3-21-2183/19 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Janar Jäätma ja

Virgo Saarmets

Otsuse tegemise aeg ja koht

01.11.2023, Tallinn

Haldusasja number

3-21-2183

Haldusasi

X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 03.09.2021 otsuse

tühistamiseks

ning

Politsei-

ja

Piirivalveameti

kohustamiseks uuendada tema kodakondsuse menetlus

Menetlusosalised

Kaebaja – X, esindaja vandeadvokaat Aldo Vassar

Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja MS

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 04.04.2022 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

X apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalikus menetluses

RESOLUTSIOON

1. Võtta asja materjalide juurde X 13.10.2023 menetlusdokumendi lisa 1.

2. Jätta X apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 04.04.2022 otsus

haldusasjas nr 3-21-2183 muutmata.

3. Jätta menetlusosaliste apellatsiooniastme menetluskulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 01.12.2023, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises

lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks

esitatud

kassatsioonkaebusele

võib

teine

menetlusosaline

esitada

vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse

esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem

kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213

lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi

vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

3-21-2183

2(9)

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Afganistani Islamivabariigi kodanik X esitas Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) taotluse

Eesti kodakondsuse saamiseks, mis võeti 05.03.2019 menetlusse.

2. PPA väljastas 12.03.2019 tõendi nr 15.2-15/256-1, milles kinnitas, et kui X esitab tõendi,

et ta on vabastatud senisest kodakondsusest või vabastatakse sellest Eesti kodakondsuse saamise

tõttu, edastab PPA tema dokumendid Vabariigi Valitsusele Eesti kodakondsuse andmise

otsustamiseks.

3. Afganistani Islamivabariigi saatkond Poolas väljastas 01.04.2019 tõendi, mille kohaselt

on X esitanud 04.06.2018 taotluse kodakondsusest loobumiseks. X taotlusele ei ole

Afganistanist ega ka Poolas asuvast saatkonnast vastatud.

4. Vabariigi Valitsus andis 17.10.2019 korraldusega nr 244 „Eesti kodakondsuse andmine“

(korraldus nr 244) Xle Eesti kodakondsuse tingimusel, et ta vabastatakse senisest

kodakondsusest.

5. X pöördus 26.08.2021 uuesti PPA poole ning andis PPA-le teada, et temani jõudnud

informatsiooni kohaselt on Taliban Kabulis asuvas Afganistani Siseministeeriumis kõik

dokumendid hävitanud.

6. PPA selgitas 03.09.2021 vastuses, et Eesti kodakondsuse saamiseks on isikul vaja

jätkuvalt esitada tõend, et ta on Afganistani Islamivabariigi kodakondsusest vabastatud.

7. X esitas 24.09.2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse, mille kohus võttis menetlusse

nõuetes tühistada PPA 03.09.2021 otsus, millega keelduti kaebaja kodakondsuse menetluse

uuendamisest, ning kohustada PPA-d uuendama kaebaja kodakondsuse menetlus ja saata

kaebaja taotluse dokumendid Vabariigi Valitsusele.

Kaebaja on kõik kodakondsuse saamise eeldused täitnud ning mh sooritanud Eesti

kodakondsuseksami ja B1 tasemel eesti keele eksami. Kaebajal pole võimalik esitada PPA-le

tõendit, et ta on vabastatud senisest kodakondsusest või vabastatakse sellest Eesti kodakondsuse

saamise tõttu, sest Afganistani Islamivabariik pole kaebaja avaldusele mitme aasta jooksul

vastanud.

Kaebajat koheldakse ebavõrdselt võrreldes isikutega, kes on saanud Eestis rahvusvahelise

kaitse. Kaebaja on teinud kõik, et senisest kodakondsusest loobuda. Kaebaja esitas üle kolme

aasta tagasi vastavasisulise taotluse, mille kohta Afganistani Islamivabariigi saatkond Poolas

väljastas kaebajale 01.04.2019 tõendi. Kaebajale on 23.09.2021 kinnitatud, et tema taotlus on

menetluses. Kaebaja on saanud Afganistani Islamivabariigi saatkonnast Poolas uue passi

taotluse osas vastuse, et saatkond ei tööta enam ja kellelegi mingeid dokumente ei väljastata

ning ilmselt kestab selline olukord kaua. Kaebajal ei ole võimalik midagi enamat teha. Kaebajal

ei ole võimalik mõjutada seda, kas ja kui kiiresti üks riik ja selle ametnikud asjakohaseid

menetlustoiminguid teevad. Ka PPA pole välja toonud ühtegi konkreetset toimingut, mida

kaebajal oleks võimalik veel teha, et saada endale PPA poolt nõutud tõend.

3-21-2183

3(9)

Üldteada on asjaolu, et Afganistani Islamivabariik on lakanud endisel kujul eksisteerimast ja

riigi on üle võtnud Taliban ehk radikaalne sunniitide islamiliikumine, mida käsitatakse ka

terrorirühmitusena. Kaebajale teadolevalt ei ole ükski lääneriik Talibani praegust valitsust

tunnustanud. Võttes arvesse riigipööret Afganistanis, on ka äärmiselt ebatõenäoline, et kaebaja

saab lähiaastate jooksul Afganistani Islamivabariigist mingi vastuse. Tegemist on olukorraga,

kus kodakondsusjärgse riigi kodakondsusest loobumine võib olla ohtlik, võimatu või

ebamõistlikult keeruline. Sarnast olukorda on obiter dictum korras käsitlenud Tallinna

Ringkonnakohus 06.09.2019 otsuses haldusasjas nr 3-18-2111.

Olukorras, kus kodakondsusest loobumine on võimatu või ebamõistlikult keeruline, on

rahvusvahelise kaitse saajatel võimalik omada mitut kodakondsust, aga teistele isikutele, kellel

samuti on objektiivselt võimatu või ebamõistlikult raske kodakondsusest loobuda, ei ole

seadusandja sellist erisust ette näinud. Sellest tulenevalt on tegemist ebavõrdse kohtlemisega

põhiseaduse (PS) § 12 kohaselt. Kuna kehtivas õiguses puudub võimalus kaebaja olukorras

Eesti kodakondsust saada, vaatamata sellele, et kaebajal on kõik eeldused täidetud, ja ta on

teinud kõik endast võimaliku, et Afganistani kodakondsusest loobuda, on sellise regulatsiooni

puudumine lisaks vastuolus PS §-dega 13 ja 14, millest tuleneb õigus korraldusele ja

menetlusele.

Juhtumitel, kus soodustava haldusakti väljaandmine on ette nähtud diskretsioonivolituseta, ja

tingimused haldusakti andmiseks on täidetud, on adressaadil õigus nõuda haldusakti

väljaandmist igasuguste lisapiirangute ja kõrvalklausliteta. Kodakondsuse seadus (KodS) ei näe

ette võimalust kodakondsuse tingimuslikuks andmiseks. Praegusel juhul on aga korraldus nr

244 kodakondsuse andmise kohta tingimuslik, mille kohaselt jõustub korraldus kaebaja suhtes

tema senisest kodakondsusest vabastamisele järgneval päeval tingimusel, et PPA-le esitatakse

dokument, mis tõendab isiku vabastamist tema senisest kodakondsusest.

Siseministeeriumi selgitused ja argumendid ei ole praeguse haldusasja kontekstis asjakohased.

Kaebaja ei ole väitnud, et topeltkodakondsuse keeld oleks juriidiliselt lubamatu või väär.

Kaebaja ei soovi vaidlustada riigi suveräänsust otsustada oma kodakondsuspoliitika üle, küll

aga tekkinud ebavõrdset kohtlemist. Eesti õiguses ei ole topeltkodakondsuse keeld absoluutne.

KodS § 3 lg 2 ei sisalda kaalutlusõigust, mistõttu on tegemist seaduse lüngaga. KodS-s vastava

regulatsiooni puudumine toob kaasa põhjendamatu ebavõrdse kohtlemise ja menetluslike

põhiõiguste rikkumise. Kaebaja olukorras olevate isikute olukord on jäänud ekslikult KodS-s

reguleerimata. See tuleneb selgelt ka eelnõu seletuskirjast, mille kohaselt on KodS § 3 lg 2

eesmärk reguleerida olukordi, kus kodakondsusest loobumine on takistatud, vaatamata isiku

poolt tehtud pingutustele. Tekkinud olukorras (tõendi saamine on osutunud võimatuks) on PPA-

l kohustus edastada kaebaja taotlus Eesti kodakondsuse saamiseks koos põhjendatud

ettepanekuga uuesti Vabariigi Valitsusele, milles PPA teeb ettepaneku kõrvaltingimuse

tühistamiseks ehk uue korralduse tegemiseks.

8. PPA palus jätta kaebuse rahuldamata. Kodakondsuse andmise kohta käivad normid on

imperatiivsed ja välistavad haldusorgani diskretsiooni. KodS § 20 lg 1 ütleb selgelt, et Eesti

kodakondsuse andmise või taastamise otsustab Vabariigi Valitsus. PPA-l ei ole otsustamise

pädevust ega iseseisvalt erandi laiemalt kohaldamise õigust. PPA-l on seadusest tulenevalt

kohustus edastada Vabariigi Valitsusele need taotlused ja dokumendid, mis vastavad seadusest

tulenevatele tingimustele.

Kodakondsuspoliitika kujundamine, sh otsus, kas ja millistel tingimustel lubada

topeltkodakondsust, kuulub riigi suveräänsete õiguste hulka. Kaebaja suhtes ei saa seadust

tõlgendada laiendavalt. Sama on leitud kohtuasjas nr 3-18-2111.

3-21-2183

4(9)

Korraldus nr 244 kodakondsuse tingimusliku andmise kohta ei ole õigusvastane. Samuti ei ole

õigusvastane, et tingimuse täitmist jälgib PPA. Isik peab tõendama tingimuse täitmist tulenevalt

seaduse nõudest. Otsus jõustub, kui esitatakse teisest kodakondsusest vabastamise tõend. Ka

kaebaja taotluse menetluse uuendamisel saaks PPA teha vaid eelnõu, et kodakondsus antakse

tingimuslikult (mitte erandina), mis lõpptulemusel tekitab sama seisu, mis on hetkel.

Kaebaja ei ole esitanud PPA-le ühtegi uut olulist asjaolu ega dokumenti, mis oleks olnud aluseks

menetluse uuendamiseks. Asjaolu, et pärast kaebaja taotluse menetluse lõppu on kaebaja

kodakondsusjärgses riigis poliitiline olukord muutunud, ei ole KodS § 3 lg 2 erisuse

kohaldamise aluseks. Seetõttu pidas PPA mõistlikuks menetlust mitte uuendada ja selgitas

kaebajale kirja teel, et kaebajale ei ole võimalik erandit teha.

PPA esitas koos 14.02.2022 vastusega Siseministeeriumi 07.02.2022 kirjas nr 2-10/880-2

esitatud selgitused.

9. Tallinna Halduskohus

jättis

04.04.2022 otsusega

kaebuse rahuldamata ja

menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

Kuna kaebaja on 26.08.2021 e-kirjas küsinud, kas talle on võimalik kodakondsuse andmist

kaaluda Afganistani kodakondsusest vabastamise tõendita, siis saab PPA 03.09.2021 vastust

pidada haldusmenetluse uuendamisest keeldumiseks. PPA 03.09.2022 haldusaktil on ilmselged

formaalsed puudused, sh puudub haldusaktile iseloomulik vorm ja põhjendused on ebapiisavad.

Arvestades vaidluse sisu, ei ole mõistlik suunata asja tagasi PPA-le lahendamiseks üksnes

formaalsete puuduste tõttu, kuivõrd on ilmselge, et sama vaidlus tuleb õiguse tõlgendamise

küsimuses igal juhul kohtu poolt lahendada.

Menetluse uuendamata jätmise sisuline õiguspärasus sõltub sellest, kuidas tõlgendada KodS §

3 lg-t 2. KodS § 1 lg 2 sätestab üldprintsiibina, et Eesti kodanik ei või olla samal ajal mõne muu

riigi kodakondsuses. Tegemist on olnud nii enne II maailmasõda kui ka pärast taasiseseisvumist

läbiva poliitilise suundumusega, nagu on selgitanud asjas ka Siseministeerium.

Topeltkodakondsust on praktikas mööndud või vaikimisi aktsepteeritud sünniga Eesti

kodakondsuse omandanute korral, kellelt ei luba PS Eesti kodakondsust ära võtta (PS § 8 lg 3).

Samuti on nähtud ette erand alaealiste ja rahvusvahelise kaitse saanute osas (KodS § 3).

Praeguses asjas on vaidluse all KodS § 3 lg 2, mis sätestab, et Eesti kodakondsust saada sooviva

isiku suhtes ei kohaldata senisest kodakondsusest vabastamise nõuet, kui isik on saanud Eesti

Vabariigilt või muult Euroopa Liidu liikmesriigilt rahvusvahelise kaitse, olukord tema

päritoluriigis ei ole oluliselt muutunud ning isik ei saa seetõttu senisest kodakondsusest loobuda.

Asjas ei ole vaidlust, et grammatilisest tõlgendusest lähtuvalt ei kuulu kaebaja normi

kohaldamisalasse, sest kaebaja ei ole saanud (sh taotlenud) rahvusvahelist kaitset.

KodS § 3 lg 2 kehtiv regulatsioon jõustus 01.01.2016. Kodakondsuse seaduse ja

riigilõivuseaduse muutmise seaduse eelnõu (737 SE) seletuskirjas (lk 3) on selgitatud, et

rahvusvahelise kaitse saanud isikutel puudub võimalus saada Eesti kodakondsust, kuivõrd

rahvusvahelise kaitse saanud isikute puhul võib ette tulla olukordi, kus kodakondsusjärgse riigi

kodakondsusest loobumine võib olla ohtlik, võimatu või ebamõistlikult keeruline. Normi

sõnastusest ega seletuskirjast ei nähtu, et seadusandja soovitud normi adressaatide ring ulatuks

väljapoole rahvusvahelise kaitse saajaid. Sättest ei nähtu, et topeltkodakondsust tuleks

võimaldada mistahes isikule, kellel on kodakondsusjärgse riigi kodakondsusest loobumine

ohtlik, võimatu või ebamõistlikult keeruline. Seadusandja on sidunud kodakondsusest

loobumise võimalikkuse sellega, et isik on läbinud rahvusvahelise kaitse taotlemise menetluse

ja vastava kaitse saanud. Normist ega seletuskirjast ei tulene, et normi sõnastades on tekkinud

lünk, mille tõttu ei vastaks normi sõnastus seadusandja tahtele (vrd Riigikohtu 18.10.2021 otsus

3-21-2183

5(9)

nr 3-20-130, p 14). Praegusel juhul puudub ka põhiõigus (võrreldes viidatud Riigikohtu otsuse

eeldatavaks aluseks oleva PS §-ga 28), mille täpsustamist KodS-i tasemel tuleks eeldada.

Seadusandja loodud normi sõnastus on täpselt piiritletud ja austades parlamendireservatsiooni

olulises põhiseaduslikus küsimuses, ei pea kohus võimalikuks täpset normi laiendavalt

tõlgendada. Vastasel juhul asuks kohus ise seadusandja asemele.

Ebavõrdse kohtlemise tuvastamiseks tuleb kontrollida: 1) kas kaebajat koheldakse

rahvusvahelise kaitse saajatega võrreldes ebavõrdselt; 2) kas ebavõrdseks kohtlemiseks on

mõistlik põhjus. Ebavõrdse kohtlemise keelu (PS § 12) sisuks on, et võrdseid, s.o sarnases

olukorras olijaid tuleb kohelda võrdselt, ning ebavõrdseid võib/tohib kohelda ebavõrdselt. See

tähendab, et isikuid, kes on erinevates olukordades, ei pea kohtlema võrdselt.

Tallinna Ringkonnakohtu 06.09.2019 otsuse nr 3-18-2111 p-st 9 saab järeldada, et sarnases

olukorras ei ole isikud, kelle suhtes on viidud läbi välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise

seaduses (VRKS) sätestatud menetlus, mis eeldab terve rea spetsiifiliste asjaolude

väljaselgitamist, analüüsimist ja tuvastamist, ning isikud (k.a kaebaja), kelle suhtes ei ole

selliseid eelduseid ja aluseid tuvastatud. Sealhulgas ei kvalifitseeru isik automaatselt, ilma

vastavat menetlust läbimata, pagulaseks või täiendava kaitse saajaks, ning sellist menetlust ei

pidanud vastustaja omal algatusel läbi viima kaebaja kodakondsuse taotluse esitamisel.

Olukorras, kus vastustaja ei pidanud kaebaja vastava avalduseta kontrollima, kas kaebaja vastab

rahvusvahelise kaitse saamise tingimustele, puudub ebavõrdne kohtlemine ka sisulisest

aspektist. Topeltkodakondsuse keelu eesmärgiks on laiemalt vältida isiku lojaalsuskonflikti.

Sealjuures ei pea lojaalsuskonflikt olema juba tekkinud või ettenähtav, vaid selle võib

seadusandja välistada ka abstraktselt. Rahvusvahelise kaitse saanute puhul on seadusandja

loonud erandi, sest kuigi isik on veel päritoluriigi kodanik, võib riigi poolt toime pandud või

toetatud tagakiusu või inimõiguste rikkumise mastaapsuse tõttu eeldada, et see lojaalsussuhe on

katkenud. Samas ei ole isikul sama rikkumise tõttu võimalik ka kodakondsusest loobumise

menetlust läbida, kuna on risk sattuda samade rikkumiste ohvriks. Tegemist on kitsa, selgelt

piiritletud erandiga, mille kohaldamiseks tuleb läbida kindlapiiriline menetlus vastavalt VRKS-

le.

Kaebaja puhul ei ole lojaalsussuhte katkemist vastavas menetluses tuvastatud. Maailmas võib

olla riike, kus on kodakondsusest loobumine raskendatud või välistatud. Kuivõrd kaebaja on

esitanud päritoluriigile kodakondsusest loobumise avalduse, ei saa järeldada, et kodakondsusest

loobumine on päritoluriigi seaduste kohaselt võimatu. Kui päritoluriigi kodakondsusest ei ole

võimalik loobuda, ei teki sellega teistele riikidele kohustust oma kodakondsust (sh

topeltkodakondsuse vormis) võimaldada.

Eeltoodust tulenevalt kaalub riigi suveräänne õigus otsustada naturalisatsiooni korras

kodakondsuse saajate ringi üle üles kaebaja õiguste riive. Asjas ei ole vaidluse all kaebaja

inimõigused (õigus elule ja tervisele, vabadusele, liikumisele, inimväärikusele, vabale

eneseteostusele jne) ega ka majanduslikud ja sotsiaalsed põhiõigused, vaid kitsalt Eesti

Vabariigis kõrgeima riigivõimu teostamisega seotud poliitilised õigused. Sealjuures on kaebajal

võimalik jätkuvalt teostada poliitilisi õigusi oma kodakondsusjärgse riigi suhtes. Teiste riikide

soovimatus või võimetus oma kodanikele kodanikuõigusi tagada ei saa piirata Eesti Vabariigi

parlamendi suveräänsust selles küsimuses ega kohustada Eesti Vabariiki mistahes muu riigi

kodanikule (topelt)kodakondsust tagama.

Seadusandja ei ole kaalutlusõigust sätestamata jättes rikkunud kaebaja õigust menetlusele ja

korraldusele (PS § 14). Naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamine ei ole isiku põhiõigus,

sh võib seadusandja sellise võimaluse jätta üldse loomata. Seadusandjal puudub kohustus luua

normistik, et haldusorgan peaks väljaspool rahvusvahelise kaitse menetlust saama detailselt

3-21-2183

6(9)

kaaluda, kas isikul on jätkuv lojaalsussuhe teise riigiga või mitte. Õigus menetlusele ja

korraldusele ei tähenda, et sätteid tuleks kohaldada viisil, mis tagaksid taotlejale alati soovitud

tulemuse. Praegusel juhul on Eesti kodakondsuse saamise menetlus piisavas ulatuses

reguleeritud.

Kohus ei kontrolli, kas korralduses nr 244 oli lisatingimuse seadmine õiguspärane, sest on

ilmselge, et ilma selle lisatingimuseta tulnuks anda keelduv haldusakt.

PPA on õiguspäraselt menetluse uuendamisest keeldunud. Kaebaja viidatud uut asjaolu, s.o

dokumentide hävimine saatkonnas, ei võimalda kehtiv KodS § 3 lg 2 arvestada ning viidatud

säte ei ole PS-ga vastuolus.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

10. X palub 04.05.2022 apellatsioonkaebuses (täiendatud 13.10.2023) tühistada halduskohtu

otsus ja teha asjas uus otsus, millega rahuldada kaebus, ning jätta menetluskulud vastustaja

kanda.

PPA keeldumine haldusmenetluse uuendamisest on õigusvastane. Kohus ja PPA on jätnud

arvestamata kaebajaga seotud oluliste asjaoludega, mis tõi kaasa kaebaja põhjendamatu

ebavõrdse kohtlemise ja menetluslike põhiõiguste rikkumise. Kaebaja ei ole kordagi väitnud, et

ta kuulub KodS § 3 lg 2 kohaldamisalasse. Kuigi kodakondsuse saamine pole põhiõigus, peab

kodakondsuse saamise tingimuste kehtestamisel järgima, et vastavate normidega ei rikuta

isikute põhiõigusi. Norm kohtleb kaebajat ebavõrdselt võrreldes rahvusvahelise kaitse

saanutega. Rikutud on kaebaja võrdsuspõhiõigust ning õigust menetlusele ja korraldusele.

Formaalselt õige on kohtu seisukoht, et seadusandja on sidunud kodakondsusest loobumise

võimalikkuse sellega, et isik on läbinud rahvusvahelise kaitse taotlemise menetluse ja vastava

kaitse saanud. Samas tuleb normi vaadata ka sisuliselt. Kaebaja jaoks on arusaamatu, kas kohus

tahab väita, et tänapäeval Afganistani Islamivabariigis toimuvad sündmused ei ole piisavad, et

jaatada inimõiguste rikkumisi. Viibimine Afganistani Islamivabariigi territooriumil on

äärmiselt ohtlik ja kaebajal ei ole võimalik seal läbida kodakondsusest loobumise menetlust.

Eesti Välisministeerium soovitab seejuures Afganistani Islamivabariiki reisimist täielikult

vältida. Sealne olukord võib kesta veel aastaid, mistõttu on kaebaja perspektiiv loobuda senisest

kodakondsusest olematu.

Kuigi PPA-l ei olnud kohustust viia läbi rahvusvahelise kaitse menetlust, ei tähenda see, et PPA-

l on õigus jätta kaebajaga seotud olulised asjaolud tähelepanuta. Väär on kohtu seisukoht, et

selgepiirilise rahvusvahelise kaitse menetluse läbimine ei ole ebaproportsionaalne nõue.

Kaebaja on teinud kõik endast oleneva, et loobuda senisest kodakondsusest, tehes selle nimel

mõistlikke pingutusi juba aastaid.

Arusaamatu on kohtu väide, et kaebaja suhtes ei ole lojaalsussuhte katkemist vastavas

menetluses tuvastatud. Kohus ise möönab, et maailmas on riike, kus kodakondsusest loobumine

on raskendatud või välistatud. Hinnata tuleb kaebajaga seotud asjaolusid. Veelgi enam, ka

rahvusvahelist kaitset saanud isikute lojaalsussuhe oma riigiga ei pruugi üldse olla katkenud,

sest põgenedes sõja eest, on neil soov esimesel võimalusel riiki naasta. Lisaks ei tuvastata

varjupaigamenetluses „lojaalsussuhte katkemist“, mida kohus kaebajale ette heidab. Kaebaja

on isik, kes on pikalt Eestis elanud ja kellel on Eesti kodanikust abikaasa. Kaebaja on edukalt

sooritanud kodakondsuseksami ja teinud kõik selleks, et loobuda senisest kodakondsusest

Kaebaja on pärit riigist, kus on võimule tulnud terroriorganisatsioon. Seega on tegemist isikuga,

kelle puhul on lojaalsussuhte katkemine ilmselge ja palju selgem kui varjupaigataotlejal.

3-21-2183

7(9)

Kaebaja pole kunagi väitnud, et Eesti topeltkodakondsuse regulatsioon oleks väär. Kohus on

aga jätnud tähelepanuta asjaolu, et kaebaja on Eestis elanud juba 10 aastat. Eestisse kolimine

oli kaebaja vaba tahe. Ta on siin kogu aja teeninud legaalset sissetulekut. Kaebaja austab Eesti

õiguskorda ja ühiskonna väärtusi, ta on seaduskuulekas ega ole Eesti ühiskonnale ohtlik. Kohtu

poolt kaebaja jäik seostamine tema kodakondsusjärgse riigiga on põhjendamatu.

Võrdne kohtlemine kodakondsuse andmisel tähendab seda, et inimestele peab olema tagatud

võrdne võimalus kodakondsuse saamiseks. Eestis ei ole topeltkodakondsuse keeld absoluutne.

KodS näeb rahvusvahelise kaitse taotlejatele ette erisuse, mille kohaselt on rahvusvahelise

kaitse saanutel võimalik omada mitut kodakondsust ehk neile ei kohaldata senisest

kodakondsusest vabastamise nõuet, kui olukord tema päritoluriigis ei ole oluliselt muutunud

ning ta ei saa seetõttu senisest kodakondsusest loobuda. Rahvusvahelise kaitse saanud isikutele

erandi tegemist ei saa põhjendada koduriigiga lojaalsussuhte katkemisega. KodS-i seletuskirjast

tuleneb, et normi eesmärgiks on lahendada olukordi, kus kodakondsusest loobumine võib olla

ohtlik, võimatu või ebamõistlikult keeruline. Kaebaja on teinud kõik selleks, et Eesti

kodakondsus saada ning ta elu on väga tugevalt Eestiga seotud. Seega, isegi kui lojaalsussuhte

katkemise hindamine on oluline kriteerium, on see eeldus täidetud ning selgelt palju enam kui

keskmisel rahvusvahelise kaitse saanud isikul. Seetõttu koheldakse kaebajat rahvusvahelise

kaitse saajatest erinevalt, mis ei ole asjaolude pinnalt põhjendatud. KodS § 3 lg 2 sisaldab

seaduslünka, mis on toonud kaasa kaebaja ebavõrdse kohtlemise. PPA-l on kohustus menetlus

uuendada.

Kaebaja on 29.06.2023 edastanud PPA-le täiendava tõendi, Poolas asuva Afganistani saatkonna

12.06.2023 kirja selle kohta, et Afganistani kodakondsusest loobumine on 2021. a sündmusi

arvestades määramata ajaks peatatud (13.10.2023 menetlusdokumendi lisa 1). Kiri ilmestab

veelkord olukorda, millesse kaebaja on pandud.

11. PPA palub 06.06.2022 vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja menetluskulud

kaebaja kanda.

Vaidlustatud PPA otsus on õiguspärane. Kodakondsuse saamise tingimuste kehtestamisel ei ole

isikute põhiõigusi rikutud. Isikul puudub põhiõigus nõuda kindla sisuga regulatsiooni.

Kodakondsuspoliitika kujundamine, sh otsus, kas ja millistel tingimustel lubada

topeltkodakondsust, kuulub riigi suveräänsete õiguste hulka. Kaebaja suhtes ei saa seadust

tõlgendada laiendavalt. Vaatamata KodS-i seletuskirjas toodule ei tulene KodS § 3 lg-st 2, et

topeltkodakondsust tuleks võimaldada mistahes isikule, kellel on kodakondsusjärgse riigi

kodakondsusest loobumine ohtlik, võimatu või ebamõistlikult keeruline.

Kaebaja puhul ei ole tegemist ebavõrdse kohtlemisega. Menetluse uuendamisel ei oleks

võimalik jõuda KodS-i kohaldamisel teistsuguse sisulise tulemuseni. Ka Siseministeerium on

07.02.2022 kirjas leidnud, et kaebajale ei kohaldu KodS § 3 lg-s 2 ette nähtud erand, kuna

kaebaja ole saanud rahvusvahelist kaitset.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

12. Kaebaja esitas 13.10.2023 menetlusdokumendi lisana 1 2023. a suvel toimunud

kirjavahetuse PPA-ga ning Afganistani Islamivabariigi Poolas asuva saatkonna 12.06.2023

kirja (dtl 155 jj), mille kohaselt on kodakondsusest loobumise avalduste menetlemine

Afganistanis 2021. a-l toimunud poliitiliste sündmuste ja muudatuste tõttu lõpetatud teadmata

ajani. Tõendid on asjakohased ja ringkonnakohus võtab need asja materjalide juurde asja

õigemaks lahendamiseks (HKMS § 198 lg 3). Tõendid on PPA-le teada ja ei ole seega

üllatuslikud.

3-21-2183

8(9)

13. Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Ringkonnakohtu

põhjendused on alljärgnevad.

14. Praeguses asjas ei ole vaidlust faktiliste asjaolude üle. Vaidlus on selles, kas KodS § 3 lg-s

2 sätestatud topeltkodakondsuse lubamise erandit saaks laiendada ka kaebajale, s.o isikule, kes

ei ole küll saanud rahvusvahelist kaitset, kuid kellel on oma olemasolevast kodakondsusest

loobumine sarnaselt pagulastele või täiendava kaitse saanutele samuti ohtlik, võimatu või

ebamõistlikult keeruline. Kui vastus sellele küsimusele on eitav, tuleb lahendada küsimus, kas

selline regulatsioon on PS-ga kooskõlas.

15. KodS § 1 lg 2 ja § 3 lg 2 kohaselt ei või Eesti kodanik olla samal ajal mõne muu riigi

kodakondsuses, välja arvatud, kui isik on saanud Eesti Vabariigilt või muult Euroopa Liidu

liikmesriigilt rahvusvahelise kaitse, olukord tema päritoluriigis ei ole oluliselt muutunud ning

isik ei saa seetõttu senisest kodakondsusest loobuda. Et kaebaja suhtes ei ole kohases

menetluses tuvastatud rahvusvahelise kaitse (sh täiendava kaitse) saamise eeldusi, ei ole KodS

§ 3 lg-s 2 sätestatud erand kaebaja suhtes kohaldatav. Ringkonnakohtu hinnangul ei saa viidatud

sätet tõlgendada laiendavalt ega kohaldada seda ka isikutele, kelle suhtes küll ei ole tuvastatud

rahvusvahelise kaitse andmise eeldusi ja aluseid, kuid võivad esineda muud argumendid

topeltkodakondsuse aktsepteerimiseks. KodS § 3 lg-s 2 sätestatud erandi näol on tegemist

seadusandja väga konkreetse tahteväljendusega, mis eeldab VRKS-s sätestatud menetluse

läbiviimist, terve rea spetsiifiliste asjaolude väljaselgitamist, analüüsimist ja tuvastamist.

Kohast menetlust läbi viimata ei ole ainuüksi seetõttu, et Afganistanis on alates 2021. a-st

võimul Taliban, võimalik kaebaja puhul asuda seisukohale, et ta kvalifitseeruks automaatselt

riigis viibimise aluse puudumisel pagulaseks või täiendava kaitse saajaks. Sellist menetlust ei

pidanud vastustaja omal algatusel läbi viima kaebaja poolt kodakondsuse taotluse esitamisel.

Sarnastele seisukohtadele asus ringkonnakohus 06.09.2019 otsuse nr 3-18-2111 (jõustunud

17.12.2019) p-s 9.

16. Ülal viidatud regulatsiooni (või täiendava regulatsiooni puudumist) ei saa pidada seaduse

lüngaks ega kaebaja ja temaga sarnases olukorras olevate isikute võrdsuspõhiõigust

ebaproportsionaalselt riivavaks. Naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise tingimuste üle

otsustamisel on riigil suur kaalutlusruum ja naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamine ei

ole põhiõigus. Kodakondsuse seaduse ja riigilõivu seaduse muutmise seaduse eelnõu (737 SE)

seletuskirja kohaselt võib rahvusvahelise kaitse saanud isikute puhul ette tulla olukordi, kus

kodakondsusjärgse riigi kodakondsusest loobumine võib olla ohtlik, võimatu või ebamõistlikult

keeruline. Sellisel juhul puudub rahvusvahelise kaitse saanud isikutel võimalus saada Eesti

kodakondsust. Seetõttu nähti ette regulatsioon, mille kohaselt Eesti kodakondsust saada või

taastada sooviva isiku suhtes ei kohaldata senisest kodakondsusest vabastamise nõuet, kui isik

on saanud Eesti Vabariigilt või muult Euroopa Liidu liikmesriigilt rahvusvahelise kaitse,

olukord tema päritoluriigis ei ole oluliselt muutunud ning isik ei saa seetõttu senisest

kodakondsusest loobuda.

17. Olulisteks põhiõigusteks, mida seadusandja kodakondsuse reguleerimisel peab arvestama,

on võrdsuspõhiõigus ja diskrimineerimise keeld. Erinevaks kohtlemiseks peab olema mõistlik

põhjus ja kui selleks mõistlikku põhjust pole, siis on tegemist meelevaldse ebavõrdse

kohtlemisega, mis on vastuolus PS § 12 lg 1 esimese lausega (vt Riigikohtu 10.12.2003 otsus

nr 3-3-1-47-03, p-d 23 ja 27; 03.01.2008 otsus nr 3-3-1-101-06, p-d 13 ja 20; 20.10.2008 otsus

nr 3-3-1-42-08, p 28). PS § 12 lg-s 1 tagatud üldine võrdsuspõhiõigus on lihtsa

seadusereservatsiooniga ehk piiratav igal PS-ga kooskõlas oleval põhjusel (vt Riigikohtu

07.06.2011 otsus nr 3-4-1-12-10, p 31; 22.06.2023 otsus nr 5-23-6, p 63). PS preambul nõuab

muu hulgas, et Eesti riik tagaks sisemise ja välimise rahu kaitse. Neid eesmärke saab riik

saavutada siis, kui tal on õigus otsustada selle üle, kas ja millistel tingimustel lubada riiki

3-21-2183

9(9)

välismaalasi, aga ka selle üle, kas ja millistel tingimustel lubada välismaalasi oma

kodakondseteks. Tegemist on legitiimse ja kaaluka eesmärgiga võrduspõhiõiguse riivamiseks

(vrd Riigikohtu 21.06.2019 otsus nr 5-18-5, p 67; 22.06.2023 otsus nr 5-23-6, p 71). Kahtlust

ei saa olla selles, et kaebajal on Afganistani Islamivabariigi kodakondsusest loobumine

osutunud ebamõistlikult keeruliseks kui mitte võimatuks. Ringkonnakohtu hinnangul esineb

kaebaja ja rahvusvahelise kaitse saanud isiku erinevaks kohtlemiseks siiski mõistlik põhjus.

18. Kodakondsus on isiku ja riigi vaheline püsiv seos. Rahvusvahelise kaitse saanul on see seos

eelduslikult oma kodakondsusjärgse riigiga katkenud põhjusel, et see riik on teda kas ise taga

kiusanud või ei ole suutnud või soovinud isikut tagakiusamise eest kaitsta. Sellise riigi puhul

pole isikult põhjust eeldada lojaalsuskohustuse säilimist riigi suhtes ega ka riigilt koostööd või

abi isikule. Kaebaja puhul aga ei ole sellise püsiva seose katkemist oma kodakondsusjärgse

riigiga asjakohases menetluses (rahvusvahelise kaitse menetluses) tuvastatud. Järelikult ei saa

isikute erinevat kohtlemist pidada meelevaldseks.

19. Sõltumata KodS § 3 lg 2 põhiseaduspärasusest peab ringkonnakohus siiski vajalikuks

märkida, et erialakirjanduses1 on osutatud, et rahvusvahelises pretsedendiõiguses on kasutusele

võetud reaalse ja tõhusa kodakondsuse põhimõte (the principle of real and effective nationality),

mida iseloomustab välismaalase tugev side riigiga, mille kodakondsust välismaalane taotleb.

Sideme üle otsustamisel on tähtis välismaalase tavaline elukoht, tema huvide keskme asukoht,

perekondlikud sidemed ja ustavus riigile, mille kodakondsust ta taotleb. Lisaks on viidatud, et

raske on leida õigustust kodakondsuse omandamiseks formalistlike tõkete seadmiseks nendele

välismaalastele, kellel on tugev side Eesti riigi ja ühiskonnaga. Kodakondsusega kaasnevad

õigused iseloomustavad liiati vaid ühte kodakondsuse tahku. Üha olulisem on, et välismaalane

identifitseeriks end selle poliitilise kogukonna liikmena, kuhu ta tahab kuuluda. Riigi kodurahu

huvides on vältida olukorda, kus elukohariik on õiguste, päritoluriik aga identiteedi allikas.

Kas aga selliseid põhimõtteid tuleks sisse viia ka meie kodakondsuse seadusesse, on eeskätt

seadusandja otsustada. Naturalisatsiooni korras kodakondsuse omandamise tingimused määrab

riigi kodakondsuspoliitika, mille kujundamine on Riigikogu pädevuses (Riigikohtu 10.12.2003

otsus nr 3-3-1-47-03, p 23; 03.01.2008 otsus nr 3-3-1-101-06, p 18; 20.10.2008 otsus nr 3-3-1-

42-08, p 28).

20. Kõrvaltingimusega kodakondsuse andmise õiguspärasust ei saa praeguse vaidluse

lahendamisel hinnata, sest kaebaja ei ole vaidlustanud Vabariigi Valitsuse 17.10.2019

korraldust nr 244, millega talle anti kodakondsus kõrvaltingimusega. See haldusakt on kehtiv.

21. Eelnevast tulenevalt jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata

(HKMS § 200 p 1). Kaebaja apellatsiooniastme menetluskulud jäävad vastavalt HKMS § 108

lg-le 1 tema enda kanda ja vastustaja menetluskulud vastavalt HKMS § 109 lg-le 1 vastustaja

enda kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)

1 U. Lõhmus. Mõtteid kodakondsusest ühe kohtuotsuse valguses. Juridica II/2009, lk 76‒85