5-23-1/16 · Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

MÄÄRUS

Kohtuasja number 5-23-1 Määruse kuupäev 2. juuni 2023 Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, Velmar Brett, Julia Laffranque, Kaupo Paal ja Nele Parrest Kohtuasi Politsei ja piirivalve seaduse § 1112 lõike 2 põhiseaduslikkuse kontroll Menetluse alus Tallinna Halduskohtu 18. jaanuari 2023. a otsus haldusasjas nr 3-22-586 Menetlusosalised Riigikogu XX Sotsiaalkindlustusamet Õiguskantsler Justiitsminister Asja läbivaatamise viis Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON 1. Anda Tallinna Halduskohtu 18. jaanuari 2023. a otsusega haldusasjas nr 3-22-586 algatatud põhiseaduslikkuse järelevalve asi lahendamiseks Riigikohtu üldkogule. 2. Asendada avaldatavas määruses kaebaja nimi tähemärkidega XX.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Politseiametnik XX (kaebaja) esitas 10. jaanuaril 2022 Sotsiaalkindlustusametile (SKA) avalduse talle politseiametniku väljateenitud aastate pensioni (edaspidi ka politseipension) määramiseks politseija piirivalve seaduse (PPVS) alusel. 2. SKA määras 8. veebruari 2022. a otsusega kaebajale politseiametniku väljateenitud aastate pensioni alates 14. novembrist 2021 (kaebaja politseipensionile õiguse tekkimise päev) eluks ajaks suuruses 1280,25 eurot kuus. 3. Kaebaja esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotles SKA 8. veebruari 2022. a otsuse tühistamist ning SKA kohustamist vaadata kaebaja taotlus uuesti läbi. Seejuures palus kaebaja tuvastada, et PPVS § 1112 lõige 2 on põhiseadusega (PS) vastuolus osas, milles see ei võimalda võtta väljateenitud aastate pensioni arvutamisel aluseks palgamäära suuruses, mis kehtis päeval, millest alates see pension määratakse, ning jätta see säte kohaldamata. 4. Tallinna Halduskohus rahuldas kaebuse, tunnistas PPVS § 1112 lõike 2 1. jaanuarist 2020 kuni 30. juunini 2022 kehtinud redaktsioonis (edaspidi on silmas peetud seda redaktsiooni, kui ei ole märgitud teisiti) kaebaja taotletud osas põhiseadusega vastuolus olevaks ja edastas otsuse Riigikohtule põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse läbiviimiseks.

KOHTU PÕHJENDUSED 5. Kaebaja soovis väljateenitud aastate pensioni suuruse arvutamisel aluseks võtta tema politseiteenistuse viie viimase aasta hulgast valitud politseijaoskonna juhi ametikoha palgamäära

5-23-1

2(5) (14. palgaaste) suuruses, mis kehtis 14. novembril 2021 ehk päeval, millest alates talle pension määratakse, ent SKA võttis arvutamise aluseks palgamäära suuruses, mis kehtis soodsaimana tema töötamise ajal sellel ametikohal ehk ajavahemikus 1. oktoober 2013 – 30. september 2014. 6. SKA otsus on õiguspärane juhul, kui SKA otsuse aluseks olnud PPVS § 1112 lõige 2 on põhiseadusega kooskõlas. Kui PPVS § 1112 lõige 2 on põhiseadusega vastuolus, tuleks see jätta kohaldamata ja kaebaja nõue rahuldada. Seega on see säte asjassepuutuv. 7. PPVS § 1112 lõige 2 on vastuolus PS §-s 32 sätestatud omandiõiguse kaitsega koosmõjus õiguspärase ootuse põhimõtte ja PS § 12 lõikes 1 sätestatud üldise võrdsusõigusega osas, milles see ei võimalda võtta pensioni arvutamisel aluseks palgamäära suuruses, mis kehtis päeval, millest alates pension määratakse. Kuni 31. detsembrini 2019 võeti politseipensioni suuruse arvutamisel PPVS § 100 lõike 12 järgi aluseks palgamäär päeval, millest alates pension määratakse. 8. PS §-s 32 tagatud omandipõhiõiguse kaitsealasse kuulub ka õigus saada pensioni kui rahaliselt hinnatav õigus. Kaebaja omandipõhiõiguse riive sõltub esmalt sellest, kas kaebajal oli tekkinud õiguspärane ootus, et tema pensionile jäämise õiguse tekkimise ajal 14. novembril 2021 on tal õigus saada politseipensioni tema teenistuse viie viimase aasta hulgast valitud talle soodsaima palgamäära ja teenistusastmetasu suuruses, mis kehtib päeval, millest alates pension määratakse. 9. Kaebaja võis õigustatult loota, et pensionisüsteemi ei muudeta talle ebasoodsas suunas, mistõttu on riivatud tema omandipõhiõigust koosmõjus õiguspärase ootuse põhimõttega. Kaebaja on töötanud politseiteenistuses alates 12. jaanuarist 1991 kokku üle 33 aasta. 10. Politseiametniku väljateenitud aastate pension nähti taasiseseisvunud Eestis ette täiendava sotsiaalse tagatisena politseiteenistusega kaasnevate piirangute ja tööga seotud riskide korvamiseks ning kvalifitseeritud tööjõu tagamiseks. Ehkki vastavat pensioni on ka varem korduvalt reformitud ja muudetud selle suuruse arvutamise korda, kehtis PPVS § 100 lõige 12 kaebaja teenistusajast seitsme aasta jooksul sõnastuses, mis tagas politseipensioni arvutamisel selle palgamäära arvesse võtmise, mis kehtib päeval, millest alates pension määratakse. Kui isik on oma tegevusega täitnud eeldused, millest tulenevalt tal on tulevikus õigus enda suhtes soodsa regulatsiooni kohaldamisele, kuid riik kehtestab uue, vähem soodsa regulatsiooni, on tegemist riigi sõnamurdmisega. 11. Omandiõigus peab üldjuhul olema võrdselt kaitstud. Käesolevas asjas koheldakse erinevalt politseiametnikke, kes läksid pensionile enne 1. jaanuari 2020, ja politseiametnikke (sh kaebaja), kes läksid pensionile pärast seda kuupäeva. Kui esimestel võeti politseiametniku pensioni suuruse arvutamisel aluseks palgamäär, mis kehtis päeval, millest alates pension määrati, siis teistel arvutatakse pensioni suurus selle määra järgi, mis kehtis soodsaimana tema töötamise ajal sellel ametikohal. Tegemist on võrreldavate gruppidega. 12. Seadusandja avarat otsustusruumi arvestades on ebavõrdne kohtlemine meelevaldne siis, kui see on ilmselgelt asjakohatu. Vaidlusalust PPVS muudatust sisse viiva eelnõu seletuskirja järgi oli muudatus tingitud üksnes Politseija Piirivalveameti (PPA) soovist vajadusel palgasüsteemi muuta (palgaastmeid vähendada), kuid seda takistas politseiametnike kuni 31. detsembrini 2019 kehtinud pensionisüsteem. Tegemist on tehnilist laadi probleemiga, mis ei ole lahendamatu või mille lahendamine oleks ülemäära keeruline. 13. Ülemäärane koormus riigieelarvele oleks küll arvestatav argument, kuid sellega ei saa õigustada ebavõrdset kohtlemist. Võrdsuspõhimõttega on vastuolus, kui mõned peavad ressursi kokkuhoiu huvides saama väiksemaid soodustusi kui teised, kes on samal määral üldistes huvides panustanud. Seaduse muudatuse ettepanekus ei ole analüüsitud ei mõju riigieelarvele ega seda, kas muudatus võib kaasa tuua ebavõrdse kohtlemise. Pidi olema arusaadav, et muudatuse tagajärjed on selle adressaatidele valdavalt kahjulikud, kuna PPA-s töötavatel isikutel jääb paljudel juhtudel mõningane ajavahe viimasel ametikohal töötamise ja pensionile minemise vahel. Kõrge inflatsiooniga majanduskeskkonnas tähendab see, et nad kaotavad muudatuse tagajärjel väljateenitud pensionis oluliselt. Ebavõrdseks kohtlemiseks pole mõistlikku põhjust ning see on ilmselgelt asjakohatu.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

5-23-1

3(5) Riigikogu 14. Riigikogu nimel arvamuse andnud õiguskomisjon leiab, et PPVS vaidlustatud säte on põhiseadusega kooskõlas. 15. See säte lisati PPVS-i Riigikogu XII koosseisu menetluses õiguskomisjoni algatusel ja lähtus PPA ettepanekust. Selle kohaselt seadis senine regulatsioon põhjusel, et politseiametnike väljateenitud aastate pension on otseselt seotud politseiametnike palgasüsteemiga, PPA-le piirangud politseiametnike palgasüsteemi muutmisel, sh palgaastmete vähendamisel. Toona oldi seisukohal, et seadusandja nägi ette piisavalt pika jõustumistähtaja (muudatus võeti vastu 14. juunil 2018 ja see jõustus 1. jaanuaril 2020) ning õiguspärase ootuse põhimõtte riivet ei teki. 16. Riigikogu XIV koosseisu õiguskomisjoni hinnangul on politseipensioni regulatsiooni muutmine riigi eelarvevahendite otstarbekohase ja säästliku kasutamise eesmärgi saavutamiseks sobiv ja vajalik abinõu. Eestis on võetud suund eripensionide kui ebavõrdsust tekitava ja pikas perspektiivis ühiskonnale üle jõu käiva süsteemi kaotamisele. Kellelgi ei ole õigustatud ootust, et tulevikus aset leidvad muutused on üksnes positiivsed, sest muidu ei oleks avaliku sektori (sealhulgas pensionisüsteemi) reformimine vastavalt riigi majanduslikele võimalustele võimalik. Seadusandjal on voli teha ümberkorraldusi pensionide arvestamise alustes ja korras ka suhteliselt lühikese ajaga. Enne 1. jaanuari 2020 pensionile läinud politseiametnike, kelle politseipensioni arvutamise aluseks olev palgamäär arvestati pensioni määramise aja seisuga, ja pärast 1. jaanuari 2020 pensionile läinud politseiametnike, kelle pensioni aluseks olevaks palgamääraks arvestati tema töötamise ajal sellel ametikohal soodsaimana kehtinud palgamäär, puhul ei ole tegu ebavõrdse kohtlemisega pensioni arvestamise aluseks oleva ajahetke alusel, vaid pensionikorralduse laiema sisulise muutmisega. Kaebaja 17. Riigikogu õiguskomisjon ja Sotsiaalministeerium on leidnud, et vaidlustatud säte on põhiseadusega kooskõlas. Kumbki ei vaidle vastu sellele, et säte kohtleb pensionile läinud politseiametnikke ebavõrdselt, kuid mõlemad õigustavad seda ebavõrdset kohtlemist kokkuhoiu kaalutusega. Selline kaalutlus ei tulene seaduse seletuskirjast. Teiseks ei saa isikute ebavõrdset kohtlemist õigustada kokkuhoiu argumendiga. Sotsiaalkindlustusamet 18. SKA peab kohaldama seadust sõltumata selle võimalikust põhiseadusevastasusest. Sätte põhiseadusele vastavust peavad hindama selleks pädevad asutused. Õiguskantsler 19. PPVS vaidlustatud säte on põhiseadusega kooskõlas. Ehkki kaebuse esitajal ja temaga sarnases olukorras oleval inimesel võis tekkida õigustatud ootus saada politseiametniku väljateenitud aastate pensioni kuni 31. detsembrini 2019 kehtinud PPVS-i järgi, kaaluvad PPVS-i alusel määratava pensioni saamise tingimuste muutmise eesmärgid selle ootuse üles. Viimase kümnendi jooksul on Riigikogu teinud nii politseiametnike kui ka muude ametipensionide süsteemides järgemööda sihikindlaid muudatusi, mille eesmärk on tagada inimeste võrdne kohtlemine pensionisüsteemides ja pensionisüsteemi jätkusuutlikkus. 20. Õigus vanaduspensionile on PS § 28 lõike 2 alusel tagatud põhiõigus. Kuna ametipensionid ei kuulu PS § 28 lõike 2 kaitsealasse, on Riigikogul ametipensionide süsteemi kujundamisel avar otsustusruum. Ametipensionid on siiski rahaliselt hinnatavad nõuded, mis kuuluvad omandipõhiõiguse (PS § 32) kaitsealasse. Omandipõhiõiguse piiramine ei ole põhiseadusega kooskõlas, kui inimesel on tekkinud õiguspärane ootus, et riik ei rakenda tema suhtes ettenägematuid ebasoodsaid tagajärgi. Hinnates seda, kas inimene oli asunud oma õigusi realiseerima, tuleb lähtuda sellest, et varem kehtinud seadus andis võimaluse võtta vaidlusaluse pensioni suuruse arvutamisel aluseks politseiametniku viie viimase teenistusaasta hulgast valitud soodsaima palgamäära, mis kehtis päeval, millest alates pension määrati. 21. Ehkki inimesel võis tekkida õigustatud ootus, et süsteemi ei muudeta ebasoodsas suunas, ei järeldu sellest, et pensioni saamise tingimusi ei ole vaja ega võimalik muuta. Pensioniõiguse väljateenimine võtab aega ning sellel aja jooksul võivad riigis olud muutuda. Riigil tuleb nii arvestada kunagi antud

5-23-1

4(5) pensionilubadusega kui ka tagada, et pensionisüsteem oleks jätkusuutlik. Õiguspärase ootuse kõrval tuleb arvestada ka demokraatia põhimõttega. 22. Ametipensionid loodi 1990. aastatel riigisektori madalate palkade kompenseerimiseks. Praegu on avaliku sektori töötasud tõusnud, riikliku vanaduspensioni suurus oleneb inimese tegelikult töötasult makstud sotsiaalmaksu suurusest ning iga inimene võib ühineda kogumispensionide süsteemiga. Riik asus ametipensionide süsteemi muutma kümmekond aastat tagasi selle süsteemi kulukuse tõttu ning eesmärgiga inimesi pensionisüsteemides võrdsemalt kohelda. Ametipensionide ümberarvutamine on asendatud nende indekseerimisega ning tehtud on põhimõtteline otsus ametipensionid üleminekuperioodi jooksul kaotada. 23. Politseiametniku väljateenitud aastate pensioni arvutamine pensioni määramise ajal kehtinud palgamäära alusel, ent uue palgasüsteemi tingimustes tähendab vajadust ametikoha ajas muutunud ametiülesandeid võrrelda. Samuti takistab see politseiametnike töötasu tõstmist, kuna ametipensionäride arv kasvab ning eelarve on piiratud. Samuti on politseiametnikel võimalus valida pensioni arvutamise aluseks tema viimase ametikoha palgaastmele vastav palgamäär, ning määratud pensioni indekseeritakse igal aastal. Vaidlusalune säte tagab inimeste pensionile jäädes nende võrdsema kohtlemise. Politseiametnike pensioni suurus on alates 1. jaanuarist 2020 seotud politseiametnikele tegelikult makstud töötasuga, nii nagu tavalist riiklikku pensioni saavate inimeste pensioni suurus on seotud nende tegelikult töötasult makstud sotsiaalmaksu suurusega. Sotsiaalministeerium 24. Sotsiaalministeerium leiab, et PPVS vaidlustatud säte on põhiseadusega kooskõlas. 25. Politseipensioni suuruse arvutamise aluse muutmine oli vajalik, sest enne 1. maid 2019 ei tohtinud politseiametnik olla korraga politseiteenistuses ja pensionil. Kui selline võimalus tekkis, tuli vältida olukorda, kus isiku pension arvutatakse palga pealt, mida ta ise kunagi teeninud ei ole. Kuna politseiametnikul on võimalus teenistusest lahkuda, tagasi tulla või esitada pensioni määramise avaldus pärast töötamist, on õiglane arvutada isiku pension palga pealt, mida ta töötades teenis. 26. Riikliku pensionikindlustuse seaduse alusel määratavatele n-ö tavalistele vanaduspensionidele kehtib pensionivalem, milles lisaks pensioni baasosale, mis on kõikidel pensionisaajatel ühesugune, arvestatakse isiku kogu töötamise aega ning pensionitaotlejal puudub võimalus jätta välja väikese töötasuga töötatud perioode. 27. Õiguspärase ootuse tekkeks peab isikul esiteks olema subjektiivne õigus politseipensionile ning teiseks peab ta olema asunud seda õigust kasutama ajal, mil õigusakti muudeti. Kaebaja esitas avalduse pensioni saamiseks 14. novembril 2021, samas kui vaidlusalune säte kehtib alates 1. jaanuarist 2020. Seega pidi kaebaja olema teadlik kehtivast seadusest, isegi kui muudatused muutsid varem kaua kestnud olukorda. Õiguspärasele ootusele võivad tugineda üksnes need isikud, kellele pension on määratud ning kellele riik on juba asunud pensioniväljamakseid tegema. Kuna 2020. aastal jõustunud seadusega ei muudetud mitte pensioniõiguse saamise tingimusi, vaid üksnes pensioni arvutamise aluseid, ei muutunud pensionisüsteem 2020. aastal ka nii rabavalt ebasoodsas suunas, et kõne alla võiks tulla õiguspärase ootuse põhimõtte rikkumine. 28. Võrreldavateks gruppideks võib pidada kuni 31. detsembrini 2019 pensionile läinud politseiametnikke, kelle pension arvutati pensioniõiguse tekkimise ajal ametikohale kehtinud palga pealt, ja alates 1. jaanuarist 2020 pensionile läinud politseiametnikke, kelle pension arvutatakse töötamise ajal kehtinud palga pealt. Need grupid ei ole siiski võrreldavad, kuna vahepeal muutus oluliselt politseiametnike palgasüsteem ning erinevate palkade saamine muutis isikute grupid võrreldamatuks. Kui seadus ei oleks muutunud, siis oleksid alates 1. jaanuarist 2020 pensionile minejad saanud pensioni sellise palga pealt, mida nad ise kunagi teeninud ei ole. 29. Kui võrdsuspõhiõiguse riivet jaatada, on riive lubatud. Politseipensioni arvutamise muudatused on ajendatud soovist riigi raha kokku hoida ning tagada õiglane pensioni suurus võrreldes nii teiste politseiametnike kui ka kõikide teiste pensionäridega. Lisaks tingisid pensioni arvutamise aluse muudatuse Siseministeeriumi haldusalas toimunud olulised palgasüsteemi muutused, mis omakorda olid tingitud vajadusest meelitada isikuid politseiteenistusse.

5-23-1

5(5) 30. Pension kuulub omandipõhiõiguse kaitsealasse, kuid omandipõhiõiguse riive sõltub eeskätt sellest, kas kaebajal oli tekkinud õiguspärane ootus sellele, et tema pension arvutatakse teistel alustel kui 2020. aastal kehtinud seaduses sätestatud. Tegemist on olukorraga, kus SKA alles määras talle pensioni, mitte olukorraga, kus talle oleks juba pensionimakseid tehtud. Kaebajal ei saa olla tekkinud ootust, et pension oleks suurem. Justiitsminister 31. Justiitsminister leiab, et PPVS vaidlustatud säte on asjassepuutuv, vastab formaalse põhiseaduspärasuse nõuetele ja on ka sisuliselt põhiseadusega kooskõlas. 32. Õigus pensionile kui rahaliselt hinnatav õigus kuulub olemuslikult omandipõhiõiguse kaitsealasse. Kui isik on oma tegevusega täitnud eeldused, millest tulenevalt tal on tulevikus õigus enda suhtes soodsa regulatsiooni kohaldamisele, kuid riik kehtestab sellest hoolimata tema suhtes uue, vähem soodsa regulatsiooni, on tegu riigi sõnamurdliku käitumisega. Mõlemad riivatud põhiõigused on piiratavad mis tahes põhiseadusega kooskõlas oleval eesmärgil. 33. Eripensionide reformi eesmärk on vähendada erisusi pensionisüsteemides ja kasutada riigi raha säästlikult. Eesmärk kasutada riigi raha säästlikult on nii PS §-s 32 sätestatud omandipõhiõiguse koosmõjus õiguspärase ootuse põhimõttega kui ka PS § 12 lõikes 1 sätestatud võrdsuspõhiõiguse riive legitiimne eesmärk. Võrreldavateks gruppideks on politseiametnikud, kes läksid pensionile kuni 31. detsembrini 2019, ning politseiametnikud, kes läksid pensionile alates 1. jaanuarist 2020. Tegemist on võrreldavate gruppidega ja neid koheldakse ebavõrdselt. 34. Kaebajal on õiguspärane ootus saada politseipensioni, mis on erinev tavapärasest riiklikust vanaduspensionist. Pensionid on sotsiaalvaldkonna küsimus, kus seadusandjal on lai kaalutlusõigus. Viimastel aastatel on ka teisi eripensione muudetud. Eripension on soodustus võrreldes riikliku vanaduspensioniga ja see ei ole PS § 28 lõikest 2 tulenev riigi kohustus. Seetõttu tuleb seadusandja kohaseks peetud lahenduste ümberhindamisel olla tagasihoidlik.

PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTE

35. PPVS § 1112 lõige 2 (1. jaanuarist 2020 kuni 30. juunini 2022 kehtinud redaktsioonis) sätestas: (2) Politseiametniku pensioni arvutamisel võetakse aluseks käesoleva paragrahvi lõike 1 punktis 1 nimetatud […] viie viimase aasta hulgast valitud soodsaim palgamäär suuruses, mis kehtis tema töötamise ajal sellel ametikohal.“ 36. PPVS § 1112 lõike 1 punkt 1 (1. jaanuarist 2020 kuni 30. juunini 2022 kehtinud redaktsioonis) nägi ette, et politseiametniku väljateenitud aastate pensioni suuruse arvutamise aluseks olev ametipalk on tema viimase ametikoha palgaastmele vastav palgamäär või diferentseeritud palgamäär või teenistuse viie viimase aasta hulgast valitud talle soodsaim palgamäär või diferentseeritud palgamäär ametikoha järgi, millel ta teenis vähemalt 12 kuud järjest, millele lisandus PPVS § 1112 lõike 1 punkti 2 alusel viimasele teenistusastmele vastav teenistusastmetasu. 37. Tallinna Halduskohus tunnistas põhiseadusevastaseks ja jättis kohaldamata PPVS § 1112 lõike 2 (1. jaanuarist 2020 kuni 30. juunini 2022 kehtinud redaktsioonis) osas, milles see ei võimalda võtta pensioni arvutamisel aluseks palgamäära suuruses, mis kehtis päeval, millest alates pension määratakse.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT 38. Viieliikmelises põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumis tekkisid asja lahendamisel põhimõttelist laadi eriarvamused. Seetõttu ja soovist ühtlustada Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve alast praktikat peab kolleegium vajalikuks anda Tallinna Halduskohtu 18. jaanuari 2023. a otsusega haldusasjas nr 3-22-586 algatatud põhiseaduslikkuse järelevalve asi PSJKS § 3 lõike 3 esimese lause alusel lahendamiseks üle Riigikohtu üldkogule.

(allkirjastatud digitaalselt)