3-21-1366/37 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Maret Altnurme ja

Monika Laatsit

Otsuse tegemise aeg ja koht

3. oktoober 2023, Tallinn

Haldusasja number

3-21-1366

Haldusasi

Mustamäe

Spa

OÜ

kaebus

Vabariigi

Valitsuse

korralduste õigusvastasuse tuvastamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 21. juuni 2022. a otsus

Menetlusosalised

Kaebaja – Mustamäe Spa OÜ, esindajad v.adv Allar Jõks

ja adv Gerli Helene Gritsenko

Vastustaja – Vabariigi Valitsus (Majandus- ja Kommuni-

katsiooniministeeriumi kaudu), esindaja AH

Menetluse alus ringkonnakohtus

Mustamäe Spa OÜ apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

23. august 2023

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Mustamäe Spa OÜ taotlus menetluse jätkamiseks Vabariigi Valitsuse

17. juuni 2021. a korralduse nr 232 punkti 3 osalise õigusvastasuse tuvastamiseks.

2. Jätta Mustamäe Spa OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu

21. juuni 2022. a otsuse haldusasjas nr 3-21-1366 resolutsioon muutmata, kuid

muuta halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.

3. Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 2. novembril 2023

(HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks

läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse

menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see

on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses

märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses

(HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus

3-21-1366

2(12)

kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist

vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Vabariigi Valitsus kuulutas 12.03.2020 korraldusega nr 76 riigis välja eriolukorra seoses

COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse pandeemilise levikuga maailmas, viiruse Eesti-

sisese leviku tuvastamisega ja laienemise suure tõenäosusega ning sellest tingitud massilise

nakatumise ohuga. Eriolukorda pikendati Vabariigi Valitsuse 24.04.2020 korraldusega nr 132

kuni 17.05.2020. Peaministri kui eriolukorra juhi 14.03.2020 korraldusega nr 29 oli kehtestatud

liikumisvabaduse piirang ja viibimiskeeld mh spaades ja veekeskustes, mis kehtis 14.03.2020–

17.05.2020.

2. Vabariigi Valitsus nägi 16.05.2020 korralduse nr 172 „COVID-19 haiguse leviku

tõkestamiseks vajalikud liikumisvabaduse ning avalike koosolekute pidamise ja avalike ürituste

korraldamise piirangud“ p-ga 7 ette, et kuni 31.05.2020 kehtib klientidele liikumisvabaduse

piirang (külastuskeeld) mh spaades ja veekeskustes (v.a sportimise või treenimise korral, kui

tagatakse kuni 50% täituvus ja rühmade suurus kuni 10 inimest), ning sama korralduse p-ga 8

kehtestati alates 01.06.2020 rakendatavad piirangud mh spaadele ja veekeskustele (sh vähemalt

kahemeetrise vahemaa hoidmine või inimeste hajutamine, täituvus kuni 50%). Piiranguid on

hiljem muudetud Vabariigi Valitsuse 18.06.2020 korralduse nr 218 p-ga 7 (kehtis alates

19.06.2020), millega jäeti välja kahemeetrise vahemaa hoidmise nõude ja piirduti inimeste

hajutamise nõudega.

3. Vabariigi Valitsuse 19.08.2020 korralduse nr 282 „COVID-19 haiguse leviku

tõkestamiseks vajalikud liikumisvabaduse ning avalike koosolekute pidamise ja avalike ürituste

korraldamise piirangud“ (pealkiri alates 24.11.2020 „COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks

vajalikud meetmed ja piirangud“ ) p 14 järgi oli alates 19.08.2020 mh spaades ja veekeskustes

kohustuslik tagada mh inimeste hajutamine ja kuni 50% täituvus. Seda on hiljem muudetud

Vabariigi Valitsuse 23.11.2020 korralduse nr 417 p-ga 12 (kehtis alates 24.11.2020), millega

inimeste hajutamise nõude asemel piirati seltskondi kahe inimesega (v.a perekonnad) ja nõuti

teistega kahemeetrise vahemaa hoidmist, ning Vabariigi Valitsuse 19.02.2021 korralduse nr

82 p-ga 5 (kehtis alates 22.02.2021), millega keelati mh spaades ja veekeskustes viibimine ja

liikumine (v.a teenindav personal ning sportimine ja treenimine).

Spaade tegevust Harjumaal piiras ajavahemikul 28.12.2020–17.01.2021 täiendavalt korralduse

nr 282 p 209 alap 3 redaktsioonis, mis kehtestati Vabariigi Valitsuse 23.12.2020 korralduse

nr 462 p-ga 11 ning ajavahemikul 18.01.2021–31.01.2021 korralduse nr 282 p 209 alap 4

redaktsioonis, mis kehtestati Vabariigi Valitsuse 15.01.2021 korralduse nr 16 p-ga 3. Need

nägid ette, et mh spaades ja veekeskustes viibimine ning liikumine on keelatud (v.a erandid

teenindavale personalile ning sportimiseks ja treenimiseks).

Ajavahemikul 11.03.2021–02.05.2021 tulenesid mh spaadele ja veekeskustele kohaldatavad

piirangud korralduse nr 282 p 2014 alap-st 4 redaktsioonis, mis kehtestati Vabariigi Valitsuse

09.03.2021 korralduse nr 111 p-ga 2 ning mida on muudetud Vabariigi Valitsuse 01.04.2021

korralduse nr 132 p-ga 9 ja Vabariigi Valitsuse 22.04.2021 korralduse nr 146 p-ga 4.

3-21-1366

3(12)

Ajavahemikul 03.05.2021–16.05.2021 tulenesid mh spaadele ja veekeskustele kohaldatavad

piirangud korralduse nr 282 p 2014 alap 5 redaktsioonis, mis kehtestati Vabariigi Valitsuse

22.04.2021 korralduse nr 146 p-ga 6 ning mida muudeti Vabariigi Valitsuse 06.05.2021

korralduse nr 170 p-ga 1. Ajavahemikul 17.05.2021–01.06.2021 kehtisid mh spaadele ja

veekeskustele kohaldatavad piirangud korralduse nr 282 p 2014 alap 5 redaktsioonis, mis

kehtestati Vabariigi Valitsuse 13.05.2021 korralduse nr 197 p-ga 4, ning ajavahemikul

02.06.2021–10.06.2021 tulenesid asjaomased piirangud korralduse nr 282 p 2014 alap 5

redaktsioonist, mis kehtestati Vabariigi Valitsuse 01.06.2021 korralduse nr 214 p-ga 4 ja

mida on muudetud Vabariigi Valitsuse 03.06.2021 korralduse nr 216 p-ga 1. Alates

11.06.2021 kehtisid mh spaadele ja veekeskustele kohaldatavad piirangud korralduse nr 282 p

2014 alap 5 redaktsioonis, mis kehtestati Vabariigi Valitsuse 10.06.2021 korralduse nr 223 p-

ga 4, ning alates 28.06.2021 kehtisid mh spaadele ja veekeskustele kohaldatavad piirangud

korralduse nr 282 p 2014 alap 5 redaktsioonis, mis kehtestati Vabariigi Valitsuse 17.06.2021

korralduse nr 232 p-ga 3. Kokkuvõtlikult oli spaades ja veekeskustes viibimine ja liikumine

11.03.2021–01.06.2021 üldjuhul keelatud (v.a erandid) ning alates 02.06.2021 lubatud, kuid

osaliselt piirati nii täituvust, osalejate arvu kui ka lahtiolekuaega.

Hiljem on korralduse nr 282 p 2014 alap-s 5 mh spaadele ja veekeskustele kohaldatavaid

piiranguid muudetud Vabariigi Valitsuse 22.06.2021 korralduse nr 236 p-dega 1 ja 2 (alates 23.

ja 28.06.2021), 26.07.2021 korralduse nr 266 p-ga 1 (alates 02.08.2021), 30.07.2021 korralduse

nr 270 p-ga 2 (alates 09.08.2021) ning 06.08.2021 korralduse nr 279 p-ga 2 (alates 09.08.2021).

4. Alates 26.08.2021 olid mh spaadele ja veekeskustele kohaldatavad nõuded reguleeritud

Vabariigi Valitsuse 23.08.2021 korralduses nr 305 „COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks

vajalikud meetmed ja piirangud“ (p 10 alap 3), mis tunnistati Vabariigi Valitsuse 14.04.2022

korraldusega nr 124 kehtetuks alates 15.04.2022.

5. Mustamäe Spa OÜ esitas Tallinna Halduskohtule 21.06.2021 kaebuse tuvastada

COVID-19 haiguse leviku tõkestamisega seotud Vabariigi Valitsuse korralduste õigusvastasus

osas, millega piirati spaaettevõtjate ettevõtlusvabadust ning tühistada Vabariigi Valitsuse

17.06.2021 korralduse nr 232 „Vabariigi Valitsuse 19. augusti 2020. a korralduse nr 282

„COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks vajalikud meetmed ja piirangud“ muutmine“ p 3

osas, millega muudeti korralduse nr 282 § 2014 p-i 5. Kaebaja hinnangul ei kaalunud Vabariigi

Valitsus spaaettevõtjate tegevuse piiramisel kõiki asjasse puutuvaid põhiõigusi ja ei hinnanud

piirangute sobivust, vajalikkust (sh ettevõtjaid vähem koormavaid alternatiive) ja mõõdukust.

Nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seaduse (NETS) § 28 lg 5 kohaselt peavad piirangud olema

vältimatult vajalikud. Vältimatult vajalik saab olla ainult meede, mille proportsionaalsust on

jälgitavalt kaalutud. Kuna puudusid andmed, et spaades oli viiruse levik kõrge, siis ei kaalunud

väidetav oht rahvatervisele üles niivõrd intensiivset riivet spaaettevõtjate ettevõtlusvabadusele.

Vabariigi Valitsus arvestas vaid viirusenäitajate muutumisega, kuid mitte ettevõtjate õigustega.

Alternatiivselt palus kaebaja tuvastada, et piirangud on materiaalselt õigusvastased. Kaebaja on

tõenäoliselt piirangute tõttu kõige rohkem kannatanud spaaettevõtja, kuna kaebaja ei paku

majutusteenust ega toitlustusteenust väljaspool spaa ruume.

6. Vabariigi Valitsus palus vastuses jätta kaebus rahuldamata. Kaebaja on vaidlustanud

kõik ajavahemikul 01.06.2020–28.06.2021 kehtinud piirangud ning peab neid õigusvastaseks

sõltumata sellest, milline oli nende intensiivsus. Vaidlusalusel perioodil kehtisid spaadele eri

meetmed koroonaviiruse tõkestamiseks. Alates 01.06.2020 ja suure osa kogu ajast kehtis 50%

täituvuse nõue koos hajutamiskohustusega. Piirangud olid kõige rangemad 2021. a jaanuaris,

märtsis ja aprillis, mil traditsiooniline spaategevus oli keelatud ning veekeskuseid võis osaliselt

kasutada vaid professionaalseks individuaalseks sporttreeninguks. 2021. a mais võisid spaad

3-21-1366

4(12)

piiratud ulatuses tegutseda välitingimustes ning lubati ka individuaaltreeninguid ja sportimist

kahestes gruppides. Piirangud leevenesid taas 2021. a juunis, kui esialgu lubati tegutseda 50%

täituvusega ning alates 23.06.2021 jäid piirangutena kehtima vaid maksimaalne külastajate arv

(600–1000 inimest) ja hajutatuse nõue. Vabariigi Valitsus pidi piirangute kehtestamist ja nende

leevendamist kaaludes igal juhul arvestama konkreetse aja faktilise olukorraga. Seadusest ega

kohtupraktikast ei tulene nõuet, et haldusaktis tuleb meetme proportsionaalsust alati põhjendada

kolmeastmelise testi vormis. Korraldustes rõhutati, et ühe olulise kaalutlusena arvestati, et kuna

koroonaviirus levib eriti hästi siseruumides ja olukordades, kus inimesed puutuvad omavahel

lähedalt kokku, siis on tarvis kehtestada piirangud siseruumide tegevustele, eriti nendele, mille

puhul ei saa tegevuse olemuse tõttu kanda maski või kus puutuvad kokku võõrad inimesed. Sel

põhjusel kehtestati piirangud ka veekeskustele, eriti nende n-ö meelelahutuslikule spaa osale.

Seejuures hinnati piirangute vajalikkust üle iga kahe nädala tagant, tuginedes ka teadusnõukoja,

Haiguste Ennetamise ja Tõrje Euroopa Keskuse (ECDC) ning Maailma Terviseorganisatsiooni

(WHO) seisukohtadele. Ranged piirangud olid kehtestatud üksnes siis, kui Eesti haiglasüsteem

oli kokku kukkumas (2021. a jaanuar–mai). Eesti piirangud olid ühed Euroopa leebeimad.

7. Tallinna Halduskohus jättis 21.06.2022 otsusega kaebuse rahuldamata. Nõustuda ei saa

kaebaja seisukohtadega, et vaidlustatud korralduste (kokku 16) andmisel on rikutud haldusakti

põhjendamise kohustust ning jäetud hindamata piirangute proportsionaalsus. Vaidlusalusel ajal

(01.06.2020–28.06.2021) kehtinud piirangud olid tol ajal valitsevat nakkusohtlikku olukorda

arvestades põhjendatud (s.o kaalutletud ja proportsionaalsed). Kõiki spaaettevõtjaid on ajutiste

piirangute kehtestamisel koheldud võrdselt. Vastustaja on mh hinnanud, kas ja miks on spaade

tegutsemispiirang ning ka selle pikendamine nakkuse leviku tõkestamiseks vältimatult vajalik.

Vastustaja on piirangute põhjendatust ja kaalutlusi selgitanud piisavalt põhjalikult ning kohus

nõustub vastustaja seisukohtadega ja ei korda neid (HKMS § 165 lg 2). Ettevõtlusvabadusse

sekkumine võis kaebaja jaoks olla intensiivne, kuid see oli õigustatud. Vastustajal on õigus, et

riik ei saa vaadata erinevaid põhiõigusi isoleeritult ja keskenduda ühe isikute grupi kaitsele,

vaid tuleb näha ka isikute õiguste ja meetmete omavahelisi seoseid ning neid vajaduse korral

tasakaalustada. Vastustaja kehtestas piiranguid COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks või

ohjamiseks konkreetset viiruseolukorda arvestades, ning leevendas neid, kui olukord muutus.

Vastustaja kinnitusel on seejuures alati arvestatud, et tervisepõhiõiguse (põhiseaduse (PS) § 28

lg 1) kaitseks seatud piirangutega kaasneb vältimatult teiste põhiõiguste, sh ettevõtlusvabaduse

(PS § 31) piiramine, kuid viiruse levikut ja haiglavõrgu koormust konkreetsel juhul hinnates on

piirangute kehtestamist peetud ühiskonna toimepidevuse tagamiseks vältimatult vajalikuks.

Kohus nõustub sellega (vt ka Tallina Ringkonnakohtu 03.12.2021 määrus nr 3-21-2413, p 19).

Vaidlusalusel perioodil 01.06.2020–28.06.2021 kehtisid spaadele erinevad piirangud. Alates

01.06.2020 ja suurema osa ajast kehtis kuni 50% täituvuse nõue koos hajutamiskohustusega.

Suure osa 2021. a jaanuarist, märtsist ja aprillist olid piirangud kõige rangemad ning tavapärane

spaade ja veekeskuste tegevus oli keelatud (lubatud olid vaid individuaalsed professionaalsed

sporttreeningud). 2021. a mais võisid spaad piiratud ulatuses tegutseda ja alates 2021. a juunist

piirangud leevenesid (esmalt võis tegutseda kuni 50% täituvusega ning alates 23.06.2021 kehtis

üksnes piirang maksimaalsele külastajate arvule ja hajutatuse nõue). Kaebaja on vaidlustanud

kõik piirangud ja peab neid õigusvastaseks. Vastustaja on piirangute kehtestamist ja nende

leevendamist kaaludes õigesti arvestanud konkreetse aja faktilise olukorraga, millest sõltuvalt

on otsustanud piirangute kehtestamise vajaduse, taseme (intensiivsem / leebem) ja kestuse.

NETS § 28 lg-te 5 ja 8 alusel tehtav otsus on kaalutlus- ja prognoosotsus, mida tuleb alati

hinnata selle andmise aja seisuga. Uudse ohtliku nakkushaiguse puhul on vastustajal avar

kaalutlusruum, kuna ei ole võimalik ette kirjutada täpseid meetmeid ja juhiseid haiguse tõrjeks,

mille kohta on teave piiratud ja muutub pidevalt. Kaalutlusotsuse tegemisel tuleb leida tasakaal

3-21-1366

5(12)

meetmetest isikutele tekkivate piirangute ja taotletava eesmärgi (nakkushaiguse leviku kontrolli

all hoidmine ja haiguse leviku tõkestamine määral, et kaitstud oleks isikute tervisepõhiõigus, et

ohtu ei satuks tervishoiusüsteemi ja ühiskonna toimepidevus) saavutamise vahel. Vastustaja on

lisaks iga kahe nädala tagant olukorda üle hinnanud, kogudes selleks statistikat, kuulates ära

teadusnõukoja arvamuse ning tutvudes rahvusvaheliste organisatsioonide materjalidega viiruse

levikuviiside ja ennetusmeetmete kohta. Saadud andmete põhjal kaaluti piirangute vajalikkust

ning kehtestati vaid asjakohaseid ja minimaalseid ajutisi piirangud. NETS § 28 lg-s 5 märgitud

piirangute sisu ja ulatuse kindlaks määramisel (sh erandite kehtestamisel) on vastustajal avar

kaalutlusõigus. COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks kohaldatud meetmete eesmärk on

vältida koroonaviiruse levikut. On ilmne, et viiruse leviku tõkestamiseks pidi oluliselt piirama

viiruse leviku võimalusi, milleks oli vaja vähendada inimeste vahelisi vahetuid kontakte, eriti

siseruumides. Korraldustes toodud piirangud olid suunatud kontaktide ajutisele piiramisele ja

olukorra muutumisel piiranguid ka leevendati. Vabariigi Valitsus peab piirangute kehtestamist

(sh nende leevendamist ja kaotamist kaaludes) arvestama kehtiva olukorraga, mida vastustaja

on ka teinud. Kaalutlusotsus on õiguspärane, kui on valitud lahendus, mis ei ole ilmselgelt

meelevaldne. Vastustaja poolt valitud lahendus piirangute kehtestamise ja nende järk-järgult

leevendamise osas ei olnud ilmselgelt meelevaldne ega seadusega vastuolus.

Tuvastamiskaebuse põhjendatud huvina on kaebaja toonud välja preventiivse eesmärgi, kuid

see ei ole põhjendatud, sest kaebaja on üksnes paljasõnaliselt oletanud, et vastustaja võib tema

suhtes ka edaspidi õigusvastaselt käituda. Kõiki spaaettevõtjaid on koheldud võrdselt. Kaebaja

õigusi ei riku iseseisvalt ka Vabariigi Valitsuse 17.06.2021 korraldus nr 232, mille tühistamist

ta taotleb. Kaebaja ei ole põhjendanud, kuidas sai tema õigusi rikkuda piirangute leevendamine.

Paljasõnaline ja tõendamata on kaebaja väide, et tema ettevõtlusvabaduse riive on intensiivne

ja toob kaasa olulise majandusliku kahju, sest kaebaja käive langeb märkimisväärselt. Kahju

tekkimine ei ole tõendatud. Piirangud puudutasid kõiki spaaettevõtjaid ning kaebaja ei ole

tõendanud, et tema oli piirangute tõttu teiste spaaettevõtjatega võrreldes raskemas olukorras.

Vaidlustatud korraldustega piirangute kehtestamine ja leevendamine oli piisavalt põhjendatud,

kaalutletud ja proportsionaalne. Piirangud olid sobivad, vajalikud ja mõõdukad, pidades silmas

toonast nakatumisohtlikku olukorda ning piirangute eesmärgipärasust ja põhjendatust.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

8. Mustamäe Spa OÜ palub 21.07.2022 apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus

ja uue otsusega rahuldada tema kaebus. Halduskohus ei saanud otsuses tugineda HKMS § 165

lg-le 2, sest kaebuses esitatud argumente ei ole põhjendatud vaidlustatud korraldustes ja

toimunud ei ole ka vaidemenetlust (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 11.07.2019 otsus nr 3-18-

945, p-d 14–15). Seega on halduskohtu otsus nõuetekohaselt põhjendamata (HKMS § 165 lg 1

p 4). Halduskohus on lisaks HKMS § 158 lg-t 2 rikkudes teostanud kaalutlusõigust vastustaja

eest, sest kuigi vastustaja tunnistas kohtumenetluses, et ta ei hinnanud piirangute rakendamisel

nende proportsionaalsust kolmeastmelise testi abil, vaid piirdus meelevaldsuse kontrolliga, on

kohus sellele vaatamata tuvastanud, et spaadele 01.06.2020–28.06.2021 kehtinud piirangud

olid proportsionaalsed ja vältimatult vajalikud. Samas ei ole halduskohus järeldust ka sisuliselt

põhjendanud, vaid piirdunud abstraktsete üldistustega, mis ei ole piisav (vt I. Pilving. Õigusriik

hädas: nakkushaiguse tõrjumine pikaajalises kriisis – Juridica 2022, nr 3, lk 151–165).

Kaebuses on leitud, et vaidlusalused korraldused olid formaalselt õigusvastased, sest vastuolus

haldusmenetluse seaduse (HMS) §-ga 56 ei sisalda korralduste seletuskirjad järgmisi andmeid:

1)

põhiõigused, mille riive proportsionaalsust spaade tegutsemise keelamise kontekstis

oleks kaalutud;

3-21-1366

6(12)

2)

põhjendused, millest saaks järeldada, et spaad on nakatumisohtlikud kohad;

3)

põhjendused, miks piirangute pikendamine on vajalik, kuigi võrreldes piirangute

kehtestamise ajaga on kõik olulised nakatumisnäitajad oluliselt vähenenud;

4)

alternatiivsed meetmed, mida kaaluti;

5)

põhjendused, miks alternatiivsed meetmed ei oleks taganud eesmärgi saavutamist;

6)

analüüs, kuidas piirangud mõjutavad majanduslikult spaasid.

Vastustaja kinnitas 09.09.2021 seisukohas, et piirangute proportsionaalsust ei ole tavapärase

kolmeastmelise testiga (sobiv, vajalik, mõõdukas) hinnatud. Halduskohtu 01.02.2022 istungil

väitis vastustaja, et prognoosotsuste puhul piirdutakse meelevaldsuse testiga ja seega ei olnud

kolmeastmeline test nõutav. Samuti ei kohustanud NETS § 28 lg 5 vastustaja arvates kaaluma,

kas piirangud on vältimatult vajalikud. Seega on nimetatud norm jäetud osaliselt kohaldamata.

Vastustaja 29.03.2022 seisukohast järeldub samuti, et vastustaja on kaalunud ainult piirangute

sobivust, kuid mitte vajalikkust ja mõõdukust. Kaebaja nõustub, et kriisi alguses võis tegemist

olla tundmatu ja ettearvamatu viirusega. Seetõttu ei olegi kaebaja vaidlustanud kõiki korraldusi,

mis tema tegevust mõjutasid. Halduskohtu otsus on ka olulisel määral vastuoluline, sest korraga

ei saa olla tõesed väited, et vastustaja viis läbi kolmeastmelise proportsionaalsuse testi ja piirdus

meelevaldsuse testiga. Otsusest ei nähtu, mille alusel on järeldatud, et vastustaja on kõigi 16

korralduse kehtestamisel hinnanud piirangute sobivust, vajalikkust ja mõõdukust. Halduskohtu

pealiskaudsust ilmestab seegi, et otsusega on jäetud rahuldamata kaebus 17.06.2021 korralduse

nr 232 osaliseks tühistamiseks, ehkki kaebaja kinnitas 01.02.2022 istungil, et taotleb kõigi

korralduste puhul üksnes õigusvastasuse tuvastamist. Kaebajale olulise majandusliku kahju

tekkimine on tõendatud (käibe langus 13.03.2020–31.12.2020 oli 1,2 miljonit eurot ja kahjum

450 000 eurot; 2021. a käibe langus 31.05.2021 seisuga 1,6 miljonit eurot ja kahjum 400 000

eurot).

Kui ringkonnakohus ei nõustu, et vaidlustatud korraldused on formaalselt õigusvastased, leiab

kaebaja alternatiivselt, et korraldused on materiaalselt õigusvastased. Põhiküsimus on see, kas

vastustajal oli piiranguid kehtestades NETS § 28 lg 5 järgi kohustus iga piirangu puhul kaaluda,

kas see on vältimatult vajalik. Jaatava vastuse korral tuleks kaebus rahuldada, sest vastustaja

on ise tunnistanud, et ta ei kaalunud, kas piirangud on vältimatult vajalikud, vaid piirdus üksnes

meelevaldsuse testiga. Eitava vastuse korral tuleb jätta NETS § 28 lg 5 kohaldamata osas, milles

see kohustab iga piirangu kehtestamisel kaaluma, kas piirang on vältimatult vajalik, ja algatada

põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus. Halduskohus kohustas 01.02.2022 istungil kaebajat

esitama konkreetsed põhjendused iga vaidlustatud korralduse materiaalse õiguspärasuse osas,

mida kaebaja tegigi 21.02.2022, selgitades, et korraldustes on põhjendatud ainult piirangu

sobivust, kuid mitte vajalikkust ja mõõdukust. Korraldused ja nende seletuskirjad selgitavad

piirangute iseloomu, mitte ei põhjenda nende vältimatut vajalikkust. Halduskohus ei ole ühtegi

kaebaja argumenti analüüsinud ega põhjendanud nendega mittenõustumist.

„Vältimatult vajalik“ täiendab seda, et normi eesmärki ei ole võimalik saavutada isikuid vähem

koormavate abinõudega (vt Riigikohtu 17.02.2003 otsus nr 3-4-1-1-03, p 23). NETS § 28 lg 5

eeldab seega, et iga piirangu rakendamisele peab eelnema kolmeastmelise proportsionaalsuse

testi läbimine (vt ka õiguskantsleri 26.01.2021 seisukoht nr 7-4/210161/2100491). NETS § 28

lg 8 ei tee erandit uudse ohtliku nakkushaiguse leviku tõkestamisel, vaid mõlemal juhul tohib

kasutada ainult vältimatult vajalikke meetmeid. Proportsionaalsust on võimalik ja tuleb hinnata

ka prognoosotsuste puhul (vt Tallinna Ringkonnakohtu 03.12.2021 määrus nr 3-21-2413, p 8).

Praegusel juhul ei saa kohus prognoosotsuse põhjendatust hinnata, sest korraldustest ja nende

seletuskirjadest ei nähtu, mis juhtuks siis, kui spaade täieliku sulgemise asemel rakendataks nt

3-21-1366

7(12)

75% täituvuse nõuet. Ka I. Pilving on selgitanud, et viiruspiirangute puhul ei ole täiemahulisest

proportsionaalsuse testist loobumine või selle sisu muutmine põhjendatud, sest see tähendaks

taganemist õigusriigi põhimõttest. Mitmes vaidlusaluses korralduses on märgitud, et piirangute

ja meetmete jätkamine on tõhus ning proportsionaalne inimeste elu ja tervise ning rahvatervise

ja tervishoiusüsteemi toimepidevuse tagamiseks. Samas puuduvad sellekohased põhjendused

ja ei nähtu, et oleks kaalutud alternatiivseid meetmeid (nt erinevad täituvuse määrad; sulgemise

asemel piirata täituvust või klientide arvu või viibimisaega). Isegi kui rakendatud meetmed on

vajalikud, pole hinnatud nende mõõdukust. Ettevõtlusvabaduse (PS § 31) piiramist õigustaks

ülekaalukas oht avalikule huvile, st rahvatervisele. Selleks peaks olema tõendatud, et spaades

toimub eriti palju nakatumisi ja senised kitsendused spaadele ei ole andnud tulemust. Praegusel

juhul on kaebaja ettevõtlusvabadust intensiivselt riivatud, mistõttu peavad ka piirangud olema

põhjalikult kaalutud. On ilmne, et piirang ei ole mõõdukas, kui COVID-19 olukord on oluliselt

paranenud, aga piiranguid ei ole leevendatud.

9. Vabariigi Valitsus palub 31.08.2022 vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja

halduskohtu otsus muutmata. Vaidluse all on Vabariigi Valitsuse korraldustega spaadele ja

veekeskustele 01.06.2020–23.06.2021 kohaldatud koroonaviiruse leviku tõkestamise meetmete

õiguspärasus. Kaebaja tugineb eelkõige formaalse õiguspärasuse argumentidele. Meelevaldne

on seisukoht, et kuna korralduste seletuskirjades ei ole spaadele kehtivate piirangute põhjendusi

esitatud kolmeastmelise proportsionaalsuse testi vormis, siis on proportsionaalsus jäetud üldse

hindamata ning korraldused seega HMS § 56 nõuete kohaselt põhjendamata. Kaebaja ei viita

seejuures ühelegi normile, millest tuleneks vastustajale kohustus koostada seletuskirjad sellises

vormis. Puudub vaidlus, et korraldused peavad olema proportsionaalsed ja vastustaja ongi seda

alati hinnanud. Samas ei sea HMS kaalutluste esitamisele selget vormi ega struktuuri. Ebaõige

on väide, et vastustaja möönis kohtumenetluses, et korralduste kehtestamisel ei ole hinnatud

piirangute proportsionaalsust. Vastustaja on alati kinnitanud, et piirangute proportsionaalsust

on hinnatud, lihtsalt hindamise tulemit pole esitatud kolmeastmelise testi vormis. Vastustaja on

küll selgitanud, et korralduste õiguslikuks aluseks olnud NETS § 28 lg-d 5 ja 8 võimaldavad

ettevaatuspõhimõttest lähtuvalt rakendada uudse ohtliku nakkushaiguse tõrjumiseks rangeid

meetmeid, mille puhul ei kohaldu NETS § 28 lg-st 5 tulenev piirangu vältimatu vajalikkuse

nõue, ja mille kohtulik kontroll on piiratud meelevaldsuse testiga, kuid samal ajal rõhutanud, et

vastustaja on alati kehtestanud üksnes vältimatult vajalikke (proportsionaalseid) piiranguid.

Kaebaja väited korralduste materiaalsest õigusvastasusest on üldsõnalised ja pealiskaudsed

ning kordavad suuresti formaalse õiguspärasuse argumente. Üheski menetlusdokumendis ei ole

kaebaja analüüsinud konkreetsete piirangute mõju enda õigustele ega hinnanud nende sisulist

proportsionaalsust. Vastustaja jääb piirangute materiaalse õiguspärasusega seoses 29.03.2022

menetlusdokumendi p-des 2.26–2.51 toodud seisukohtade juurde.

Apellatsioonkaebuses viidatud I. Pilvingu artikkel toetab vastustaja kohtumenetluses avaldatud

seisukohti. Praeguses asjas ei ole vaidlus olnud mitte niivõrd selles, kas piirangud peavad olema

sisuliselt sobivad, vajalikud ja mõõdukad, vaid selles, kas piirangute põhjendused tuleb esitada

kolmeastmelise proportsionaalsuse testi vormis. I. Pilving on väljendanud selget seisukohta, et

pandeemia algfaasis ja teadusliku ebakindluse olukorras ei ole proportsionaalsuse test selle

rangemal tasemel adekvaatne. Koroonaviirus oli uudne ja muteerus pidevalt, mistõttu oli 2020.

ja 2021. a-l vaktsiinide ja ravimite puudumisel inimeste vaheliste kontaktide piiramine ainus

tulemuslik meede, vältimaks koroonaviiruse levikut ning ennetamaks haiglate ummistumist ja

inimeste liigsuremust. Vaktsiinid said Euroopas (sh Eestis) laiemalt kättesaadavaks 2021. a

kevadel ning esimesed ravimid tulid turule alles 2022. a-l ja pole senini laialt kättesaadavad.

Halduskohus ei ole rikkunud HKMS § 158 lg-s 3 ega § 165 lg-s 2 sätestatut ning leidis õigesti,

et vaidlustatud korraldused olid materiaalselt õiguspärased.

3-21-1366

8(12)

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

I

10. Ringkonnakohus nõustub kaebaja etteheitega, et halduskohus on jätnud otsuse tegemisel

tähelepanuta, et kuigi 21.06.2021 kaebuses oli taotletud 15 korralduse osaliselt õigusvastaseks

tunnistamist ja Vabariigi Valitsuse 17.06.2021 korralduse nr 232 p-i 3 osalist tühistamist, esitas

Mustamäe Spa OÜ juba 23.09.2021 menetlusdokumendis taotluse kaebuse muutmiseks viisil,

et ka viimati nimetatud korralduse tühistamise asemel tuvastaks kohus selle õigusvastasuse,

sest korraldusega rakendatud piirangut oli Vabariigi Valitsuse 22.06.2021 korraldusega nr 236

muudetud ja varasema korralduse toime seega ammendunud. Tallinna Halduskohtu 01.02.2022

istungi protokolli järgi täpsustas kaebaja mh kohtuistungil, et kõigi 16 vaidlusaluse korralduse

suhtes on esitatud õigusvastasuse tuvastamise nõuded. Halduskohus ei ole eeltoodule vaatamata

kaebuse muutmise taotlust lahendanud, vaid Tallinna Halduskohtu 21.06.2022 otsuse kohaselt

on jätkuvalt lahendatud ühe korralduse osalise tühistamise nõuet.

11. Kohtul on alust lahendada kohtumenetluse ajal kehtivuse kaotanud haldusakti tühistamise

nõuet üksnes juhul, kui kohus on veendunud, et kehtetu haldusakti „ületühistamine“ on kaebaja

õiguste kaitseks vajalik (nt Riigikohtu 28.12.2021 otsus nr 3-19-1735, p 18). Kohtupraktikast

tulenevalt saab HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel menetluse lõpetada mh olukorras, kus vaidlustatud

haldusakt on ammendunud ja ühes sellega ära langenud õiguskaitsevajadus või kehtivusaja

möödumise tõttu on haldusaktil kadunud igasugune mõju ja praktiline tähendus (nt Riigikohtu

03.12.2021 määrus nr 3-14-50421, p 21; 28.10.2020 määrus nr 3-20-580, p 11). HKMS § 152

lg 2 kohaselt ei lõpeta kohus menetlust HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel, vaid jätkab menetlust

haldusakti õigusvastasuse tuvastamiseks, kui see on vajalik kaebaja õiguste kaitseks ja kaebaja

seda taotleb. Nn jätkutuvastuskaebusele üleminek HKMS § 152 lg 2 alusel on abiks mh sellisele

kaebajale, kes on valinud oma õiguste kaitseks õigel ajal kohase õiguskaitsevahendi, kuid kelle

esitatud nõuet pole temast sõltumatult muutunud asjaolude tõttu enam võimalik rahuldada.

Seejuures ei ole HKMS § 152 lg 2 alusel tuvastamisnõudele ülemineku lubatavuse seisukohalt

oluline, et tühistamisnõue peaks olema enne selle ammendumist menetlusse võetud (vt Tallinna

Ringkonnakohtu 12.01.2023 otsus nr 3-20-2042, p 12).

12. HKMS § 152 lg 2 alusel tuvastamisnõudele üleminek ei eelda kaebuse muutmist HKMS

§ 49 lg 1 alusel, sest nt tühistamis- ja kohustamisnõuded hõlmavad samuti vastustaja tegevuse

õigusvastasuse tuvastamise nõude (nt Riigikohtu 04.12.2017 otsus nr 3-15-873, p 34: Tallinna

Ringkonnakohtu 08.07.2022 otsus nr 3-22-619, p 14). Erinevalt kaebuse muutmisest HKMS

§ 49 lg 1 alusel ei ole kohus HKMS § 152 lg 2 alusel tuvastamiskaebusele üleminekul seotud

HKMS § 45 lg-s 2 sätestatud tuvastamiskaebuse esitamise piirangutega. Tuvastamiskaebuse

menetlemine peab siiski olema kaebaja õiguste kaitseks vajalik (nt Riigikohtu 28.10.2020

määrus nr 3-20-580, p 12). Kohtud on tuvastamisnõudele üleminekut lubanud näiteks juhul, kui

kaebaja soovib esitada vaidlustatud haldusakti või toiminguga tekitatud kahju hüvitamise nõuet

või kui tuvastamisnõue aitab kaebajal muul moel tulevikus kaitsta oma õigusi. Mh on peetud

nn jätkutuvastuskaebusele ülemineku aktsepteeritavaks põhjuseks taotleda menetletavas asjas

kantud menetluskulude hüvitamist (nt Tartu Ringkonnakohtu 05.04.2022 määrus nr 3-19-2392,

p 18; Tallinna Ringkonnakohtu 22.06.2022 määrus nr 3-21-1639, p 15; 06.07.2022 määrus nr

3-21-1066, p 17; 08.07.2022 otsus nr 3-22-619, p 15).

13. Kuivõrd halduskohus on jätnud kaebaja 23.09.2021 taotluse lahendamata, siis tuleb see

lahendada ringkonnakohtul. Kaebaja taotleb HKMS § 152 lg 2 alusel tühistamisnõude asemel

Vabariigi Valitsuse 17.06.2021 korralduse nr 232 p-i 3 õigusvastasuse tuvastamist osas, milles

sellega muudeti Vabariigi Valitsuse 19.08.2020 korralduse nr 282 § 2014 p-i 5. Ringkonnakohus

3-21-1366

9(12)

leiab, et kaebaja poolt mh Tallinna Ringkonnakohtu 23.08.2023 istungil viidatud preventiivne

eesmärk (s.o vältida vastustaja õigusvastasuse tegevuse kordumist ehk samalaadsete piirangute

kehtestamist ilma meetmete proportsionaalsust nõuetekohaselt põhjendamata) on HKMS § 152

lg 2 alusel tuvastamiskaebusele ülemineku lubamiseks piisav (vrd Tallinna Ringkonnakohtu

10.03.2023 otsus nr 3-21-2476, p 23). Vaidlusaluste piirangute muutmise kiirust arvestades on

ilmne, et sama olukorra kordumisel ei oleks tühistamisnõuet võimalik lõpuni menetleda enne,

kui konkreetsete haldusaktide toime on juba lõppenud. Seetõttu tuleb kaebaja taotlus rahuldada

ning jätkata Vabariigi Valitsuse 17.06.2021 korralduse nr 232 p-i 3 osalise tühistamise nõude

asemel menetlust selle õigusvastasuse tuvastamiseks.

II

14. Vaidluse põhiküsimus seisneb selles, kas COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse

pandeemilise leviku tõkestamiseks ajavahemikul 01.06.2020–28.06.2021 Vabariigi Valitsuse

korraldustega piirangute kehtestamine (spaade tegevust puudutavas osas) oli nõuetekohaselt

põhjendatud. Seega on vaidluse all korralduste formaalne õiguspärasus. Mustamäe Spa OÜ on

alternatiivselt leidnud, et korraldused olid õigusvastased ka materiaalselt, kuid selles osas ei ole

kaebaja esitanud kohtutele oma väidete kinnitamiseks mingeid sisulisi andmeid ega tõendeid

(HKMS § 59 lg 1). Kaebaja 21.02.2022 menetlusdokumendist (p 25) võib aru saada, et kaebaja

järeldab korralduste materiaalset õigusvastasust sellest, et korraldused ei ole väidetavate suurte

põhjendamispuuduste tõttu sisuliselt kontrollitavad. Ringkonnakohus seda lähenemist ei jaga.

Kui kaebaja õigusi piirava haldusakti põhjendus on sedavõrd puudulik, et kohtul ei ole võimalik

veenduda, kas kaebaja õiguste piiramine on toimunud õiguspäraselt, ning puudub ka võimalus

arvestada erandina kohtumenetluses tagantjärele esitatud põhjendusi (nt Riigikohtu 29.11.2012

otsus nr 3-3-1-29-12, p-d 19–20), siis ei saagi kohus võtta otsuses seisukohta, kas haldusakt on

materiaalselt õiguspärane või mitte. Ka nt tühistamiskaebuse rahuldamise tingiks sellisel juhul

ikkagi juba ainuüksi vormiviga, sest kohus ei saaks oluliste põhjendamispuudustega ja sellest

tulenevalt õigusvastase (HMS § 54) haldusakti tühistamata jätmisel tugineda HMS §-le 58 või

riigivastutuse seaduse § 3 lg 3 p-le 1. Samas oleks meelevaldne üldistavalt järeldada, et kui

korraldustes ja nende seletuskirjades ei ole mõnes küsimuses eraldi põhjendusi välja toodud,

siis ei olegi seda korralduste andmisel üldse analüüsitud. See käsitus samastaks põhjendamatult

haldusakti andmise (otsustamise) ja selle vormistamise (vrd Riigikohtu 02.02.2018 otsus nr 3-

15-2813, p 14.4).

15. Kaebaja etteheited vastustajale taanduvad sisuliselt sellele, et korraldustest ega ka nende

seletuskirjadest ei nähtu selgelt, milliseid vastanduvaid põhiõigusi või põhiseaduslikke väärtusi

on piirangute kehtestamisel kaalutud ja kuidas täpsemalt see kaalumine toimus, sh eriti kuidas

hinnati spaaettevõtjate õiguste riive proportsionaalsust. Seejuures ei vaidle menetlusosalised

vähemasti apellatsioonimenetluses (s.o pärast asjas korduvalt viidatud artikli avaldamist) enam

selle üle, et mh ettevõtlusvabaduse (PS § 31) riive põhiseaduspärasuse kontrolliskeemina oli

asjakohane lähtuda nn kolmeastmelisest proportsionaalsuse testist: sobiv, vajalik ja mõõdukas

(nt Riigikohtu 28.09.2021 otsus nr 5-21-4, p 42; 06.03.2002 otsus nr 3-4-1-1-02, p 15). Kaebaja

märgib lisaks õigesti, et NETS § 28 lg-test 5 ja 8 tulenes vastustajale volitus kehtestada üksnes

vältimatult vajalikke piiranguid, mis viitab selgelt, et kohus ei saaks meetmete õiguspärasuse

hindamisel piirduda vaid meelevaldsuse kontrolliga. Asjaolu, et uudse ohtliku nakkushaiguse

epideemia tingimustes ei pruugi vähemasti algfaasis teadusliku ebakindluse tõttu (tundmatu ja

kiiresti muteeruv viirus) olla võimalik rakendada proportsionaalsuse testi tavapärase rangusega,

sest võib vaid aimata, millised meetmed ja kui tõhusalt võiksid toimida, ei tähenda, et see test

ei olegi enam asjakohane. Otsuse tegemisel tuleb lihtsalt teaduslikust ebakindlusest tulenevate

riskidega arvestada ja olla ühtlasi valmis mittetoimivaid meetmeid uute teadmiste lisandumisel

3-21-1366

10(12)

muutma või neist üldse loobuma (vt ka I. Pilving. Õigusriik hädas: nakkushaiguse tõrjumine

pikaajalises kriisis – Juridica 2022, nr 3, lk 159–165).

16. Ehkki vastustaja esindaja on esimese astme kohtus väljendanud seisukohta (nt 29.03.2022

menetlusdokumendi p-d 2.3–2.9), et vaidlusaluste korralduste andmisel oligi lubatud piirduda

tavapärase kolmeastmelise kontrolli asemel nn meelevaldsuse testiga (st hinnata üksnes seda,

kas piirangud on ilmselgelt ebaproportsionaalsed), ei saa sellest järeldada, et Vabariigi Valitsus

hindaski ainult kohaldatud meetmete eeldatavat sobivust, jättes analüüsist kõrvale vajalikkuse

ja igal juhul vähemalt mõõdukuse. Korralduste seletuskirjad ei sisalda sellelaadseid põhjendusi,

et mõni piirang „ei ole ilmselgelt ebaproportsionaalne“ vmt, vaid enamikes seletuskirjades on

toodud välja, et üks või teine meede „on proportsionaalne“ (sh „tõhus ja proportsionaalne“,

„vajalik ja proportsionaalne“, „mõistlik ja proportsionaalne“, „proportsionaalne ja otstarbekas“

jne), ehkki puudub täpsem kirjeldus, kuidas on selles veendutud. Pole alust arvata, et just spaade

tegevust piiravate meetmete puhul on proportsionaalsus jäetud tegelikult hindamata. Samuti on

korralduste seletuskirjades mõnel juhul viidatud alternatiivide kaalumisele, kuigi kõrvale jäetud

alternatiivsete meetmete sisu pole eraldi avatud. Seda, et Vabariigi Valitsus jättis korraldustega

kehtestatavate või säilitatavate piirangute mõõdukuse ilmselgelt kontrollimata, ei saa järeldada

ka faktilisest asjaolust, et kõiki piiranguid ei kaotatud või leevendatud kohe pärast seda, kui

viirusepuhang oli mõnevõrra või isegi oluliselt taandunud, sest kohaldatud meetmete mõõdukus

ei sõltunud ainuüksi nakatumisnäitajatest, vaid arvesse tuli võtta ka nt haiglavõrgu olukorda ja

alustada piirangute leevendamist valdkondadest, kus vajadus selleks oli kõige tungivam.

17. Vaidlusalused piirangud kehtestati Vabariigi Valitsuse korraldustega, mis olid nii vormilt

kui ka oma sisu poolest haldusaktid, täpsemalt üldkorraldused HMS § 51 lg 2 tähenduses (nt

Riigikohtu 31.10.2022 otsus nr 5-22-4, p-d 78–84). Seetõttu laienevad korraldustele üldised

haldusaktide põhjendamise nõuded (vt ka NETS § 1 lg 3). HMS §-s 56 ega kohtupraktikas ei

ole haldusaktide põhjendamisele seatud väga üksikasjalikke nõudeid. Haldusakti põhjenduses

tuleb üldjuhul näidata ära haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus (HMS § 56 lg-d 2 ja 4)

ning kaalutlusotsuste põhjendused peavad sisaldama ka kaalutlusi, millest haldusorgan lähtus

(HMS § 56 lg 3). Põhjenduste täpne sisu ja maht sõltub käsitletava küsimuse iseloomust (sh

selle faktilisest keerukusest ning mõjust isikute õigustele – nt soodustav, koormav, sega- või

topeltmõjuga), haldusmenetluse käigus esitatud vastuväidetest jm. Mida ulatuslikum on halduse

diskretsiooniruum ja keerukam õiguslik ning faktiline olukord, seda põhjalikum peab olema

haldusakti motivatsioon (nt Riigikohtu 24.11.2011 otsus nr 3-3-1-74-11, p 15). Haldusakti

põhjendamise nõue peab tagama PS §-s 15 sätestatud kaebeõiguse reaalse teostamise võimaluse

(nt Riigikohtu 10.11.2022 otsus nr 3-19-292, p 16; 05.11.2008 otsus nr 3-3-1-49-08, p 11).

Haldusakti motivatsiooni põhjalikkusele seab teiselt poolt piirid haldusmenetluse efektiivsuse

nõue (HMS § 5 lg 2). Ülemäärane on motivatsioon, mis on ebaproportsionaalselt mahukas,

võrreldes haldusaktis lahendatava küsimuse tähtsuse ja keerukusega (nt Riigikohtu 14.10.2003

otsus nr 3-3-1-54-03, p 36).

18. Praegusel juhul ei ole kahtlust, et vaidlusaluste korraldustega piirati väga paljude inimeste

ja ettevõtjate tegevust ning vähemasti osaliselt (nii ajaliselt kui ka esemeliselt) olid piirangud

äärmiselt intensiivsed. Samuti oli ilmselgelt tegu faktiliselt ja õiguslikult keeruka olukorraga

ning vastustajal oli piirangute kehtestamisel ulatuslik kaalutlusõigus (vt NETS § 28 lg-d 5 ja 8;

Riigikohtu 31.10.2022 otsus nr 5-22-4, p-d 63, 67–69). Arvestades, et kehtestatud piirangud

olid väga koormavad ning eriti pandeemia algusfaasis olid koroonaviiruse SARS-CoV-2 leviku

ja viiruse põhjustatava COVID-19 haiguse raskuse kohta avaldatud teadusandmed äärmiselt

lünklikud ja osaliselt vastuolulised, pidi vastustajale olema iseenesest äratuntav vajadus viiruse

leviku tõkestamiseks riigis kehtestatavate piiravate meetmete proportsionaalsust üksikasjalikult

kontrollida. Nagu märgitud, tuleb haldusakti motiveerimise kohustuse puhul võtta täiendavalt

3-21-1366

11(12)

arvesse kohustust viia haldusmenetlus läbi eesmärgipäraselt ja tõhusalt (HMS § 5 lg 2). N-ö

tavateadmiseks võib pidada seda, et suure nakatuvusega viiruse leviku tõhusaks piiramiseks on

kriitilise tähtsusega, et vajalikke meetmeid rakendataks põhjendamatu viivituseta. Hilinemise

korral on viiruspuhangu kontrolli alla saamine märkimisväärselt raskem (sh eeldab rangemaid

piiranguid) või sootuks võimatu. Seatud piirangutel olid kaalukad põhiseaduslikud eesmärgid

– kaitsta inimeste elu ja tervist ning tagada ühiskonna kui terviku toimimine –, mille puhul ei

saa välistada, et need võivad anda aluse muude põhiõiguste piiramiseks (vt lahend nr 5-22-4,

p-d 68, 91). Arvestades piirangute eesmärkide tähtsust ja nende eesmärkide võimalikult täieliku

saavutamise sõltumist meetmete operatiivsest rakendamisest (sh vajadus lähtuda maksimaalselt

aktuaalsetest andmetest), samuti asjaolu, et tegemist on praktiliselt kõiki isikuid ja eluvaldkondi

puudutavate piirangutega (st väga üksikasjalik põhjendus võiks kujuneda väga mahukaks), ei

saa vaidlusaluste korralduste motiveerimisele esitada sama rangeid nõudeid nagu väljaspool

tervisekriisi. Sarnaselt on teatud olukordades lubatud haldussunnivahendeid (asendustäitmist)

rakendada isegi ilma haldusakti andmata (sh suulise ettekirjutuseta), rääkimata selle kirjalikust

põhjendamisest (vt asendustäitmise ja sunniraha seaduse § 12 lg-d 1 ja 2).

19. Eeltoodu ei tähenda sugugi, et Vabariigi Valitsus ei pidanudki vaidlusaluseid korraldusi

põhjendama, vaid üksnes seda, et korralduste motivatsioon võiski ajasurve tõttu olla mõnevõrra

napim ja üldisemat laadi (st suuresti põhjendati üldistavalt vaid sed, et olukord nõuab erinevate

piirangute kehtestamist, kuid konkreetsete meetmete puhul piirduti peamiselt sisu ja eesmärgi

kirjeldamisega) ning vastustajal peaks olema lubatud korralduste põhjendusi vajaduse korral

kohtumenetluses täiendada analoogselt Riigikohtu 29.11.2012 otsuses nr 3-3-1-29-12 (p 20)

kajastatud situatsiooniga. Erinevalt sellest asjast ei oleks aga tegemist põhjendamispuudusega,

vaid haldusmenetluse üldpõhimõtetest (HMS § 5 lg 2) lähtuva lubatud kõrvalekaldega HMS

§-st 56.

20. Olenemata sellest, kui põhjalikult tulnuks vaidlusaluseid korraldusi põhjendada, ei nõustu

ringkonnakohus kaebaja hinnanguga, et põhjendamisviga saab järeldada juba ainuüksi sellest,

et korraldustes ega nende seletuskirjades ei ole välja toodud, et asjassepuutuvate põhiõiguste

piiramise proportsionaalsust oleks kontrollitud vastavalt Eesti õigusteoorias ja -praktikas laialt

aktsepteeritud kolmeastmelise proportsionaalsuse testi vormis. Kuigi vaidlustatud korraldustes

ja nende seletuskirjades (vt vastustaja 29.03.2022 menetlusdokumendi lisa) tuuakse korduvalt

välja, et mõne meetme või nõude kehtestamine on proportsionaalne (nt rahvatervise kaitseks),

ei ole ühegi korralduse põhjendustes kolmeastmelist testi n-ö läbi mängitud. Erinevalt kaebajast

ei ole ringkonnakohtu arvates siiski tegemist vormiveaga ja kindlasti mitte ka sisulise veaga.

Nagu märgitud, ei ole seaduses ega kohtupraktikas haldusaktide põhjenduste sisule ja mahule

väga täpseid nõudeid esitatud. Kuigi proportsionaalsuse testi läbiviimist on kohtulahendites ja

haldusaktides (nt ettekirjutustes) väga sageli käsitletud (ja see võiks kindlasti olla soovitatav,

sest põhjendamiskohustus täidab mh haldusorgani enesekontrolli funktsiooni – nt Riigikohtu

31.05.2011 otsus nr 3-3-1-85-10, p 26), tuleb arvestada, et kolmeastmeline test kirjeldab siiski

põhiõiguse riive proportsionaalsuse hindaja (nt kohus, haldusorgan) mõttelist kontrolliskeemi,

mitte ei määra kindlaks kohtuotsuse või haldusakti põhjenduste struktuuri.

21. Kuna ringkonnakohus leidis eespool, et Vabariigi Valitsus võis eesmärgipärase ja tõhusa

menetluse huvides piirduda tervisekriisi ohjamiseks antud korralduste napima põhjendamisega

ega pidanud korralduste põhjendustes tingimata kirjeldama proportsionaalsuse testi läbiviimist,

siis on vaidlustatud korraldused formaalselt õiguspärased. Kaebaja ei ole ühegi korralduse osas

esitanud sisulist põhjendust, milliste asjaolude (nt faktiliste või õiguslike muudatuste) tõttu oli

mõne teda puudutava piirangu kehtestamine või jätkamine ebaproportsionaalne. Seetõttu ei ole

vastustajal olnud võimalik korralduste põhjendusi kohtumenetluse ajal täiendada ega ka kohtul

põhjust vastustajalt täiendavate põhjenduste esitamist nõuda.

3-21-1366

12(12)

III

22. Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 4 alusel tuleb Mustamäe Spa OÜ apellatsioonkaebus

jätta rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 21.06.2022 otsuse resolutsioon muutmata, kuid

halduskohtu otsuse põhjendusi tuleb muuta vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.

23. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS

§ 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks esitada kohtule menetluskulude

nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta.

Mustamäe Spa OÜ on tasunud apellatsioonkaebuse esitamisel riigilõivu 20 eurot ja kandnud

ringkonnakohtu menetluses esindajakulu 10 566,60 eurot (ilma käibemaksuta). Esindajakulu

kandmise kohustus seoses praeguse asja menetlemisega ringkonnakohtus on advokaadibüroo

arvetega HKMS § 109 lg 11 nõuete kohaselt tõendatud. Kuivõrd apellatsioonkaebus jääb

rahuldamata, jäävad kaebaja menetluskulud apellatsiooniastmes HKMS § 108 lg 1 alusel tema

enda kanda. Vabariigi Valitsus ei ole menetluskulude kandmise kohta andmeid esitanud,

mistõttu jäävad vastustaja võimalikud menetluskulud apellatsiooniastmes HKMS § 109 lg 1

alusel samuti tema enda kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)

Jõustunud Riigikohtu 10.10.2024 otsuses toodud muudatustega

RESOLUTSIOON

1. Jätta kassatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu

3. oktoobri 2023. a otsuse resolutsioon muutmata.

2. Muuta Tallinna Ringkonnakohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva

otsuse põhjendustele.

3. Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.