3-23-1055/2 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Kaupo Kruusvee

Määruse tegemise aeg ja koht

15.05.2023, Tallinn

Haldusasja number

3-23-1055

Haldusasi

X kaebus Tööinspektsiooni 25.04.2023 käskkirja nr 1.2-

1/28 tühistamiseks

Menetlustoiming

Kaebuse tagastamine, esialgse õiguskaitse taotluse

lahendamine

RESOLUTSIOON

1. Tagastada X kaebus.

2. Jätta X esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata.

EDASIKAEBAMISE KORD

Määruse peale saab esitada määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 15 päeva jooksul

määruse kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 4,

§ 252 lg 7, § 204 lg 1).

ASJAOLUD JA SENINE MENETLUSKÄIK

1. Tööinspektsioon (peadirektor Kaire Saarep) algatas 31.03.2023 käskkirjaga nr 1.2-1/24

distsiplinaarmenetluse järelevalve osakonna juhtiv tööinspektor-uurija X suhtes seoses

võimaliku teenistuskohustuste korduva ja olulise rikkumisega tööõnnetuste ja kutsehaiguste

rakkerühma juhtimisel (resolutsiooni p 1); määras distsiplinaarmenetluse läbiviijaks

õigusnõunik Janek Saarepuu ning märkis, et distsiplinaarmenetluse eesmärk on välja selgitada,

kas ametnik on p-s 1 nimetatud tegevuse toime pannud ja rikkunud seejuures juhtiv

tööinspektor-uurija ametijuhendiga talle pandud kohustusi või muid seadusest tulenevaid

kohustusi, milline on tema suhtumine oma tegevusse ning sellest tulenev võimalik süü aste või

süü puudumine (resolutsiooni p 2); määras distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte esitamise

tähtajaks 28.04.2023 ning menetluse läbiviimise tähtajaks 12.05.2023 (resolutsiooni p 3).

Samuti selgitati käskkirjas, et Xl on õigus esitada kirjalik seletus distsiplinaarsüüteo kohta.

Täpse aja seletuste andmiseks määrab distsiplinaarmenetluse läbiviija. Samuti on ametnikul,

keda distsiplinaarsüüteo toimepanemises kahtlustatakse, ja tema esindajal õigus tutvuda

distsiplinaarmenetluse materjalidega menetluse igas etapis ja esitada menetluse jooksul

asjassepuutuvaid taotlusi (resolutsiooni p 4).

Käskkirjas on viidatud, et 30.01.2023 koosoleku protokolli nr 1.4-11/253 ja 20.03.2023

avalduse nr 1.4-11/649 kohaselt informeeriti peadirektorit sellest, et X ületab rakkerühma

juhtimisel temale õigusaktidega antud volitusi, mille tõttu on rakkerühma tööinspektor-uurijate

3-23-1055

2(5)

teenistusülesannete täitmine raskendatud ja häiritud ning võib olla alus arvata, et X rikub oma

tegevusega muu hulgas kolleegide õigust eraelu puutumatusele ja sõnumisaladusele. Eelnevast

tulenevalt on alus arvata, et X on pannud toime talle ametijuhendiga ja Tööinspektsiooni

töökorraldust reguleerivate õigusaktidega pandud kohustuste rikkumise, mis on seadnud

kahtluse alla tema teenistusülesannete täitmise asjatundlikkuse ja hoolsuse.

2. Tööinspektsioon määras 25.04.2023 käskkirja nr 1.2-1/28 distsiplinaarmenetluse

kokkuvõtte esitamise tähtajaks 09.05.2023 ning menetluse läbiviimise tähtajaks 23.05.2023.

Distsiplinaarmenetluse läbiviimise tähtaja pikendamist põhjendas inspektsioon sellega, et

täiendavalt on vaja koguda asjasse puutuvaid tõendeid, sh võtta ütluseid tunnistajatelt, et

täielikult ja objektiivselt välja selgitada distsiplinaarmenetluse asjaolud.

3. Distsiplinaarmenetluse läbiviija tegi 08.05.2023 distsiplinaarmenetluse kokkuvõte nr

1.4-11/717-13, milles mh tegi ettepaneku määrata järelevalve osakonna juhtiv tööinspektor-

uurija Xle distsiplinaarkaristuseks avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 70 p 3 alusel teenistusest

vabastamine.

4. Tallinna Halduskohtusse saabus 12.05.2023 X kaebus Tööinspektsiooni 25.04.2023

käskkirja nr 1.2-1/28 tühistamiseks. Koos kaebusega esitas kaebaja esialgse õiguskaitse

taotluse, milles palub keelata Tööinspektsioonil teenistusest vabastava haldusakti andmine

kuni kohtumenetluse lõppemiseni või alternatiivselt peatada Tööinspektsiooni 25.04.2023

käskkirja kehtivus või täitmine.

1) Kaebajal on esialgse õiguskaitse vajadus, sest hiljem ei ole tal võimalik oma õigusi tõhusalt

kaitsta (ATS § 105).

2) Tööinspektsiooni infosüsteemist nähtub, et õigusnõunik kuulas üle viimase tunnistaja

24.04.2023 ning menetlusaluselt isikult võttis seletuse 27.04.2023. Eeltoodust tulenevalt

puudus põhjus ja vajadus pikendada distsiplinaarmenetluse tähtaega (puudus täiendavate

tõendite kogumise vajadus). Distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte kirjutamiseks täiendava aja

taotlemine ei ole samastatav vajadusega asjaolude täieliku ja objektiivsete väljaselgitamise

tagamisega (ATS § 71). Seega on vastustaja pikendanud alusetult ja põhjendamatult menetluse

läbiviimise tähtaega.

3) Distsiplinaarmenetlus algatamise käskkirjas viidatud 30.01.2023 koosoleku protokollis ei

ole kordagi käsitletud kaebaja poolt oma alluvate töötajate soolist ebavõrdset kohtlemist ega

töökiusu. Eelnimetatud koosolekul on töötajad avaldanud omapoolset rahulolematust juhi

juhtimisstiili osas. Distsiplinaarmenetluse kokkuvõte ja ettepanek karistuse määramise osas

tugineb aga just soolisel ebavõrdsel kohtlemisel ja töökiusul. Kaebaja jaoks oli kokkuvõtte

resolutsioon üllatav, sest kaebajal puudus teadmine, et teda sellistes süütegudes üldse

kahtlustatakse. Kaebaja, andes omapoolse seletuse 27.04.2023, ei teadnud ega saanud teada, et

kaebajale

pannakse

süüks

soolist

ebavõrdset

kohtlemist,

veel

vähem

töökiusu.

Distsiplinaarmenetluse läbiviija on ületanud distsiplinaarmenetluses talle peadirektori poolt

(distsiplinaarmenetluse alustamise käskkirjas antud suunis, mida uurida) antud volitusi.

4) Vastustaja on jätnud ärakuulamisõiguse ja uurimispõhimõtte rakendamata, sh kaebaja

teavitamata distsiplinaarmenetluses selgunud uutest faktilistest asjaoludest, mida asuti

menetluses uurima ja mis võis kaasa tuua distsiplinaarkaristuste määramise. Kaebaja hinnangul

on teavitus distsiplinaarmenetluse kahtlustatava teo osas oluline, et ärakuulamisõigus

realiseeruks tegelikult. Vastustaja pidanuks uute faktiliste asjaolude ilmnemisel täiendama oma

algset 31.03.2023 distsiplinaarmenetluse käskkirja uute õiguslike aluste ja põhjendustega

hiljemalt käesolevaga vaidlustatud haldusaktis. Tegemist on olulise põhjendamiskohustuse

rikkumisega. Selle tegemata jätmisega võeti kaebajalt mh ära kaebeõigus.

3-23-1055

3(5)

5) Arvestades distsiplinaarmenetluse kokkuvõttes kajastatud menetluse läbiviija otsust jätta

rahuldamata kaebaja taotlus lisada menetluses antud tunnistajate subjektiivsetele hinnangutele

kinnitavad dokumentaalsed tõendid (objektiivsed tõendid - töökoosolekute protokollid,

koostöövestlused, varasemate juhtkonna liikmete seletused juhtimisstiili ja juhiste osas), on

kaebaja hinnangul suur tõenäosus, et peadirektori poolt toimub töölt vabastamine ainult

subjektiivsete tõendite alusel ning tegelikke olulisi asjaolusid kindlaks tegemata. Menetluse

läbiviija on oma kokkuvõttes andnud ühele tõendi liigile (tunnistajate subjektiivne hinnang)

lubamatult eelistatuma õigusjõu. Distsiplinaarmenetluse kokkuvõttes aluseks võetud seletuste

osas on menetluse läbiviija arvestanud nende sisu valikuliselt, ilma eelneva põhjendamiseta

(miks ühe või teise tunnistaja väidet arvestatakse või jäetakse tähelepanuta) ning jõudnud oma

otsuses vastuolulistele järeldustele.

6) Kaebaja leiab, et osaliselt on talle etteheidetavad teod aegunud (ATS § 77 lg 1). Kaebaja

vahetu juht oli juba 2022. a algusest teadlik kaebajal tekkinud konfliktist teise ametnikuga kui

ka 2022. a suvel tekkinud konfliktist.

KOHTU PÕHJENDUSED

Kaebuse tagastamine

5. Kohus leiab, et kaebajal puudub ilmselgelt kaebeõigus Tööinspektsiooni 25.04.2023

käskkirja nr 1.2-1/28 tühistamiseks ning seega tuleb kaebus kaebajale HKMS § 121 lg 2 p 1

alusel tagastada.

HKMS § 121 lg 2 p 1 kohaselt võib kohus tagastada kaebuse määrusega selle esitajale, kui

kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus.

6. HKMS § 37 lg 2 p 1 sätestab, et kaebusega võib nõuda haldusakti osalist või täielikku

tühistamist (tühistamiskaebus). HKMS § 6 sätestab, et halduskohtumenetluses loetakse

haldusaktiks haldusakt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 tähenduses, haldusleping HMS §

95 tähenduses, samuti üksikjuhtumit reguleeriv halduse siseakt. Halduskohtumenetluses

loetakse haldusorgani toiminguks haldusorgani poolt haldusmenetluses tehtud toiming, samuti

haldusorgani tegevusetus ja viivitus avalik-õiguslikus suhtes. HMS § 51 lg 1 kohaselt on

haldusakt haldusorgani poolt haldusülesannete täitmisel avalikõiguslikus suhtes üksikjuhtumi

reguleerimiseks antud, isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele

suunatud korraldus, otsus, ettekirjutus, käskkiri või muu õigusakt. HMS § 106 lg 1 järgi on

toiminguks haldusorgani tegevus, mis ei ole õigusakti andmine ja mida ei sooritata

tsiviilõigussuhtes. Sama paragrahvi lg 2 sätestab, et toimingule kohalduvad sätted ei kohaldu

menetlustoimingutele.

Menetlustoiminguteks

on

kõik

protseduurilised

eeltoimingud

haldusaktide andmisel ehk toimingud, mis pole haldusmenetluse lõpptulemuseks.

Kohus leiab, et Tööinspektsiooni 25.04.2023 käskkiri nr 1.2-1/28, millega pikendati

distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte ja menetluse läbiviimise tähtaega (mõlemat tähtaega

pikendati 11 päeva võrra), ei ole haldusakt HKMS § 6 lg 1 ja HMS § 51 lg 1 tähenduses, vaid

menetlustoiming. Distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte ja menetluse läbiviimise tähtaja

pikendamine ei oma kaebaja suhtes iseseisvat regulatiivset toimet (sellega ei tekitata, muudeta

ega lõpetata kaebaja õigusi või kohustusi) ning selle tühistamist ei saa kohtumenetluses nõuda.

Kaebajal puudub seega õigus (s.o õigus nõuda menetlustoimingu tühistamist), mille

realiseerimiseks on kohtusse pöördutud (HKMS § 44 lg 1).

7. Lisaks sätestab HKMS § 45 lg 3, et menetlustoimingu peale võib ilma haldusakti või lõpliku

toimingu vaidlustamiseta esitada kaebuse (õigusvastasuse tuvastamise nõudega), kui see rikub

kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist või lõplikust toimingust, või kui

3-23-1055

4(5)

menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise

või lõpliku toimingu tegemise.

Praegusel juhul ei nähtu kohtule, et HKMS § 45 lg 3 eeldused oleksid täidetud. Kohtule jääb

ebaselgeks kaebaja eesmärk distsiplinaarmenetluse pikendamise tõkestamiseks, s.o negatiivne

tagajärg kaebajale, mis tuleneb menetluse pikendamisest. Kaebaja on esitanud vastuväited

menetluse võimalikule lõpptulemusele (kaebaja distsiplinaarkorras karistamisele), kuid need ei

ole samastatavad distsiplinaarmenetluse tähtaja pikendamise õiguspärasusega. Ka ATS-i

käsiraamatus1 on selgitatud, et „tähtaja määramine distsiplinaarmenetluse algatamise

käskkirjas või korralduses ei oma mõju distsiplinaarmenetluse õiguspärasusele. Selle tähtaja

rikkumise korral ei teki ametnikul, kelle tegevust distsiplinaarmenetluse käigus uuritakse õigust

tugineda

menetlusnormide

rikkumisele.

Tähtaeg

on

teenistusalane

korraldus

distsiplinaarmenetluse läbiviija jaoks ning kui ta ei suuda etteantud tähtaja jooksul ülesannet

täita, võib talle tähtaja andnud isik seda pikendada.“ Kaebaja viitab õigesti ka ATS §-le 71,

mis sätestab, et distsiplinaarmenetluse eesmärk on distsiplinaarsüüteo toimepanemisele

viitavate asjaolude kiire ja täielik väljaselgitamine, võimaliku süüdlase tuvastamine ning

distsiplinaarkaristuse õiglane määramine. Seega ei tule distsiplinaarmenetluses asjaolusid välja

selgitada üksnes kiiresti, vaid ka täielikult. Ühtlasi ei saa distsiplinaarmenetluse tähtaja

pikendamist 11 päeva võrra pidada ilmselgelt ebaproportsionaalseks.

Lisaks, kuigi distsiplinaarmenetluse kokkuvõttes nr 1.4-11/717-13 on distsiplinaarmenetluse

läbiviija teinud ettepaneku määrata ametnikule distsiplinaarkaristuseks teenistusest

vabastamine, ei tähenda see tingimata ka vastava karistuse määramist. Distsiplinaarmenetlus

on hetkel pooleli ning distsiplinaarmenetluse kokkuvõttes on kaebajale antud tähtaeg oma

arvamuse ja vastuväidete esitamiseks distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte kohta (vt ka ATS § 73

lg-d 6 ja 7). Distsiplinaarmenetluses lõpliku otsuse tegemisel tuleb arvesse võtta ka ametniku

arvamust ja vastuväiteid (sh hinnata, kas distsiplinaarkaristuse määramise tähtaegu ei ole

ületatud jm). Lisaks tuleb märkida, et distsiplinaarmenetluses on ametnikul menetluse igas

etapis juurdepääs kõigile menetlusega seotud dokumentidele (ATS § 73 lg 9) – kaebaja ei ole

kaebuses märkinud, et distsiplinaarmenetluses oleks praegusel juhul rikutud tema

juurdepääsuõigust dokumentidele. Seega kokkuvõttes ei nähtu kohtule kaebuses toodud

asjaoludest, et distsiplinaarmenetlust viiakse läbi ilmselgelt õigusvastaselt ja kaebaja õigusi

rikkuvalt, mis takistaks kaebajal tulemuslikult oma seisukohti kaitsta.

8. Eeltoodud põhjendustel tagastab kohus kaebaja kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel.

9. HKMS § 43 lg 2 järgi ei võta kaebuse tagastamine õigust pöörduda uuesti kohtusse. Kaebuse

tagastamisel loetakse, et kaebus ei ole kohtu menetluses olnud.

10. Kohus märgib täiendavalt, et HKMS § 41 lg 1 kohaselt määravad vaidluse eseme kindlaks

kaebuse nõue ja alus. Kohus ei või teha otsust nõude ega aluse kohta, mida ei ole kaebuses

esitatud, ega ületada nõude piire.

Kuigi kaebaja on kaebuse tekstis seoses esialgse õiguskaitse taotluse põhjendamisega viidanud

ka keelamiskaebust puudutavatele sätetele (HKMS § 45 lg 1, § 37 lg 2 p 3) ja vastavale

kohtupraktikale (Riigikohtu asi nr 3-21-2241, p 12 ja 3-3-1-63-02, p 10), ei ole kaebaja kohtule

keelamiskaebust esitanud. Kaebaja on sõnaselgelt taotlenud üksnes Tööinspektsiooni

25.04.2023 käskkirja nr 1.2-1/28 tühistamist. Seega on kaebaja kohtule esitanud

tühistamiskaebuse.

Seadusandja on seejuures ATS-is (täpsemalt selle §-s 105) sätestanud konkreetsed /

ammendavad nõuded õigusvastaselt teenistusest vabastamise korral. Üldjuhul (st kui ei esine

1 vt https://xlaw.eu/pdf/ATS_2013_kasiraamat.pdf#page=304

3-23-1055

5(5)

ATS § 105 lg-s 4 sätestatud täiendavaid tingimusi) ei saa pärast teenistusest vabastamise

käskkirja andmist nõuda selle tühistamist ja teenistusse ennistamist. Seega on seadusandja tahe

olnud sisuliselt suunatud sellele, et teenistusvaidlused lahendatakse eeskätt kahju hüvitamise

teel2. Üksnes erandlike asjaolude esinemise korral oleks kohtu hinnangul põhjendatud juba

distsiplinaarmenetluse kestel esitada kaebus teenistusest vabastamise keelamiseks. Selliseid

erandlikke asjaolusid kohtule aga praeguses asjas ei nähtu.

Esialgse õiguskaitse taotluse lahendamine

11. HKMS § 249 lg 1 sätestab, et kohus võib kaebaja põhjendatud taotluse alusel või omal

algatusel teha igas menetlusstaadiumis määruse kaebaja õiguste esialgse kaitse kohta, kui

vastasel juhul võib kaebaja õiguste kaitse kohtuotsusega osutuda oluliselt raskendatuks või

võimatuks.

12. Kohus mõistab, et kaebaja eesmärgiks esialgse õiguskaitse taotluse esitamisel on vältida

teenistusest vabastamist. Selleks palub kaebaja esialgse õiguskaitse korras keelata

Tööinspektsioonil teenistusest vabastava haldusakti andmine kuni kohtumenetluse lõppemiseni

või alternatiivselt peatada Tööinspektsiooni 25.04.2023 käskkirja kehtivus või täitmine.

13. Esmalt märgib kohus, et kohtule ei ole üheselt arusaadav, kuidas kaebaja taotletud esialgse

õiguskaitse abinõu - peatada Tööinspektsiooni 25.04.2023 käskkirja kehtivus või täitmine,

aitaks kaasa kaebaja eesmärgi saavutamisele. Seega ei saa pidada esialgse õiguskaitse

kohaldamist vajalikuks ega põhjendatuks. Samas, kuna kohus tagastas kaebaja kaebuse

Tööinspektsiooni 25.04.2023 käskkirja tühistamisnõudes, siis puudub igal juhul alus esialgse

õiguskaitse rahuldamiseks.

Lisaks puudub alus rahuldada kaebaja taotlust keelata Tööinspektsioonil teenistusest vabastava

haldusakti andmine kuni kohtumenetluse lõppemiseni. Kohus selgitab, et esialgse õiguskaitse

kohaldamise tulemuseks ei saa olla õiguslikud tagajärjed, mis ei ole põhivaidluse edukuse

korral saavutatavad. Esialgne õiguskaitse ei saa kaitsta kaebaja õigusi suuremas määras, kui

tema kaebuse osas tehtav võimalik positiivne kohtuotsus (vt HKMS kommenteeritud väljaanne,

§ 249, lk 688). See tähendab, et isegi kui kaebaja nõue distsiplinaarmenetluse tähtaja

pikendamise tühistamiseks või selle õigusvastasuse tuvastamiseks kuuluks rahuldamisele, siis

ei saaks see tingida keeldu kaebaja teenistusest vabastamiseks distsiplinaarmenetluse

tulemusena. Seega ei saa vastavat keeldu rakendada ka esialgse õiguskaitse abinõuna

põhivaidluse tagamiseks.

14. Eeltoodust tulenevalt jääb kaebaja esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata.

(allkirjastatud digitaalselt)

Kaupo Kruusvee

kohtunik

2 vt ka ATS-i eelnõu 193 SE seletuskiri, lk 64-65 (https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/c99b9c50-

6462-4182-a6ce-d182400e1bae)