3-19-1219/39 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Oliver Kask ja Kaire

Pikamäe

Otsuse tegemise aeg ja koht

21. juuni 2023, Tallinn

Haldusasja number

3-19-1219

Haldusasi

Eesti Töötukassa kaebus SA Innove 28. märtsi 2019. a

otsuse nr 3-3.1/115 ja Sotsiaalministeeriumi 4. juuni

2019. a vaideotsuse nr 1.2-5/1280-3 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 8. juuli 2022. a otsus

Menetlusosalised

Kaebaja – Eesti Töötukassa, esindajad v.adv Priit Lätt ja

v.adv Erki Fels

Vastustajad –

Riigi Tugiteenuste Keskus, esindajad KB ja KT

Sotsiaalministeerium, esindaja EB

Menetluse alus ringkonnakohtus

Eesti Töötukassa apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

17. mai 2023

RESOLUTSIOON

1. Jätta rahuldamata Eesti Töötukassa 17. augusti 2022. a vastuväide kohtu tegevusele

seoses täiendava riigilõivu nõudmisega.

2. Jätta rahuldamata Eesti Töötukassa 17. mai 2023. a taotlus põhiseaduslikkuse

järelevalve menetluse algatamiseks.

3. Jätta Eesti Töötukassa apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu

8. juuli 2022. a otsus haldusasjas nr 3-19-1219 muutmata.

4. Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 21. juulil 2023

(HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks

läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse

menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see

on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3).

3-19-1219

2(16)

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses

märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses

(HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus

kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist

vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Sotsiaalkaitseminister ning tervise- ja tööminister kinnitasid 27.03.2015 käskkirjaga

nr 57 perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse seaduse (STS2014_2020) § 16 lg 1 alusel

„Ühtekuuluvuspoliitika fondide rakenduskava 2014–2020“ prioriteetse suuna „Tööturule

juurdepääsu parandamine ja tööturult väljalangemise ennetamine“ meetmesse „Töövõime

toetamise skeemi loomine ja juurutamine“ kuuluva projekti „Tööturuteenuste osutamine

töövõimereformi sihtrühmale“ toetuse andmise tingimused, mille kohaselt oli abikõlblikkuse

periood 01.08.2015–31.12.2020, rakendusasutuseks Sotsiaalministeerium, rakendusüksuseks

SA Innove ja toetuse saajaks Eesti Töötukassa. Projekti eelarve oli kokku 142 615 272 eurot,

millest Euroopa Sotsiaalfondi (ESF) toetus 85% (121 222 981 eurot) ja omafinantseering 15%

(21 392 291 eurot). Toetuse andmise tingimusi on muudetud ja täiendatud sotsiaalkaitseministri

ning tervise- ja tööministri 17.12.2015 käskkirjaga nr 198 ja 29.09.2016 käskkirjaga nr 101.

2. Rahandusministeerium kinnitas 21.12.2018 ESF-i projekti nr 2014-2020.3.01.001.01.15-

0004 „Tööturuteenuste osutamine töövõimereformi sihtrühmale“ auditi lõpparuande nr ESF-

164/2018, milles jõudis järeldusele, et toetuse saaja tegevus projekti rakendamisel on olulises

osas vastavuses kehtivate õigusaktidega, kuid tuvastas siiski puudusi hangete läbiviimisel.

Riigihanke „Tööalane motivatsioonikoolitus“ (viitenumber 177228) hanketeates on esitatud

välispakkujaid piiravad kvalifitseerimistingimused (vt kuni 31.08.2017 kehtinud riigihangete

seaduse (RHS v.r) § 3 p 3). Hanketeates on tehnilise ja kutsealase pädevuse all kvalifitseerimise

tingimustes sätestatud, et pakkuja peab olema täienduskoolitusasutuse pidaja täiskasvanute

koolituse seaduse (TäKS) tähenduses ehk omab tegevusluba või on esitanud täienduskoolituse

läbiviija majandustegevusteate. Hankija kontrollis kõnealuse nõude täitmist Eesti Hariduse

Infosüsteemist (EHIS). Eesti tegevusloa või majandustegevusteate nõue (tööturuteenuste ja -

toetuste seaduse (TTTS) § 13 lg 2, TäKS § 15 lg 2) (viitamata samaväärsusele) on piirav

kvalifitseerimistingimus, sest piirab põhjendamatult võimalike välispakkujate ringi, kes oleksid

valmis teenust pakkuma, ent kellel puudub Eesti tegevusluba või majandustegevuse teatis, kuid

kes omavad samaväärset tegevusluba või majandustegevuse teatist oma asukohamaal. Piirang

tekitab välispakkujatele põhjendamatut ressursikulu (ajalist ja rahalist). Euroopa Parlamendi ja

nõukogu 12.12.2006 direktiivi 2006/123/EÜ eesmärgiks on tagada teenuste vaba liikumine

Euroopa Liidu (EL) siseturul. Koolitusteenus ei kuulu nende erandite hulka, mille suhtes

direktiivi ei kohaldata (vt direktiivi 2006/123/EÜ art 2 lg 2). Esineb oht, et hankija kehtestatud

kvalifitseerimise tingimused on piiravad isikute suhtes, kes tegutsevad mõnes teises EL-i

liikmesriigis, mistõttu ei ole tagatud piisav konkurents ja seeläbi ei ole ka hankeleping sõlmitud

parima pakkujaga. Põhjendatud on kohaldada 5% finantskorrektsiooni määra, sest hanked viidi

läbi riigihangete registris ja avalikustamine toimus määral, mis võimaldas hankemenetluses

osaleda ka teise EL-i liikmesriigi territooriumil tegutseval ettevõtjal.

3-19-1219

3(16)

3. SA

Innove

luges

28.03.2019

finantskorrektsiooni

otsusega

nr

3-3.1/115

mitteabikõlblikuks 5% riigihanke nr 177228 raames esitatud kulude maksumusest ehk kokku

7043,46 eurot (sh ESF-i toetus 5986,94 eurot ja omafinantseering 1056,52 eurot) ning nõudis

tagasi maksetaotlustes nr 13–32 kajastatud toetuse 4592,05 eurot ning keeldus aktsepteerimast

maksetaotlusi nr 33–35 ja nr 37–39 summas 1641,05 eurot (sh ESF-i toetus 1394,89 eurot ja

omafinantseering 246,16 eurot). Tagasi nõutava toetuse summa 4592,05 eurot tuli tagasi maksta

60 kalendripäeva jooksul otsuse kättetoimetamisest arvates.

Toetuse andmise tingimuste p 7.1 järgi kohalduvad toetuse saajale STS2014_2020 sätestatud

kohustused. STS2014_2020 § 26 lg 1 kohaselt on toetuse saaja kohustatud järgima RHS-i, kui

ta on hankija RHS-i tähenduses. Eesti Töötukassa korraldas rahvusvahelise 15 osaks jaotatud

avatud hankemenetluse nr 177228 „Tööalane motivatsioonikoolitus“, mille hanketeates nõuti

tehnilise ja kutsealase pädevuse all ühe kvalifitseerimise tingimusena, et pakkuja peab olema

täienduskoolitusasutuse pidaja TäKS-i tähenduses ehk omab täienduskoolituse läbiviimiseks

tegevusluba (seadusega nõutavas valdkonnas) või on esitanud majandustegevusteate. Hankija

kontrollis nõude täitmist EHIS-st. Rahandusministeerium leidis projektiauditi 21.12.2018

lõpparuandes, et hanketeates seatud kvalifitseerimistingimus piiras välispakkujate osalemist.

Kui tegemist on rahvusvahelist piirmäära ületava hankega, tuleb hankijal eeldada välismaiste

pakkujate huvi hankes osaleda ja kehtestada hankes osalemise tingimused sellest eeldusest

lähtuvalt, sh sõnastada tingimused viisil, et välispakkujad saaksid ilma ebamõistlikke pingutusi

tegemata esitada pakkumusi hankija asukohariigi pakkujatega võrdsetel alustel. Ebamõistlikeks

saab pidada toiminguid, mille tegemist nõutakse pakkujalt juba pakkumuse esitamise hetkel,

kuigi need on vajalikud teenuse osutamiseks (lepingu täitmiseks), mistõttu oleks asjakohane

nõuda neid alles edukalt pakkujalt. RHS v.r § 41 lg 3 tõlgendamisel ei saa lähtuda üksnes sätte

grammatilisest tõlgendusest, kui see oleks vastuolus RHS v.r §-s 3 toodud üldpõhimõtetega või

EL-i asjakohaste õigusaktide ja kohtupraktikaga. RHS v.r § 41 lg-st 3 ei tulene, et hankija peab

igal juhul nõudma enda asukohariigi õigusaktides sätestatud tingimuste täitmist. RHS v.r § 41

lg 3 aluseks olnud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31.03.2004 direktiivi 2004/18/EÜ art 46

lubab kvalifitseerimiseks nõuda pakkuja (aga mitte hankija) asukohariigis väljastatud teenuse

osutamist tõendava loa olemasolu või vastavasse organisatsiooni kuulumise tõendi esitamist.

Hanke objekt (tööturukoolitus) oli tööturuteenus ja seega mittemajanduslik üldhuviteenus, mis

jääb direktiivi 2006/123/EÜ kohaldamisalast välja. Riigisisese hankeõiguse tõlgendamisel peab

samas lähtuma EL-i riigihankeregulatsioonist ja üldpõhimõtetest. Liikmesriik ei saa tugineda

oma õiguskorras kehtivatele sätetele, valitsevale praktikale ega olukorrale, et õigustada EL-i

õigusest tulenevate kohustuste täitmata jätmist.

Hankija kehtestatud kvalifitseerimistingimus ei vasta lisaks RHS v.r § 3 p-s 3 sätestatud võrdse

kohtlemise põhimõttele ja sellest tulenevale diskrimineerimise keelule. Hankijale ei tulene ka

sotsiaalteenuste eripärast õigust juba pakkumuse esitamise hetkel nõuda hankija asukohariigis

tunnustatud kutsekvalifikatsiooni või erialaste lubade olemasolu. Sotsiaalteenuste hankimisel

tuleb hankijal samuti tagada riigihanke üldpõhimõtete järgimine ja võimalike hankest huvitatud

isikute võrdne kohtlemine. TTTS-st tulenevalt tohib hankija tööturukoolitust tellida üksnes

TäKS-i tähenduses täienduskoolitusasutuse pidajalt, kuid sellele vaatamata ei olnud hankijal

RHS v.r-st, direktiivist 2004/18/EÜ ja asjakohasest kohtupraktikast tulenevalt õigust nõuda, et

pakkujal oleks nõutav tegevusluba või majandustegevusteade juba pakkumuse esitamise hetkel.

Eesmärk olnuks täidetud ka siis, kui pakkuja täidab nõuded hankelepingu täitmise algusajaks.

Seega saanuks hankija näha nõude ette hankelepingu tingimusena. Kuigi majandustegevusteate

esitamine ei ole iseenesest üldjuhul keeruline ega aeganõudev, tuleb arvestada, et välisriigi

pakkuja ei orienteeru tõenäoliselt Eesti õiguses sama hästi kui riigisisene pakkuja, mistõttu võib

3-19-1219

4(16)

välispakkuja jaoks toiming olla ressursimahukam. Seejuures tuleb pakkujal olla lisaks kursis

valdkonnaspetsiifilistest õigusaktidest tulenevate nõuetega.

Hanketingimuses märgitud tegevusloa olemasolu nõuet saab lugeda RHS v.r § 39 lg 1 järgi

ebaproportsionaalseks tingimuseks, sest hanke objektiks olnud koolituste valdkondade puhul ei

olnud tegevusluba kohustuslik. Pakkujate võrdse kohtlemise põhimõttega on vastuolus hankes

osalemist võimaldavate tingimuste kehtestamine, millest õigesti aru saamiseks on vaja tunda

hankija asukohariigi praktikat (nt Euroopa Kohtu 14.12.2016 otsus kohtuasjas C-171/15, p 41;

02.06.2016 otsus kohtuasjas C-27/15, p-d 45-46, 51). Seetõttu ei ole välistatud, et välisriigi

pakkujale oli selgusele jõudmine, kas esitada tuleb majandustegevusteade või tegevusluba ning

seejärel majandustegevusteate esitamine hankemenetluse piiratud ajaraamistikku arvestades

ebamõistlikult koormav. Info hanketeate avaldamise kohta ei pruugi jõuda kõikide hankes

osalemisest huvitatud isikuteni kohe hanke väljakuulutamise päeval, mistõttu ei saa ka väita, et

kõigil hankes osalemisest huvitatud isikutel oli nõutud otsustuste ja toimingute tegemiseks aega

pakkumuste esitamise kogu aja (st 40 päeva) vältel.

Toetuse saaja rikkumise tulemusena on tekkinud kahju, mille suurust ei ole võimalik hinnata,

sest pole teada, milliseks oleks riigihankes nr 177228 kujunenud pakkumused ja pakkujate ring,

kui hankija poleks seadnud kvalifitseerimise tingimustes piiravaid nõudeid. Rikkumise raskuse

hindamisel on võetud arvesse, et riigihangete registrist nähtuvalt oli hankest huvitatud 25 isikut,

kellest 23 esitasid ka pakkumuse. Seega oli hankes tagatud konkurents ja erinevate pakkumuste

võrdlemine. Samas olid kõik hankest huvitatud isikud Eesti ettevõtjad ning ei saa välistada, et

tegevusloa või majandustegevusteate nõue oli põhjuseks, miks ei registreerunud hanke juurde

ega esitanud pakkumusi rohkem huvilisi, sh välisriigi ettevõtjaid. Arvestatud on, et hanketeade

avaldati riigihangete registris ja Euroopa Liidu Teatajas (ELT), mis võimaldas hankemenetluses

osaleda ka teise EL-i liikmesriigi territooriumil tegutseval ettevõtjal. Seega on potentsiaalsete

isikute hulk, kelle osalemist on hankes piiratud, tõenäoliselt väike ja järelikult ka rikkumisest

tulenev võimalik finantskahju vähene. Arvestades rikkumise raskust ja võimalikku kahju, on

proportsionaalne kohaldada 5% finantskorrektsiooni määra (vt Vabariigi Valitsuse 01.09.2014

määruse nr 143 „Perioodi 2014–2020 struktuuritoetusest hüvitatavate kulude abikõlblikuks

lugemise, toetuse maksmise ning finantskorrektsioonide tegemise tingimused ja kord“ § 22 lg

11 p 5 ja lg 12, § 25 lg 4).

4. Sotsiaalministeerium jättis 04.06.2019 vaideotsusega nr 1.2-5/1280-3 rahuldamata

Eesti Töötukassa 26.04.2019 vaide SA Innove 28.03.2019 finantskorrektsiooni otsuse

kehtetuks tunnistamiseks ja taotluse jätta finantskorrektsioon tegemata.

5. Eesti Töötukassa esitas Tallinna Halduskohtule 26.08.2019 kaebuse SA Innove

28.03.2019 otsuse nr 3-3.1/115 ja Sotsiaalministeeriumi 04.06.2019 vaideotsuse nr 1.2-5/1280-

3 tühistamiseks. Kvalifitseerimistingimus on RHS v.r § 41 lg-ga 3 kooskõlas, mistõttu puudub

finantskorrektsiooni tegemiseks alus. Tööturuteenust sai tellida üksnes täienduskoolitusasutuse

pidajalt, kes on esitanud majandustegevusteate või kellel on tegevusluba (TTTS § 9 lg 1 p 3,

§ 13 lg-d 1 ja 2, TäKS § 3 lg 1). Majandustegevusteate esitamise nõue ei saa olla hankelepingu

täitmise tingimus, vaid see tuli kehtestada kvalifitseerimistingimusena. RHS v.r § 41 lg 3, TTTS

§ 13 lg 2 ja TäKS § 15 lg 2 ei jätnud kaebajale kaalutlusruumi. Seega on tegemist õigusaktidest

tuleneva erinõudega hankelepingu alusel teenuse osutamiseks, mis tuleb kohustuslikus korras

hanketeates nimetada. Kaalutlusõiguse puudumist ilmestab RHS v.r § 41 lg 3 ja kehtiva RHS

§ 99 lg 1 sõnastuste võrdlus. Seejuures ei eristata riigisiseseid ja välispakkujaid ning kohustus

kehtib kõigile ühtemoodi. RHS v.r-s puudus RHS §-ga 104 analoogne säte, mis võimaldanuks

teha algselt formaalse kontrolli hankepassi alusel ja kontrollida kvalifitseerimistingimusele

vastavust sisuliselt vaid edukaks tunnistatavate pakkujate osas. Kui kaebaja oleks tunnistanud

3-19-1219

5(16)

edukaks pakkuja, kellel on teenuse osutamiseks vajalik erinõue täitmata, võinuks tagajärjeks

olla hankemenetluse nurjumine. Hankija ja pakkujate õigused ja kohustused tulenevad Eesti

õigusaktist ning kaebaja ei saa rahaliselt vastutada selle eest, et riigisiseses õiguses sätestatud

kohustuslikud tingimused võivad olla vastuolus direktiiviga. Finantskorrektsiooni aluseks saab

olla RHS v.r-i rikkumine, mitte vastuolu hankedirektiiviga. Direktiivikonformne tõlgendus

oleks kaebajalt nõudnud RHS v.r § 41 lg 3 contra legem tõlgendamist, mis on keelatud.

Kvalifitseerimistingimus ei andnud Eesti ettevõtjatele eeliseid, sest nõue on kõigi ettevõtjate

poolt täidetav, see ei ole keeruline ja selle täitmine võtab kõigil ettevõtjatel sama palju aega.

Piiriüleseks teenuse osutamiseks vajaliku teabe hankimiseks on ettevõtjatele mõeldud EUGO

võrgustik, mille kontaktpunktiks Eestis on riigi infoportaal eesti.ee ja kus on vabalt kättesaadav

teave, et avalikule sektorile saab koolitusi pakkuda vaid täienduskoolitusasutuse pidaja, kes on

esitanud majandustegevusteate või omab täienduskoolituse läbiviimiseks tegevusluba. Samal

veebilehel on välja toodud juhised majandustegevusteate esitamiseks ja asjakohased õigusaktid.

Hanke tingimusest õigesti aru saamiseks oli tarvis üksnes otsingumootorite kasutamise oskust.

Nõude kehtestamine hankelepingu täitmise tingimusena tähendanuks seda, et pakkujad peavad

suutma nõude täita 14 päeva jooksul (ooteaeg). Hanketeate avaldamise ja pakkumuste esitamise

tähtpäeva vahele jäi 42 päeva. Tingimus ei olnud lisaks mitmeti mõistetav, sest sellest tulenes

selgelt, et tegevusluba ja majandustegevusteade on alternatiivsed, mitte ei nõutud tegevusloa

olemasolu. Kuna majandustegevusteate esitamise kohustus on proportsionaalne, on tingimus

RHS v.r § 39 lg 1 tähenduses proportsionaalne. Vastustaja on lubamatult laiendanud võrdse

kohtlemise põhimõtet, sest sellest ei tulene välispakkujatele õigust ignoreerida riigisisest õigust.

Kui välispakkuja soovib pakkuda Eestis oma professionaalseid teenuseid, võib temalt ka oodata

ja nõuda, et ta oleks minimaalses ulatuses kursis asjaomase valdkonna riigisisese õigusega. On

tavapärane, et piiriülesel tegutsemisel kaasatakse kohalikke partnereid (mh pidid nii pakkumus

kui ka õppematerjalid olema eestikeelsed).

Kvalifitseerimise tingimuse kehtestamine ei mõjutanud riigihanke tulemust ja ei toonud seega

kaasa kahjulikku mõju EL-i eelarvele. Vastustaja ei ole hinnanud väidetava rikkumise tagajärgi

ega kahju tekkimise tõenäosust. Kahju tekkimist ei ole väidetud ka Rahandusministeeriumi

auditiaruandes. Hanketeade avaldati riigihangete registris ja ELT-s. Hankest huvitus 25 isikut,

kellest 23 esitas ka pakkumuse. Seega oli hankes tagatud konkurents ja erinevate pakkumuste

võrdlemine. Ükski välisriigi ettevõtja ei registreerinud ennast riigihanke juurde ega küsinud

hankijalt mis tahes selgitusi hanketingimuste kohta. Eesti Töötukassa on aastatel 2012–2016

korraldanud 36 riigihanget tööalase motivatsioonikoolituse tellimiseks ja mitte üheski neist ei

ole välispakkujad osalenud. Seda, et välispakkujatel puudub huvi teenuse vastu, kinnitab lisaks,

et tööturukoolitus on tööturuteenus ja seega mittemajanduslik üldhuviteenus, mis jääb direktiivi

2006/123/EÜ kohaldamisalast välja. Ilmselgelt ebatõenäoline on, et välispakkujad heitusid

ainuüksi kvalifitseerimistingimusega tutvumisest. Kui välisriigi pakkuja soovis hankes osaleda,

oleks ta pidanud tegema vähemalt elementaarseid pingutusi. Riigihankes osalevalt ettevõtjalt

on kohane nõuda kõrgendatud hoolikust. Kui ettevõtja märkab nõuet, mis tema osalemist

takistab, tuleb hankijat teavitada. Alles siis, kui hankija ei reageeri, saab rääkida heidutavast

mõjust. Asjakohatu on viide, et välispakkujatel on raskusi orienteeruda Eesti õiguses. Ka Eesti

ettevõtja, kes pole varem tööalase motivatsiooni koolitust osutanud, ei pruugi asjaomastes

õigusaktides orienteeruda. Tegemist on subjektiivse asjaoluga. Oluline on, et tingimus võis küll

olla ebamugav, kuid ei välistanud objektiivselt välispakkujate osalemist.

6. Riigi Tugiteenuste Keskus (SA Innove õigusjärglane) palus vastuses jätta kaebus

rahuldamata, jäädes vaidlustatud otsuses esitatud seisukohtade juurde. Majandustegevusteate

nõude sätestamine hanke alusdokumentides oli TäKS-st tulenevalt kohustuslik, kuid vaidlus on

selles, kas nõue tuli esitada kvalifitseerimistingimusena või hankelepingu täitmise tingimusena.

3-19-1219

6(16)

RHS v.r § 41 lg-t 3 tuleb tõlgendada koos teiste RHS v.r-i sätete, direktiivi 2004/18/EÜ art-ga

46 ja EL-i õiguse üldpõhimõtetega (diskrimineerimiskeeld). RHS v.r § 41 lg 3 ei kohustanud

nõudma hankija asukohariigi õigusaktides sätestatud tingimuste täitmist juba pakkumuse

esitamise hetkel. Tingimus oli võimalik sõnastada välisriigi pakkujaid mitte piiravalt, nõudes

registreeringut või tegevusluba alles hankelepingu täitmise ajaks. Samuti saanuks pakkujatelt

nõuda kinnitust, et TäKS-i nõuded täidetakse hankelepingu täitmise ajaks.

Vaidlusalune tingimus andis eelise Eesti ettevõtjatele. Hanke esemeks olnud koolitusteenuse

valdkonnad ei eeldanud tegevusloa olemasolu, aga tingimus sisaldas viidet tegevusloale. Ei saa

eeldada, et pakkujatele oli üheselt selge, et tingimuse täitmiseks piisas majandustegevusteate

esitamisest. See eeldas head orienteerumist Eesti õigusruumis. Viide EUGO võrgustikule ei ole

asjassepuutuv, sest selle info detailsusaste ei ole võrdväärne hea orienteerumisega liikmesriigi

õigusruumis. Ükski pakkuja ei ole kohustatud enne hankes osalemise üle otsustamist tutvuma

kontaktpunktis avaldatud infoga. Potentsiaalne pakkuja teeb hankes osalemise otsuse eelkõige

hanketeates toodud info pinnalt. Kuna kvalifitseerimise tingimused on hanketeates toodud, siis

ei saa välistada, et piiravat tingimust nähes ei pidanud välispakkuja vajalikuks infot edasi otsida.

Välisriigi ettevõtjal võib olla Eesti ettevõtjaga võrreldes koormavam ja aeganõudvam selgitada,

kas vaja on majandustegevusteadet või tegevusluba, ja seejärel esitada majandustegevusteade.

Asjakohased ei ole viited hankelepingu sõlmimise ooteajale, sest tingimuse täitmist saab nõuda

hankelepingu täitmise algusajaks või muuks ettenähtud ajaks, ja kohalike partnerite kaasamise

võimalusele, sest pakkuja peab saama osutada teenust iseseisvalt. Keelenõue ei eelda kohalikku

partnerit, sest piisab tõlketeenusest. Euroopa Kohtu 20.05.2021 otsusest kohtuasjas C-6/20

tuleneb, et kaebaja ei saanud vaidlusaluse tingimuse täitmist nõuda pakkumuste esitamise ajaks.

Kaebaja oli STS2014_2020 § 26 lg 1 järgi kohustatud järgima RHS v.r-i ja rikkumise korral

tuli teha finantskorrektsioon vastavalt STS2014_2020 § 45 lg 1 p-le 3 ja § 46 lg-le 1 ning

määruse nr 143 § 22 lg 11 p-le 5. Kuigi RHS v.r § 41 lg 3 võimaldab mitmeti tõlgendamist, ei

ole sätet võetud üle ebaõigesti. Sättest ei tulenenud hankijale kohustust igal juhul nõuda enda

asukohariigi õigusaktides sätestatud tingimuste täitmist. Määruse nr 143 §-s 22 toodud määrad

põhinevad Euroopa Komisjoni 19.12.2013 otsusel C(2013) 9527. Finantskorrektsiooni otsuses

ei pidanud vastustaja hindama kahju tekkimise tõenäosust, sest korrektsioonimäära sätestavad

õigusnormid eeldavad, et kahju tekkis ja selle suurust ei ole võimalik hinnata. Kahju ei pea

olema alati konkreetselt mõõdetav. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17.12.2013 määruse (EL)

nr 1303/2013 art 85 lg 2 p b järgi tuleb finantskorrektsioon teha, kui esineb põhjendatud oht, et

rikkumisel on olemas finantsmõju (vt ka Euroopa Kohtu 01.10.2020 otsus kohtuasjas C-743/18,

p-d 51 ja 67; 14.07.2016 otsus kohtuasjas C‑406/14, p 44). Finantskorrektsioonist loobumiseks

ei piisa, et kahju tekkimine on ebatõenäoline, vaid kahju tekkimine peaks olema välistatud.

Isegi kui praegu on kahju tekkimine vähetõenäoline, ei ole see välistatud. Hankest huvitatud

ettevõtjate hulgast ei järeldu, et välispakkujad ei olnud hankest huvitatud. Hanketingimustega

tutvumine ei eeldanud hanke juurde registreerimist. Ka hankijalt selgituste küsimine on pakkuja

õigus, mitte kohustus. Kuna nõue oli selge, polnud selle kohta tarvis selgitusi küsida. Viited

varasematele hangetele ei ole asjakohased, sest riigihankes nr 177170 sisaldus samasisuline

piirav kvalifitseerimise tingimus ja ülejäänud puudutasid lihtsustatud korras teenuste tellimist.

Varasem huvipuudus ei välista ka selle tekkimist hilisemates riigihangetes. Mittemajandusliku

üldhuviteenuse hankimisel tuleb samuti lähtuda EL-i õigusest ja riigihanke üldpõhimõtetest.

Ebaproportsionaalne on nõuda pakkujalt tegevusloa taotlemist või majandustegevusteate

esitamist, kui pole teada, kas hange võidetakse ja milliste mahtudega tuleb arvestada. TäKS-i

eesmärgiks ei ole taotleda luba hüpoteetiliseks tegevuseks. Ebavõrdset kohtlemist ei muuda

olematuks, et välispakkujad said objektiivselt pakkumust esitada. Piisab sellest, et tingimuste

täitmine oli välispakkujatele keerulisem kui Eesti pakkujatele ja see võis omada välispakkujaid

3-19-1219

7(16)

heidutavat mõju hankes osalemiseks. Seega ei saa väita, et vaidlusalune tingimus ei mõjutanud

riigihanke tulemust ja kahjulikku mõju EL-i eelarvele ei esine.

7. Sotsiaalministeerium palus vastuses jätta kaebus rahuldamata. RHS v.r § 41 lg-t 3 tuleb

vaadelda kooskõlas riigihangete üldpõhimõtetega (RHS v.r § 3 p 3). Kaebaja poolt kohaliku

kriteeriumi seadmine (Eesti tegevusluba või registreering) ei vasta riigihangetes päritolu alusel

diskrimineeriva kohtlemise vältimise põhimõttele. Nõue oli võimalik sõnastada välispakkujaid

diskrimineerimata, sest hankija saab võimaldada välispakkujatel esitada asukohariigi või muu

pädeva asutuse väljastatud samaväärse loa või tõendi. Isegi kui välispakkuja asukohariigi või

muu pädeva asutuse väljastatud samaväärne luba või tõend ei olnud praegusel juhul asjakohane,

oli hankijal võimalik Eesti seadusest tuleneva nõude täitmist nõuda hankelepingu sõlmimise

ajaks. Kaebajal oli kaalutlusõigus, millises menetlusetapis nõue sätestada.

8. Tallinna Halduskohus jättis 08.07.2022 otsusega kaebuse rahuldamata. Riigihankes nr

177228 „Tööalane motivatsioonikoolitus“ (eeldatava maksumusega 799 200 eurot) avaldati

hanketeade 09.08.2016 ja pakkumuste esitamise tähtpäevaks oli 19.09.2016. Hange oli jaotatud

maakondade kaupa 15 osaks ja hanke eesmärgiks oli sõlmida 3 pakkujaga avatud tingimustega

raamleping kehtivusega kuni 31.12.2018. Hankelepingud konkreetsete koolituste tellimiseks

sõlmitakse raamlepingu alusel korraldatud minikonkursside käigus. Kaebajale on heidetud ette

hanketeate p III.2.3 „Tehniline ja kutsealane pädevus“ alap-s 2 pakkujatele seatud tegevusloa

ja majandustegevusteate esitamise tingimust. Hanketeate p-s IV.2.1 oli hindamiskriteeriumina

nõutud ka lektorite kutsetunnistuste olemasolu, kuid sellele ei ole tähelepanu pööratud ega seda

välispakkujaid piirava tingimusena käsitletud, mistõttu jääb see vaidluse lahendamisel kõrvale.

Vastustajal oli õigusaktidest tulenev kohustus tellida tööturukoolitusi tegevusluba omavalt või

majandustegevusteate esitanud täienduskoolitusasutuse pidajalt (vt TTTS § 13 lg 2; TäKS § 1

lg 5, § 3 lg 1, § 15 lg 2). Vaidlust ei ole, et tegelikkuses eeldas kaebaja hangitud koolitusteenuse

osutamine vaid majandustegevusteate esitamist ja tegevusloa olemasolu polnud vajalik.

Majandustegevusteate esitamine tähendab enne majandustegevuse alustamist teate esitamist

majandustegevuse registrile (MTR) tegevusalal majandustegevuse alustamise kohta (TäKS § 1

lg 6, majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse (MSÜS) § 8 lg 1, § 14 lg 1). MTR kajastab

andmeid Eestis tegutsevate ettevõtjate kohta. Samas oli kaebajal RHS v.r § 3 p 3 järgi kohustus

järgida võrdse kohtlemise põhimõtet ning see tuleneb ka direktiivi 2004/18/EÜ põhjendusest 2

ja art-st 2. Võrdse kohtlemise ja teenuste vaba liikumise põhimõtteid, diskrimineerimiskeeldu

ja direktiivi 2004/18/EÜ art-t 46 arvestades tulnuks kaebajal hanketeadet koostades tõlgendada

RHS v.r § 41 lg-t 3 selliselt, et välispakkujal on võimalik oma kvalifikatsiooni tõendada enda

asukohariigi pädeva asutuse tõendi või registreeringu alusel (vt ka Euroopa Kohtu 20.05.2021

otsus kohtuasjas C-6/20, p-d 49, 52, 55). RHS v.r § 41 lg 3 tõlgendamine eeltoodud viisil ei

oleks contra legem, sest RHS v.r § 41 lg 3 võimaldab küsida ka pakkuja asukohariigi tõendit.

Samuti näeb sätte aluseks olev direktiivi 2004/18/EÜ art 46 selgelt ette, et pakkujalt saab küsida

pakkuja (mitte hankija) asukohariigi tõendeid. Ka MSÜS § 14 lg 3 p 2 kohaselt ei pea ajutise

tegutsemise korral majandustegevusteadet esitama, vaid alles püsiva tegutsemise korral. Seega

võis kaebaja välispakkujatelt nõuda kvalifitseerimiseks nende asukohariigi registreeringut või

tõendit ning MTR-i registreeringut alles edukaks osutunud pakkujalt. MTR-i registreering ei

olnud tingimata vajalik juba enne eduka pakkuja väljaselgitamist.

Vaidlusalune kvalifitseerimistingimus kohtles potentsiaalseid välispakkujaid ebavõrdselt, sest

Eestis tegutsevad ettevõtjad ja teistes EL-i liikmesriikides tegutsevad ettevõtjad olid erinevas

olukorras. Reeglina peab ettevõtja olema kursis selle riigi õigusega, kus ta tegutseb. Teise riigi

õigusega kursis olemine ei ole hõlmatud ettevõtja tavapärase hoolsuskohustusega ning vajalike

normide ülesleidmine ja selgeks tegemine on keeruline, eriti piiratud aja jooksul. Ettevõtja ei

3-19-1219

8(16)

pruugi hanketeatega tutvuda kohe pärast selle avaldamist. Seega võib vajalike õigusteadmiste

ja registreeringute hankimine osutuda ajakriitiliseks. Ettevõtjal on üldjuhul olemas tegevuskoha

riigi load ja registreeringud valdkonnas, milles ta tegutseb. Teise riigi lubade ja registreeringute

taotlemine on täiendav aja- ja ressursikulu, mille kandmisest ei ole ettevõtja huvitatud, kui tal

puudub seal majandustegevus. Kuna Eestis tegutsevad ettevõtjad ja teistes EL-i liikmesriikides

tegutsevad ettevõtjad ei olnud õigusteadmiste ning Eesti lubade ja registreeringute osas võrdses

olukorras, siis oli neilt ühtmoodi Eesti-siseste lubade ja registreeringute nõudmine ebavõrdne

kohtlemine. Ebavõrdset kohtlemist saanuks vältida, võimaldades välispakkujatel tõendada oma

kvalifikatsiooni enda asukohariigi lubade ja registreeringutega ning nõudes Eesti-sisest MTR-i

registreeringut alles hankelepingu sõlmimise või täitmise ajaks. Viide hankelepingu sõlmimise

ooteajale on asjakohatu, sest hankelepingu saab sõlmida ka hiljem, kui edukal pakkujal on vaja

taotleda MTR-i registreeringut. Samuti oleks eduka pakkujaga saanud hankelepingu sõlmimisel

leppida kokku, et hankelepingut asutakse täitma alles pärast majandustegevusteate esitamise

kohustuse täitmist. Hanketingimusi koostades ei saa eeldada, et välispakkuja kasutab kohaliku

partneri abi, vaid välispakkuja peab saama riigihankes osaleda ka iseseisvalt. RHS v.r § 39 lg 1

tähenduses proportsionaalne ei ole nõuda välispakkujalt majandustegevusteate olemasolu juba

pakkumuse esitamise ajaks. Üksnes hankemenetluse tarvis majandustegevusteate esitamine on

põhjendamatult koormav ja kulukas. Hüpoteetilise tulevikus toimuda võiva majandustegevuse

kohta teate esitamine ei oleks kooskõlas ka MTR-i regulatsiooni eesmärgiga.

Eesti Töötukassa on hankija RHS v.r § 10 lg 1 p 3 tähenduses, mistõttu oli tal STS2014_2020

§ 26 lg-st 1 tulenevalt kohustus järgida RHS v.r-i. Kuna kehtestatud kvalifitseerimistingimus

oli välispakkujaid ebavõrdselt kohtlev ja ebaproportsionaalne, siis oli see õigusvastane (RHS

v.r § 3 p 3, § 39 lg 1). Kaebaja pidi arvestama välispakkujate võimaliku huviga hankes osaleda.

Järelikult pidid ka hanketingimused olema sellised, mis võimaldanuks välispakkujatel hankes

tegelikult ja võrdsetel alustel osaleda. Eluliselt on usutav, et vaidlusalune tingimus sai heidutada

välispakkujaid pakkumust esitamast. Kuna seda ei ole võimalik kontrollida ja tõendada, saab ja

tuleb lähtuda elulisest usutavusest. Finantskorrektsiooni tegemine ei eelda, et tuleks ära näidata

konkreetsed välisriigi ettevõtjad, kelle õigusi on rikutud. Õigusvastaste hanketingimuste korral

saab konkurentsi kahjustamist eeldada, sest tõsikindlalt ei saa välistada vastupidist. Arvestades,

et pakkumuse koostamise ja esitamisega kaasneb ressursikulu, mis osutub kvalifitseerimata

jätmise korral asjatuks, ei saa lähtuda eeldusest, et huvitatud isik oleks proovinud pakkumust

esitada. Kui pakkuja ei näe, et ta võiks hanketeate järgi osutuda edukaks, siis ei hakka ta sellist

aja- ja ressursikulu võtma. Kvalifitseerimistingimuse heidutavat mõju ei saa välistada väitega,

et ükski välispakkuja ei ole tingimust vaidlustanud ega küsinud selle kohta hankijalt selgitusi.

Vaidlustamine olnuks samuti täiendav kulu, mille kandmisest ei pruugi pakkuja olla huvitatud.

Selgituste küsimine ei olnud samavõrra koormav, kuid ka küsimuste puudumisest ei saa üheselt

järeldada, et ühtegi huvitatud välispakkujat ei esinenud. Selgituste küsimine ja õigusvastasele

hanketingimusele tähelepanu juhtimine on pakkuja võimalus, mitte kohustus. Hankemenetluse

õiguspärasuse eest vastutab hankija ja seda vastutust ei saa lükata potentsiaalsetele pakkujatele.

Seda, et vaidlusaluses hankes ei oleks ükski välispakkuja oma pakkumust esitanud, ei kinnita

üheselt mh asjaolud, et teistel kaebaja hangetel välispakkujate esitatud pakkumused puudusid,

pakkumus tuli esitada ja teenust osutada eesti keeles ning tegemist oli üldhuviteenusega.

Kuna ei ole võimalik välistada, et teistsuguse kvalifitseerimise tingimuse korral võinuks mõni

välispakkuja oma pakkumuse esitada, siis ei ole üheselt tuvastatav, milliseks võinuks kujuneda

riigihanke tulemus – milline pakkuja oleks osutunud edukaks ja millise hinnaga oleks leping

sõlmitud. Seega ei saa välistada mõju riigi- ja EL-i eelarvele ning kahju tekkimist tuleb pidada

võimalikuks. Järelikult tõi kaebaja poolt RHS v.r-i rikkumine kaasa selle, et projekti kulu ei saa

pidada osaliselt abikõlblikuks ja esines alus finantskorrektsiooni tegemiseks (STS2014_2020 §

45 lg 1 p 3; määruse nr 143 § 2 lg 1). STS2014_2020 § 45 lg-s 3 sätestatud finantskorrektsiooni

3-19-1219

9(16)

tegemist välistavaid aluseid ei esinenud. Kuna kohustuse rikkumisega kaasnenud rahalise mõju

suurust ei ole võimalik hinnata, tuleb finantskorrektsiooni tegemisel ja toetuse vähendamisel

lähtuda määrusest nr 143 (STS2014_2020 § 46 lg 1). Kuna vaidlusalune riigihange korraldati

2016. a-l, on asjakohane määruse varasem redaktsioon. Vastustaja lähtus finantskorrektsiooni

tegemisel põhjendatult määruse nr 143 § 22 lg 11 p-dest 5 ja 6, mis nägid ette 25% määra.

Määruse nr 143 § 22 lg 12 võimaldas rikkumise raskusest sõltuvalt kohaldada ka 5% või 10%

finantskorrektsiooni määra. Vaidlustatud otsuses on kaalutud kaebaja rikkumist, selle raskust

ja võimalikku mõju ning otsustatud kohaldada 5% määra. Õigusnormides sätestatud madalaima

võimaliku finantskorrektsiooni määra kohaldamine ei saanud rikkuda kaebaja õigusi. Kuna

finantskorrektsiooni otsus on õiguspärane, siis ei ole alust tühistada ka vaideotsust.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

9. Eesti Töötukassa palub 08.08.2022 apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus

ja uue otsusega rahuldada tema kaebus. Halduskohus on ebaõigesti kohaldanud materiaalõigust

ja rikkunud kohtumenetluse normi ning halduskohtu otsus on oluliste põhjendamispuudustega

ja vastuoluline. Halduskohus kohaldas vääralt RHS v.r § 41 lg-t 3, sest kaebaja oli kohustatud

kehtestama majandustegevusteate nõude hanketeates kvalifitseerimise tingimusena ja seejuures

tuli kaebajal nõuda just Eesti majandustegevusteate olemasolu. TTTS § 13 lg 2 ja TäKS § 3 lg

1 näevad RHS v.r § 41 lg 3 tähenduses ette õigusaktidest tuleneva erinõude hankelepingu alusel

teenuse osutamiseks, mis tuleb kohustuslikus korras hanketeates nimetada. Kaalutlusõiguse

puudumist ilmestab RHS v.r § 41 lg 3 ja RHS § 99 lg 1 sõnastuste võrdlus. Kvalifitseerimise

tingimust ei saanud sätestada hankelepingu täitmise nõudena. Halduskohus ei ole põhjendanud,

miks tuli TTTS § 13 lg-s 2 ning TäKS § 1 lg-s 5 ja § 3 lg-s 1 sätestatu kõrvale jätta. Kohtu

viidatud MSÜS § 14 lg 3 p 2 ei ole kohaldatav, sest praegusel juhul direktiiv 2006/123/EÜ ei

kohaldu (vt MSÜS § 5 lg 4). Halduskohus viitas lisaks RHS v.r § 41 lg 3 aluseks olnud direktiivi

2004/18/EÜ art-le 46, kuid direktiiv ei ole vahetult kohaldatav. Hankija ja pakkujate õigused ja

kohustused tulenevad Eesti õigusaktidest. Direktiivikonformse tõlgendamise võimalused on

piiratud. Kui direktiivi 2004/18/EÜ art 46 oli RHS v.r § 41 lg-s 3 ebaõigesti üle võetud, ei tohi

see viia kaebaja sanktsioneerimiseni, sest direktiivi ülevõtmine on liikmesriigi ülesanne.

Halduskohus on arvestanud üksnes seda, kas mõni pakkuja võis jätta pakkumuse esitamata. Ka

finantskorrektsiooni otsuses ei ole hinnatud kahju tekkimise tõenäosust, vaid leiti lakooniliselt,

et kahju on tekkinud, sest mõni pakkuja võis jätta pakkumuse esitamata. Tegemist on olulise

kaalutlusveaga, sest piisav ei ole ainult asjaolu, et mõni pakkuja võis jätta riigihankel osalemata

(vt Tallinna Ringkonnakohtu 30.11.2021 otsus nr 3-20-895, p 20). Seda kaalutlusviga ei ole

võimalik kohtumenetluses kõrvaldada. Kahju tekkimise tõenäosust vähendab praegusel juhul

mitu asjaolu, millega ei ole finantskorrektsiooni otsuses arvestatud. Välisriigi pakkujad ei ole

teabevahetuse käigus leidnud, et kvalifitseerimise tingimus piirab nende osalemist. Riigihankes

osalevalt ettevõtjalt on kohane nõuda kõrgendatud hoolsust. Kui ettevõtja märkab nõuet, mis

takistab tema osalemist, tuleb sellest hankijat teavitada. Alles siis, kui hankija ei reageeri, saab

rääkida heidutavast mõjust. Välisriigi pakkujad ei tundnud vaidlusaluse riigihanke vastu mingit

huvi (st ükski välisriigi ettevõtja ei registreerinud ennast riigihanke juurde). Üldhuviteenus on

asukohaspetsiifiline ning selle osutamise vastu ei ole välisriigi ettevõtjatel huvi. Aastatel 2012–

2016 korraldas kaebaja tööalase motivatsioonikoolituse tellimiseks 36 riigihanget, kuid üheski

neist ei ole välispakkujaid osalenud. Seetõttu on ilmselgelt ebatõenäoline, et kvalifitseerimise

tingimus sai välisriigi pakkujaid heidutada. Finantskorrektsiooni tegemiseks ei ole alust, kui

tingimus raskendab välispakkuja osalemist, kuid ei välista seda. Tingimuse täitmiseks piisas

majandustegevusteate esitamisest, mis ei ole üldjuhul keeruline ega aeganõudev. Hanketeate

avaldamise ja pakkumuste esitamise tähtpäeva vahele jäi 42 päeva, mis on piisav aeg.

3-19-1219

10(16)

10. Riigi Tugiteenuste Keskus palub 21.09.2022 vastuses jätta apellatsioonkaebus

rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata, jäädes varem esitatu juurde. RHS v.r § 41 lg-st 3

ei tulenenud hankijale kohustust igal juhul nõuda enda asukohariigi õigusaktides sätestatud

tingimuste täitmist. Kui riigisisene säte on mitmeti mõistetav, tuleb seda tõlgendada kooskõlas

riigihanke üldpõhimõtetega (RHS v.r § 3) ja direktiivi 2004/18/EÜ nõuetega ning sõnastada

kvalifitseerimise tingimus välispakkujate hankest osavõttu mitte piiraval moel (vt ka Euroopa

Kohtu 20.05.2021 otsus kohtuasjas C-6/20, p 66). Seega ei saanud kaebaja nõuda, et pakkuja

peab pakkumuse esitamise hetke seisuga olema täienduskoolitusasutuse pidaja TäKS-i alusel

ehk olema esitanud asjaomase majandustegevusteate (vt Tallinna Ringkonnakohtu 21.06.2022

otsus nr 3-19-1239, p 26; 24.09.2021 otsus nr 3-19-346, p 17). Halduskohus järeldas õigesti, et

välispakkujatelt võis kvalifitseerimiseks nõuda nende asukohariigi registreeringut ja/või tõendit

ning MTR-i registreeringut võis nõuda alles edukaks osutunud pakkujalt. Halduskohtu viidatud

MSÜS § 14 lg 3 p 2 ei ole asjakohane, kuid see ei mõjuta lõppjärelduste õigsust. Kohus ei ole

direktiivi 2004/18/EÜ art-t 46 vahetult kohaldanud, vaid tõlgendas üksnes RHS v.r § 41 lg-t 3

kooskõlas riigihanke üldpõhimõtetega (RHS v.r § 3) ja direktiivi nõuetega.

Hankereeglite rikkumise korral ei pea tõendama konkreetset finantsmõju. Finantskorrektsiooni

tegemiseks piisab, kui asjasse puutuva fondi eelarve mõjutamise võimalus ei ole välistatud (vt

Euroopa Kohtu 01.10.2020 otsus kohtuasjas C-743/18, p 67; 14.07.2016 otsus kohtuasjas

C‑406/14, p 44; Tallinna Halduskohtu 05.07.2022 otsus nr 3-20-784; Tallinna Ringkonnakohtu

21.06.2022 otsus nr 3-19-1239). Seega ei pea kahju olema tõenäoline ning rakendusüksus ei

pidanud finantskorrektsiooni otsuses ega halduskohus oma otsuses seda hindama, vaid piisas

järeldusest, et kahju tekkimist ei saa välistada. Halduskohus nõustus vastustaja põhjendustega,

miks kaebaja viidatud asjaolud ei vähenda kahju tekkimise tõenäosust. Hanketingimuste kohta

hankijalt selgituste küsimine on potentsiaalse pakkuja võimalus, mitte kohustus, ning küsimuste

puudumisest ei saa järeldada, et välisriigi pakkujatel puudus huvi hankes osaleda. Kuna hanke

alusdokumendid olid vabalt kättesaadavad, siis ei saa huvipuudust kinnitada ka see, et ükski

välisriigi ettevõtja ei registreerinud ennast riigihanke juurde. Varasemast 35 hankest 34 olid

lihtsustatud korras tellitavad teenused, mille kohta teadet ELT-s ei avaldatud. Ainus varasem

rahvusvaheline hange sisaldas samasugust piiravat tingimust, mistõttu võisid välispakkujad

loobuda ka selles hankes osalemisest just hanketingimuste pärast, mitte huvi puudumisest. Igal

juhul ei saa varasemast hankest teha tõsikindlaid järeldusi vaidlusaluse hanke kohta (vt ka

Tallinna Halduskohtu 29.11.2021 otsus nr 3-21-339; 05.07.2022 otsus nr 3-20-784). Lisaks ei

saa eeldada, et 42 päeva oli piisavalt pikk aeg, sest hankes osalemisest huvitatud isikud ei pruugi

saada infot hanketeate avaldamise kohta kohe hanke väljakuulutamise päeval.

Diskrimineerimiskeeldu on rikutud ka siis, kui hanketingimuse täitmine on hankija asukohariigi

ettevõtjale lihtsam kui teises liikmesriigis asuva ettevõtja jaoks (nt Euroopa Kohtu 27.10.2005

otsus kohtuasjas C-234/03, p 60). Piiriülese huvi olemasolu eeldatakse, kui riigihanke eeldatav

maksumus on võrdne või ületab rahvusvahelist piirmäära (vt Tallinna Halduskohtu 29.11.2021

otsus nr 3-21-339; 05.07.2022 otsus nr 3-20-784; Tallinna Ringkonnakohtu 21.06.2022 otsus

nr 3-19-1239). Seda saab eeldada ka üldhuviteenuse tellimisel. Kohtuotsus on põhjendatud ja

vastuoludeta. Vaidlust ei ole, et kaebajal tuli nõuda Eesti majandustegevusteate olemasolu, kuid

vaidlus on selles, mis ajaks tuli see nõue täita. Vastustaja hinnangul ei saanud vaidlusalust nõuet

esitada kvalifitseerimise tingimusena, vaid see oleks tulnud esitada hankelepingu täitmise

tingimusena. Kaebaja on jätnud lisaks tähelepanuta, et hankija ei tellinud veel tööturukoolitust,

vaid hankemenetluse tulemusena leiti alles teenuse osutajad, kellelt edaspidi hakatakse teenust

tellima. TäKS-i eesmärk ei ole nõuda majandustegevusteadet hüpoteetiliseks tegevuseks.

11. Sotsiaalministeerium palub 19.09.2022 vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata

ja halduskohtu otsus muutmata, jäädes varasemalt esitatud seisukohtade juurde.

3-19-1219

11(16)

12. Eesti Töötukassa esitas 17.05.2023 kohtuistungil taotluse tunnistada STS2014_2020 §

46 lg-d 1 ja 2 ning määruse nr 143 § 22 lg 1, lg 11 p 5 ja lg 12 põhiseadusega vastuolus olevaks

ning jätta need asja lahendamisel kohaldamata. STS2014_2020 § 46 lg-tega 1 ja 2 Vabariigi

Valitsusele finantskorrektsiooni määrade kehtestamiseks antud volitusnorm ei vasta PS § 3

lg-s 1 ja §-s 113 ettenähtud nõuetele, sest seaduses on jäetud reguleerimata, millest juhindudes

Vabariigi Valitsus korrektsioonimäärad kehtestab või millised on alam- ja ülemmäär (vt lisaks

õiguskantsleri 13.03.2023 arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-23-2, p 47 jj).

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

I

Vastuväide kohtu tegevusele

13. Eesti Töötukassa tasus 08.08.2022 apellatsioonkaebuse esitamisel riigilõivu 20 eurot.

Tallinna Ringkonnakohus jättis 09.08.2022 määrusega apellatsioonkaebuse käiguta ning andis

apellandile 15-päevase tähtaja täiendava riigilõivu 117,76 eurot tasumiseks. Ringkonnakohus

märkis, et kuna vaidlustatud on finantskorrektsiooni otsust, millega Eesti Töötukassalt nõutakse

4592,05 euro tagastamist, tuleb apellatsioonkaebuselt HKMS § 104 lg 1 ning riigilõivuseaduse

(RLS) § 60 lg-te 4 ja 7 alusel tasuda riigilõivu 137,76 eurot (s.o 4592,05 × 0,03). Kaebaja tasus

16.08.2022 täiendava riigilõivu 117,76 eurot ja esitas 17.08.2022 seisukohas HKMS § 90 lg 1

alusel vastuväite kohtu tegevusele, leides, et RLS § 60 lg 4 asemel kuulub kohaldamisele RLS

§ 60 lg 1 ning seega tuli apellatsioonkaebuselt tasuda riigilõiv 20 eurot. Kaebaja hinnangul on

RLS § 60 lg 4 alusel suurema riigilõivu nõudmine vastuolus ka võrdse kohtlemise põhimõttega

(vt haldusasjad nr 3-14-51132 ja nr 3-15-853).

14. Ringkonnakohus leiab, et Eesti Töötukassa vastuväide ei ole põhjendatud ja tuleb jätta

rahuldamata. Kehtiva RLS § 60 lg 4 kohaselt tuleb kaebuse esitamisel maksuhalduri või muu

asutuse tegevuse peale maksusumma, sunniraha või muu makse määramisel ja sanktsiooni

rakendamisel või nende sissenõudmisel või tagamisel tasuda riigilõivu 3% vaidlustatavast

summast, kuid mitte alla 20 euro ja mitte üle 1050 euro. Praktiliselt sama sisuga säte on alates

01.04.1994 sisaldunud ka varasemates riigilõivuseadustes (vt Eesti Vabariigi riigilõivuseaduse

lisa 1 p 1 alap 9; 01.01.1998 jõustunud RLS § 37 lg 10; 01.01.2007 jõustunud RLS § 56 lg 13;

01.01.2011 jõustunud RLS § 57 lg 16 ja alates 01.07.2012 muudetud RLS § 571 lg 4). Algselt

puudus sättes riigilõivu ülempiir, kuid see lisati 16.06.1998 vastu võetud muudatustega. Säte

kehtib praeguses sõnastuses alates 01.07.2012 (v.a lõivumäärad, mida on viimati muudetud

01.01.2022), kuid ühegi asjaomase eelnõu seletuskirjas ei ole esitatud loetelu sisu täpsemalt

avatud (vt nt Riigikogu VII koosseisu 304 SE; XII koosseisu 206 SE ja XII koosseisu 725 SE).

15. Kuigi praktikas on RLS § 60 lg-t 4 ja selle varem kehtinud analooge seostatud esmajoones

maksuhalduri tegevuse vaidlustamisega, on sätte tegelik toimeulatus laiem, hõlmates ka muude

asutuste rahalisi nõudeid. Kaebaja seisukohaga, et „muu maksena“ RLS § 60 lg 4 tähenduses

saab käsitada üksnes maksukorralduse seaduse § 3 lg-s 4 loetletud makseid ja tasusid, ei saa

nõustuda juba ainuüksi põhjusel, et sellisel juhul puuduks vajadus tuua maksuhalduri kõrval

välja ka „muu asutus“ ja säte kaotaks osaliselt oma sisu. Seadust ei tohi tõlgendada viisil, mis

muudaks seaduse või selle sätte mõttetuks (nt Riigikohtu 23.02.2009 otsus nr 3-4-1-18-08, p

14). Lisaks tuleb silmas pidada, et kaebuse esitamisel muu (riigi)asutuse tegevuse peale maksete

määramisel ja sissenõudmisel ning sanktsioonide rakendamisel on vaidlustatud summast lähtuv

3% suurune riigilõivu määr (koos alam- ja ülempiiriga) kehtinud juba alates 01.04.1994 ning

kaebaja soovitud range terminoloogiline eristus ei oleks kooskõlas normi eesmärgiga. Sättest

nähtub piisavalt arusaadavalt, et riigilõivumäär 3% vaidlustatavast summast, kuid mitte alla 20

euro ja mitte üle 1050 euro, on kohaldatav kõigi selliste haldusaktide vaidlustamisel, millega

3-19-1219

12(16)

on avalik-õiguslikus suhtes esitatud mõni rahaline nõue, kui ei esine mõnda riigilõivuvabastust

(nt RLS § 22 lg 2 p 2). Kui kaebaja soovib vabaneda temale esitatud rahalisest nõudest, siis

tuleb kaebuse esitamisel tasuda riigilõivu vastavalt vaidlustatavale summale. See hõlmab mh

toetuste (v.a sotsiaaltoetuste) tagasinõudmise ja ka finantskorrektsiooni otsused, olenemata

sellest, kas liigitada need makse määramiseks või sanktsiooni rakendamiseks.

16. Ringkonnakohus nõustub kaebajaga, et RLS § 60 lg 4 (ja varasemate samasisuliste sätete)

rakenduspraktika ei ole olnud järjepidev. Seda kinnitab mh asjaolu, et halduskohtu hinnangul

tuli ka praeguses asjas esitatud kaebuselt tasuda riigilõivu vastavalt RLS § 60 lg-le 1. Lisaks on

kaebaja viidanud haldusasjadele nr 3-14-51132 ja nr 3-15-853 ning ringkonnakohus omakorda

viitas 09.08.2022 määruses haldusasjadele nr 3-21-1711 ja nr 3-21-2855. Olgugi, et RLS § 60

lg 4 rakendamine on olnud heitlik või juhuslik, ei tulene sellest kaebajale õigustatud ootust

nõuda varasema ebaõige praktika jätkamist ning seejuures ei saa ebaõige praktika jätkamist või

laiendamist nõuda ka võrdse kohtlemise põhimõttele toetudes (vrd Riigikohtu 27.11.2006 otsus

nr 3-3-1-59-06, p 12; 29.05.2016 otsus nr 3-3-1-23-06, p 12; 06.12.2004 otsus nr 3-3-1-53-04,

p 13; 06.05.2004 otsus nr 3-3-1-19-04, p 18).

II

Põhiseaduslikkuse järelevalve taotlus

17. Kaebaja on õiguskantsleri 13.03.2023 seisukohast põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr

5-23-2 (p-d 47–60) lähtudes leidnud, et STS2014_2020 § 46 lg-d 1 ja 2, mis andsid Vabariigi

Valitsusele volituse kehtestada määrusega protsentides väljendatav finantskorrektsiooni ulatus

(s.o praegusel juhul asjassepuutuvad määruse nr 143 § 22 lg 1, lg 11 p 5 ja lg 12) on vastuolus

PS § 3 lg-s 1 ja §-s 113 ettenähtud nõuetega ning tuleb jätta asja lahendamisel kohaldamata.

Esmalt on küsimus, kas seadusandja sai delegeerida finantskorrektsiooni määrade kehtestamise

täitevvõimule, ning kui see oli lubatav, siis kas volituse ulatus on normis piisavalt määratletud.

18. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole STS2014_2020 § 46 lg-d 1 ja 2 vastuolus PS § 3 lg 1

esimeses lauses sätestatud üldise seadusereservatsiooni põhimõttega ega PS §-s 113 sätestatud

nõudega sätestada riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed

seaduses, mistõttu jääb kaebaja taotlus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks

rahuldamata.

19. Finantskorrektsioon seisneb tegevusele antud avaliku sektori toetuse täielikus või osalises

tühistamises (nt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17.12.2013 määruse (EL) nr 1303/2013 art

143 lg 2 teine lause). Finantskorrektsiooni kohaldamine kujutab sisuliselt eeskirjade eiramise

(st soodustuse saamiseks vajalike tingimuste täitmata jätmise) tõttu alusetult saadud soodustuse

tagasinõudmist (vt nt Euroopa Kohtu 01.10.2020 otsus kohtuasjas C-743/18, Elme Messer

Metalurgs, p 64; 26.05.2016 otsus liidetud kohtuasjades C-260/14 ja C-261/14, Județul Neamț

ja Județul Bacău, p 50). Kui eeskirjade eiramise rahalise mõju ulatus on selgelt tuvastatav, siis

tuleb finantskorrektsioon teha selles ulatuses. Kui eeskirjade eiramise rahalise mõju ulatus ei

ole üheselt kindlaks määratav, kuid rahalise mõju olemasolu ei ole ka välistatud, siis tuleb teha

finantskorrektsioon proportsionaalses määras, arvestades eeskirjade eiramise olemust ja raskust

ning hinnangulist rahalise mõju ulatust (nt 01.10.2020 otsus kohtuasjas C-743/18, p 72; samuti

kohtujurist E. Sharpstoni 23.04.2020 ettepanek samas kohtuasjas, p-d 88–91).

20. Selline tagasinõue ei ole samastatav isikule täiendava avalik-õigusliku rahalise kohustuse

kehtestamisega PS § 113 tähenduses (s.o avalik-õiguslikus suhtes tasu nõudmisega). Vaatamata

sellele, et PS § 113 kaitseala tuleb sisustada laialt ning lugeda sellega hõlmatuks kõik avalik-

õiguslikud rahalised kohustused (nt Riigikohtu 22.12.2000 otsus nr 3-4-1-10-00, p 20), kujutab

3-19-1219

13(16)

n-ö muu avalik-õiguslik rahaline kohustus PS § 113 tähenduses endast siiski esmajoones tasu

nõudmist avalik-õiguslikus suhtes (nt Riigikohtu 08.06.2010 otsus nr 3-4-1-1-10, p 57), mitte

ükskõik millisel alusel isikule avalik-õiguslikus suhtes esitatavat raha (tagasi) maksmise nõuet.

Kaebaja 17.05.2023 kohtukõne teeside p-s 20 viidatud rahalised kohustused (keskkonnakahju

hüvitis, kohtutäituri kohustus anda asja müügist saadud raha üle sissenõudjale, maksuintress,

sõiduki teisaldamise ja hoidmise kulud, tasu audiovisuaalse teose ja teose helisalvestise

isiklikeks vajadusteks kasutamise eest) on olemuselt isikult nõutavad tasud või hüvitised, mitte

temale antud soodustuste tagasinõudmised.

21. Kuna finantskorrektsiooni kohaldamine ei ole PS § 113 kaitsealas, nagu on mh leitud

STS2014_2020 eelnõu (Riigikogu XII koosseisu 622 SE) seletuskirjas (lk 58), siis ei pea kõik

selle elemendid olema tingimata kindlaks määratud seaduses. Samas isegi juhul, kui hinnata

finantskorrektsiooni kohaldamine PS § 113 kaitsealaga hõlmatuks, ei nõustu ringkonnakohus,

et kõnealuse rahalise kohustuse elemendid on seaduses piisavalt sätestamata. Avalik-õigusliku

rahalise kohustuse elementide hulka võivad kuuluda kohustuse tekkimise alus ja kohustatud

subjekt, kohustuse suurus või selle kindlakstegemise tingimused, tasumise või sissenõudmise

kord ja muud kohustuse olemuslikud tunnused (nt Riigikohtu 20.10.2009 otsus nr 3-4-1-14-09,

p 28). Avalik-õigusliku rahalise kohustuse kehtestamise delegeerimine täidesaatvale võimule

võib olla lubatav tingimusel, et see tuleneb rahalise kohustuse iseloomust ning seadusandja

määrab kindlaks diskretsiooni ulatuse, mis võib seisneda tasu alam- ja ülemmäära seadusega

sätestamises, tasu suuruse arvestamise aluste kehtestamises vms. Volitusnorm avalik-õigusliku

rahalise kohustuse kehtestamiseks peab tagama tasu suuruse kindlaksmääramise objektiivsetel

alustel, võimaldama kohustatud subjektil piisava täpsusega näha ette kohustuse ulatust ja selle

täitmise üksikasju ning tagama isikute võrdse kohtlemise (nt Riigikohtu 08.06.2010 otsus nr 3-

4-1-1-10, p 58).

22. STS2014_2020 § 45 lg 1 kohaselt tehakse sättes loetletud juhtudel finantskorrektsiooni

otsus toetuse vähendamiseks või tühistamiseks määruse (EL) nr 1303/2013 art 143 alusel ja

sellega kooskõlas. STS2014_2020 § 45 lg 3 sätestab juhud, millal finantskorrektsiooni otsust

ei tehta. Seadus sätestab finantskorrektsiooni otsuse tegemiseks pädeva organi (STS2014_2020

§ 8 lg 2 p 6 ja § 45 lg 4) ja finantskorrektsiooni otsuse tegemise tähtaja (STS2014_2020 § 45

lg 5), samuti kohustuse subjekti (toetuse saaja) ja tagasimaksmisele kuuluva toetuse tagastamise

tingimused (sh tähtaeg, intress, viivis – STS2014_2020 §-d 48–49). Määruse (EL) nr 1303/2013

art 143 lg 2 kohaselt tuleb kohaldada proportsionaalseid finantskorrektsioone, võttes arvesse

eeskirjade eiramise olemust ja keerukust ning fondidele tekitatud rahalist kahju. Korrektsiooni

ulatus ei saa ületada toetuse summat ja peab olema proportsionaalne. Kuigi eeskirjade eiramise

rahalise mõju kindlakstegemine on paljudel juhtudel keeruline ja saab olla üksnes hinnanguline,

näevad STS2014_2020 § 45 lg 1 (viitega määruse (EL) nr 1303/2013 art 143 lg-le 2) ja § 46 lg

1 siiski ette kriteeriumid, millest tuleb Vabariigi Valitsusel STS2014_2020 § 46 lg 2 alusel

finantskorrektsiooni protsendimäärade kehtestamisel lähtuda (vrd Riigikohtu 30.03.2020 otsus

nr 3-18-1537, p 20). Ka määruse nr 143 eelnõu (EIS toimik 14-0747) seletuskirjast (lk 30–32)

nähtuvalt on protsendimäärade Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestamise eesmärk ühtlustada

finantskorrektsiooni otsuste tegemist, et tagada võrdne kohtlemine ja proportsionaalsus ning

muuta rakendusüksusele seadusega antud kaalutlusõiguse kasutamine läbipaistvamaks.

III

Apellatsioonkaebuse lahendamine

23. Praeguse vaidluse põhiküsimus on selles, kas kaebaja oli RHS v.r § 41 lg-st 3 tulenevalt

kohustatud sätestama riigihanke nr 177228 hanketeates kvalifitseerimise tingimusena nõude, et

pakkuja peab olema täienduskoolitusasutuse pidaja (vt TTTS § 13 lg 2; TäKS § 15 lg 2) ehk

3-19-1219

14(16)

esitanud täienduskoolituse läbiviija majandustegevusteate (vt TäKS § 3 lg 1). Halduskohus

nõustus vastustajaga, et riigihanke korraldamise üldpõhimõtteid (RHS v.r § 3 p 3) ja direktiivi

2004/18/EÜ art-t 46 arvestades tulnuks kaebajal tõlgendada RHS v.r § 41 lg-t 3 selliselt, et

välispakkuja võib oma kvalifikatsiooni tõendada ka enda asukohariigi pädeva asutuse tõendi

või registreeringu alusel. Halduskohus tugines seejuures Euroopa Kohtu 20.05.2021 otsusele

kohtuasjas C-6/20, Riigi Tugiteenuste Keskus (p-d 49, 52, 55).

24. Vaidlusalune tingimus hanketeate p-s III.2.3 „Tehniline ja kutsealane pädevus“ alap 2 oli

järgmine: „Kvalifitseerimise tingimustele vastavuse hindamiseks vajalikud andmed ja nende

vorminõuded: /.../ 2. Pakkuja peab olema täienduskoolitusasutuse pidaja täiskasvanute

koolituse seaduse tähenduses, kes tegutseb täiskasvanute koolituse seaduse ja selle alusel

kehtestatud õigusaktide nõuete alusel. Täiskasvanute koolituse seaduse tähenduses on

täienduskoolitusasutuse pidajaks isik (eraõiguslik juriidiline isik, avalik-õiguslik juriidiline

isik, riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutus või füüsiline isik), kellel on täienduskoolituse läbi

viimiseks (seadusega nõutavas valdkonnas) tegevusluba või ta on esitanud täienduskoolituse

läbiviimiseks majandustegevusteate. Ühise pakkumuse korral peavad kõik ühispakkujad

vastama eelnimetatud tingimustele. Hankija kontrollib nõude täitmist Eesti Hariduse

Infosüsteemist (EHIS). /.../“

25. RHS v.r § 41 lg 3: „Kui hankelepingu alusel sooritatava tegevuse jaoks on õigusaktides

kehtestatud erinõuded, nimetab hankija hanketeates, milliste erinõuete, registreeringute või

tegevuslubade olemasolu on pakkuja või taotleja kvalifitseerimiseks nõutavad. Õigusaktides

kehtestatud erinõuete täitmise kontrollimiseks nõuab hankija hanketeates pakkujalt või

taotlejalt tegevusloa või registreeringu või muu erinõude täitmist tõendava asjakohase tõendi

või tema asukohariigi õigusaktide kohaselt vastavasse organisatsiooni kuulumise kohta tõendi

esitamist, kui need ei ole hankijale oluliste kulutusteta andmekogus olevate avalike andmete

põhjal kättesaadavad. Kui pakkujal või taotlejal puudub vastav tegevusluba või registreering

või ta ei kuulu vastavasse organisatsiooni tema asukohariigi õigusaktide kohaselt, jätab

hankija pakkuja või taotleja kvalifitseerimata.“

26. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et kuna kohtuasjas C-6/20 käsitleti analoogset

olukorda, tuleb selles väljendatud seisukohtadest lähtuda ka praeguse vaidluse lahendamisel.

Muu hulgas on Euroopa Kohus selgitanud (p-d 44–46), et pakkuja kohustust omada riigihanke

esemeks oleva tegevuse suhtes kohaldatavates õigusaktides ette nähtud registreeringut või

tunnustust tuleb käsitada kvalitatiivse valikukriteeriumina, mille eesmärgiks on võimaldada

hankijal hinnata pakkuja võimet kõnealune hankeleping täita, mitte aga hankelepingu täitmise

tingimusena direktiivi 2004/18/EÜ art 26 tähenduses. Seetõttu on kaebaja õigesti rõhutanud, et

vaidlusalust nõuet ei saanud kehtestada hankelepingu täitmise tingimusena, vaid hankijal tuli

pakkujate kutsealast pädevust kontrollida juba pakkujate kvalifitseerimise etapis, mida nõudis

ka RHS v.r § 41 lg 3. Eeltoodule vaatamata tuleneb kohtuotsusest C-6/20 (p-d 49, 52, 55, 66)

üheselt, et pakkujatele tuli anda võimalus tõendada oma võimet hankelepingut täita, tuginedes

samasisulisele registreeringule või tunnustusele tema asukoha liikmesriigis.

27. Vaidlust ei ole, et RHS v.r § 41 lg 3 esimesest lausest tulenevalt oli kaebaja kohustatud

hanketeates välja tooma, et tellitavat teenust saab osutada üksnes täienduskoolitusasutuse pidaja

ehk isik, kes on esitanud täienduskoolituse läbiviija majandustegevusteate. RHS v.r § 41 lg 3

teisest ja kolmandast lausest tuleneb samas, et kõnealuse erinõude täitmise kontrollimiseks ei

pidanud tingimata nõudma Eesti majandustegevusteate esitamist (see oli põhjendatud Eestis

asuvate pakkujate puhul), vaid pakkuja kvalifikatsiooni tõendamiseks saanuks lugeda piisavaks

ka „muu asjakohase tõendi“, nt pakkuja asukohariigi tegevusloa või registreeringu või tõendi

pakkuja asukohariigi õigusaktide kohaselt vastavasse organisatsiooni kuulumise kohta. RHS

3-19-1219

15(16)

v.r § 39 lg 1 teise lause kohaselt peavad kvalifitseerimise tingimused olema piisavad pakkuja

hankelepingu nõuetekohase täitmise võime tõendamiseks ning hankelepingu objektile vastavad

ja proportsionaalsed. Kui pakkujal on täienduskoolituste läbiviimiseks teise EL-i liikmesriigi

tegevusluba või registreering, peaks see olema eelduslikult piisavaks tõendiks, et pakkuja on

võimeline hankelepingut nõuetekohaselt täitma. Kaebaja ei ole väitnud, et Eestis registreeritud

täienduskoolitusasutuse pidajate suhtes kehtiksid mingid sedavõrd erandlikud nõuded, millele

vastavust ei saaks eeldada välisriigi pakkujalt, kes pole esitanud Eestis majandustegevusteadet.

Vastupidi, kaebaja on rõhutanud just TäKS § 3 lg-s 1 nimetatud majandustegevusteate esitamise

lihtsust ja kiirust. Seega ei olnud kaebajal alust eeldada, et välispakkuja, kellel on enda asukoha

liikmesriigis asjakohane registreering, ei suudaks TTTS § 13 lg-s 2 ja TäKS § 15 lg-s 2 seatud

nõuet täita enne hankelepingu sõlmimist või hankelepingu täitmisele asumist. Hankija soov

vältida menetluse ebaõnnestumist ei tohi olla tähtsam kui hankelepingute sõlmimise olulised

põhimõtted, eelkõige põhimõte tagada pakkujatele võrdsed osalemistingimused, seadmata neile

põhjendamatuid takistusi, sh eeldada kohaliku partneri kaasamist (vt ka kohtujurist M. Campos

Sánchez-Bordona 28.01.2021 ettepanek kohtuasjas C-6/20, p-d 84–88).

28. Ringkonnakohus ei nõustu kaebajaga, et tema eksimuse põhjustas direktiivi 2004/18/EÜ

art 46 ebaõige ülevõtmine RHS v.r § 41 lg-sse 3, mis ei või samas tuua kaasa direktiivi vahetut

kohaldamist ega kaebaja sanktsioneerimist. Praegusel juhul on oluline, et nagu eelmises punktis

selgitatud, ei välistanud RHS v.r § 41 lg 3, et hankija võimaldab välispakkujal oma kutsealase

pädevuse tõendamiseks tugineda pakkuja asukohariigi asjakohasele tõendile. Selline tõlgendus,

mis võtab arvesse RHS v.r § 3 p-s 3 sätestatud diskrimineerimiskeeldu ja direktiivi 2004/18/EÜ

art-s 46 toodut, ei kujuta endast contra legem tõlgendust ega ka direktiivi vahetut kohaldamist.

Vaidlusalune kvalifitseerimise tingimus kohtles potentsiaalseid välispakkujaid põhjendamatult

erinevalt, sest ei võimaldanud neil oma kutsealast pädevust tõendada pakkuja enda asukohariigi

tõendiga. Määravat tähtsust ei oma, kas ja kui hästi pidanuks võimalikud välispakkujad olema

kursis Eesti õigusega ja majandustegevusteate esitamise tingimustega või kui hõlpsasti olnuks

neil tegelikkuses võimalik ennast sellega kurssi viia (st kui suur olnuks välispakkujate täiendav

ressursikulu pakkumuse koostamiseks), sest see ei muuda ebavõrdset kohtlemist olematuks ega

kvalifitseerimise tingimust proportsionaalseks.

29. Kaebaja suhtes kohaldati 28.03.2019 otsusega finantskorrektsiooni 5% määras vastavalt

määruse nr 143 § 22 lg 11 p-le 5 ja lg-le 12 kuni 20.09.2018 kehtinud redaktsioonis (vt määruse

nr 143 § 25 lg 4). Nendest sätetest tuleneb, et kui hankemenetluse korraldamisel on pakkuja

kvalifitseerimiseks riigihanke alusdokumentides nimetatud kriteerium, mis on vastuolus RHS

v.r-ga, vähendatakse üldjuhul hankelepingule eraldatavat toetust 25%, kuid sõltuvalt rikkumise

raskusest võib kohaldada ka 5% või 10% finantskorrektsiooni määra. Seega on rakendusüksus

praegusel juhul kohaldanud madalaimat finantskorrektsiooni määra. STS2014_2020 § 45 lg-s

3 sätestatud finantskorrektsiooni otsuse tegemist välistavaid asjaolusid ei esine.

30. Kaebaja leiab viitega Tallinna Ringkonnakohtu 30.11.2021 otsusele nr 3-20-895 (p 20),

et rakendusüksus ei ole finantskorrektsiooni otsuse tegemisel asjakohaselt hinnanud seda, kas

vaidlusalune tingimus võis tõenäoliselt mõjutada riigihanke tulemust. Ringkonnakohus leiab,

et haldusasjas nr 3-20-895 tehtud otsuse seisukohad ei ole praegusele vaidlusele ülekantavad,

sest nende asjaolud erinevad oluliselt. Haldusasjas nr 3-20-895 oli vaidluse all otsus, millega

kohaldati finantskorrektsiooni põhjusel, et hankija oli õigusvastaselt nõudnud pakkujatelt Eestis

tegutseva krediidiasutuse kinnituskirja. Ringkonnakohus möönis otsuses, et rikkumise mõju

EL-i eelarvele ei saa välistada, kuid ei pidanud konkreetse juhtumi asjaolusid arvestades sellise

kahju tekkimist tõenäoliseks. Otsuse p-dest 21–22 nähtuvalt tugines vastav järeldus peamiselt

hinnangule, et ehitustööde tellimine võis piiriülest huvi tekitada eelkõige naaberriikides ja neis

asuvatel pakkujatel olnuks suure tõenäosusega võimalik saada Eestis tegutseva krediidiasutuse

3-19-1219

16(16)

kinnituskiri ka oma asukohariigis tegutsevate krediidiasutuste poole pöördudes (st kuna mitmed

krediidiasutused tegutsevad nii Eestis kui ka võimalike pakkujate asukohariikides või teevad

omavahel tihedat koostööd). Praeguses asjas selline võimalus ilmselgelt puudus ja seetõttu on

kohane lähtuda pigem Tallinna Ringkonnakohtu 21.06.2022 otsuses nr 3-19-1239 (p-d 34–37)

esitatud seisukohtadest.

31. Kuna ei saa välistada, et välispakkujaid mittediskrimineeriva kvalifitseerimise tingimuse

korral võinuks pakkumuse esitada ka mõni välispakkuja ja see võinuks muuta hankemenetluse

tulemust, siis tuleb EL-i eelarvele kahju tekkimist pidada võimalikuks ja finantskorrektsiooni

tegemine oli nõutav. Piiriülese huvi puudumist ei saa eeldada pelgalt sellest, et tööturukoolitus

kui tööturuteenus (TTTS § 9 lg 1 p 3, § 13 lg 1) on mittemajanduslikel kaalutlustel osutatav

üldhuviteenus, mis ei kuulu teenuste direktiivi reguleerimisalasse (vt direktiivi 2006/123/EÜ

art 2 lg 2 p a). Asjaolu, et Eesti Töötukassa korraldab töötutele ja tööotsijatele (TTTS § 2 p 1)

tööturuteenuste osutamist mittemajanduslikel kaalutlustel, ei tähenda, et ka koolitusteenuse

pakkujatel puuduks majanduslik huvi teenust osutada. Samuti ei ole arusaadav, miks peaks

vaidlusaluses riigihankes tellitud teenust (s.o tööalane motivatsioonikoolitus) hindama väga

asukohaspetsiifiliseks (st Eestile eriomaseks). Välispakkujate huvipuudust ei saa mh järeldada

ainuüksi sellest, et ükski välispakkuja ei ole ennast hanke juurde registreerinud ega esitanud

hankijale küsimusi vaidlusaluse kvalifitseerimise tingimuse kohta, samuti ei ole välispakkujaid

osalenud varasemates samasugustes hangetes. Kaebaja sellekohased argumendid on otsitud ja

ennastõigustavad. Hanketingimustega tutvumiseks ei olnud hankele registreerumine vajalik ja

vastustaja on asjakohaselt märkinud, et ainus kaebaja viidatud varasem rahvusvaheline hange

(viitenumber 177170) sisaldas täpselt samasugust piiravat tingimust.

32. Kuna rakendusüksus on juhtumi asjaolusid (eelkõige riigihankes nr 177228 konkurentsi

olemasolu ja seega rikkumise tõenäoliselt väikest mõju EL-i eelarvele) arvestades kohaldanud

väikseimat määruse nr 143 § 22 lg-s 12 ettenähtud finantskorrektsiooni määra (5%), ei ole alust

hinnata korrektsiooni ulatust ebaproportsionaalseks.

IV

Kokkuvõte ja menetluskulud

33. Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 1 alusel tuleb Eesti Töötukassa apellatsioonkaebus jätta

rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 08.07.2022 otsus muutmata.

34. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS

§ 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks esitada kohtule menetluskulude

nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta.

Eesti Töötukassa on tasunud apellatsioonkaebuse esitamisel riigilõivu 137,76 eurot ja kandnud

apellatsioonimenetluses esindajakulu 9451,20 eurot (koos käibemaksuga, vastab advokaatide

44 töötunnile hinnaga 179 eurot/tund + käibemaks). Esindajakulu kandmise kohustus seoses

praeguse haldusasja menetlemisega ringkonnakohtus on nõuetekohaselt tõendatud (HKMS

§ 109 lg 11). Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad apellandi menetluskulud

HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. Riigi Tugiteenuste Keskus ei ole menetluskulude

kandmise kohta andmeid esitanud, mistõttu jäävad ka vastustaja võimalikud menetluskulud

apellatsiooniastmes HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)