3-22-1330/49 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tartu Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Maili Lokk, Einar Vene ja Tanel Saar

Otsuse tegemise aeg ja koht

31. august 2023, Tartu

Haldusasja number

3-22-1330

Haldusasi

X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 8. juuni 2022.

a otsuse nr 15.3-3.1/1382-1 tühistamiseks ning Politsei- ja

Piirivalveameti kohustamiseks pikendada kaebaja

tähtajalist elamisluba

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Halduskohtu 18. novembri 2022. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Politsei- ja Piirivalveameti apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

Menetlusosalised

Kaebaja X

Vastustaja Politsei- ja Piirivalveamet

Esindaja Ragne Õunap

Kaasatud haldusorgan Justiitsministeerium,

esindaja Keili Kondike

Kaasatud haldusorgan Siseministeerium

esindaja Liisa Olesk

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Politsei- ja Piirivalveameti apellatsioonkaebus.

2. Tühistada Tartu Halduskohtu 18. novembri 2022. a otsus ja teha uus otsus, millega

jätta kaebus rahuldamata.

3. Otsuse avaldamisel asendada kaebaja nimi tähemärgiga.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest. Apellatsioonkaebuse esitamise viimane päev on 2. oktoober 2023.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kaebaja esitas 14. märtsil 2022 Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) taotluse tähtajalise

elamisloa pikendamiseks välismaalaste seaduse (VMS) § 118 p 9 alusel püsivalt Eestisse elama

asumiseks. Kaebaja viibis kinnipeetavana vanglas taotluse esitamise ajal ega ole praeguseks

vangistusest vabanenud.

PPA teavitas 20. mai 2022. a kirjaga nr 15.3-3.1/1195-1 kaebajat, et vastavalt VMS § 219 lg 1

p-le 6 loetakse tähtajalise elamisloa taotlus põhjendamatuks ja jäetakse läbi vaatamata, kui

välismaalase puhul ei ole nõutav tähtajalise elamisloa olemasolu Eestis. Kaebaja esitas 31. mail

2022 enda arvamuse ja vastuväited sellele teavitusele. Muu hulgas märkis ta, et tähtajalise

elamisloa pikendamine on talle vajalik, et ta saaks jätkata karistuse kandmist avavanglas.

2. PPA jättis 8. juuni 2022. a otsusega nr 15.3-3.1/1382-1 taotluse läbi vaatamata, tuginedes VMS

219 lg 1 p-le 6, mille kohaselt loetakse tähtajalise elamisloa taotlus ilmselgelt põhjendamatuks ja

see jäetakse läbi vaatamata, kui välismaalase puhul ei ole nõutav tähtajalise elamisloa olemasolu

Eestis.

3. Kaebaja esitas Tartu Halduskohtule kaebuse PPA 8. juuni 2022. a otsuse tühistamiseks ning

PPA kohustamiseks pikendada kaebajale avavanglasse paigutamiseks vajalikku tähtajalist

elamisluba.

Kaebuse kohaselt andis PPA 26. juuli 2020. a otsusega nr 1051053854/TE kaebajale tähtajalise

elamisloa kehtivusega kuni 26. juuni 2022. Elamisluba oli aluseks avavanglasse paigutamisel. Kui

PPA on eelnevalt andnud elamisloa, puudus tal alus selle pikendamisest keelduda.

Vaidlustatud otsus on vastuolus põhiseadusega. Kaebaja oli avavanglas 1,5 aastat. Tal puuduvad

distsipliinirikkumised ning kaebajat avavanglasse paigutades leidis vangla, et kaebaja vastab

nõutavatele kriteeriumitele. Kaebaja on sündinud Eestis ega ole kunagi omanud muu riigi

kodakondsust. Kaebaja palub kohtul hinnata, kas tema puhul on täidetud avavanglasse paigutamise

kriteeriumid.

4. PPA vaidles kaebusele vastu ja palus jätta see rahuldamata.

Vastustaja selgitas, et VMS § 43 lg 3 kohaselt on Eestis kinnipidamisasutuses viibiva kinnipeetava

Eestis viibimise seaduslikuks aluseks VMS § 43 lg 1 p-st 5 tulenev alus ning tal ei pea

kinnipidamisasutuses viibimise ajal olema muud seaduslikku alust Eesti Vabariigis viibimiseks.

Kuna kaebaja kannab endiselt eluaegset karistust kinnipidamisasutuses ja tema puhul ei ole

elamisluba nõutav, jättis PPA kaebaja tähtajalise elamisloa taotluse VMS § 219 lg 1 p 6 alusel läbi

vaatamata. Elamisloa olemasolu ei ole vangistusseaduse (VangS) § 20 kohaselt avanglasse

paigutamise eelduseks. Ka Justiitsministeeriumi ja õiguskantsleri seisukohtade järgi ei saa

elamisloa puudumine praktikas olla takistuseks avavanglasse paigutamisel.

Kaebajale anti 26. juunil 2020 eelmine elamisluba pelgalt formaalsete tingimuste täidetuse tõttu.

PPA-l haldusorganina ei ole kohustust ebaõige halduspraktika jätkamiseks ning kaebajal ei ole

õigust PPA-lt seda nõuda.

Kaebajal on võimalik taotleda vanglas kinnipidamise õiendit, mis on isikut tõendav dokument

isikut tõendavate dokumentide seaduse (ITDS) § 2 lg 1 ja § 4 lg 1 tähenduses.

5. Justiitsministeerium esitas seisukoha kaebuse kohta leides, et kaebus tuleb rahuldada.

Kinnipeetava vangistusest ühiskonda sujuvaks vabanemiseks on tarvis, et elamisluba väljastataks

juba ajal, kui isikul on võimalik avavanglasse asuda. Elamisluba on tarvis, et sõlmida kokkulepped

tööandjaga, kelle juurde pärast vabanemist tööle asuda, samuti elukoha leidmiseks ning ka

erinevate riigi poolt pakutavate teenuste saamiseks.

Vanglal on enne isiku avavanglasse paigutamist vaja teada, kas talle väljastatakse Eestis elamiseks

elamisluba või ei. Selleks on VMS §-s 214 sätestatud erikord olukorras, kus elamisluba taotletakse

kinnipidamisasutuses kinni peetavale isikule. Sellega on seadusandja arvestanud, et vangla edastab

taotluse just siis, kui kinnipeetav on vangistuse järgus, kus alustatakse kas avavanglasse

paigutamist või kinnipeetava vabastamist.

Kui tõlgendada VMS § 219 lg 1 p 6 koostoimes § 43 lg-ga 3 kitsalt, võib see kaasa tuua olukorra,

kus kinnipeetav saab elamisluba taotlema hakata alles pärast vabanemist. See ei soosi aga Eesti

ühiskonda tööle, õppima või elama asumist, sest need elukorralduslikud küsimused tuleb

lahendada juba vangistuse ajal. Ka juhul, kui isik paigutataks avavanglasse ajal, mil tal ei ole

elamisluba, oleks äärmiselt keeruline avavangla eesmärke täita.

6. Siseministeerium esitas seisukoha kaebuse kohta leides, et kaebus tuleb jätta rahuldamata.

Kuna VMS § 43 lg-st 3 tulenevalt ei pea kaebajal kinnipidamisasutuses viibimise ajal olema Eestis

viibimiseks elamisluba, on PPA toiminud korrektselt ja kooskõlas VMS-s sätestatuga ning

õiguspäraselt lugenud kaebaja taotluse põhjendamatuks ning jätnud selle VMS § 219 lg 1 p 6 alusel

läbi vaatamata.

Seadusandja soov on olnud ühemõtteliselt, et välismaalane ei vaja Eesti Vabariigis kinnipeetavana

viibides elamiseks ega töötamiseks elamisluba. Seejuures ei eristata kinnipeetavaid, kes kannavad

karistust avavanglas või kinnises vanglas.

Elamisloa praktiline väljund on elamisloakaart, mille abil saab isik ennast ja oma staatust tõendada.

Vangistusseaduse § 181 3 kohaselt võib vanglas kinnipidamise õiendiga kinnipeetav tõendada oma

riigis viibimise seaduslikkust ja isikut avalik-õiguslikes ja eraõiguslikes suhetes, sealhulgas

perekonnaseisutoimingute ja notariaaltoimingute tegemisel. Tegu on juba 2006. a vastu võetud

isikut tõendavate dokumentide seaduse ja vangistusseaduse muutmise seaduse 749 SE sättega.

Muu hulgas tunnistati nimetatud eelnõuga kehtetuks regulatsioon, mille kohaselt oli kinnipeetava

tingimisi vabastamise eelduseks elamisloa olemasolu.

HALDUSKOHTU PÕHJENDUSED

7. 18. novembri 2022. a otsusega halduskohus rahuldas kaebuse, tühistas PPA 8. juuni 2022. a

otsuse ning kohustas PPA-d kaebaja taotluse uuesti lahendama.

8. Halduskohus sedastas, et kaebaja on määratlemata kodakondsusega isik, kes kannab eluaegset

vanglakaristust. Tema karistusaeg algas 19. augustil 1992. Harju Maakohus ei vabastanud kaebajat

24. jaanuari 2022. a määrusega kriminaalasjas nr 1-15-311 karistuse kandmiselt ennetähtaegselt.

Vaidlust pole ka selles, et isikule pole kohaldatud lisakaristusena väljasaatmist ning ta pole

väljasaadetav väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse tähenduses.

9. Kuna kaebaja kandis vaidlustatud otsuse tegemise ajal ning ka kohtuotsuse tegemise ajal

karistust vanglas, tuleb nõustuda, et tal oli vaidlustatud otsuse tegemise ajal VMS § 43 lg 1 p-st 5

ja lg-st 3 tulenevalt seaduslik alus Eestis viibimiseks.

Samas võimaldab VMS § 219 lg 1 p 6 haldusorganile kaalumisruumi ja kohustab seetõttu hindama

ja kaaluma asjaolusid, mis seonduvad elamisloa vajadusega. Taotlust lahendades ei saa lähtuda

üksnes välismaalaste õiguse normidest, millest tulenevalt ei pruugi isikul olla vajadust tähtajalise

elamisloa järele, kui tal on muu viibimisalus (VMS § 43 lg 3), vaid lähtuda tuleb õiguskorrast

laiemalt.

10. Tallinna Vangla otsustas 12. juuni 2022. a käskkirjaga nr 5-1/22/1063 (dtl 35-36) kaebaja

avavanglast kinnisesse vanglasse paigutamise. Vangla leidis, et tähtajalise elamisloa

mittepikendamine toob kaasa kinnipeetava kinnisesse vanglasse paigutamise ning kuna

kinnipeetav on sellest teadlik, siis avavanglas viibimine võib olla vanglale julgeolekuriskiks ning

kaasa tuua uusi õigusrikkumisi, kuid vangla peab olema avavanglasse paigutatud kinnipeetavate

ühiskonnaohutuses ja õiguskuulekas käitumises veendunud.

Kohtute infosüsteemist nähtuvalt ei ole kaebaja Tallinna Vangla 12. juuni 2022. a käskkirja

nr 5-1/22/1063 ega selle peale esitatud vaide kohta tehtud Justiitsministeeriumi 12. septembri

2022. a vaideotsust nr 11-7/5039-3 kohtus vaidlustanud.

11. Haldusorganite seisukohtadest ilmneb vastuoluline arusaam elamisloa puudumise tähendusest

avavanglasse paigutamise kontekstis.

Kohus ei saa käesoleva vaidluse raames lahendada küsimust, kas Tallinna Vangla on õiguspäraselt

otsustanud kaebaja ümber paigutada avavanglast tagasi kinnisesse vanglasse.

Elamisloa puudumine ei takista kinnipeetava avavanglasse paigutamist ning nõustuda ei saa

seisukohaga nagu ei oleks vanglal võimalik kinnipeetava põgenemisohtu hinnata olukorras kus

talle pole elamisluba antud.

12. Kaebaja saaks elamisloa olemasolul oma isikut tõendada elamisloakaardiga (ITDS § 2 lg 2

p 12). Vastustaja on rõhutanud, et kaebajal on võimalik taotleda vanglas kinnipidamise õiendit,

mis on isikut tõendav dokument isikut tõendavate dokumentide seaduse § 2 lg 1 ja § 4 lg 1

tähenduses. Põhjendatud ei ole aga igas olukorras keeldumine kinnipeetava elamisloa taotluse

sisulisest lahendamisest. Tõlgendus, mille järgi ei ole võimalik enne vangistusest vabastamist

elamisloa taotlust läbi vaadata, välistab teatud isikutele vangistuse lõpptähtaja lähenemisel

võimaluse vangistuse avatud täideviimiseks või selle eesmärkide saavutamiseks. Ei ole võimalik

ammendavalt loetleda olukordi, kus elamisloa olemasolu võib olla kinnipeetava jaoks vanglast

vabanemisel määravaks (tööle asumine, elukoha leidmine vm). Elamisluba ei looks isikule üksnes

võimalust juurdepääsuks nn mugavusteenustele (nagu vastustaja neid nimetab, jättes samas selle

termini tähendus kohtumenetluses põhjalikumalt avamata), vaid sellistele esmatähtsatele

hüvedele, millele juurdepääsust võib olulisel määral sõltuda isiku vabanemisjärgne toimetulek ja

õiguskuulekate valikute tegemine. Kehtivas õiguslikus olukorras on aga osutunud takistatuks

karistuse kandmine avavanglas üldse.

13. Praegusel juhul on ilmnenud, et elamisloa puudumine on saanud takistuseks kaebaja

avavanglasse paigutamisel. Seega ei saa eitada, et kuigi kaebajal oli elamisloa pikendamist

taotledes olemas seadusest tulenev viibimisalus, avaldas elamisloa puudumine tema õigustele

negatiivset mõju. Seetõttu ei saa pidada õiguspäraseks vastustaja järeldust, et elamisloa

pikendamise taotlus tuleb jätta läbi vaatamata põhjusel, et taotlejal on viibimisalus olemas.

14. Vastustajal on õigus selles, et kaebaja järgmine võimalus ennetähtaegseks vabanemiseks ei

avane veel lähiajal. Samas ei ole ettenähtav kui pikaks võib kujuneda käesoleva haldusasja

lahendamine selle võimaliku edasikaebamise korral ning milline on faktiline olukord lõpplahendi

jõustumisel, mida tuleks arvestada kaebaja kohustamisnõude lahendamisel (HKMS § 158 lg 2

ls 1).

15. Arvestades Täitmisplaani § 17 lg 2 p-s 5 sätestatut, mille põhiseaduspärasuse kontrollimine ei

ole käesoleva haldusasja raames võimalik, võib kaebajal elamisloa järele vajadus olla

avavanglasse paigutamise seisukohast.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RINGKONNAKOHTUS

16. Vastustaja esitas apellatsioonkaebuse, milles taotleb halduskohtu otsuse tühistamist ja uue

otsuse tegemist, millega jätta kaebus rahuldamata.

Apellatsioonkaebuse kohaselt ei saa nõustuda, et VMS § 219 lg 1 p 6 võimaldab haldusorganile

kaalumisruumi.

VMS-is ega vangistusseaduses (VangS) ei ole sätestatud nõuet, et välismaalase avavanglasse

paigutamiseks vajalik elamisloa olemasolu. Halduskohus lähtus ebaõigesti Justiitsministeeriumi

seisukohas välja toodust, et põgenemisrisk suureneb, kui kinnipeetav kuulub väljasaatmisele või

kui talle on teada, et selline otsus tehakse avavvanglas viibimise ajal. Nimelt on kaebaja

määratlemata kodakondsusega isik, kelle suhtes puudub vastuvõttev riik, kuhu teda välja saata.

Tegemist ei ole ka olukorraga, kus kaebaja ennetähtaegne vangistusest vabanemine oleks

päevakorras. Seetõttu ei ole asjakohane halduskohtu seisukoht, et PPA positsiooni jaatamine ei ole

kooskõlas vangistuse taasühiskonnastava eesmärgiga, sest välistab teatud isikutele vangistuse

lõpptähtaja lähenemisel võimaluse vangistuse avatud täideviimiseks või selle eesmärkide

saavutamiseks.

VMS §-s 214 sätestatakse tähtajalise elamisloa taotlemise erisused, mille kohaselt on ka

kinnipidamisasutuses viibival kinnipeetaval tähtajalise elamisloa taotluse esitamise võimalus.

Nimetatud erisus on vajalik kinnipeetava vanglast vabastamise ettevalmistamiseks. Sätte eesmärk

aga ei ole mõjutada kuidagi kinnipeetava kinnipidamisasutuses viibimise ajal kinnipeetava

avavanglasse paigutamist või mittepaigutamist.

Vangla ei saa teha avavanglasse paigutamise või mittepaigutamise otsust pelgalt elamisloa

olemasolu põhjal, kuna seega teeks avavanglasse paigutamise otsuse sisuliselt PPA, kuid PPA-l

puudub vastav pädevus.

Õiguskantsler on 20. jaanuari 2015 ettepanekus nr 32 „Elamisloa olemasolu nõue avavanglasse

ümberpaigutamise eeldusena Justiitsministeeriumi 25.03.2008 määruse nr 9 „Täitmisplaan“ § 17

lõike 2 punkti 5 põhiseaduspärasus“, leidnud et, seadusandja soov on olnud ühemõtteliselt (ja

lähtuvalt VMS § 43 lõikest 3 rõhutatult) see, et Eestis kinnipeetavana viibides ei vaja välismaalane

ei elamiseks ega töötamiseks elamisluba ega tööluba. Elamisloa olemasolu imperatiivne nõue

avavanglasse paigutamise otsustamisel on Eesti Vabariigi põhiseadusega vastuolus, kuivõrd see

ületab VangS-s sätestatud volitusnormi ning reguleerib VMS-is toodust erinevalt vanglas viibiva

isiku elamisloa nõuet.

17. Vastuses apellatsioonkaebusele vaidleb kaebaja apellatsioonkaebusele vastu ja palub jätta

see rahuldamata.

18. Vastuses apellatsioonkaebusele Justiitsministeerium vaidleb apellatsioonkaebusele vastu ja

palub jätta see rahuldamata.

Justiitsministeeriumi hinnangul on kaebajal elamisloa vajadus, et jätkata karistuse kandmist

avavanglas ja seeläbi saavutada karistuse täideviimise taasühiskonnastamise eesmärke. Karistuse

avatud täideviimine avavanglas on olemuselt väga sarnane tingimisi ennetähtaegselt vabastamisele

koos käitumiskontrollile allutamisega.

Varasemalt on PPA praktika olnud selline, kus avavanglasse paigutamisel on määratlemata

kodakondsusega isikule elamisluba (tähtajaline või pikaajaline väljastatud või olemasolevat

elamisluba pikendatud) väljastatud. PPA muutis seni toiminud elamislubade menetlemise

praktikat 2021. a kevadel. PPA praktika muudatusest tulenevad piiratud võimalused kohalduvad

ka siis, kui kinnipeetav oleks avavanglasse paigutatud. Seega piiraks PPA poolt taotluse läbi

vaatamata jätmine igal juhul negatiivselt isiku õigusi, kuivõrd see ei tagaks isikule võrdseid

võimalusi taasühiskonnastamiseks avavanglas, sest ette võib tulla olukordi, kus olulise teenusele

juurdepääsu võimaldamise eelduseks on see, et isikul on elamisluba.

Kuivõrd kaebajal on võimalik taotleda tingimisi ennetähtaegselt vabanemist 2024. aastal ja

käitumiskontrollile allutamise eelduseks on isiku alalise elukoha olemasolu, siis on eriliselt

oluline, et kinnipeetaval oleks võimalik korraldada elu- ja vajadusel töökoht, kuhu asuda vanglast

vabanemise korral. Selliste elukorralduste tegemine on kinnises vanglas viibides oluliselt

keerulisem kui avavanglas.

Paraku on vangla praktikas PPA ainus, kes kinnipidamise õiendit või väljasõidutunnistust

väljaspool vanglat isikut tõendava dokumendina aktsepteerib. Elamisloata kinnipeetavad ei saa

registreerida ennast Töötukassas tööotsijana. Samuti ei ole võimalik asuda õppima ega tööle.

Lisaks ei ole võimalik sooritada toiminguid kohalikes omavalitsustes, näiteks rahvastikuregistrisse

kandmiseks või sotsiaalpinna taotlemiseks. Ehk ilma elamisloata välismaalasest kinnipeetav ei saa

avada pangakontot, taotleda pangakaarti või teha muid eluliselt tavapäraseid toiminguid.

Avavanglasse paigutamise otsus on seotud isiku põgenemisriski hindamisega. Justiitsministri 25.

märtsi 2008. a määruse nr 9 „Täitmisplaan“ (Täitmisplaan) § 17 lg 2 p 5 eesmärk on olnud välistada

põgenemisriskiga välismaalasest kinnipeetava paigutamine avavanglasse. Sätte eesmärk ei ole

olnud välistada välismaalase, kelle puhul põgenemisrisk puudub, avavanglasse paigutamine.

Lisaks juhime tähelepanu, et kuivõrd määratlemata kodakondsusega isikule tuleks elamisluba

väljastada, siis ei ole ka Täitmisplaani sätte kehtestamisel mõeldud, et need isikud peaksid

avavanglasse paigutamisest kõrvale jääma. See oli samuti senise PPA praktikaga kooskõlas.

19. Vastuses apellatsioonkaebusele Siseministeerium nõustub apellatsioonkaebusega ja palub

see rahuldada.

Kaebaja taotluse läbi vaatamata jätmisel ei lahenda PPA kaebaja tähtajalise elamisloa taotlust

sisuliselt, seetõttu ei ole asjakohased halduskohtu põhjendused, et PPA ei ole kaalunud elamisloa

andmata jätmisega välismaalasele kaasnevat mõju.

VMS § 1 lõike 1 kohaselt reguleerib välismaalaste Eestisse saabumise, Eestis ajutise viibimise,

elamise ja töötamise aluseid välismaalaste seadus, seega peab PPA tähtajalise elamisloa taotluse

läbi vaatamisel või läbi vaatamata jätmisel tuginema VMS-is sätestatule. Seetõttu ei nõustu

Siseministeerium kohtuotsuse punktis 22 toodud halduskohtu järeldusega, et PPA ei saa taotlust

lahendades lähtuda üksnes välismaalaste õiguse normidest, vaid lähtuda tuleb õiguskorrast

laiemalt. Isegi olukorras, kus vangistusõiguse normidega, käesoleval juhul justiitsministri

määrusega, on kehtestatud avavanglasse paigutamise tingimuseks elamisloa olemasolu, ei saa

sellest tuleneda PPA-le kohustust välismaalasele elamisluba väljastada.

Halduskohus pole arvestanud kaebajaga seotud asjaolusid ning on seetõttu kohtuotsuse tegemisel

tuginenud põhjendustele, mis ei ole asjakohased.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

20. Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus tuleb rahuldada.

21. Apellatsioonimenetluses on vaidlus selles, kas VMS § 219 lg 1 p 6 koostoimes VMS § 220

lg-ga 1 võimaldab haldusorganile kaalumisruumi tähtajalise elamisloa pikendamise taotluse läbi

vaatamata jätmisel või näeb säte normi eelduste täitmise korral siduvalt ette kohaldatava õigusliku

tagajärje. Samuti on pooled eri meelt selles, et kui PPA-l oli võimalik kaebaja taotluse

lahendamisel valida erinevate tagajärgede vahel, siis milliseid asjaolusid pidanuks vastustaja

valiku tegemisel arvesse võtma.

22. VMS § 219 lg 1 p 6 sätestab, et tähtajalise elamisloa taotlus loetakse ilmselgelt

põhjendamatuks ja see jäetakse läbi vaatamata, kui välismaalase puhul ei ole nõutav tähtajalise

elamisloa olemasolu Eestis.

Ringkonnakohtu hinnangul on seadusandja normi sellises sõnastuses kehtestades sidunud normi

õigusliku tagajärje normis nimetatud eelduse esinemisega selliselt, et eelduse esinemise korral ei

ole PPA-l õigust jätta normis nimetatud tagajärg kohaldamata või valida selle asemel mõni muu

tagajärg. Normis on loetletud eeldused ning nimetatud üks õiguslik tagajärg, mida eelduse

tuvastamise korral kohaldada. Seejuures ei ole kasutatud otsustus- või kaalutlusruumile viitavat

mõistet „võib“, vaid sõnastatud tagajärg kategooriliselt – „jäetakse läbi vaatamata“. Sellega on

seadusandja andnud vastustajale käitumisjuhise jätmata võimalust sellest kõrvale kaldumiseks.

Seega ei olnud PPA-l vaidlusaluses otsuses normi kohaldamisel võimalust hinnata taotluse ja/või

kaebajaga seotud normis nimetamata asjaolusid ning neile toetudes jätta sättes nimetatud tagajärg

kohaldamata.

Halduskohus sedastas, et VMS § 219 lg 1 p 6 võimaldab kaalutlusruumi, kuid ei selgitanud

täpsemalt, miks ta sellisele seisukohale asus. Seetõttu ei ole selge, millised argumendid võiks

õigustada normi kohaldamist erinevalt sellest, kuidas normis sõnastatud õiguslikku

konstruktsiooni õiguspraktikas tavapäraselt mõistetakse. Ringkonnakohtule ei ole selliste

asjaolude olemasolu äratuntav.

23. Halduskohtumenetluses on menetlusosalised siiski esile toonud kaks normi, mis nende

hinnangul vähemalt kaudselt põhjendavad seda, miks PPA peaks sisuliselt läbi vaatamata kaebaja

tähtajalise elamisloa taotluse. Täpsemalt viitab justiitsministeerium VMS §-le 214 ning

Täitmisplaani § 17 lg 2 p-le 5.

24. VMS §-s 214 on sätestatud see, kuidas saab kinnipidamisasutuses viibiv kinnipeetav edastada

tähtajalise elamisloa taotluse PPA-le. Justiitsministeerium leiab, et sellest normist ilmneb, et

seadusandja on siiski soovinud anda välismaalasest kinnipeetavale õiguse taotleda tähtajalist

elamisluba ka karistuse kandmise ajal.

Ringkonnakohus ei jaga seda seisukohta. VMS § 214 reguleerimisese ei kattu VMS § 220 ja 219

lg 1 p-ga 6. VMS § 214 kummastki lõikest ei saa teha järeldust, et need sätestaksid erandi

üldreeglist, et PPA jätab läbi vaatamata tähtajalise elamisloa ja tähtajalise elamisloa pikendamise

taotluse, kui välismaalase puhul ei ole nõutav tähtajalise elamisloa olemasolu Eestis. Kehtiv õigus

on selge küsimuses, kas kinnipidamisasutuses viibival välismaalasel on elamisluba nõutav. Nimelt

tuleneb VMS § 43 lg-st 3 otsesõnu, et Eestis kinnipidamisasutuses viibiva kinnipeetava Eestis

viibimise seaduslik alus on VMS § 43 lg 1 p-s 5 sätestatud seaduslik alus (vahetult seadusest ja

kohtulahendist tulenev õigus ja kohustus Eestis viibida) ja neil ei pea kinnipidamisasutuses

viibimise ajal olema Eestis viibimiseks muud VMS-s ega muus seaduses sätestatud seaduslikku

alust. Kuna kinnipeetaval on seadusest ja kohtuotsusest tulenev viibimisalus, siis ei ole PPA-l alust

vaadata läbi kinnipidamisasutuses viibiva kinnipeetava tähtajalise elamisloa taotlust. Vastustaja

on põhjendatult märkinud, et seadusandja ei ole seejuures eristanud avavanglas viibivaid

kinnipeetavaid ja kinnises vanglas viibivaid kinnipeetavaid.

25. Samas on ilmne, et välismaalasest kinnipeetava puhul võib esineda olukord, kus on ettenähtav,

et VMS § 43 l-st 3 ja lg 1 p-st 5 tulenev alus Eestis viibimiseks langeb ära. Selline on olukord

kinnipeetavale

määratud

vangistuse

tähtaja

saabumisel,

kui

välismaalane

vabaneb

kinnipidamisasutusest karistuse ärakandmise tõttu. Vangistuse tähtaeg on ette teada. Seega on ette

teada seegi, millal lõpeb välismaalase seadusest ja kohtuotsusest tulenev õigus ja kohustus viibida

Eestis. VMS § 224 lg 1 p 1 alusel antud siseministri 12. jaanuari 2017. a määruse nr 7 „Tähtajalise

elamisloa ja selle pikendamise ning pikaajalise elaniku elamisloa ja selle taastamise taotlemise

kord ning legaalse sissetuleku määrad“ § 26 kohaselt on tähtajalise elamisloa taotluse

läbivaatamise tähtajaks 2 kuud nõuetekohase taotluse esitamisest arvates. Elamisloa tähtaja

möödumisel on VMS §-s 130 koostoimes VMS § 43 lg-tega 4 ja 5 ette nähtud välismaalase Eestis

viibimise ajutine alusest tähtajalise elamisloa menetluse ajal. Sarnast Eestis viibimise ajutist alust

tähtajalise elamisloa taotlemise ajaks ei ole kehtestatud aga vangistusest vabanevale

välismaalasele. Ringkonnakohus järeldab kirjeldatud regulatsioonist, et seadusandja on pidanud

vajalikuks, et vangistusest vabaneva välismaalasele tähtajalise elamisloa andmise küsimus

lahendataks hiljemalt välismaalase vangistusest vabanemise ajaks. Vastavalt on seadusandja

VMS § 214 kaudu loonud võimaluse selleks, et välismaalasest kinnipeetav saaks esitada tähtajalise

elamisloa taotlus vangistuses viibimise ajal.

26. Kokkuvõttes tuleb VMS § 220 ja 219 lg 1 p 6 kohaldamisel seega tõepoolest arvestada VMS

§-ga 214, kuid mitte selles tähenduses, nagu leiab justiitsministeerium. VMS §-st 214 koostoimes

tähtajalise elamisloa andmise menetluse regulatsiooniga tuleneb, et VMS § 219 lg 1 p-s 6

sätestatud tingimus „välismaalase puhul ei ole nõutav tähtajalise elamisloa olemasolu Eestis“ tuleb

rakendada tähtajalise elamisloa taotletava kehtivuse perioodi silmas pidades ja mitte lähtuda kitsalt

sellest, kas tähtajalise elamisloa taotlemise ajal kriminaalkaristust kandval välismaalasel on

seadusest ja kohtuotsusest tulenev kohustus ja õigus Eestis viibida. Seetõttu ei oleks õigustatud

vangistusest vabanemise järgselt Eestis viibimiseks tähtajalise elamisloa taotluse läbi vaatamata

jätmine põhjusel, et välismaalane viibib kinnipidamisasutuses elamisloa taotlemise ajal.

Selliselt ei ole VMS § 219 lg 1 p 6 vastuolus VMS §-ga 214. Normid koostoimes näevad

üldreeglina ette vangistuses viibiva välismaalase tähtajalise elamisloa taotluse läbi vaatamata

jätmise, kuid võimaldavad siiski vangistuse ajal taotleda elamisluba karistusjärgseks perioodiks.

Vastavalt puudub vajadus vastuolu ületamiseks normide tõlgendamise kaudu, mis võiks viia

järeldusele, et VMS § 219 lg 1 p-l 6 on mõneti erinev toime, kui sätte grammatilisel tõlgendamise

võiks järeldada.

27. Siinkohal ei ole asjakohased Justiitsministeeriumi väited ja põhjendused, et kaebaja võib

vajada elamisluba juba avavanglas viibimise ajal, et ellu viia taasühiskonnastavaid tegevuse ja

valmistada ette vangistusest ennetähtaegset vabanemist. Elamisloa olemasolu võib tõepoolest

lihtsustada nende toimingute tegemist ja võimaldada juurdepääsu laiemale ringile teenustele.

Siiski ei ole seadusandja pidanud seda oluliseks välismaalase tähtajalise elamisloa menetluses

olukorras, kus isikul on seadusest ja kohtuotsusest tuleneva alus Eestis viibimiseks.

Tähelepanuväärne on seegi, et kaebaja ise ei ole neid takistusi nimetanud. Tema korduvalt

väljendatud sooviks on avavanglasse (tagasi) paigutamine. Kinnipeetavale kinnipidamisrežiimi

määramine ei ole aga PPA ülesanne ega saa kehtiva õiguse järgi kaasa tuua VMS § 219 lg 1 p-s 6

sätestatust erinevale tulemusele jõudmiseks.

28. Täitmisplaani § 17 lg 2 p 5 kohaselt on välismaalasest kinnipeetava avavanglasse paigutamise

tingimuseks, et välismaalasel on elamisluba. Täitmisplaan ei reguleeri vangistuses viibiva

välismaalase tähtajalise elamisloa menetlust või elamisloa andmise aluseid. Täitmisplaan on antud

vangistusseaduse asjakohaste sätete alusel ja sellega sätestatakse kinnipeetava, vahistatu ja

arestialuse paigutamise kord, kinnipeetava ja vahistatu ümberpaigutamise kord ning toimingud

enne ja pärast ümberpaigutamist (Täitmisplaani § 1 lg 1). Seega ei ole Täitmisplaan suunatud

vaidlusaluse olukorra reguleerimisele ning kaebaja tähtajalise elamisloa taotluse läbi vaatamata

jätmise otsustamisel ei pidanud vastustaja Täitmisplaani sätetest juhinduma.

Ekslik on arusaam, et Täitmisplaani § 17 lg 2 p 5 tõttu tuleb VMS § 43 lg-t 3 koostoimes § 43 lg

p-ga 5 mõista selliselt, et avavanglas viibival välismaalasel ei ole seadusest ja kohtuotsusest

tulenevat kohustust ja õigust Eestis viibida. Nagu eelnevalt märgitud, siis Täitmisplaan ei reguleeri

välismaalase õiguslikku staatust ega Eestis viibimise õiguslikke aluseid, vaid vangistuse

täideviimist. Justiitsminister ei saakski seda küsimust oma määrusega reguleerida. Põhiseaduse

§ 94 lg 2 järgi on ministril õigus anda määrusi seaduse alusel ja täitmiseks. Ministri määruse

andmise õigust on mõistetud selliselt, et määrust kehtestades ei või minister minna vastuollu

seadustes sätestatuga1. Seega vajab minister määruse andmisel ühelt poolt seadusega antud

volitust, teisalt võib määrusega üksnes täpsustada ja sisustada seadusega antud õigust või

kehtestatud piiranguid, kuid mitte laiendada või kitsendada nende ulatust. Liiati on VMS-ga antud

volitus seaduses nimetatud küsimuste täpsemaks reguleerimiseks valdkonna eest vastutavale

ministrile, s.o siseministrile, mitte justiitsministrile2.

29. Täitmisplaani § 17 lg 2 p 5 kehtestamisega võis justiitsminister luua olukorra, kus

välismaalasel ei olegi võimalik saavutada enda paigutamine avavanglasse. Kui VMS ei võimalda

tähtajalise elamisloa andmist välismaalasele vangistuse kandmise ajal, siis Täitmisplaan ei luba

jälle elamisloata välismaalase paigutamist avavanglasse. Kui ka see võimalik kaebaja õiguste

kitsendamine ei väära VMS regulatsiooni. Nagu selgitas halduskohus, siis väljub küsimus

Täitmisplaanis § 17 lg 2 p 5 proportsionaalsusest ja põhiseaduspärasusest praeguse asja

vaidluseseme raamest. Vangla tegevusele ja ühtlasi ka Täitmisplaani § 17 lg 2 p-le 5 saab kohus

hinnangu anda kaebaja kinnisesse vangla paigutamise vaidlustamise korral.

Ringkonnakohtu hinnangul ei saa seetõttu Täitmisplaani § 17 lg 2 p-st 5 järeldada, et kinnipeetava

tähtajalise elamisloa taotluse läbivaatamisel oleks PPA õigustatud või kohustatud kõrvale kalduma

VMS

asjakohasest

regulatsioonist.

Samuti

ei

ole praeguses

vaidluses

asjakohased

justiitsministeeriumi väited selle kohta, et elamisloa puudumine takistab avavanglas viibiva

välismaalase tegevust väljaspool vanglat ning eriti võib takistatud olla vanglast vabanemise

puhuks elu- ja töökoha leidmine. VMS-s ei ole need asjaolud mingil viisil seotud välismaalase

1 Vt RKPJK 20. juuni 2023. a otsus asjas 5-23-16 (p 43 ja seal viidatud praktika).

2 Vrdl Vabariigi valitsuse seaduse § 66 ja § 59.

tähtajalise elamisloa taotluse läbi vaatamata jätmise otsuse tegemisega. Lisaks ei ole kaebaja

väitnud, et ta vajas elamisluba elu- või töökoha leidmiseks. Kaebusest ilmneb üheselt, et kaebaja

eesmärgiks on vältida kinnisesse vanglasse paigutamist või saavutada avavanglasse tagasi

paigutamine. Tähtajalise elamisloa puudumine võib kitsendab välismaalasest kinnipeetava

võimalusi avavanglas viibides või seoses võimaliku ennetähtaegse vangistusest vabanemise

ettevalmistamisega. Selles küsimuses on seadusandjal aga lai kaalutlusruum muu hulgas juhuks,

kui sellised piirangud ei ole proportsionaalsed. Näiteks oleks piirangute leevendamise eesmärk

saavutatav konkreetse avaliku teenuse või isikut tõendavate dokumentide regulatsiooni muutmise

kaudu. Seetõttu ei saa väita, et kaebaja olukorras on ainsaks lahenduseks talle elamisloa andmine

ning ebaproportsionaalne on VMS § 219 lg 1 p 6, mis seda ei võimalda.

30. Eeltoodu alusel leiab ringkonnakohus, et VMS § 219 lg 1 p 6 ei anna vastustajale

kaalutlusõigust. Olukorras, kus PPA tuvastas, et kaebajal on seadusest ja kohtuotsusest tulenev

õigus ja kohustus Eestis viibida, tuli kaebaja taotlus jätta läbi vaatamata. Kehtivast õigusest ei

tulenenud PPA-le õigust otsuse tegemisel arvestada asjaoludega, mida ei ole nimetatud

VMS § 219 lg 1 p-s 6 ega hinnata seda, kas taotluse sisuline lahendamine oleks otstarbekas ja

soodustaks kaebaja suhtes vangistuse täideviimise eesmärkide saavutamist. Kaebuse asjaoludel ei

saa VMS § 219 lg 1 p-i 6 pidada ebaproportsionaalseks, sest see norm ei takista kaebaja

avavanglasse

paigutamist.

Kaebaja

eesmärgi

saavutamisel

on

takistuseks

seadusest

madalamalseisva õigustloova aktiga kehtestatud tingimus, et avavanglasse paigutamiseks peab tal

olema elamisluba vaatamata sellele, et kaebajal on õigus viibida Eestis karistuse kandmise ajal.

Justiitsminister ise saab kaaluda, kas selline piirang on vajalik ja põhjendatud ning vajaduse muuta

Täitmisplaani asjakohast sätet.

31. Kokkuvõttes on PPA õigesti kohaldanud kehtivat õigust kaebaja taotluse läbi vaatamata

jätmise otsuse tegemisel. Vaidlust ei ole selles, et kaebajal on seadusest ja kohtuotsusest tulenev

kohustus ja õigus Eestis viibida. Seetõttu on vaidlustatav PPA otsus õiguspärane ja selle

tühistamine ei ole põhjendatud.

Ringkonnakohus tühistab halduskohtu otsuse ja teeb uue otsuse, millega jätab kaebuse

rahuldamata.

32. Vastavalt HKMS § 108 lg-le 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti.

Vastustaja ei ole esitanud menetluskulude nimekirja ega kuludokumente. Seetõttu

menetluskulusid vastustaja kasuks välja ei mõisteta (HKMS § 109 lg 1 ls 4).

33. Välismaalase Eestis elamise menetlusega seoses isikuandmeid üldjuhul ei avaldata (VMS § 39

lg 1). Seetõttu peab ringkonnakohus põhjendatuks otsuse avaldamisel asendada kaebaja nimi

tähemärgiga (HKMS § 175 lg 3).

/allkirjastatud digitaalselt/