3-23-507/9 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Pihel Sarv

Otsuse tegemise aeg ja koht

18. augustil 2023 Tallinnas

Haldusasja number

3-23-507

Haldusasi

X. X kaebus Rae Vallavalitsuse 21. detsembri 2022. a otsuse

ja 31. jaanuari 2023. a vaideotsuse tühistamiseks ning valla

kohustamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja X. X, esindaja Arvo Junti

Vastustaja Rae vald, esindaja Meeli Vaarik

Kolmas isik SigmaSystems OÜ, esindaja Kristjan Karming

Asja läbivaatamise vorm

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Võtta asja juurde „Kohalike omavalitsuste tuule- ja päikeseenergia käsiraamat“

(Tallinn, 2020).

2. Rahuldada kaebus. Tühistada Rae Vallavalitsuse 21. detsembri 2022. a otsus ja 31.

jaanuari 2023. a vaideotsus nr 237. Kohustada Rae valda kaebaja esitatud ehitusteatist

uuesti läbi vaatama.

3. Mõista Rae vallalt X. X kasuks välja menetluskulud 956 eurot.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul

otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 181

lg 1). Kuna 17. september 2023 on pühapäev, võib apellatsiooni esitada hiljemalt 18.

septembril 2023. Vastuapellatsioonkaebuse (vt HKMS § 184) võib esitada 14 päeva jooksul

apellatsioonkaebuse kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui

see on pikem kui 14 päeva. Kui apellatsioonkaebuse esitaja soovib, et ringkonnakohus arutaks

asja kohtuistungil, tuleb tal seda märkida.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. X. Xle kuulub Xxxxxxxxx xxx xx kinnistu Rae vallas. SigmaSystems OÜ

esitas ehitisregistris ehitusteatise ja ehituprojekti, mille eesmärgiks oli rajada kinnistule

9 kW tootmisvõimsusega päikeseelektrijaam ja ühendada see Elektrilevi OÜ

jaotusvõrku. Projekti järgi on kinnistul elektrivarustusega aiamaja (ehitisregistri kood

120301020). Paneelid paigaldataks maja katusele. Paneelid koos nende all paiknevate

mikroinverteritega varustavad kinnistut päevasel ajal elektrienergiaga. Omatarbimisest

3-23-507

üle jääv energia suunataks elektrivõrku. Projekti järgi kujutab sellise

päikeseelektrijaama rajamine endast hoone elektrisüsteemi ümberehitamist.

2. Rae Vallavalitsus tegi 21. detsembril 2022 ehitisregistrisse märkuse, millega

keeldus ehitusteatist aktsepteerimast. Vald leidis, et kavandatud päikeseelektrijaam on

rajatis, mille põhifunktsioon on toota elektrit. Selle ehitamiseks on vaja taotleda

ehitusluba (ehitusseadustiku (EhS) § 38 lg 2 ja lisa 1: elektritootmisrajatis võimsusega

kuni 100 kW). Vastustaja palus teha taotluse ümber selliselt, et taotletaks ehitusluba

rajatisele. 27. detsembri 2022. a selgituses jäi vald samale seisukohale.

3. Kaebaja esitatud vaide jättis vald 31. jaanuari 2023. a vaideotsusega nr 237

rahuldamata.

4. X. X esitas 3. märtsil 2023 halduskohtule kaebuse, milles palus kohtul

vaideotsuse tühistada. Kaebaja palus kohustada valda esitatud ehitusteatist kohaselt

menetlema ja lubama paigaldada päikesepaneelid ehitusteatise alusel. Kaebaja leiab, et

valis ehitusteatist esitades õige menetlusliigi.

4.1.

Vastustaja pole ehitusteatist tagastades järginud haldusmenetluse põhimõtteid

(vt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 3 lg 2, § 4 lg 1, § 5 lg 2 ja § 6). Vastustaja pole

ära näidanud ehitusloa nõude seaduslikku alust. Vastustaja ei kuulanud kaebajat ära

(HMS § 40 lg 2). Ehitusteatise tagastamine piirab kaebaja õigusi. Isegi kui

ehitisregistris pole võimalik ehitusteatise tagastamist üksikasjalikumalt põhjendada,

oleks vastustaja saanud esitada selgitused muu kanali kaudu.

4.2.

Vald on varem võimaldanud paigaldada päikesepaneele ehitusteatise alusel.

Seda võimaldavad ka teised kohalikud omavalitsused (KOV). Tegu on kaebaja

ebavõrdse kohtlemisega. Vastustaja pole halduspraktika muutmist põhjendanud.

4.3.

Vastustaja pidanuks arvestama Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi

(MKM) „Kohalike omavalitsuste tuule- ja päikeseenergia käsiraamatuga“ (Tallinn,

2020), mille järgi tuleb eristada tehnosüsteemi ja -rajatist. Otsus tuleb teha vastavalt

esitatud taotlusele ja tegevuse olemusele, hinnates asja põhifunktsiooni ja eesmärki.

Üks hindamise aluseid on seejuures kavandatav võimsus. Selgusetuks jääb, kuidas

jõudis vastustaja järeldusele, et tegu on elektri-tootmisrajatise, mitte tehnosüsteemiga.

Päikeseelektrijaam on kavandatud kaebaja kinnistu energiavajaduse rahuldamiseks.

Kaebaja soovib ehitada olemasoleva elektrisüsteemi ümber selliselt, et sellesse

integreeritakse päikeseelektrijaam. Päikesepaneel on elektriseade. See varustab

kinnistul asuvat ehitist omatoodetud elektrienergiaga, suurendades nii hoone energia-

tõhusust. Esimeses järjekorras edastatakse elektrienergia ehitise sisesesse elektrivõrku.

Elektrilevi OÜ-le kuuluvasse jaotusvõrku edastab jaam energiat ainult juhul, kui

toodetud energia hulk ületab ehitises tarbitava. Seega tuleb jaama käsitada elamu

tehnosüsteemi osana.

4.4.

Vastustaja võrdleb vaideotsuses päikeseelektrijaama hoone katusele

paigaldatud mobiilsidemastiga. Sellise masti põhifunktsioon ei ole aga selle aluse

ehitise teenindamine. Masti paigaldamisel ei ehitata ümber hoone tehnosüsteeme. EhS

lisas 1 on eraldi välja toodud, et mobiilsidemasti rajamiseks tuleb taotleda ehitusluba.

Vastustaja toob võrdluseks ka puurkaevu. Kaebaja leiab, et selle puhul on igal juhul

tegu rajatisega, mille ehitamiseks on vaja taotleda ehitusluba. Kinnistu veevärgi

tarbeks torustiku paigaldamiseks piisab seevastu ehitusteatisest.

2(6)

3-23-507

5. Vastustaja esitas 15. mail 2023 vastuse, milles palus kaebuse rahuldamata

jätta.

5.1.

Vastustaja leiab, et on oma seisukohta kaebajale piisavalt põhjendanud. Pooled

saavad õigusaktidest erinevalt aru. See aga ei tähenda, et tegemist oleks kaebaja

subjektiivsete õiguste rikkumisega. 21. ja 27. detsembri 2022. a toimingutega ei jätnud

vastustaja ehitusteatist läbi vaatamata, vaid tagastas selle märkustega (vrd HMS § 15).

Tegu ei ole õigusi lõpetava toiminguga. Kaebajal on õigus ja võimalus ehitusloa

taotlus uuesti esitada. Ehitusteatise märkustega tagastamise korral ei ole

ehitisregistrisse tehnilistel põhjustel võimalik lisada sellekohast haldusakti, nagu

nõuab HMS § 56. Ehitisregistri tehnilised võimalused ei ole vastustaja kontrolli all.

5.2.

Kuna päikesepaneeli põhifunktsioon on toota elektrit, tuleb selle ehitamiseks

taotleda ehitusluba. Ehitusloa menetluses lahendatakse ka paneeli rajamisega seoses

kavandatud ehitise elektrisüsteemi ümberehitamine, mille jaoks eraldivõetuna poleks

ehitusluba taotleda vaja.

5.3.

Vastustaja varasem praktika, kus päikesepaneele lubati paigaldada ehitusteatise

alusel, oli õigusvastane. Väära halduspraktika korrigeerimist ei ole põhjust pidada

isikute ebavõrdseks kohtlemiseks. MKM käsiraamat ei ole siduv dokument.

5.4.

Tehnosüsteem on hoone või rajatise osa, mis on vajalik ehitise toimimiseks või

kasutamiseks (EhS § 4 lg 5, vt ka asjaõigusseaduse § 158 lg 1). Päikesepaneel küll

toetab ehitise kasutamist, kuid ei ole selleks hädavajalik, erinevalt näiteks

elektrisüsteemist. Praktikas peetakse tehnosüsteemiks ehitises olevat juhtmestikku,

torustikku, antenne jm sarnaseid elemente, k.a seadeldisi, mis moodustavad osa

tehnosüsteemist ja tagavad selle ning ehitise eesmärgipärase toimimise. Päikesepaneel

oleks elektrisüsteemi osa, kui sellel oleks loogiline roll süsteemi enda toimimisel.

Praegusel juhul ehitatakse elektrisüsteem ümber vaid selleks, et päikesepaneeli saaks

eesmärgipäraselt kasutada ehk elektrit toota. Sarnaselt päikeseelektrijaamaga on eraldi

rajatis näiteks puurkaev, mis on ehitisega ühendatud torustiku abil.

5.5.

Oluline pole see, et paneelid ei toetu aluspinnasele ega ole sellega muul moel

vahetult ühendatud (vt EhS § 3 lg 1). Paneel asub aluspinnasele toetuva hoone katusel.

Samamoodi on iseseivad rajatised näiteks hoonete katustele paigaldatud sidemastid või

Tallinnas asuva T1 kaubanduskeskuse katusele ehitatud vaateratas.

5.6.

Vastustaja lähtus menetlusliigi valikul ehitusseadustikust. Vastustaja ei või

seejuures hinnata, miks seaduses selline nõue on kehtestatud. Võrdluseks toob

vastustaja esile, et EhS lisa 1 järgi tuleb sadama ohutus-, turva-, side-, valgustus- ja

energia- või tehnorajatise ehitamiseks esitada ehitusteatis. Seega nõuab seadusandja

ühel juhul energiaga seotud rajatise puhul ehitusluba, teisel juhul ehitusteatist.

5.7.

Kaebaja on päikesepaneelid juba ebaseaduslikult paigaldanud. Kaebaja

koormab asjatult vastustajat. Kui ta esitaks ehitusloa taotluse, saaks vastustaja

haldusmenetlust jätkata ja kohtuvaidlus ei oleks vajalik.

6. Kolmas isik SigmaSystems OÜ esitas kaebusele vastuse, milles selgitab, et

tema põhitegevuseks on päikeseelektrijaamade projekteerimine, ehitamine ja

asjakohaste toimingute tegemine ehitisregistris. Osaühing ehitab aastas üle paarisaja

päikeseelektrijaama Eesti erinevais paigus. Väikeelamute katustele paigaldatud

paneelidega, kinnistu elektrisüsteemi ühendatud ning kinnistu omatarbeks ehitatud

päikeseelektrijaamad vormistatakse Eesti teistes valdades alati ehitusteatistega.

3(6)

3-23-507

Katusele paigaldatud paneelide ja inverteritega elektripaigaldis ei ole aluspinnasega

ühendatud. Seega pole see rajatis EhS § 3 tähenduses. Lähtuda tuleb ehitisregistri vastutavaks

kasutajaks määratud MKM seisukohast. Selle järgi tuleb päikeseelektrijaam elamu katusele

kavandada ehitusteatisega, kuna tegu on hoone elektrisüsteemi ümberehitamisega.

Millegipärast on vastustaja otsustanud, et Rae vallas MKM soovitused ei kehti. EhS lisast 1

tuleneb, et ehitusluba tuleb taotleda juhul, kui rajatise põhifunktsioon on toota elektrit.

Vastustaja otsuses ehitusteatis tagastada pole ära näidatud selle õiguslikku alust. Vaideotsuse

puhul tekitab küsitavusi see, et vaie anti lahendada valla samale ametile, kelle tegevust

vaidega vaidlustati.

KOHTU PÕHJENDUSED

7. Kohus leidis 20. juuli 2023. a määruses, et vastustaja 21. detsembril 2022 ehitisregistrisse

tehtud märge on haldusakt. EhS § 36 lg 6 järgi tuleb ehitusteatise kontrolli tulemusel

esitatavad nõuded anda haldusaktina. Tegu on EhS § 36 lg 5 p-s 1 nimetatud olukorraga:

vastustaja leiab, et EhS ei võimalda teha kavandatud ehitustöid ehitusteatise alusel, vaid

ehitamiseks tuleks taotleda ehitusluba. Vastustaja keelas seega kavandatud ehitise ehitamise

esitatud ehitusteatise alusel. Kaebajal ei tekkinud EhS § 36 lg-s 2 sätestatud õigust alustada

kümme päeva pärast ehitusteatise esitamist ehitamist. Tegu on otsusega, mis reguleerib

kaebaja õiguseid. Selline otsus on haldusakt (vt HMS § 51 lg 1).

8. Vastustaja otsuse õiguspärasus sõltub sellest, kas kavandatud päikeseelektrijaama tuleb

pidada eraldiseisvaks elektritootmisrajatiseks või kinnistul asuva hoone tehnosüsteemiks.

9. Esitatud ehitusteatise ja ehitusprojekti järgi (vt vastustaja 15. mai 2023. a vastuse lisa 1 ja

lisa 2 kaustas olev dokument „ehituskirjeldus“) soovib kaebaja rajada oma kinnistul asuva

129,2 ruutmeetrise ehitusaluse pinnaga aiamaja katusele 9 kW tootmisvõimsusega päikese-

elektrijaama. Jaam varustaks kinnistut elektrienergiaga. Omatarbimisest üle jääv energia

suunataks elektrivõrku.

10. Tehnosüsteem on ehitise toimimiseks, kasutamiseks või ohutuse tagamiseks vajalike

seadmete, paigaldiste või kommunikatsioonide kogum koos vajalike konstruktsiooni-

elementidega (EhS § 4 lg 5). Rajatise määratlemisel saab lähtuda EhS-s sätestatud ehitise

mõistest, kuna kõik ehitised, mis ei ole hooned, on rajatised. Rajatis on inimtegevuse

tulemusel loodud, aluspinnasega ühendatud või sellele toetuv asi, mille kasutamise otstarve,

eesmärk, kasutamise viis või kestvus võimaldab eristada seda teistest asjadest (EhS § 3 lg-d 1

ja 2).

11. EhS lisa 1 järgi tuleb kuni 100 kW elektritootmisrajatise ehitamiseks taotleda ehitusluba.

Üle 60 ruutmeetrise ehitusaluse pinnaga hoone ümberehitamiseks tuleb aga esitada ehitus-

projekt ja ehitusteatis. Ümberehitamise alla kuulub ka selline tehnosüsteemi muutmine,

millega muudetakse ehitise omadusi (EhS § 4 lg 3 p 3).

12. Ehitamiseks vajaliku eelkontrolli ulatuse (kas nõuda ehitusteatist või ehitusluba)

määratlemise aluseks EhS-s olid seaduseelnõu ettevalmistajate sõnul järgmised kriteeriumid:

ehitisest või ehitamisest tingitud ohud ja nende avaldumise tõenäosus, ehitise avalik

kasutatavus või mõju avalikule ruumile ning teabe saamise vajadus. Sellistel alustel

määratletud eelkontrolli ulatus peaks tagama kinnisasja omanikule võimaluse kasutada oma

kinnisasja soovitud viisil proportsionaalsete piirangutega. Eelnõu ettevalmistajad on seejuures

tõdenud, et see, kas rakendub teavitus- või loakohustus, võib sõltuda ka ühe ja sama ehitise

erinevast kasutusviisist (S. Mikli, A. Pelisaar „Planeerimisseaduse ja ehitusseadustiku

esimesel eluaastal tõusnud küsimusi“, Juridica 2016/3, lk 184–195).

4(6)

3-23-507

13. Selle kohta, millisel juhul pidada päikeseelektrijaama rajatiseks ja millisel juhul ehitise

tehnosüsteemiks, on võimalik lahendus pakutud välja MKM tellitud ja Stockholmi

Keskkonnainstituudi Tallinna Keskuse koostatud „Kohalike omavalitsuste tuule- ja

päikeseenergia käsiraamatus“, mille kohus võtab praeguse asja toimikusse. Käsiraamatu järgi

peab KOV tegema selle kohta iga kord otsuse vastavalt esitatud taotlusele ja tegevuse

olemusele, hinnates asja põhifunktsiooni ja eesmärki. Üks hindamise aluseid on

päikeseelektrijaama kavandatav võimsus (lk-d 63 ja 66).

Selleks, et määratleda jaama tehnosüsteemina tuleb KOV-l veenduda, et see on vajalik

konkreetse ehitise teenindamiseks. Seejuures ei pea tehnosüsteem paiknema ehitise sees.

Süsteem või selle osad võivad asuda ka ehitise peal (näiteks katusel) või ehitisest eemal. Juhul

kui jaama peamine funktsioon ei ole teenindada ehitist, vaid müüa toodetud elekter võrku, on

tegemist elektritootmisrajatisega, mille püstitamiseks tuleb taotleda ehitusluba (lk 66). Käsi-

raamatus on märgitud, et oma tarbeks paigaldatud lahenduste võimsus jääb enamasti alla 15

kW (lk-d 66, 73).

14. Kohus leiab, et käsiraamatus välja pakutud tõlgendus on kooskõlas EhS eelnõu ette-

valmistamisel silmas peetud eesmärkidega ning omandiõiguse piiranguna proportsionaalne,

eesmärgipärane ja praktiline. Ehitusteatise menetlus on üldjuhul kinnisasja omaniku jaoks

lihtsam ja odavam kui ehitusloa taotlemine. Vastustaja pole toonud esile põhjuseid, miks

peaks hoone katusele paigaldatava, väikese võimsusega ja eeskätt sama hoonet elektriga

varustava päikeseelektrijaama ehitamise või kasutamisega kaasnevaid ohtusid või jaama mõju

avalikule ruumile pidama sellisteks, mis õigustaks alati ehitusloa nõuet. Põhjust nõuda sellise

ehitustöö jaoks ehitusluba kohtu hinnangul ei esine. Vastustaja poolt võrdluseks toodud

rajatiste (puurkaev, vaateratas, mobiilsidemast) mõju avalikule ruumile ja keskkonnale on

oluliselt intensiivsem hoone katusele paigaldatud päikeseelektrijaama omast.

15. Lisaks tuleb arvestada sellega, et taastuvenergia tootmist toetab oluline avalik huvi. See

annab aluse eelistada tõlgendust, mis teeks majaomanikele päikesepaneelide paigaldamise

võimalikult lihtsaks ja odavaks.

16. Kuigi vastustajal on õigus selles, et käsiraamatus välja pakutud tõlgendus ei ole KOV-de

jaoks siduv, on sellele võimalik tugineda juhul, kui tõlgendus on õige ja põhjendatud. Käsi-

raamatu juhistest lähtumine võimaldab ühtset lähenemist kõigi kohalike omavalitsuste lõikes

ja suurendab seega õiguskindlust.

17. Käsiraamatus märgitud 15 kW piiri ei tuleks võtta range reeglina ja sellisena pole see seal

ka esitatud. KOV-l tuleb hinnata konkreetse kinnisasja energiavajadust (näiteks senise või

edaspidi kavandatud tarbimise põhjal) ja selle alusel otsustada, kas päikeseelektrijaama põhi-

funktsiooniks on konkreetse kinnistu teenindamine või elektri tootmine elektrivõrku

suunamiseks ja tulu teenimiseks. Vastustajal tuleb seega praegusel juhul uuesti ja põhjendatult

otsustada, kas aktsepteerida ehitusteatist või nõuda ehitusluba. Seejuures ei või otsust ehitus-

teatis tagasi lükata nõuetekohaselt põhjendamata jätta sellepärast, et ehitisregister ei pruugi

võimaldada üksikasjalikumate põhjenduste lisamist. Vajaduse korral tuleb põhjendused

vormistada eraldi dokumendina, millele saab ehitisregistri vastavas lahtris viidata.

18. Eeltoodu põhjal rahuldab kohus kaebuse ning tühistab vastustaja 21. detsembri 2022. a

otsuse ja 31. jaanuari 2023. a vaideotsuse. Vastustajal tuleb kaebaja esitatud ehitusteatis uuesti

läbi vaadata, lähtudes kohtu juhistest selle kohta, millal pidada päikeseelektrijaama rajamist

ehitise tehnosüsteemi muutmiseks ja millal elektritootmisrajatise ehitamiseks.

19. HKMS § 108 lg 1 järgi kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebaja

palub mõista vastustajalt välja menetluskulud 956 eurot (sh riigilõiv 20 eurot ja õigusabikulud

936 eurot (sisaldab käibemaksu 156 eurot)). Esitatud on menetluskulude nimekiri ja kulu-

5(6)

3-23-507

dokumendid (HKMS § 109 lg 1). Kohus leiab, et kaebaja tehtud kulud olid vajalikud ja nende

suurus on põhjendatud. Menetluskulude vastustajalt väljamõistmise taotlus tuleb rahuldada.

Pihel Sarv

/allkirjastatud digitaalselt/

6(6)