3-21-1860/19 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Oliver Kask ja Kaire

Pikamäe

Otsuse tegemise aeg ja koht

25. mai 2023, Tallinn

Haldusasja number

3-21-1860

Haldusasi

Vidzemes Tūrisma asociācija kaebus Riigi Tugiteenuste

Keskuse 20. aprilli 2021. a finantskorrektsiooni otsuse nr

2-1 ja 13. juuli 2021. a vaideotsuse nr 11.1-13/0850

tühistamiseks

ning

Riigi

Tugiteenuste

Keskuse

kohustamiseks maksta välja kinnipeetud toetuse summa

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 13. jaanuari 2022. a otsus

Menetlusosalised

Kaebaja – Vidzemes Tūrisma asociācija, esindaja Sille

Talvet-Unt

Vastustaja – Riigi Tugiteenuste Keskus, esindaja Siim

Vellemaa

Menetluse alus ringkonnakohtus

Vidzemes Tūrisma asociācija apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta Vidzemes Tūrisma asociācija apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna

Halduskohtu 13. jaanuari 2022. a otsus haldusasjas nr 3-21-1860 muutmata.

2. Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 26. juunil 2023

(HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks

läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse

menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see

on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses

märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses

(HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus

3-21-1860

2(14)

kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist

vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Läti ühing Vidzemes Tūrisma asociācija (VTA) esitas Euroopa territoriaalse koostöö

eesmärgi alla kuuluva piiriülese koostöö programmi „Interreg V-A – Estonia-Latvia“ raames

07.10.2016 taotluse toetuse saamiseks projektile „Endiste kitsarööpmeliste raudteeliinide

taaselustamine keskkonnasõbraliku turismimarsruudi kaudu“ (lühinimi „Rohelised rööpad“ või

„Roheline raudtee“, projekti nr Est-Lat 24). Projekti juhtivaks partneriks oli VTA.

2. Programmi korraldusasutus Rahandusministeerium rahuldas 11.01.2017 haldusaktiga nr

47 (nr 9.2-13.5.11/01198) VTA taotluse 998 697,36 euro ulatuses ja projekti rakendamiseks

sõlmiti 07.06.2017 toetusleping.

3. Programmi korraldusasutus Riigi Tugiteenuste Keskus (RTK) otsustas 10.05.2019

finantskorrektsiooni otsuses nr 2 (nr 11.2-5/0148) auditi nr 35-2018/12/DR lõpparuande alusel

pidada ülejäänud VTA-le tehtavatest maksetest kinni Euroopa Regionaalarengu Fondi (ERF)

toetuse abikõlbmatu summa 11 649,37 eurot. VTA esitas RTK 10.05.2019 otsusele 11.06.2019

vaide, mis jäeti RTK 08.10.2019 vaideotsusega rahuldamata. Tallinna Halduskohus rahuldas

25.09.2020 otsusega haldusasjas 3-19-2089 VTA kaebuse ning tühistas RTK 10.05.2019 otsuse

ja 08.10.2019 vaideotsuse. Halduskohtu otsus jõustus edasi kaebamata 27.10.2020.

4. Riigi Tugiteenuste Keskus kohaldas 20.04.2021 finantskorrektsiooni otsusega nr 2-1

VTA suhtes korrektsioonimäära 25% ning pidas kinni projektile mõeldud 20 159,72 euro

suuruse summa ERF-i toetusest kui abikõlbmatu. Kõnealune summa on varasematest maksetest

kinni peetud. Projekti suhtes viidi 23.05.2018–15.01.2019 läbi audit, mis hõlmas perioodi

01.03.2017–30.06.2017 aruannet. Auditi tulemusel tuvastati, et töötajate töökoormus ja

tunnitasud ei vasta taotlusele ning need ei ole kooskõlas usaldusväärse finantsjuhtimise

põhimõtetega. Projekti eelarvet on taotluse kvaliteedi hindamise käigus hinnatud valeandmete

põhjal, sest eelarverea „Personalikulud“ palgataseme erinevus tegelike palkadega on 2,78-

kordne. Kui palgakulud jäävad samaks, kuid töökoormus väheneb, ei ole personalikulude

eelarverea täitmine kooskõlas taotlusega ja seetõttu on palgatase kasvanud, sest töötundide ja

palga suhe on muutunud. Kui töökoormuse andmed olnuks õiged, võinuks projekti hindamine

anda teistsuguse tulemuse. Toetuslepingu sõlmimisel ei teavitanud VTA töökoormuse

muutumisest ja/või organisatsiooni tööhõivepoliitika muutusest korraldusasutust või

ühissekretariaati ning ei teavitanud sellest oma arenguaruannetes. Projekti elluviimise

meeskonna lepingulised töökoormused ei olnud sellised, nagu taotluses oli ette nähtud, ja kuna

eelarvet ei olnud töökoormuse muutuste tõttu muudetud, ei ole personalikulud kooskõlas

usaldusväärse finantsjuhtimisega, v.a üldise finantskoordinaatori personalikulud. Taotluses ette

nähtud 2,45 töökoormuse (10 642,80 töötundi) asemel oli töölepingute järgi tegelik töökoormus

0,85 (3703 töötundi), kuid personalikulude eelarve on jäänud samaks. Lahknevuse ilmnemisel

taotluse vormi ja töölepingu dokumentide vahel pidanuks VTA esitama kohe muutmistaotluse.

RTK kaalus erinevaid finantskorrektsiooni määrasid ja leidis, et eeskirjade eiramise laadi

arvestades on põhjendatud määr 25%.

3-21-1860

3(14)

Finantskorrektsiooni otsuse alusteks olid perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse seaduse

(STS2014_2020) § 54 lg 6, Eesti-Läti programmi 2014–2020 finantskorrektsioonide suunised,

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18.07.2018 määruse (EL, Euratom) nr 2018/1046 art 2 p 59 ja

art 186 p 3 alap f, Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17.12.2013 määruse (EL) nr 1303/2013 art

143 lg 2, Euroopa Liidu Nõukogu 18.12.1995 määruse (EÜ, Euratom) nr 2988/95 art 4 lg 1 ja

art 5 lg 1 p d, Eesti-Läti programmi 2014–2020 käsiraamat, toetuslepingu art 3 p 2 ja art 6.

5. Riigi Tugiteenuste Keskus jättis 13.07.2021 vaideotsusega nr 11.1-13/0850

rahuldamata VTA 19.05.2021 vaide RTK 20.04.2021 otsuse kehtetuks tunnistamiseks.

6. Vidzemes Tūrisma asociācija esitas Tallinna Halduskohtule 12.08.2021 kaebuse RTK

20.04.2021 finantskorrektsiooni otsuse nr 2-1 ja 13.07.2021 vaideotsuse nr 11.1-13/0850

tühistamiseks ning RTK kohustamiseks maksta välja kinni peetud toetuse summa. Kaebaja ei

ole rikkunud teavitamiskohustust. Vaidlustatud otsused on vastuolus programmi käsiraamatuga

ning programmi ametiasutuste seisukohtade ja tegevusega. Teavitada ei tule igast muudatusest

ja projekti muutustest saab teavitada ka projekti aruandluse kaudu. Muudatustaotluse esitamine

on kohustuslik ainult toetuslepingu art 6 lg-s 2 ja programmi käsiraamatu p-s 7.8 kirjeldatud

juhtudel. Kuna täistööajaga töökohtade muutus ei kuulu selliste juhtude alla, teavitas kaebaja

Läti finantskontrolli ametiasutust (Läti FK) 14.07.2017 partneraruandega, et lepinguid ei

sõlmitud sellises mahus nagu täistaotluse vorm ette nägi, lisades ka töölepingud. Läti FK küsis

tunnitasu määrade kohta ja pärast kaebaja selgitusi kinnitas 25.10.2017 aruande, sh palgakulud.

Personalikulude abikõlblikkuse kontrollimine oli Läti FK ülesanne, kes ei pidanud vajalikuks

enne kulude kinnitamist teavitada sellest korraldusasutust või ühissekretariaati ega küsida

nende arvamust (vt 15.01.2019 auditi lõpparuanne, lk 16). Läti FK leidis ka selgelt, et taotluse

muutmine ei olnud praegusel juhul vajalik. Programmi juhenddokumentides ei ole öeldud, et

töökoormuse osas tuleb lepingud sõlmida vastavalt taotluses ettenähtule, vaid oluline on järgida

tööjõukulude eelarvet. Taotluse muutmine olnuks vajalik juhul, kui kaebaja vajanuks rohkem

vahendeid eelarve personalireale. Ka auditiga seoses ei ole juhitud kaebaja tähelepanu teistlaadi

teavitamise vajadusele. VTA positsiooni toetavad ka korraldusasutuse ja Läti FK kommentaarid

auditi lõpparuandes. Sõlmitud töölepingute ja projekti taotlusvormis indikatiivselt näidatud

töökoormuste erinevuse põhjustas inimlik viga, mille põhjust ei ole enam võimalik tuvastada.

Programmikonsultant kinnitas veel 2019. a mais, et muutmistaotluse esitamise vajadus puudub.

Kaebaja saanuks vajaduse korral töölepingud lõpetada või neid muuta. Täistööajaga töökohtade

mahtude erinevus ei mõjutanud projekti kvaliteedihindamise tulemusi (kuna sellekohane teave

on projektitaotluses üksnes indikatiivne) ning ei andnud seega VTA projektile ebavõrdset eelist.

Kaebaja ei ole rikkunud usaldusväärse finantsjuhtimise printsiipe. Töökoormuste vähendamine

oli tingitud programmi käsiraamatu p-s 5.3.1 sätestatud reeglist, et sama töölepingu raames

peab vältima erinevaid tunnitasu määrasid. Töökoormuse muutused ei omanud mõju projekti

tulemuste saavutamisele. Kaebaja ei ole personalipoliitikat muutnud, vaid 02.01.2017 kinnitati

juba varem kehtinud palgatasemed. RTK otsustes ei ole finantskorrektsiooni aluseid ega määra

piisavalt põhjendatud (sh erinevate rikkumiste kaupa).

7. Riigi Tugiteenuste Keskus palus vastuses jätta kaebus rahuldamata, jäädes vaidlustatud

otsustes esitatu juurde. Vaidluse põhiküsimus on selles, et VTA vähendas projekti rakendamisel

osaliselt tööaega, kuid jättis personalikulu mahu samaks ja kasutas eelarvet algselt planeeritud

mahus, mille tõttu suurenesid täistööaja töötasud. Erinevus töömahus ja palgas on 2,78 korda

ning tegemist võis olla kaebaja teadliku tegevusega. Kaebajal tulnuks teha projektimuudatus ja

partneraruande esitamine ei ole teavitamisega võrdväärne. Tugineda saab Tallinna Halduskohtu

25.09.2020 otsusele nr 3-19-2089, millega varasem finantskorrektsiooni otsus tühistati eelkõige

korrektsioonimäära valiku kaalutluste puudumise tõttu. VTA pidi projekti ellu viima vastavalt

heaks kiidetud taotlusele, mis on siduv nii eesmärgi kui ka kulude osas. Kui vajadus ressursside

3-21-1860

4(14)

järele oluliselt muutub (suureneb või väheneb), on tegemist taotluse muutmisega ja muudatust

ei või rakendada ilma programmiasutuse heakskiiduta. Kuna tegu oli eelarvekava muutmisega,

siis oli kaebajal kohustus teavitada korraldusasutust või ühissekretariaati personalikuludega

seotud muudatusest. VTA 14.07.2017 aruanne ei ole käsitatav muudatustaotlusena. Kui kaebaja

vajadus inimressursi järele vähenes (töömahtu vähendati), pidanuks taotluses toodut arvestades

vähenema ka personalikulud ja väljamakstava toetuse suurus. Vähendatud töömahu juures sama

suurte personalikulude kasutamiseks pidanuks olema korraldusasutuse, ühissekretariaadi või

seirekomisjoni nõusolek. Programmi käsiraamatu p 7.7 järgi tuleb muudatustaotlus esitada ka

juhul, kui muudetakse tegevusi, mis ei ohusta projekti eesmärkide saavutamist. Kaebaja ei ole

kasutanud projekti elluviimisel personalikulusid taotluses märgitud proportsioonis ja erinevus

on märkimisväärne. Programmi käsiraamatu p 6.2.2.1 alap 2 (lk 55) järgi on toetuse taotluse

kvaliteedi üheks kriteeriumiks eelarve, mis moodustab hindest 20%. Hinnatakse mh seda, kas

projekti eelarve on projekti eesmärgi ja tegevustega võrreldes mõistlik ja kulutõhus. Taotluses

töömahu ja personalikulude väljatoomine võimaldabki hinnata personalikulude mõistlikkust.

Kui toetuse saajal oleks võimalik kulusid pärast taotluse heakskiitmist suvaliselt muuta, rikuks

see võrdse kohtlemise põhimõtet (määruse (EL, Euratom) nr 2018/1046 art 188 punkt a). Kuna

erinevus on suur (2,78 korda), esineb tõsine kahtlus, kas seirekomisjon oleks kaebaja projekti

heaks kiitnud ja otsustanud seda rahastada. VTA ei järginud projekti algselt kavandatud eelarvet

ja maksis tegelikult välja märkimisväärselt kõrgemad personalikulud, mis ei vastanud taotluse

heaks kiidetud eelarve struktuurile (STS2014_2020 § 54 lg 2; toetuslepingu art 2 lg 4 ja art 3 lg 3).

Toetuse arvelt mitteabikõlblike kulude hüvitamine kahjustab vaieldamatult EL-i eelarvet (vt

määruse (EÜ, Euratom) nr 2988/95 art 1 lg 2). Vastustaja kaalus finantskorrektsiooni tegemisel

mh 5% või 10% määra kohaldamist, kuid hindas sobivaimaks 25% korrektsioonimäära, sest

tegemist oli tõsise rikkumisega.

8. Tallinna Halduskohus jättis 13.01.2022 otsusega VTA kaebuse rahuldamata, nõustudes

finantskorrektsiooni otsuse ja vaideotsuse põhjendustega (HKMS § 165 lg 2). Probleem tuleneb

asjaolust, et kaebaja märkis toetust taotledes ja 23.07.2017 muudatustaotlust arvestades projekti

tööjõu mahuks (töökoormuseks) kokku 2,45 (2,2 + hilisem 0,25 finantskoordinaatori osas) ehk

10 642,8 töötundi, kuid projekti elluviimiseks töötajatega sõlmitud töölepingute järgi kujunes

tegelikuks töökoormuseks vaid 0,85 ehk 3703 töötundi, samas kui personalikulud jäid sisuliselt

samaks (taotletud summa 113 520 eurot, töölepingute järgne summa 113 467,68 eurot). Vaidlus

on selles, kas ja kuidas tulnuks programmi ametiasutusi töökoormuse muutusest teavitada, kas

kaebaja pidi esitama projekti muudatustaotluse ja kas kaebaja on toime pannud rikkumise(d),

mis õigustavad finantskorrektsiooni 25% määras.

Projekti finantskontrolli ametiasutusteks on Läti partnerite osas Läti FK ja Eestis RTK. Lisaks

on RTK korraldusasutus ja ühissekretariaat. Kõik asutused on oma tegevuses iseseisvad ja

sõltumatud ning neil on erinevad kontrollieesmärgid. Partneraruanne on kuluaruanne, milles

sisaldub tegevuste kirjeldus. Läti ühingu partneraruannet kontrollib Läti FK. Partneraruannete

pinnalt koostatakse eduaruanne (arenguaruanne), mida kontrollib ühissekretariaat, kes hindab

esmajoones projekti eesmärkide täitmist ja ainult kahtluste korral võib kontrollida ka kulude

tasandit. Praktikas, kui esmatasandi finantskontrollil tekib küsimusi mõne tegevuse või kulu

vastavuses, pöördutakse nõu saamiseks ühissekretariaadi poole.

Vaidlust ei ole, et projekti raames sõlmitud töölepingute järgi olid isikute töökoormused toetuse

taotluses märgitutest erinevad. Taotluses oli riigi koordinaatori, riigi projekti finants- ja IT juhi

ning riigi projekti turundus- ja PR spetsialisti töökoormused 60%, riigi projektispetsiifilise

raamatupidaja töökoormus 40% ja finantskoordinaatori töökoormus 25% (s.o kokku 2,45

täistööajaga töökohta). Tegelikult sõlmitud töölepingute järgi kasutati projekti elluviimisel aga

kokku 0,85 täistööajaga töökohta. Taotlusega võrreldes jäi samaks üksnes finantskoordinaatori

3-21-1860

5(14)

25% töökoormus. Seevastu personalikulude suurus sisuliselt ei muutunud, sest töölepingulised

summad hõlmasid taotletud personalikuludest 99,9%. Tallinna Halduskohtu 25.09.2020 otsuses

haldusasjas nr 3-19-2089 (p 19) on õigesti leitud, et kuigi taotluses ei sisaldunud konkreetseid

töötasu määrasid (tunnitasusid), oli sisuliselt tegemist töötasu suurendamisega. Personalikulu

ei vähenenud, kuid töömahtu vähendati 2,87 korda (10 642,8 ÷ 3703 töötundi) või 2,88 korda

(2,45 ÷ 0,85 täistöökohta). Seega ei kasutanud kaebaja projekti elluviimisel personalikulusid

taotluses märgitud proportsioonis ja RTK etteheide on põhjendatud. Määravat tähtsust ei oma,

millal kaebaja palgamäärasid muutis või muutunud palgamäärasid fikseeris, vaid oluline on

taotluses ja töölepingutes toodud palgatasemete vahe. RTK on mõistnud ja arvestanud, et VTA

fikseeris 02.01.2017 juba 2016. a aprillist rakendatud personalipoliitika, kuid see ei muutnud

järeldust finantskorrektsiooni põhjendatusest, sest tegelikud palgad ei vastanud taotlusele. Viga

ei muuda olematuks, et selle võis tingida inimlik eksimus. Kaebaja selgitused on vastuolulised,

sest pole arusaadav, kuidas oli väidetavalt keerukat projekti võimalik ellu viia nii ulatuslikult

vähendatud töötundidega. Kuna taotluse põhjal oli keskmine tunnitasu 10,67 eurot (113 520 ÷

10 642,8), mis oli mõnevõrra kõrgem Läti keskmisest tunnitasust 9,12 eurot, siis ei pidanudki

asutustel taotluse rahuldamisel tekkima kahtlust, et taotluses on viga. See asjaolu, et töötajate

tunnitasud olid muudes projektides juba kõrgemad ja ka personalidokumendis fikseeritud, oli

teada kaebajale endale ning taotlus tulnuks esitada õigete andmetega. Sellisel juhul saanuks ka

ametiasutused projekti hindamisel arvestada kordades kõrgemate tunnitasudega, mida kaebaja

tegelikkuses rakendas.

Kujunenud olukorras pidanuks kaebaja kulude osaliselt abikõlbmatuks muutmise vältimiseks

vastustaja hinnangul esitama projekti muutmistaotluse, mille heakskiitmise korral võinuks ta

rakendada neid töökoormusi ja palku, milles oli töölepingutes kokku lepitud. Kaebaja arvates

ei tulnud tal esitada muutmistaotlust ning teavitamiskohustus on sisuliselt täidetud 14.07.2017

aruande esitamisega, mille Läti FK 25.10.2017 kinnitas. Kohus nõustub Tallinna Halduskohtu

25.09.2020 otsuses haldusasjas nr 3-19-2089 (p 25) toodud põhjendustega, et kaebaja pidanuks

muutusest vastustajat teavitama ja esitama muudatustaotluse. Finantskorrektsiooni otsusest ja

selgemalt vaideotsusest (lk 6) nähtub, et kaebaja oli kohustatud teavitama korraldusasutust või

ühissekretariaati personalikulude muutmisest, sest tegemist oli eelarvekava muudatusega. See,

et vaideotsuses on toetuslepingu art 6 p 2 sõnastusse lisatud „iga“, ei muuda sätte tähendust

vähemalt praeguses asjas, sest igal juhul tuleb hinnata, kas tegemist oli eelarvekava muutusega

ja kuidas tuli selle puhul toimida. Programmi käsiraamatu p-st 7.8 (23.02.2016 redaktsioonis

p 7.7) ei saa tuletada, et selles loetlemata juhtudel ei tule muutmistaotlust esitada. Toetuslepingu

art 6 p 2 ja käsiraamatu p 7.8 koosmõju arvestades tulnuks eelarvekava 2,87-kordse muutuse

osas esitada muutmistaotlus. Kui esialgu plaanitud töökoormus oli 10 642,8 tundi ja reaalsuses

kujunes töökoormuseks 3703 tundi, on vahe taotluses märgituga 65%. Kui lähtuda sellest, et

muudatustaotlused tuleks esitada üle 10% ja üle 30% erinevuste puhul, siis on 65% erinevus

piisavalt suur, et esitada muudatustaotlus. Tegemist ei olnud otseselt eelarve ümberjaotamisega

üle 10% ulatuses ega ka kogueelarve muutusega üle 30%, kuid eelarves toimus siiski oluline

muudatus töötundide ja palgataseme suhetes. Muudatustaotluse esitamise kohustust ei mõjuta

asjaolu, et muudatuse tegemine ei ohusta projekti eesmärkide saavutamist (käsiraamatu p 7.8,

23.02.2016 redaktsiooni p 7.7). Kui eelarvesiseselt toimub oluline muudatus, tuleb selle kohta

esitada taotlus ja saada muudatusele heakskiit. See on kooskõlas programmi käsiraamatu üldise

loogikaga, et suuremad eelarvekavalised muudatused nõuavad muudatustaotlust. Taotlus tuli

esitada hiljemalt enne viimase arenguaruande heakskiitmist ühissekretariaadi poolt.

Muudatus mõjutas oluliselt projekti eelarvekava, sest taotlusega võrreldes kerkis tööjõu hind

märkimisväärselt. Oluliseks ei saa pidada üksnes tööjõukulude eelarve järgimist, vaid tähtis on

ka töömahu ja personalikulude tasakaal, muidu puuduks taotluses töömahu näitamisel mõte.

Kaebaja väiteid personalikulude ja täistööajaga töökohtade indikatiivsuse kohta on põhjalikult

3-21-1860

6(14)

analüüsitud haldusasjas nr 3-19-2089 tehtud otsuses (p 21), millega kohus nõustub. Programmi

käsiraamatu (23.02.2016 redaktsioon) p 5.3 järgi ei ole indikatiivne projekti eelarvetabel, vaid

üksnes detailsem eelarvetabel, kus on näidatud eelarve jagunemist erinevate eelarveridade ja

tööpakettide kaupa. Järelikult on indikatiivseteks kaebaja taotluse lk 55–58 toodud eelarve

alamridasid kajastavate tabelite andmed, mitte aga lk 55 toodud üldine eelarvetabel. Programmi

käsiraamatu (23.02.2016 redaktsioon) p 7.7 kohaselt on eelarve jaotus tööpakettide vahel

indikatiivne ja seetõttu ei ole vaja taotleda muudatuse tegemist rahastuse ümberjaotamiseks

tööpakettide vahel. See võimaldab jaotada eelarvekulusid ümber erinevate tööpakettide vahel,

kuid mitte suurendada varem näidatud personalikulusid mitmekordselt või vähendada taotluses

näidatud töökoormust mitmekordselt, jättes samas personalikulud muutmata. Eeltooduga on

kooskõlas programmi juhendmaterjali „Projektitaotluse vormi täitmise juhised“ lk 29 märgitu.

Kaebaja oli ka teadlik, et töökoormuseid ja ametikohti ei saa oma suva järgi muuta, sest ta on

projekti käigus 23.07.2017 taotlenud personalieelarve suurendamist (vahendite ümberjaotamise

teel) uue ametikoha (finantskoordinaatori) jaoks. Seegi näitab, et ametikohtade kirjeldused ja

töömahud on olulised ja ei ole suvaliselt muudetavad.

Vastustaja on õigesti leidnud, et Läti FK-le 14.07.2017 partneraruande esitamine koos isikutega

sõlmitud töölepingutega (millest nähtusid tegelikud töötunnid ja palgad) ei ole võrdsustatav

korraldusasutuse või ühissekretariaadi teavitamisega, mida nõuab toetuslepingu art 6 p 2. Läti

FK ei ole korraldusasutus ega ühissekretariaat. Asjaolu, et Läti FK saanuks kahtluse tekkimisel

küsida RTK-lt nõu, ei muuda partneraruande esitamist kaebaja poolseks RTK teavitamiseks

Läti FK kaudu. Ka ei kujuta aruande kinnitamine Läti FK poolt endast muudatuse heakskiitmist,

sest esiteks ei saanudki Läti FK muudatustaotlusi aktsepteerida ja teiseks nähtub, et Läti FK ei

tegelenud otseselt sama probleemiga, mille alusel on kaebajale finantskorrektsioon tehtud. Läti

FK küsis kaebajalt 14.08.2017 põhjendusi projektiga seotud töölepingutes näidatud tunnitasu

määrade kohta, millele kaebaja 30.08.2017 vastas. Suhtluses Läti FK-ga ei käsitletud küsimust,

et töömahud on taotluses esitatuga võrreldes muutunud. Läti FK küsimusest tunnitasude kohta

ei järeldu, et asutus oli tuvastanud lahkheli töömahtudes ja palkades. Usutav on ka vastustaja

selgitus, et Läti FK-l võis olla keeruline tuvastada probleemi töömahtude ja palga erinevustes,

sest töömaht võis olla periooditi erinev. Kaebaja tugineb lisaks Läti FK ja ühissekretariaadi

kommentaaridele 15.01.2019 koostatud auditi nr 35-2018/12/DR lõpparuandes. Rikkumise ajal

ei saanud kaebaja neist kommentaaridest siiski lähtuda, sest need on antud alles 23.05.2018–

15.01.2019 läbiviidud auditi käigus. Kuna asutused on üksteisest sõltumatud, siis ei ole Läti FK

ja ühissekretariaadi kommentaarid määravad ning lõppastmes pidi korraldusasutus otsustama,

kas on alust teha finantskorrektsioon. Asutuste erimeelsused ei muuda rikkumist olematuks.

Läti FK kommentaarides ei ole käsitletud töömahtude ja tunnitasude suhet, mis oluliselt muutus

ning mis tingiski finantskorrektsiooni tegemise. Ühissekretariaadi kommentaarides ei toetanud

kulude abikõlbmatuks tunnistamist ega tehtud etteheiteid täistööajaga töökohtade muutuse ja

palgataseme osas, kuid ei analüüsitud, kas sellest tulnuks muudatustaotluse vormis teavitada.

Kuigi programmiasutused on olnud mõneti erinevatel seisukohtadel või hinnanud olukorda

erineva põhjalikkusega, ei tähenda see, et korraldusasutuse lõppjäreldused oleksid väärad.

Toetuslepingu art 6 p 2 järgse teavituse esitamata jätmine oli kaebaja risk. Toetuslepingu järgi

on eelarvekava muutumisel kohustus esitada teavitus. Kaebaja saanuks vastustajat teavitada ja

temaga konsulteerida, kui töölepingute sõlmimisel selgus, et töömahud ja palgad ei ole toetuse

taotlusega kooskõlas. Seejuures ei esitanud kaebaja teavitust isegi toetuslepingu sõlmimisel

07.06.2017, ehkki muutunud töökoormuste ja palkadega töölepingud olid 01.03.2017 seisuga

juba sõlmitud ning kaebaja pidi olema taotluses esinevast veast teadlik. Puuduvad tõendid, mis

kinnitaksid kaebaja väidet, et ühissekretariaadi programmikonsultant kinnitas 2019. a mais, et

muutmistaotluse esitamine ei ole vajalik. Isegi kui selline konsulteerimine toimus, ei saanud

kaebaja sellest lähtuda 2017. a-l. Pärast auditiprotsessi algust oli teavitamiseks juba hilja, sest

3-21-1860

7(14)

selles etapis parandab eeskirjade eiramise korraldusasutus finantskorrektsiooniga. Vastustaja

on kaebaja väidetele, et viga ei saanud mõjutada taotluste hindamist ja toetussumma jagamist,

piisavalt vastanud finantskorrektsiooni otsuses (lk 9–10) ja vaideotsuses (p 9 alap 1.1) ning

kohus neid ei korda. Vea mõju kvaliteedihindamisele ei olnud finantskorrektsiooni peamine

alus ning eelarve hindamine käigus saab hinnata ka tegevuste ja kulude suhte mõistlikkust (vt

haldusasjas nr 3-19-2089 tehtud otsus p 22). Auditi lõpparuandes kajastatud ühissekretariaadi

kommentaaris ei ole kinnitatud, et metoodika puudumise tõttu ei hinnatud projektitaotluste

kvaliteedihindamise käigus üksikute projektipartnerite täistööajaga töökohti ja palgataset, vaid

selles üksnes viidati, et konkreetsete töötajate palgatasemete hindamiseks puudub kokkulepitud

metoodika. Asjaolu, et kaebaja kasutas projekti „Rohelised rööpad“ tegelike töökoormuste ja

palgatasemetega võrreldes sarnaseid töökoormuseid ja palgatasemeid mh 2017. a projektis

„Aiapärlid“, ei kinnita samuti, et töökoormuseid ja palgatasemeid ei hinnatud. Praegune juhtum

erineb selle poolest, et kaebaja ei järginud heakskiidetud taotlust, kuid projektis „Aiapärlid“

seda probleemi ei esinenud.

„Usaldusväärne finantsjuhtimine“ tähendab määruse (EL, Euratom) nr 2018/1046 art 2 p 59

kohaselt eelarve täitmist kooskõlas säästlikkuse, tõhususe ja mõjususe põhimõtetega. Vastavalt

määruse (EL, Euratom) nr 2018/1046 art 186 lg 3 p-le f peavad kantud kulud olema mõistlikud,

põhjendatud ja vastama usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõttele, eelkõige säästlikkuse ja

tõhususe osas. Kaebaja püüdis küll järgida reeglit, et sama töölepingu raames tuleks vältida

erinevaid tunnitasusid (programmi käsiraamatu p 5.3.1), kuid taotluses vea avastamisel tulnuks

sellest nõuetekohaselt teavitada ja saada muudetud taotlusele heakskiit, mitte ühepoolselt

ulatuslikult vähendada töömahtu ja seeläbi sisuliselt suurendada palku, et eelarve „klapiks“ (vt

ka finantskorrektsiooni otsuse lk 2) Vaideotsuse p-s 1.2 on asjakohaselt viidatud programmi

käsiraamatu p 5.3 joonealusele märkusele 15, millest tuleneb, et palgamuutuste hindamine on

usaldusväärse finantsjuhtimise seisukohalt oluline teema. Küsimus ei ole selles, et tunnitasud

20–40 eurot ei saaks olla projekti „Rohelised rööpad“ puhul kuidagi põhjendatavad, arvestades,

et samu määrasid on aktsepteeritud kaebaja projektides „CHRISTA“ ja „Aiapärlid“ ning heaks

kiideti ka projektis „Rohelised rööpad“ uue ametikohana lisatud finantskoordinaatori tunnitasu

ligi 30 eurot. Probleemiks oli hoopis see, et kaebaja rakendas taotluses märgitust kõrgemaid

tunnitasusid ilma heakskiitu küsimata. Tegemist ei ole ebavõrdse kohtlemisega ühe projekti ega

erinevate projektide raames. Kaebaja tegevus ei olnud läbipaistev ning tekitas küsimuse kulude

tõhususest ja mõistlikkusest, kuna esialgse taotluse järgi olid töömahud suuremad ja töötasu

madalam ning hiljem justkui vajati 2,87 korda vähem töötunde, kuid oluliselt kõrgema tasuga.

Kokkuvõttes on vaidlustatud otsuses kaebaja rikkumist ja finantskorrektsiooni aluseid piisavalt

põhjendatud (vt ka haldusasjas nr 3-19-2089 tehtud otsuse p-d 26–29).

Finantskorrektsiooni tegemine ja määra valimine on vastustaja kaalutlusotsus (vt ka haldusasjas

nr 3-19-2089 tehtud otsus, p 38). Kaaluti korrektsioonimäärasid 5%, 10%, 25% ja 100% (vt ka

07.02.2020 finantskorrektsiooni suuniste p 2). Vastustaja on piisavalt põhjendanud, miks on

kohaldatud just finantskorrektsiooni määra 25%. Muu hulgas hindas vastustaja, kas on võimalik

tuvastada mitteabikõlblike kulude tegelikku suurust, kuid jõudis järeldusele, et see ei ole eelarve

paindlikkuse eeskirjade tõttu võimalik. Vastustaja võttis arvesse, et kaebaja personalikulud olid

töökoormuse muutumise tõttu põhjendamatud ja kaebaja esitas taotluses eksitavat teavet ning

projektijuhtimise töötajate lepingud ei vastanud taotluses ettenähtule ja eelarvet ei muudetud.

Selle põhjal leiti, et eeskirjade eiramine oli tõsine ja rikkumisele vastab 25% korrektsioonimäär.

Positiivsena arvestati, et projekt viidi edukalt ellu ja tulemused saavutati õigeaegselt. Vastustaja

ei ole erinevate rikkumiste korrektsioonimäärasid summeerinud. Sisuliselt oligi tegemist ühe

rikkumisega, mis seisnes kaebaja poolt eelarvekava õigustamatus muutmises, ning vastustaja

on üksnes kirjeldanud selle rikkumise erinevaid aspekte ja asjaolusid, mida tuli kaaluda. Seega

ei olnud üldse võimalik tuvastada „peamist rikkumist“ ega määrata erinevatele rikkumistele

3-21-1860

8(14)

individuaalseid korrektsioonimäärasid. Alusetu on etteheide, et vastustaja ei hinnanud inimliku

vea esinemist taotluse esitamisel, sest kaebaja ei tea isegi, kuidas sai viga taotlusesse tekkida.

Seega ei saanudki vastustaja muud leida, kui et on raske hinnata, kas viga oli tahtlik või mitte

(vt finantskorrektsiooni otsuse lk 4, vaideotsuse p-d 1.6 ja 1.9). Kaebaja ei ole tekkinud viga ka

oma aruannetes selgitanud. Taotluse korrektne esitamine ja vea tuvastamisel sellest teavitamine

oli kaebaja vastutusel. Kvaliteedihindamisel eelise saamine ei olnud välistatud, aga see pole ka

määrav, sest vastustaja pole võimalikule tulemuste mõjutamisele rõhunud. Arvestatud on ka

haldusasjas nr 3-19-2089 tehtud otsuses (p 43) antud juhiseid, sh selgitatud programmiasutuste

vastuolulise käitumise tähendust. Asjaolust, et kaebaja tegi finantskoordinaatorisse puutuvalt

muudatustaotluse, milles oli tunnitasuks 30 eurot, ei pidanud asutused aru saama, et täistööajaga

töökohad ja töötasud olid ka projekti ülejäänud personali osas muutunud, mistõttu ei saa seda

muudatustaotlust käsitada teavitamisena selles tähenduses.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

9. Vidzemes Tūrisma asociācija palub 14.02.2022 apellatsioonkaebuses tühistada

Tallinna Halduskohtu 13.01.2022 otsuse resolutsiooni p-d 2 ja 3 ning uue otsusega rahuldada

kaebus. Kohus ei ole kaebaja seisukohti sisuliselt hinnanud ega nendega arvestanud. Vastustaja

ignoreeris Eesti–Läti programmi finantskorrektsioonide suuniste üldosas toodud põhimõtet, et

suunistes kirjeldamata rikkumisi tuleks käsitleda analoogselt ja proportsionaalselt. RTK ei ole

viidanud ühelegi analoogsele juhtumile, mis põhjendaks 25% korrektsioonimäära rakendamist.

Seejuures on suuniste p-s 2.1 kirjeldatud analoogset juhtumit (teavitamiskohustuse rikkumine),

mille puhul on kohane finantskorrektsiooni määr 5%. Praegusel juhul ei ole lisaks vaidlust, kas

kaebaja teavitas programmi ametiasutusi muudatustest, sest seda tehti partneraruande vormis,

vaid küsimus on üksnes selles, kas teavitus oleks tulnud esitada muudatustaotluse formaadis.

Kuna teavitamine toimus, ei tohiks finantskorrektsiooni määr järelikult küündida isegi 5%-ni.

Asjaolu, et enamus suunistes käsitletud rikkumistest on seotud hangetega, ei vabasta vastustajat

kohustusest lähtuda analoogiast. Finantskorrektsiooni otsuses ei ole tuginetud ühelegi sarnasele

juhtumile, mistõttu ei vasta korrektsioonimäära rakendamine (põhjendused) suuniste nõuetele.

Halduskohus on jätnud olulisel määral arvestamata ühissekretariaadi arvamuse auditi aruandes,

kuigi kaebaja seda kohtuistungil rõhutas. Ühissekretariaadi seisukoht väljendab tema hinnangut

auditis käsitletud 2017. a sündmustele ja selles leitakse, et kaebaja ei olnud kohustatud esitama

muudatustaotlust. Eriti kuna kaebajal oli ainult sel viisil võimalik täita Eesti–Läti programmi

ühte reeglit, et sama töölepingu raames tuleb vältida erinevaid tunnitasude määrasid. Oluline

on silmas pidada, et ühissekretariaadil on määrav roll projekti muudatustaotluste menetlemisel

ja asjaomaste reeglite tõlgendamisel (vt programmi käsiraamatu p 2.7). Ühissekretariaat on

ainus programmi ametiasutus, mis nõustab projektide elluviijaid muudatustaotluste esitamise

vajaduse osas. Kuna programmi käsiraamatu p 7.8 ei kirjelda praegusega sarnast situatsiooni,

siis sõltub muudatustaotluse esitamise vajadus programmi rakenduspraktikast, mida kujundab

ühissekretariaat. Viimati nimetatu hinnangul vastas kaebaja tegevus programmis 2017. a-l

kehtinud praktikale. Halduskohus hindas ühissekretariaadi seisukohta valesti. Ühissekretariaat

hindas kaebaja selgitused legitiimseteks tervikuna (sh muudatustest teavitamise praktika ja

palgatasemete osas). Eelnevast järeldub lisaks, et kui kaebaja oleks 2017. a-l ühissekretariaadilt

nõu küsinud, siis oleks ta saanud samasuguse seisukoha, et muudatustaotluse esitamine ei ole

vajalik. Seejuures on ühissekretariaat auditi aruandes lugenud legitiimseks mh kaebaja selgituse

selle kohta, miks ta ühissekretariaadilt nõu ei küsinud. Kuna ühissekretariaat on vaidlusaluses

küsimuses selgelt pädevam hindaja kui korraldusasutus, siis on RTK lõppjäreldused kaebaja

rikkumise osas ebaõiged, sest need ei arvesta programmis 2017. a-l tegelikult kehtinud (vähem

range) praktikaga. Vastustaja hilisem soov muuta olemasolevat praktikat senisest rangemaks ei

saa tuua kaasa sanktsioone eelnevalt õigesti käitunud osapooltele. Isegi kui finantskorrektsioon

3-21-1860

9(14)

olnuks põhjendatud, siis oleks tulnud olukorra ebaselgust võtta arvesse pehmendava asjaoluna,

kuid vastustaja ei ole seda teinud.

Kaebaja rõhutab, et ta ei ole vähendanud projekti elluviimiseks taotluses planeeritud töötunde,

vaid töötunnid olid planeeritud korrektselt, kuid töökoormuste taotluse vormile sisestamisel

tehti viga. Sarnase keerukusega projekt „Aiapärlid“ viidi ellu sarnaste tegelike koormustega

nagu projekt „Rohelised rööpad“. Kaebaja selgitus projekti keerukusest puudutas rakendatud

tunnitasu määra. Koormuste sisestamisel oli vea tegemine taotlusvormi loogikast lähtudes väga

tõenäoline, sest palgakulude sisestamist ei ole seotud ühegi valemiga, mis aitaks võimalikke

vigu avastada. Palgakulude eelarvereale tuleb sisestada tööjõukulude kogusummad terve

projektiperioodi ja iga tööpaketi kohta. Samas tuleb kõiki tööpakette puudutav tekst projekti

elluviimisega seotud ametikohtade ja nende töökohtade koormuste kohta sisestada ainult

tööpaketi 1 alla. Vastustaja ega halduskohus ei ole personalikulude eelarverea kogusummade

korrektsuse kontrollimehhanismi puudumisega arvestanud. Ekslik on ka seisukoht, et tunnitasu

määrasid kasutatakse projekti hindamisel, sest ühissekretariaat on auditi aruande kommentaaris

selgelt märkinud, et teavet täistööajaga töökohtadest loetakse taotlusi hinnates indikatiivseks

teabeks (vt ka programmi käsiraamatu p 6.2.2.1). Kui tunnitasu määrasid tegelikult hinnataks,

siis oleks loogiline, et need tuleks sisestada ka taotlusvormi, kuid seda ei ole ette nähtud.

Halduskohus leidis, et kaebaja pidanuks esitama muudatustaotluse, sest muutus eelarvekava.

Eelarvekava muutumist mainitakse toetuslepingu art 6 p-s 2, aga mitte toetuslepingut käsitlevas

programmi käsiraamatu p-s 7.8. Kõik käsiraamatus kirjeldatud eelarve muutmise juhtumid,

mille puhul tuleb esitada muudatustaotlus, on seotud eelarves märgitud summade muutmisega.

Praegusel juhul ei olnud töökoormuste vähendamisega seoses vajadust muuta ühtegi summat.

Kohus võrdles muudatuste protsentuaalset mahtu, kuid jättis tähelepanuta, et tegemist on täiesti

erisuguste olukordadega ja seetõttu ei ole võrdlus asjakohane (muudatuste kaalukus on oluliselt

erinev). Praegust juhtumit käsiraamatus ei kajastata ja selle kohta puudub ka sobiv analoogia.

Taolises olukorras on muudatustaotluse esitamise vajalikkust pädev hindama ühissekretariaat,

kes on auditi aruandes kinnitanud, et muudatustaotlust ei tulnud esitada. Ka Läti FK kontrollis

kaebaja personalikulusid samade töölepingute alusel, mille põhjal auditis tuvastati erinevus

taotluses märgitud ja lepingutes fikseeritud töökoormustes. Erinevust oli lihtne tuvastada, sest

töölepingutes fikseeriti töötajate maksimaalne töömaht kogu projekti perioodiks (s.o 26 kuud).

Seega ei ole õige, et Läti FK-l olid andmed ainult esimese nelja kuu töömahtude kohta. Kohus

on tõendite hindamisel eksinud. Tähtsust ei oma, et Läti FK ja ühissekretariaadi kommentaarid

on antud alles auditi käigus, kuivõrd need selgitavad väidetava rikkumise ajal (2017. a kevad)

kehtinud halduspraktikat ja programmiasutuste arusaamu. Seda fakti ei muuda ka vastustaja

paljasõnaline väide, et auditi ja finantskorrektsiooni otsusega seoses toimusid arutelud, kuidas

olukorda tõlgendada. Pigem võib arvata, et korraldusasutus proovis aruteludega kallutada Läti

FK-d ja ühissekretariaati muutma oma seisukohti. Isegi kui see olnuks edukas, ei saa see kehtida

tagasiulatuvalt. Halduskohus on omistanud Läti FK ja ühissekretariaadi seisukohtadele ebaõige

tähenduse ning jätnud need põhjendamatult arvestamata.

Kuna palkasid taotlusvormis ei määratud, on vale väita, et palgad oleksid esialgsega võrreldes

mitmekordistunud. Kaebaja on korduvalt selgitanud, et viga tehti töökoormuste taotlusvormi

sisestamisel ja tegelikult planeeritud palgad ei muutunud. Ebaõige on väide, et kaebaja ei ole

ühtegi programmi ametiasutust muudatusest teavitanud, sest sellest teavitati 1. partneraruande

vormis Läti FK-d, lisades ka töötajate töölepingud, millest oli erinevus selgelt nähtav. Lisaks

on kaebaja muudatustest 1. eduaruande vormis teavitanud ühissekretariaati, sest partneraruanne

ja selle lisad on eduaruande lahutamatud osad. See, et partneraruanded on eelnevalt esitatud ka

Läti FK-le, ei tähenda, et neid ei ole esitatud ühissekretariaadile ja korraldusasutusele. Seetõttu

ei saa väita, et neid ei ole teavitatud. Kaebaja ei saa vastutada selle eest, kui põhjalikult iga

3-21-1860

10(14)

asutus aruandeid kontrollib. Taotlus ei sisalda infot personalikulude töötajate vahel jagunemise

kohta, vaid üksnes teave, mitu inimest organisatsioonis projekti heaks töötab, millised on nende

indikatiivsed töökoormused ja milline on personalikulu kõigi inimeste peale projekti kogu

perioodil kokku. Lisaks ei ole kogu taotluses sisalduv teave projektide eelarvete hindamisel

ühtmoodi oluline. Tähtsust omav teave on kirjas programmi käsiraamatu p-s 6.2.2.1 ning selles

ei ole viidatud palgakulude eelarverea ja töötajate töömahtude hindamisele. Kohtu viidatud

täpsustav küsimus, kas eelarve on projekti eesmärgi ja tegevustega võrreldes mõistlik ja

kulutõhus, on üldistava iseloomuga ning suunab hindama projekti eesmärke ja kõiki tegevusi

võrdluses projekti kogueelarvega, mitte üksikute partnerite töötajate töökoormusi (projektil oli

kokku 24 partnerit). Projektide hindamisel on ka äärmiselt oluline lähtuda samast metoodikast,

kuid ühissekretariaadi kinnitusel puudus kokkulepitud metoodika palgatasemete hindamiseks.

Samuti ei tulnud taotlusvormis märkida palgatasemeid ja järelikult ei saanud neid ka hinnata.

Pole oluline, kas palgatasemeid saanuks teoreetiliselt analüüsida või mitte, vaid tähtsust omab,

kas seda tegelikkuses tehti või mitte.

Halduskohus leidis ekslikult, et finantskorrektsiooni määra valikul ei ole vaja tuvastada peamist

kaebaja poolt toime pandud rikkumist. Rikkumiste eristamise ja korrektsioonimäärade eraldi

tuvastamise nõutavust on rõhutanud ka Rahandusministeerium. Praegusel juhul ei ole kaebaja

konkreetset rikkumist määratletud, vaid tuginetud asjaolude kogumile. Rahandusministeeriumi

selgitustest lähtudes on lisaks ebaõige, et justkui ei oleks finantskorrektsiooni suunistes toodu

asjakohane, sest puudutab peamiselt hangetega seotud rikkumisi. Finantskorrektsiooni otsuses

on selgelt viidatud erinevatele rikkumistele, mitte aga ühe rikkumise eri aspektidele. Kogumist

lähtumine annab vastustajale justkui aluse kohaldada rangemat korrektsioonimäära, kui saaks

rakendada siis, kui lähtuda kõrgeimast üksiku rikkumise eest kohasest määrast. Halduskohus ei

selgita, miks ei olnud siinsel juhul võimalik tuvastada peamist rikkumist. See olnuks kindlasti

võimalik ja vastustaja oli kohustatud seda tegema. Selle asemel pakkus halduskohus ise välja,

et peamine rikkumine oli kaebaja poolt eelarvekava õigustamatu muutmine. Kohtumenetluses

esitatud vastustaja seisukohtade põhjal oli peamiseks rikkumiseks aga teavitamiskohustuse

mittetäitmine. Kumbagi neist ei ole finantskorrektsiooni otsuses peamise rikkumisena selgelt

formuleeritud ega sellele vastavat finantskorrektsiooni määra tuvastatud. Vastustaja avaldas

kohtuistungil, et oli seotud audiitorite soovitatud korrektsioonimääraga, kuid ei ole seejuures

tuginenud ühelegi õiguslikule alusele. Sellest nähtub samas, et vastustaja ei ole tegelikkuses

kaalutlusõigust teostanud ning vaidlustatud otsuses esitatud kaalutlused on otsitud ja näilised.

10. Riigi Tugiteenuste Keskus palub 23.03.2022 vastuses jätta apellatsioonkaebus

rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Halduskohus on vaidlustatavas otsuses hinnanud

õigesti asjaolusid ja tõendeid ning kohaldanud õigusnorme korrektselt. Apellatsioonkaebuses

toodud seisukohad on otsitud ja põhjendamatud. Vastustaja jääb kõigi seniste seisukohtade ja

põhjenduste juurde. Kaebaja ei ole täitnud kohustust esitada projektitaotluse muudatusavaldus.

Meelevaldne ja põhjendamatu on seisukoht, et teavitamiskohustus tuleks lugeda täidetuks ning

justkui poleks üldse vaidlust selle üle, et muudatusest teavitamine toimus, ja vaidlus on üksnes

muudatusest teavitamise vormi üle. Projekti eelarvega seotud andmete muudatust saabki teha

vaid muudatusavalduse esitamisega. Järelikult ei saa asuda seisukohale, et kuna muudatusest

olevat teavitatud partneraruande käigus, siis on teavitus tehtud ja vaidlus on ainult selle vormis.

Halduskohus on käsitlenud seda asjaolu õigesti. Vastustaja on põhjalikult selgitanud, kuidas

pidanuks kaebaja täitma muudatustest teavitamise kohustust ning kohased ei ole kaebaja väited

programmi kontrollimehhanismi puudumisest, mis oleks võimaldanud avastada sisestusvigu.

Kaebaja suhtes on õiguspäraselt ja kaalutletult kohaldatud 25% finantskorrektsiooni määra ning

seda on vaidlustatud haldusaktis ka piisavalt põhjendatud. Halduskohus nõustus, et 25% määra

kohaldamine oli õigustatud ja põhjendatud. Arusaamatud ja alusetud on kaebaja etteheited, et

tegelikkuses ei ole kaalutlusõigust teostatud.

3-21-1860

11(14)

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

11. Kaebaja apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Halduskohtu

otsus on seaduslik ja põhjendatud ning seda ei ole alust tühistada. Ringkonnakohus nõustub

halduskohtu otsuse enamike põhjendustega ning järgib neid ega pea seetõttu vajalikuks kõiki

halduskohtu põhjendusi üle korrata (HKMS § 201 lg 4).

12. Ringkonnakohus võttis 13.04.2023 määrusega haldusasja juurde apellatsioonkaebusele

lisatud uued tõendid: Eesti-Läti programmi 2014–2020 finantskorrektsiooni suunised, projekti

„Rohelised rööpad“ hindamislehe ning RTK 06.12.2021 e-kirja finantskorrektsiooni määrade

rakendamise kohta (kaebaja on sellele viidanud kui Rahandusministeeriumi seisukohale). Need

täiendavad tõendid ei lükka siiski ümber halduskohtu järeldusi. Hindamislehega soovib kaebaja

näidata, et projekti käsiraamatu p 6.2.2.1 alap-s 2 (projektitaotluste kvaliteedihindamine) välja

toodud eelarvega seotud täpsema küsimuse nr 2 („Kas projekti eelarve on mõistlik ja kulutõhus

võrreldes projekti eesmärgi ja tegevustega?“) raames hinnati n-ö laiemat pilti, mitte üksikuid

kulusid. Ringkonnakohtu arvates hindamislehest sellist järeldust teha ei saa, arvestades, et Läti

ekspert on viidatud küsimuse juurde lisanud mh kommentaari, et jääb arusaamatuks, mispärast

on projektipartnerite kavandatud kulud marsruudi tähiste paigaldamiseks nii erinevad (kulud

ühe märgi kohta Lätis 90–252 eurot ja Eestis kuni 340 eurot). Eeltoodu põhjal ei ole alust väita,

et eksperdid hindasid eelarve mõistlikkust ja kulutõhusust ainult väga üldises plaanis. Samuti

ei nähtu, et metoodika puudumine saanuks hindamise täielikult välistada, sest ilmselgelt puudus

selline metoodika ka viidatud rajatähiste paigalduskulude mõistlikkuse hindamiseks. Asjaolu,

et puudusid kokkulepitud kriteeriumid, mille alusel hinnata taotluses esitatud personalikulude

mõistlikkust ja kulutõhusust, ei tähenda, et kui taotluses näidatud personalikulu on ilmselgelt

ebamõistlik, ei oleks see ikkagi saanud hindamist mõjutada.

13. Kaebaja etteheited, et halduskohus on tuvastanud asjaolud ebaõigesti, ei ole põhjendatud.

Vaidluse all ei ole, et projektitaotluses oli VTA eelarves märgitud personalikulude kogusumma

tööpakettide kaupa ning eraldi välja toodud töötajate ametikohtade loetelu (koos töökoormuse

protsendiga), nende peamised ülesanded ja partneri heaks projekti raames täiskohaga töötavate

töötajate arv (kokku 2,45 täistöökohta). Kuigi taotlusest ei nähtunud töötajate tunnitasusid, olid

need ülejäänud andmete põhjal välja arvutatavad. Tegelikult sõlmiti töölepingud ainult 0,85

täistööajaga töökoha ulatuses, millest tulenevalt arvestuslik keskmine tunnitasu oluliselt (2,88

korda) suurenes. Kaebaja on rõhutanud, et projekti elluviimise käigus ei vähendatud taotluses

planeeritud töökoormusi, vaid töökoormuste taotluse vormi sisestamisel oli tehtud inimlik viga.

See põhjendus ei näi usutav, sest eksimus ei piirdu ühe-kahe töötaja koormusega ja kui tegemist

olnuks veaga, siis pidanuks see olema kaebajale endale väga hõlpsasti märgatav, kuna taotluses

on toodud mh välja täistööajaga töökohtade koguhulk. Kuna taotluses tuli töökoormused tuua

välja nii üksikute töökohtade kaupa kui ka summeeritult, siis on mh alusetu kaebaja etteheide,

et taotluses puudus kontrollimehhanism, mis oleks aidanud viga aegsasti märgata.

14. Kaebaja taotlusest nähtuvalt pidid projekti koordinaatori, finantsjuhi ja avalike suhete

spetsialisti töökoormused olema kõigi puhul 0,6 täistööajaga töökohta, kuid tegelikult sõlmiti

töötajatega töölepingud, mille kohaselt oli nende töömahuks vastavalt ca 20%, 18% ja 14%

täiskoormusest. Projekti raamatupidaja koormus oli taotluse järgi 40%, aga tegelikkuses 9%.

Taotluses märgitule vastas ainult üldise finantskoordinaatori töökoormus, mis oli taotluse ja ka

töölepingu järgi 0,25. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu hinnanguga, et töötajatega (v.a

üldine finantskoordinaator) 28.02.2017 ja 01.03.2017 sõlmitud töölepingute lisades (kaebuse

lisad 10a–10d) väga üksikasjalikult märgitud töötunde arvestades on kaebaja ilmselt püüdnud

projekti personalikulude eelarvet tagantjärele n-ö klapitada 02.01.2017 personalidokumendis

(kaebuse lisa 7) kajastatud töötajate tunnitasu määradega, mida rakendati väidetavalt alates

3-21-1860

12(14)

2016. a aprillist (seda väidet kinnitavad iseenesest projekti „CHRISTA“ raames 04.04.2016

sõlmitud töölepingud – kaebuse lisad 9a–9d). Olukorras, kus kaebaja avastas heakskiidetud

taotluses vea (sõltumata selle tekkepõhjusest), ei oleks ta tohtinud asuda viga omaalgatuslikult

kõrvaldama, vaid selleks tulnuks projektitaotlust muuta või saada pädeva ametiasutuse kinnitus,

et muutmisvajadus puudub.

15. Finantskorrektsiooni otsusest nähtuvalt on kaebajale ette heidetavaks rikkumiseks see, et

ta jättis esitamata muudatustaotluse olukorras, kus töötajate arvestuslik palgatase muutus heaks

kiidetud taotlusega võrreldes kordades. Tähtsust ei oma, et palgataset ei olnud taotluses eraldi

välja toodud. Kui taotluse kohaselt oli 2,45 täistööajaga töökoha (10 642,8 töötundi) palgakulu

113 520 eurot (sh tööandja tasutavad tööjõumaksud) ehk arvestuslik keskmine tunnitasu 10,67

eurot, siis sama suure personalieelarve jagamisel 0,85 täistööajaga töökoha (3703 töötundi)

peale kujuneks arvestuslikuks keskmiseks tunnitasuks 30,66 eurot. Seejuures ei ole praeguse

vaidluse lahendamisel oluline, kas taotlusest tulenev tunnitasu määr oli tavapärasest madalam

ja kas töölepingute järgi tegelikult rakendatud tunnitasu määr oli ebamõistlikult kõrge või mitte,

sest muudatustaotluse esitamata jätmise tõttu ei olnudki RTK-l üldse võimalik seda sisuliselt

hinnata. Isegi kui kaebaja tõepoolest eksis vaid taotluses töökoormuste märkimisel, mitte aga

personalikulude arvestamisel, ei saanud see olla programmi asutustele teada. Kui töömaht oli

ülepaisutatud, pidanuks olema võimalik teostada projekt väiksemate personalikuludega ning

säästa seega toetusvahendeid. Kui personalikulud pidanuks aga tegelikult olema suuremad kui

taotluses märgitud, võinuks projekti eesmärgid jääda eelarve suurendamiseta saavutamata (st

osa elluviimiseks vajalikust tööst jääks rahapuudusel tegemata) ja välistada ei saa, et korrektse

personalikulude eelarve puhul oleks kaebaja taotlust hinnatud teisiti.

16. Vastustaja hinnangul eiras kaebaja juhtiva partneri kohustusi viia projekt ellu vastavalt

heakskiidetud taotlusele (programmi käsiraamatu p 4.4; toetuslepingu art 3 p 2) ning teavitada

korraldusasutust või ühissekretariaati viivitamatult muu hulgas projekti lepingu aluseks oleva

eelarvekava muutumisest (toetuslepingu art 6 p 2; programmi käsiraamatu p 7.8 või 23.02.2016

redaktsioonis p 7.7). Vastustaja on nõustunud, et programmi käsiraamatu p 5.3.1 kohaselt tuleb

vältida erinevaid tunnitasusid sama töölepingu raames ning palgad peavad olema kooskõlas

partnerorganisatsiooni tööhõivepoliitikaga, kuid samas rõhutanud, et kaebajal ei olnud ka nende

nõuete järgimiseks vajalikke muudatusi lubatud rakendada ilma pädeva asutuse poolt heaks

kiidetud muudatustaotluseta. Halduskohus on õigesti leidnud, et finantskorrektsiooni tegemisel

ei ole tuginetud rikkumiste kogumile, vaid tegemist oli sisuliselt ühe rikkumisega. Seega ei ole

asjakohane kaebaja etteheide, et vastustaja ei ole tuvastanud kaebaja peamist rikkumist ning on

eri rikkumiste puhul asjakohaseid finantskorrektsiooni määrasid summeerinud või kunstlikult

näidanud kaebaja rikkumist tegelikust tõsisemana. Samal põhjusel ei ole asjassepuutuvad RTK

06.12.2021 e-kirjas antud selgitused, mis ei käsitle lisaks finantskorrektsioonide tegemist Eesti-

Läti programmi raames.

17. Ringkonnakohus ei nõustu kaebajaga, et puudub vaidlus, et programmi ametiasutusi on

muudatusest teavitatud ja küsimus saab olla üksnes selles, kas seda on tehtud kohases vormis.

Iseenesest võib nõustuda, et kaebaja poolt 14.07.2017 esitatud 1. partneraruandest (periood

01.03.2017–30.06.2017) tulenevalt oli Läti FK rakendatud muudatusest teadlik. See järeldub

asjaolust, et Läti FK küsis 14.07.2017 e-kirjaga (kaebuse lisa 11) kaebajalt mh töölepingutes

näidatud tunnitasu määrade põhjendust, millele kaebaja vastas 30.08.2017 kirjaga (kaebuse lisa

12). Ehkki suhtluses ei viidatud töömahtude muutumisele, pole arusaadav, miks oleks Läti FK

pidanud üldse kahtlema tunnitasude põhjendatuses, kui ta ei oleks võrrelnud neid taotluses

märgitud töömahu ja personalikulude eelarvereaga. Kaebaja on lisaks asjakohaselt viidanud, et

töölepingud hõlmasid töömahtu kogu projektiperioodi ulatuses, mistõttu ei olnud kontrollimine

keeruline. Esitatud viie töölepingu või lisaga oli n-ö laiali jagatud kogu personalieelarve. Neljas

3-21-1860

13(14)

kokkuleppes sisaldusid kindlad summad (liidetuna 83 550 eurot, sh tööandja poolt tasutavad

tööjõumaksud) ja üldise finantskoordinaatori töölepingus oli kirjas töötasu 860 eurot kuus, mis

teeb 33% sotsiaalmaksu ja 0,8% tööandja töötuskindlustusmakse lisamisel kõnealuse 0,25

koormusega töökoha kogukuluks 29 917,68 eurot (s.o 860 eurot × 1,338 × 26 kuud) ning

personalikuludeks kokku seega 113 467,68 eurot (83 550 + 29 917,68), mis on väga lähedane

taotluses märgituga (113 520 eurot). Kuna Läti FK kinnitas aruande 25.10.2017 (kaebuse lisa

13), siis ta aktsepteeris kaebaja põhjendust, et samu tunnitasusid rakendatakse kõigis kolmes

projektis. Sama nähtub Läti FK kommentaaridest 15.01.2019 auditi lõpparuandes (kaebuse lisa

4). Halduskohus ja RTK on siiski õigesti rõhutanud, et Läti FK-le partneraruande esitamine ei

ole võrdsustatav korraldusasutuse või ühissekretariaadi teavitamisega, mida kaebajalt nõudis

toetuslepingu art 6 p 2. Kaebaja ei saa õigustada enda kohustuste rikkumist sellega, et Läti FK

saanuks küsida RTK-lt seisukohta, kuidas kujunenud olukorda hinnata. Aruande kinnitamine

ei tähendanud ka muudatustaotluse heakskiitmist, sest sellise otsuse tegemine ei olnud Läti FK

pädevuses.

18. Ühissekretariaadi kommentaaridest auditi lõpparuandes nähtub, et taotluste hindamisel

loetakse teavet vajaliku töömahu (täistööajaga töökohtade) kohta indikatiivseks ning kui maht

osutub kavandatust väiksemaks ja ülesandeid ei muudeta, siis ei ole tarvis taotlust muuta. Küll

tuleb taotlust muuta siis, kui vajatakse oluliselt rohkem täistööajaga töökohti ja võib-olla ka

rohkem eelarvet personalireal. Sellest selgitusest ei järeldu, et taotluse muutmine ei ole vajalik

olukorras, kus töömaht küll väheneb, kuid eelarve personalikulud kasutatakse sellele vaatamata

tervikuna ära. Kaudselt näib ühissekretariaat siiski seda meelt olevat, sest auditi lõpparuandes

on ta pidanud mh kaebaja selgitusi legitiimseteks ja ei toetanud finantskorrektsiooni tegemist.

Taotluses välja toodud töökoormus on küll indikatiivne (s.o ligikaudne, orienteeriv; esialgne,

provisoorne) ja selgub lõplikult projekti elluviimisel käigus, kuid projekti eelarves sisalduvad

personalikulud peaksid siiski alati lähtuma eeldatavast töömahust, mitte vastupidi. Asjakohane

ei ole tugineda sellele, et ühissekretariaat on ainus projektide elluviijaid nõustav programmi

ametiasutus ja isegi kui kaebaja oleks ühissekretariaadi poole pöördunud, oleks talle vastatud,

et muudatustaotlust ei ole vaja esitada. Kaebaja ei ole tõendanud, et ühissekretariaadi seisukoht

vaidlusaluses küsimuses olnuks talle juba varasemast teada. Kui kaebaja oleks muudatusest

ühissekretariaati teavitanud, siis ei oleks ta rikkunud oma kohustusi, mis tingis praegusel juhul

finantskorrektsiooni tegemise. Ühissekretariaadi kohase teavitamisena ei kvalifitseeru lisaks

eduaruande esitamine koos partneraruande ja lisadega, sest ühissekretariaadi kontrolliobjektiks

ei olnud eelarvekulud.

19. Ringkonnakohtu hinnangul on halduskohus ja vastustaja põhjendatult leidnud, et kaebaja

oleks pidanud toetuslepingu art 6 p 2 kohaselt eelarvekava muutumisest korraldusasutust või

ühissekretariaati viivitamatult teavitama ja seda muudatustaotluse vormis. Kuigi vaidlusalune

muudatus ei paigutu programmi käsiraamatu p-s 7.8 (23.02.2016 redaktsioonis p 7.7) loetletud

juhtumite alla ja eelarvesummad formaalselt ei muutunud, oli tegemist vähemalt sama kaaluka

muudatusega nagu erinevatel eelarveridadel olevate summade ümbertõstmine üle 10% ulatuses

(sh projekti eelarvet ületamata), mille puhul nõuab programmi käsiraamat muudatustaotluse

esitamist. Vähendatud töömahust lähtudes oleks palgataset tõstmata personalikulud keskmiselt

vähenenud ca 65%. Igal juhul oleks muudatusest tulnud korraldusasutust või ühissekretariaati

teavitada ning seejärel lähtuda nende poolt antud juhistest. Isegi kui auditi käigus esitatud

kommentaaridest on alust järeldada, et ühissekretariaat ei oleks tõenäoliselt muudatustaotluse

esitamist nõudnud, ei muuda see teavitamiskohustuse rikkumist olematuks või ebaoluliseks.

20. Vastustaja on hinnanud rikkumise raskeks ja rakendanud finantskorrektsiooni määra

25%. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et finantskorrektsiooni otsusest ja vaideotsusest

ei nähtu olulisi kaalutlusvigu. Eesti-Läti 2014–2020 programmi finantskorrektsiooni suuniste

3-21-1860

14(14)

p 1 kohaselt tuleb suunistes kirjeldamata rikkumisi käsitleda proportsionaalselt ja analoogselt

suunistes kajastatud rikkumistega. Suuniste p 2.1 järgi on teavitamiskohustuse rikkumise puhul

kohane rakendada 5% korrektsioonimäära. See ei tähenda siiski, et 25% määra kohaldamine on

ilmselgelt ebaproportsionaalne. Tuleb arvestada, et praegusel juhul ei ole kaebajale heidetud

ette mitte pelgalt korraldusasutuse või ühissekretariaadi muudatusest teavitamata jätmist, vaid

leitud, et teavitamine pidanuks toimuma muudatustaotluse esitamisena ja kaebaja ei tohtinud

muudatust korraldusasutuse või ühissekretariaadi heakskiiduta rakendada. Rikkumine ei olnud

seega pelgalt formaalne ja ilma igasuguse finantsmõjuta, vaid kaebaja käitumine oli vastuolus

usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtetega, mille järgimine avalike vahendite kasutamisel on

äärmiselt oluline. Seetõttu on 25% määra kohaldamine proportsionaalne. Finantskorrektsiooni

otsusest ja vaideotsusest ei nähtu, et korraldusasutus oleks lugenud ennast seotuks audiitorite

poolt põhjendatuks peetud 25% korrektsioonimääraga, mis oli ka auditi lõpparuandes märgitud

selgelt soovituslikuna. Kuna kaebaja ei ole väitnud, et finantskorrektsiooni otsuses (lk 7) oleks

abikõlbmatute personalikulude ning sellega seotud kontori- ja halduskulude arvestamisel tehtud

arvutusvigu, siis ringkonnakohus sellel eraldi ei peatu.

21. Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 1 alusel tuleb Vidzemes Tūrisma asociācija

apellatsioonkaebus jätta rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 13.01.2022 otsus muutmata.

22. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS

§ 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks esitada kohtule menetluskulude

nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta.

VTA on tasunud apellatsioonkaebuselt riigilõivu 20 eurot, kuid pole esitanud ringkonnakohtule

andmeid muude apellatsiooniastmes kantud menetluskulude kohta. Kuna apellatsioonkaebus

jääb rahuldamata, jäävad kaebaja menetluskulud apellatsiooniastmes HKMS § 108 lg 1 alusel

tema enda kanda. RTK ei ole menetluskulude kandmise kohta andmeid esitanud, mistõttu

jäävad ka vastustaja võimalikud menetluskulud apellatsiooniastmes HKMS § 109 lg 1 alusel

tema enda kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)