3-23-142/10 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Villem Lapimaa, liikmed Janar Jäätma ja

Kaire Pikamäe

Määruse tegemise aeg ja koht

28.03.2023, Tallinn

Haldusasja number

3-23-142

Haldusasi

Rolevar OÜ ja Kalma Kaubandus OÜ kaebus Vabariigi

Valitsuse 15.12.2022 määruse nr 134 peale osas,

millega määratakse lubatud aastasaagid püügivahendi

kohta kalaliikide kaupa Peipsi, Lämmi- ja Pihkva järvel

Menetlusosalised

Kaebajad – Rolevar OÜ, Kalma Kaubandus OÜ;

esindajad v.adv Piret Schasmin ja v.adv Kadri

Härginen

Vastustaja – Vabariigi Valitsus

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 13.02.2023 määrus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Rolevar OÜ ja Kalma Kaubandus OÜ määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalikus menetluses

RESOLUTSIOON

Jätta Rolevar OÜ ja Kalma Kaubandus OÜ määruskaebus rahuldamata ja Tallinna

Halduskohtu 13.02.2023 määrus muutmata.

EDASIKAEBAMISE KORD

Määruse peale võib kaebuse tagastamist puudutavas osas esitada määruskaebuse Riigikohtule

15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku

(HKMS) § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3). Esialgset õiguskaitset puudutavas osas on määrus

lõplik (HKMS § 252 lg 7).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Rolevar OÜ ja Kalma Kaubandus OÜ esitasid 20.01.2023 Tallinna Halduskohtule

kaebuse Vabariigi Valitsuse 15.12.2022 määruse nr 134 „Vabariigi Valitsuse 4. novembri

2022. a määruse nr 105 „Kutselise kalapüügi võimalused ja kalapüügiõiguse tasumäärad

2023. aastal” muutmine“ (määrus nr 134) osaliseks tühistamiseks (p-d 6 ja 10), s.o osas,

millega määratakse lubatud aastasaagid püügivahendi kohta kalaliikide kaupa Peipsi, Lämmi-

ja Pihkva järvel.

Riigikogu algatas 21.01.2020 kalapüügiseaduse (KPS) muutmise seaduse eelnõu (136 SE).

Eelnõu esimese ja teise lugemise vahel täiendati seaduseelnõu eesmärgiga minna Peipsi,

3-23-142

2(12)

Lämmi- ja Pihkva järvel (Peipsi piirkond) kutselises kalapüügis nn olümpiapüügilt üle

individuaalkvootide süsteemile. Nn olümpiapüügi puhul võivad kõik, kellele on antud

püügivõimalus (st õigus kasutada teatud arvu püügivahendeid), püüda kala nii palju kui

soovivad või suudavad. Piiratud oli üksnes kogu aastasaak kalaliigi kaupa Peipsi piirkonnas

(KPS § 47 lg 1). Kui kogu lubatud aastasaak saab täis, ei või ükski kalur rohkem seda

kalaliiki püüda. Individuaalkvootide süsteemi korral jagatakse lubatud aastasaak kalaliigi

kaupa püügivahendi kohta. Sel viisil piiratakse seda, mitu kilogrammi ühte kalaliiki võib

Peipsi piirkonnas püüda iga konkreetse püügivahendiga aastas. Muudatused jõustusid

21.11.2022. Individuaalkvootide süsteemi reguleerivad 21.11.2022 jõustunud KPS

redaktsiooni § 42 lg 1, § 47 lg 1 ning § 903, mille grammatiline, süstemaatiline ja

eesmärgipärane tõlgendamine kinnitavad, et Vabariigi Valitsusele (VV) on antud

kaalutlusõigus kalaliigi aastasaagi kehtestamise viisi valikul (st kas poolaastate kaupa või

püügivahendite kohta). Seega võimaldab KPS jätkata ka nn olümpiapüügiga. Määrus nr 134

jõustus 24.12.2022.

Rolevar OÜ on Peipsi piirkonnas aastast 2009 tegutsev äriühing, mille põhitegevuseks on

värske kala fileerimine ja värske ning külmutatud toodangu müük. Lisaks tegeleb kaebaja

kalapüügiga Rolevar OÜ-le on 2023. a-ks kalapüügiks antud 5 püügivõimalust (ääre- või

avaveemõrda) Peipsil (Jõgeva maakonnas). Kaebaja aastasaak väheneb määruses nr 134

kehtestatud kvootide tõttu ca 91%. Kalma Kaubandus OÜ on Peipsi piirkonnas aastast 2009

tegutsev äriühing, mille tegevusaladeks on mageveekala püük ning kala, vähilaadsete ja

limuste töötlemine ja säilitamine. Kalma Kaubandus OÜ-le on 2023. a-ks Peipsi piirkonnas

kalapüügiks antud järgmised püügivõimalused: 1) 102 avaveevõrku, 2) 42 kaldavõrku; 3) 4

ääre- või avaveemõrda; 4) 28 mõrda mõrrajadas; 5) 1 juhtaiata mõrd; 6) 1 püüvõrk. Kaebaja

aastasaak väheneb määruses nr 134 kehtestatud kvootide tõttu ca 59,6%.

Suurettevõtetel on suur kogus avaveevõrke, kaldavõrke, ääre- või avaveemõrdu ning

põhjanootasid, samuti kuuluvad üksnes suurtele ettevõtetele kastmõrrad. Nendele

püügivahenditele on jaotud suur püügikvoot, mis võimaldab püüda suurt kogust kala. Selline

olukord on tingitud otseselt määrusega nr 134 kehtestatud kvootidest püügivahendi kohta.

Kaebajatel puudub võimalus oma tegevust ümber korraldada selliselt, et nende püütavad

kogused oleksid ka 2023. a-l samas suurusjärgus võrreldes eelnevate aastatega ning tagatud

oleks ka samas suurusjärgus sissetulek kalapüügist. Lubatud püügivahendite arv on Peipsi

piirkonnas piiratud, st määrusega määratakse ka seda, kui palju püügivahendeid on Peipsi

piirkonnas kokku lubatud kasutada. Püügivahendite arvu suurendamine on praktiliselt

võimatu. Püügivahendite lubade suurendamine on võimalik ainult siis, kui keegi soovib neid

müüa. Kalapüügi samas koguses jätkamiseks ning sellest tuleneva sissetuleku samal tasemel

säilitamiseks tuleb suurematelt ettevõtetelt paluda täiendavaid lube müüa. Kuna suuremate

püügivahenditega saab määruse nr 134 mõjul püüda oluliselt rohkem vastava liigi kala, on

ilmselge, et sellistel ettevõtjatel, kes neid omavad, puudub huvi neid müüa või on

turutingimused väikeettevõtjate jaoks ebamõistlikud.

Kuigi määrus nr 134 on vormilt määrus ehk üldakt, siis määruse p-d 6 ja 10 kujutavad endast

materiaalses mõttes üksikakti, täpsemalt üldkorraldust. Määrusega reguleeritud juhtum on

piiritletud isikuliselt. Määrus mõjutab üksnes neid Peipsi piirkonnas tegutsevate kalurite (sh

kaebajate) õigusi, kellele on väljastatud püügivõimalus, st konkreetse püügivahendi

kasutamise võimalus. KPS § 45 lg 1 alusel kehtestab VV määrusega jooksva aasta 1.

novembriks eelseisva aasta püügivõimalused kaluri kalapüügiloa alusel, lähtudes kala- ja

veetaimevaru seisundist. Juhul kui veeala püügivõimalused ei võimalda kalapüügilubade

taotluste rahuldamist täies ulatuses, jaotatakse püügivõimalused nende taotlejate vahel, kes on

eelmisel kolmel aastal selle veeala püügivõimalusi õiguspäraselt omandanud (KPS § 50 lg 1).

Püügivõimaluste jaotamisel võetakse arvesse taotleja eelmisel kolmel aastal õiguspäraselt

3-23-142

3(12)

omandatud püügivõimaluste summa ja kõikide sama püügivõimaluse taotlejate eelmisel

kolmel aastal õiguspäraselt omandatud püügivõimaluste summa jagatist (ajalooline

püügiõigus; KPS § 51 lg 1). Kuigi püügivõimalused jagatakse ettevõtjate vahel igal aastal

uuesti, on need isikud, keda määruse p-d 6 ja 10 puudutavad, siiski selgesti määratletavad.

Määrusega reguleeritud juhtum on piiritletud ka ruumiliselt, sest sellega sätestatakse

kalapüügiõiguse tingimused Peipsi piirkonnas. Juhtum on piiritletud ka ajaliselt, sest

regulatsioon kehtib 2023. a-l (kuni 31.12.2023). Juhtum on piiritletud esemeliselt –

esemeliselt puudutab regulatsioon konkreetseid püügivahendeid ja nendega Peipsi piirkonnas

püütavaid kalaliike. Ilmselgelt on määrus nr 134 viidatud argumentidel ka regulatiivse

mõjuga, kuivõrd selle toimel muutub kaebajate senine püügiõigus ning võimalus

ettevõtlusega tegeleda. Kuna määrus nr 134 on oma sisult (vähemalt p-de 6 ja 10 osas)

üldkorraldus (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg 2), mis on see halduskohtus halduse

üksikaktina osaliselt vaidlustatav (HKMS § 4 lg 1 ja § 5 lg 1 p 1).

Määrus nr 134 ei ole (vaidlustatud osas) õiguspärane, sest VV on jätnud määruse andmisel

kaalutlusõiguse teostamata, VV määrus on põhjendamata ning ebaproportsionaalne. Juhul kui

kohus leiab, et VV-l ei olnud KPS alusel kaalutlusõigust jätta individuaalkvootide süsteem

kehtestamata ning haldusakt ei ole õigusvastane, on määruse kehtestamise aluseks olevad

seaduse sätted vastuolus Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-dega 10, 12 ja 31.

Kaebajad esitasid koos kaebusega esialgse õiguskaitse taotluse määruse nr 134 p-de 6 ja 10

kehtivuse peatamiseks osas, millega määratakse lubatud aastasaagid püügivahendi kohta

kalaliikide kaupa Peipsi piirkonnas, vaidlust lahendava lahendi jõustumiseni, ning selle

rakendamise keelamiseks (HKMS § 251 lg 1 p 5). Määruse nr 134 tõttu väheneks Rolevar OÜ

saak 2023. a-l vähemalt ca 91% ning tulu ca 93%. Kalma Kaubandus OÜ saak väheneks

vähemalt ca 59,6% ning tulu ca 65,8%. Peipsi piirkonna kohalike kalurite (kes ei tegutse viie

suurettevõtte kaudu) 2023. a koondsaak väheneks ca 45% ning koondtulu ca 52%. Viie

suuräriühingu (OÜ Peipsi Grupp Varahaldus, osaühing Kallaste Rand, OÜ Peipus Grupp,

Osaühing T.R. TAMME AUTO, Osaühing Kallaste Kalur) koondsaak suureneks aga ca

76,5% ning koondtulu ca 79%. Määrus mõjutab oluliselt kaebajate majandustulemusi.

Näiteks Kalma Kaubandus OÜ-l moodustas 2021. a-l värske kala ja kalatoodete müük

müügitulust 30% ning püütud kala töötlemine ja säilitamine 62%.

Aastasaagi püügivahendi kohta kehtestamine diskrimineerib kaebajaid (ja teisi kohalikke

Peipsi piirkonna väiksemaid ettevõtjaid), suurendab suuräriühingute konkurentsieeliseid ja

jagab nii turgu ringi. Määrusega nr 134 eelistatakse suuremate kvootide andmist

püügivahenditele, mis kuuluvad üksnes suurematele ettevõtetele. Samuti koondub sisuliselt

kogu rääbisepüük suurettevõtjate kätte. Määrus nr 134 omab turgu moonutavat mõju ning

mõjutab oluliselt kaebajate ettevõtlust.

Esialgse õiguskaitse rakendamata jätmisel võib kaebajate õiguste kaitse kohtuotsusega

osutuda oluliselt raskendatuks või isegi võimatuks. Juhul kui kohus leiab, et määrus nr 134 on

õigusvastane ning tuleb tühistada, jõustub lõplik kohtuotsus parimal juhul 2023. a lõpus,

eelduslikult pigem 2024. a-l. Isegi kui haldusakti kehtivus seeläbi murtakse, on kaebajatel

juba käesoleva aasta lõpus ilmselt võimatu püüda kala suuremas mahus kui käesolevaks

aastaks kehtestatud kvoodid ette näevad, sest kohtuvaidluse jooksul on teised ettevõtjad

saanud oma kvoodid täis püüda ning aasta lõpuks pole ilmselt ka kogu aastakvoodist midagi

alles. Lisaks on näiteks rääbise püük lubatud üksnes vahemikus 21.06.-20.08. Juhul kui lõplik

kohtuotsus jõustub 2024. a-l, siis on määruse nr 134 mõju nagunii lõppenud, sest 2023. a

individuaalkvoodid kehtestatakse üksnes üheks aastaks. Kui vastustaja otsustab võimaliku

positiivse halduskohtu lahendi ringkonnakohtus vaidlustada, on kaebajate jaoks sisuliselt kõik

esiletoodud elulised riskid ammu realiseerunud. Nende tagajärgede kõrvaldamine ei ole pärast

3-23-142

4(12)

kohtuotsuse jõustumist enam mõistlikul viisil võimalik ka siis, kui kaebajatele jääb alles

hüvitamiskaebuse esitamise võimalus. Kui kaebajate majandustulemused saavad õigusvastase

haldusakti tõttu sedavõrd kahjustatud, et tekib küsimus kaebajate majanduslikus

jätkusuutlikkuses, siis ei ole praegu ka selge, kas kaebajatel on võimalik üldse

hüvitamiskaebuse esitamiseni jõuda.

Tegelikkuses on vajalik esialgse õiguskaitse korras haldusakti täitmine tervikuna peatada

(keelata selle rakendamine vaidlust lahendava lahendi jõustumiseni), kuivõrd kaebajate

olukord paraneb haldusakti kehtivuse peatamise korral vaid osaliselt. Sel juhul on kaebajatel

võimalik rakendada kalapüügil nn olümpiapüüki, kuid teistele Peipsi piirkonna ettevõtjatele

kohalduksid individuaalkvoodid. Selliselt kehtiks korraga Peipsi piirkonnas kaks erinevat nn

püügisüsteemi, mis omavahel mõistlikult ei ühildu. Seetõttu, kuna haldusakt on oluliste

kaalutlusvigade tõttu õigusvastane, on asjakohane lahendada siinne vaidlus nii, et seni jätkub

endise süsteemi rakendamine kogu Peipsi piirkonna kalapüügi turusegmendile ja selle

osalistele. Kuivõrd määruse nr 134 seletuskirjast ega KPS seletuskirjast ei nähtu praktilisi ja

kaalukaid põhjuseid süsteemimuutusele Peipsi piirkonnas, ei saa ka olümpiapüügi edasine

rakendamine veel vaidluse ajal avalikku huvi kahjustada. Vastustaja ei ole tuginenud

individuaalkvoodi rakendamisel nt keskkonnaalastele vms mõjuritele, mis võiksid kaebajate

õiguste riive üles kaaluda. Haldusakti kehtivuse peatamise ajal jääksid kehtima VV

04.11.2022 määruse nr 105 „Kutselise kalapüügi võimalused, lubatud aastasaagid ning

kalapüügiõiguse tasumäärad 2023. aastal“ (määrus nr 105) muud sätted, mh määruse lisas 31

sätestatud tabel 1, millest nähtuvad Peipsi piirkonnas 2023. a-l kasutada lubatud aastasaagid

(kalaliikide lõikes). Sellisel juhul kehtiks edasi siiani kehtinud olümpiapüük ning lubatud

aastasaakide olemasolu piisaval määral ka avalikku (sh keskkonna alast) huvi. Ka teistele

Peipsi piirkonnas tegutsevatele püüdjatele jäävad püügiõigused alles ning neil ei tule lähtuda

mitte individuaalkvoodist püügivahendi kohta, vaid kogu aastasaagi kvoodist. Seega ei tekiks

esialgse õiguskaitse rakendamise tagajärjel olukorda, kus teistel piirkonna ettevõtjatel

puuduks võimalus ettevõtlusega tegeleda senistel alustel.

2. Vabariigi Valitsus palus kaebus tagastada ja jätta esialgse õiguskaitse taotlus

rahuldamata.

KPS § 47 lg-s 1 sätestatud volitusnormi täiendati 21.11.2022 jõustunud muudatusega selliselt,

et VV-le anti volitus kehtestada lubatud aastasaagid Peipsi piirkonnas püügivahendite kaupa.

KPS-i täiendati ka §-ga 903, mille lg 2 kohaselt pidi VV kehtestama määrusega Peipsi

piirkonnas lubatud aastasaagid püügivahendite arvu piires esimest korda 2023. a-ks.

15.12.2022 jõustusid määruse nr 105 muudatused, millega kehtestati esmakordselt ka Peipsi

piirkonnas lubatud aastasaagid püügivahendite kaupa 2023. a-ks. Kuna määruse nr 134 p-d 6

ja 10 on üksnes muutmiskorraldused selle kohta, milliseid sätteid ja kuidas muuta määruses nr

105, eeldab vastustaja, et kaebajad käsitavad haldusaktina määruse nr 105 § 4 lg-t 2 ja lisa 31.

Määrus nr 105 ei ole osaliselt ega tervikuna käsitatav üldkorralduse ehk haldusaktina ja selle

vaidlustamiseks ei saa esitada kaebust halduskohtule. Seega ei saa ka peatada esialgse

õiguskaitse korras osaliselt ega tervikuna selle kehtivust. Kaebus tuleb HKMS § 121 lg 1 p 1

alusel tagastada.

Kaebajad väidavad, et määrusega reguleeritud juhtum on piiritletud isikuliselt, kuna määrus

mõjutab üksnes neid Peipsi piirkonnas tegutsevate kalurite (sh kaebaja) õigusi, kellele on

väljastatud püügivõimalus, st konkreetse püügivahendi kasutamise võimalus. Kaebajad on

jätnud tähelepanuta, et määrus nr 105 tervikuna reguleerib püügivõimalusi, püügiõiguse

tasumäärasid ja lubatud saake ka muudel siseveekogudel, Läänemerel ning veelgi kaugemal.

Püügivõimaluste jaotamise metoodika ja lubatud aastasaakide kehtestamine ei ole midagi uut

3-23-142

5(12)

ega puuduta ainult Peipsi järvel tegutsevaid ettevõtjaid. Püügivõimalusi ei anta üldjuhul enne,

kui VV on kehtestanud oma määrusega konkreetse kalendriaasta jaoks püügivõimalused,

püügiõiguse tasumäärad ja lubatud saagid. Tegemist on eraldiseisva menetlusega ning see ei

pea sugugi lõppema püügivõimaluse määramise ja kalapüügiloa andmisega isegi siis, kui

taotleja omab nn ajaloolist püügiõigust. Määruse nr 105 § 4 lg 2 ja lisa 31 ei oma vahetut

mõju. Püügivõimalust ja kalapüügiluba saab konkreetne isik eraldi menetluses ning enne

nende saamist ei tohi ta midagi püüda. VV määrusega kehtestatud püügivõimalused, lubatud

aastasaagid ja püügiõiguse tasumäärad ei ole konkreetsete isikutega seostatavad.

Püügivõimaluste jaotamine koguste, piirkondade ja vahendite kaupa ei tekita konkreetsele

isikule õigusi ega kohustusi. Määravaks kriteeriumiks üld- ja üksikaktide (sh üldkorralduste)

eristamisel ei saa olla see, kui suurel maa-alal õigusakt kehtib. Määrus nr 105 tervikuna

reguleerib püügivõimalusi, püügiõiguse tasumäärasid ja lubatud saake ka muudel

siseveekogudel, Läänemerel ning mujal. Riigikohus on leidnud, et üksikaktile omase

konkreetsusega ei ole tegemist, kui reguleeritakse üldist käitumise korda piiritletud maa-alal.

Üldkorraldusega reguleeritav tegevus peab olema seotud konkreetse objektiga. Asjaolu, et

kogu Eesti on jaotatud piirkondadeks tulenevalt erinevate veekogude eripäradest ja seal

elavate kalaliikide, kalavarude olukorra jm põhjuste tõttu, ei muuda see määrust olemuselt

veel üldkorralduseks.

Õigusakti tähtajaline kehtivus ei vii vältimatult järelduseni, et tegemist on haldusaktiga. VV

määrusega kehtestatakse lubatud aastasaagid küll kalendriaastate kaupa, kuid tegemist ei ole

ühekordse, ajutise meetmega mingi konkreetse juhtumi lahendamiseks, vaid kalavaru kui

piiratud loodusressursi mõistlikule majandamisele suunatud alalise abinõuga.

Asjaolu, et määruse nr 105 § 4 lg 2 ja lisa 31 puudutavad konkreetseid püügivahendeid ja

nendega Peipsi piirkonnas püütavaid kalaliike, ei ole piisavalt konkreetne. Oma olemuselt on

kõik õigusaktid esemeliselt piiritletud.

Määrusandja saab tegutseda üksnes ette antud volituse raames, järgides selle piire, mõtet ja

eesmärki (HMS § 90 lg 1). Kalavarude puhul on tegemist vägagi piiratud loodusressursiga,

millega tuleb ringi käia mõistlikult ja ettevaatlikult. Selleks ongi seadusandja näinud ette

reeglid, kuidas ja millistel tingimustel antakse juurdepääs selle loodusvara kasutamisele, sh

andnud teatud volitused täidesaatvale võimule. Volitusnorm on seadusandja korraldus

täitevvõimule ning täitevvõimul on kohustus volitusnorm täita, st määrus kehtestada.

Määrus nr 105 ei ole osaliselt ega tervikuna käsitatav üldkorralduse ehk haldusaktina ning

selle vaidlustamiseks ei saa esitada kaebust halduskohtule. Seetõttu ei ole ka esialgse

õiguskaitse taotlus lubatav.

Kaebusest ei nähtu, et kaebajad peaksid määrusega nr 105 kehtestatud lubatud aastasaake

millekski, mis toob neile kindlasti või suure tõenäosusega kaasa pöördumatuid tagajärgi.

Kaebajad ei ole esitanud andmeid oma majandustegevuse kohta päris korrektselt ning nende

toodud võrdlused ei pea päriselt paika.

Põllumajandus- ja Toiduamet (PTA) on 27.01.2023 seisuga juba 104 isikule Peipsi piirkonnas

2023. a püügivõimalused määranud ning nendest on 57 isikut oma kutselise kalapüügiloa kas

osaliselt või täielikult välja võtnud, sh Kalma Kaubandus OÜ. Esialgse õiguskaitse

kohaldamisel peaksid isikud, kellele on kutselised kalapüügiload juba väljastatud, peaksid

kalapüügi lõpetama tulenevalt KPS §-s 903 sätestatust. See tooks kaasa olukorra, kus mingi

aeg on kutseline kalapüük Peipsi piirkonnas täiesti peatunud. PTA peaks seejärel rohkem kui

pooled kalapüügiload välja vahetama, see omakorda tekitaks olukorra, kus isikud, kes on juba

oma püügitegevust alustanud ja aastat võrreldes eelnevaga teisiti planeerinud, võivad

omakorda esitada kaebused kohtule, sest nende majandustegevus katkeb. Käesoleval juhul ei

3-23-142

6(12)

saa pidada kaebajate huve ülekaalukamaks, kui ülejäänud 56 isiku huvi, kellele kalapüügiluba

on juba välja antud.

Üleminekul nn olümpiapüügilt individuaalkvoodile ei jagata püügivõimalusi isikute vahel

ringi. Kõik, kellel on püügiload püügivahendite arvuna, saavad ka edaspidi oma

püügivõimalused püügivahendite arvuna. Vahe seisneb selles, et iga püügivahendi kohta

määratakse talle lisaks ka Eesti püügikvootidest püüda lubatud kogus kalaliikide kaupa. Uus

püügikorraldus võimaldab püügiõiguse omanikel oma tööd aastaringselt paremini korraldada.

Võidupüügi ehk olümpiapüügi olukorras kala kokkuostuhinnad langevad, kui püük algab ja

turule tuleb suures koguses kala, seega ka hind, mida kalur oma püütud kala turustamise eest

saab, on selles olukorras madalam. Analüüs näitas, et Peipsi piirkonna kalapüügist saadav

tulusus võiks olla ca 20% suurem, kui saagid jaotuksid ühtlasemalt terve aasta peale.

Majanduslikust aspektist vaadatuna ei ole võidupüük kasulik ühelegi ettevõtjale sõltumata

tema suurusest. Nn olümpiapüügistiilis püügikorraldus oli majanduslikult kahjulik sõltumata

ettevõtte suurusest. Lisaks tõukas võidupüük kõiki püügiõiguse omanikke tegema

lisainvesteeringuid kalapüügivarustusse selleks, et teiste eest võimalikult suur kogus kala

enne ära püüda, kui riigi püügikvoot täitub, mis samuti ei õigusta võidupüügiga jätkamist.

Räpina, Peipsiääre, Mustvee ja Alutaguse vallavanemad saatsid 2020. a-l Riigikogule ja

ministritele ühise pöördumise palvega lahendada „olümpiapüügist“ tingitud olukord, mis

kahjustab kogu piirkonna kalandussektori tööd ja tulubaasi. Püügikorralduse muudatust on

planeeritud juba aastast 2018, et tagada piiratud ressursi keskkonnasõbralikum ja õiglasem

jaotus ning avalik huvi võib kaitstavate objektide kaitse eesmärgil kaaluda üles eraisiku

huvid.

3. Tallinna Halduskohus tagastas 13.02.2023 määrusega kaebuse ning jättis esialgse

õiguskaitse taotluse rahuldamata.

Määruse nr 134 p-dega 6 ja 10 muudetud määruse nr 105 § 4 lg-s 2 ja lisas 31 sisalduva

regulatsiooni puhul on tegemist määrusega HMS § 88 tähenduses.

KPS-i muutmise seaduse eelnõu (136 SE) teise lugemise seletuskiri ei jäta kahtlust, et

seadusandja eesmärk on olnud Peipsi, Lämmi- ja Pihkva järvel kutselises kalapüügis üle

minna nn olümpiapüügilt individuaalkvootide süsteemile (see on eelnõu seletuskirja esimeses

punktis nimetatud KPS-i muutmise peamise eesmärgina). Seadusandja on küll jätnud

seletuskirja

kohaselt

VV-le

kaalutlusruumi,

milliste

Peipsi

piirkonnas

püütavate

majanduslikult oluliste kalaliikide kohta on otstarbekas lubatud aastasaagid püügivahendite

kohta kehtestada. Samas on selgitatud, et Riigikogus toimunud aruteludel on olnud

maaelukomisjoni soov määrata taotlejatele Peipsi, Lämmi- ja Pihkva järvel konkreetsed

lubatud väljapüügimahud (individuaalkvoodid) vähemalt majanduslikult kõige olulisemate

kalaliikide koha. Seega on jäetud VV-le kaalutlusruum eelkõige selles, kas mõne kalaliigi

osas teha individuaalkootide süsteemi raames erand, mitte selles, kas üldse uut süsteemi

rakendada.

Määruse nr 134 seletuskirjast nähtuvalt ongi VV vastavalt asjaolusid kaalunud: „Tartu

Ülikooli Eesti Mereinstituudi 2022. aasta Peipsi, Lämmi- ja Pihkva järve kalavarude

uuringute lõpparuandest (https://www.envir.ee/elusloodus-looduskaitse/kalandus/uuringud-

ja-aruanded, lk 15) nähtub, et koha ja ahvena järel on kalasaagi väärtuse järgi kolmandal

kohal latikas ning mõnevõrra väiksem on haugi- ja särjesaagi väärtus. Kuna haugi püütakse

segapüügina samade püügivahenditega, millega püütakse ka koha, ahvenat ja latikat, siis

kehtestatakse ka haugi puhul lubatud aastasaak püügivahendi kohta. Kuna särjepüük toimub

peamiselt sihtpüügina kaldavõrkudega ja tegemist ei ole saagi väärtuse järgi majanduslikult

nii olulise kalaliigiga, siis särje lubatud aastasaaki püügivahendi kohta ei kehtestata. Seda ka

3-23-142

7(12)

seetõttu, et KPS § 42 lõike (81) kohaselt, kui lubatud aastasaak on kehtestatud Peipsi, Lämmi-

ja Pihkva järvel püügivahendi kohta ja kalapüügiloale kantud lubatud aastasaak ammendub,

on selle kalapüügiloa kehtivus üldjuhul lõppenud. See tooks kaasa olukorra, kui

kalapüügiloale on kantud särje lubatud aastasaak ja kaldavõrkudega püügil särje lubatud

saak ammendatakse, ei saaks püügiõiguse omanik selle loa alusel jätkata ka teiste

püügivahenditega muude kalaliikide püüki, mille kohta on lubatud aastasaak kehtestatud.

2022. a lubatud aastasaagist kasutamata jäänud kalakoguseid, mis kantakse kooskõlas Eesti-

Vene kalapüügikomisjoni istungil kokkulepitule üle 2023. aastasse, ei kehtestata

püügivahendite arvu piires lubatud aastasaagina, vaid jäetakse olukordadeks, kus loale

kantud lubatud aastasaaki mingil põhjusel ületatakse, et vältida seetõttu Eestile

rahvusvahelise kokkuleppe alusel eraldatud püügikvootide ületamist. Lubatud aastasaagid

püügivahendi kohta kilogrammides kalaliikide lõikes ja püügivahendite vahel jaotamata

aastasaak on esitatud määruse lisa 31 tabelis 2.“

KPS § 903 lg-s 2 sisalduvas volitusnormis on seadusandja ühtlasi üheselt määratlenud

õigusakti vormi täidesaatvale võimule: VV kehtestab määrusega Peipsi, Lämmi- ja Pihkva

järvel lubatud aastasaagi püügivahendite arvu piires. Kohtu hinnangul saab ka määruse

muutmine toimuda vaid määrusega.

Määrusega nr 105 (mida on muudetud määrusega nr 134) kehtestatakse küll kutselise

kalapüügi võimalused ja kalapüügiõiguse tasumäärad 2023. a-ks, st selgelt piiritletud

perioodiks, samas ei saa sellest järeldada, et tegemist on sellise ajaliselt piiritletud juhtumiga,

mis on iseloomulik haldusaktile. Nimelt on aastapõhine kalapüügi võimaluste ja

kalapüügiõiguse tasumäärade kehtestamine KPS-i üldregulatsioon (vt § 45 lg 1), mis on

tingitud valdkonna, s.o kalanduse iseloomust. Aasta kaupa võimaluste ja määrade

kehtestamise näol ei ole tegemist üksikjuhtumite reguleerimisega (asja avalik-õigusliku

seisundi muutmisega), vaid kalavaru kui piiratud ja ajas muutuva mahuga loodusressursi

mõistlikule majandamisele suunatud alalise meetmega. Sarnaselt ei saa asuda seisukohale, et

määrus nr 105 oleks isikuliselt, ruumiliselt ja esemeliselt kitsam õigusakti iseloomust.

Kutselise kalapüügi õiguse isikuline, ruumiline ja esemeline astendatus tuleneb KPS-st (vt nt

§ 30 lg 1, § 41 lg-d 1 ja 2, § 42 lg-d 1 ja 7) ning määrus nr 105 lähtub sellest, kehtestamata

iseseisvalt regulatsiooni isikulist, ruumilist ja esemelist ulatust. Kalapüügiõiguse annab

(vahetu isikulise seose tekitab) kutselise kalapüügi korral seejuures kalapüügiluba, mille

väljastamine toimub iseseisvas menetluses (KPS § 32 lg 1, § 42). Kalapüügiluba, sh sellele

kantav lubatud püügimahu piirang on haldusaktina vaidlustatav. Seega ei saa asuda ka

seisukohale, et kaebajate subjektiivsete õiguste riive poleks muul moel kui määruse nr 105

iseseisva vaidlustamise teel piisavalt efektiivselt tagatud.

Seega ei saa pidada määrust nr 105 (sh selle § 4 lg-t 2 ja lisa 31 ning/või määruse nr 134 p-e 6

ja 10) haldusaktiks selle ruumilise, ajalise, isikulise ja esemelise piiritletuse tõttu. Isegi kui

haldusakti ja õigustloova akti iseloomulike tunnuste eristamine võib olla mõne detaili osas

problemaatiline, tuleb üldjuhul ühtlasi aktsepteerida õigusakti andja otsustusruumi õigusakti

liigi määramisel.

Vastavalt HKMS § 4 lg-le 1 ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 2 p-le

1 ei kuulu otseselt õigustloovate aktide ehk üldaktide peale esitatud kaebuste läbivaatamine

halduskohtu pädevusse. Kuna määruse nr 134 p-dega 6 ja 10 muudetud määruse nr 105 § 4

lg-s 2 ja lisas 31 sisalduva regulatsiooni puhul on tegemist määrusega HMS § 88 tähenduses

ehk õigustloova aktiga, siis ei ole kaebuse lahendamine halduskohtu pädevuses. Seega tuleb

kaebus HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel tagastada.

3-23-142

8(12)

Kuna kaebuse lahendamine ei ole halduskohtu pädevuses, ei saa rääkida esialgse õiguskaitse

rakendamise võimalikkusest kohtuotsuse täitmise tagamiseks. Praegusel juhul ei saa asuda

seisukohale, et individuaalkvootide süsteemi (määruse nr 105 § 4 lg-s 2 ja lisas 31 sisalduva

regulatsiooni) rakendamine kohtuvaidluse ajal 2023. a kestel tooks kaebajatele kaasa

pöördumatud või raskesti kõrvaldatavad tagajärjed. Kaebajad ei ole piisavalt põhistanud

seisukohta, et nende eksistents sõltuks nn olümpiapüügi võimalusest Peipsi piirkonnas.

Sellises olukorras saab pidada kaebaja õiguste tagatiseks hilisemat kahju hüvitamise

taotlemise võimalust. Seejuures ei ole kaebajad veenvalt selgitanud, milles väljendub

olümpiapüügi süsteemilt individuaalkvootide süsteemile üleminekul kaebajate püügimahtude

vähenemine kaebuses toodud mahus. Teiste sõnadega jääb ebaselgeks kaebajate n-ö

konkurentsieelis olümpiapüügi korral, mis võimaldab legaalselt püüda teistest samade

veekogude kalapüügiõigustest proportsionaalselt kordades rohkem saaki. Nimelt ei jagata nn

olümpiapüügilt individuaalkvoodile üleminekul püügivõimalusi (lubatud püügivahendite

arvu) isikute vahel ümber.

Esialgse õiguskaitse vajaduse puudumise tõttu ei ole vaja täpsemalt hinnata kaebuse

eduväljavaateid ega avalikku huvi ja puudutatud isiku õigusi. Asja materjalide esialgsel

analüüsil ei nähtu siiski, et nn olümpiapüügi süsteemilt nn individuaalkvootide süsteemile

üleminek oleks selgelt ebapiisavalt põhjendatud (sisaldaks ilmseid kaalutlusvigu) või hõlmaks

endas ebaproportsionaalset põhiõiguste riivet. Isegi kui muudatus tingib kaebajate

väljapüügimahu vähenemise, siis ei saa kaebajate ettevõtlusvabaduse riivet pidada selgelt

olulisemaks muudest, nt keskkonnaalastest kaalutlustest, samuti kolmandate isikute huvidest,

kellele on Peipsi piirkonnas individuaalkvootide süsteemi regulatsiooni alusel 2023. a

püügivõimalused määratud ja kutselise kalapüügi load väljastatud.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

4. Rolevar OÜ ja Kalma Kaubandus OÜ paluvad määruskaebuses tühistada Tallinna

Halduskohtu 13.02.2023 määruse resolutsiooni p 1 ning saata asi menetlusse võtmise

otsustamiseks halduskohtule; samuti tühistada määruse resolutsiooni p 2 ja saata esialgse

õiguskaitse taotlus halduskohtule uueks lahendamiseks või teha uus määrus, millega

rahuldada esialgse õiguskaitse taotlus.

Määrus nr 134 on materiaalses mõttes üldkorraldus. Halduskohus ei ole viidanud ühelegi

kohtulahendile, mis kinnitaks järeldust, et tegemist on määrusega.

Määrus nr 134 määratleb otseselt puudutatud isikute ringi. Selle regulatsioon puudutab üksnes

neid kutselisi kalureid, kes soovivad tegutseda Peipsi piirkonnas ning kellele on jagatud

püügivõimalus. Määruse adressaadid ei ole küll nimeliselt määratletud, kuid on määratletavad

KPS-i ning selle alusel tehtud kalapüügivõimaluste jaotamise otsuste alusel. Määrusega

reguleeritud juhtum on piiritletud isikuliselt, s.o isikud, kellele on jaotatud püügivõimalused.

Määrusega reguleeritud juhtum on piiritletud ruumiliselt, sest sellega sätestatakse

kalapüügiõiguse tingimused üksnes Peipsi piirkonnas. Samuti on juhtum piiritletud

esemeliselt, sest regulatsioon puudutab konkreetseid püügivahendeid ja nendega Peipsi

piirkonnas püütavaid kalaliike. Kaebajad on vaidlustanud määruse nr 134 p-d 6 ja 10

(määruse nr 105 § 4 lg 2 ja lisa 31), mis puudutavadki lubatud aastasaake püügivahendi kohta

kalaliikide kohta, mitte kalapüügivõimalusi ja kalapüügiõiguse tasumäärasid, nagu

halduskohus ekslikult märkis.

Riigikohus on korduvalt kinnitanud, et üld- ja üksikaktide materiaalne eristamine ei sõltu

sellest, millises vormis ja korras haldusorgan akti teatavaks teeb, vaid see tuleneb õigusakti

sisust, täpsemalt regulatsiooni tegelikust konkreetsusastmest. Seejuures ei saa kohus akti liigi

määratlemisel lähtuda üksnes volitusnormi tekstis väljendatud seadusandja eelistusest, vaid

3-23-142

9(12)

peab akti liiki hindama selle sisu järgi. Seega sõltumata sellest, et seadusandja nägi ette

määruse vormi ning VV järgis seadusandja juhist, ei saa sellest teha järeldust, et seetõttu on

vaidlustatud õigusakti näol tegemist määrusega.

Määrus nr 134 on oma sisult kujundav eelhaldusakt (HMS § 52 lg 1 p 2), millele kohaldatakse

haldusakti sätteid ja mis on eraldiseisvalt halduskohtus vaidlustatav. Määrus kehtestab

siduvalt ja lõplikult kriteeriumid, mille alusel arvutatakse kalurile kalapüügiloale kantud

lubatud aastasaagi kogus. Määrus ei sätesta nimeliselt, kes kui palju kala võib 2023. a-l

püüda, kuid kehtestab tingimused, mis on kalapüügiloas lubatud kalakoguse märkimisel

kohustuslikud. PTA on selliste tingimustega kalapüügiloa väljastamisel siduvalt seotud ega

saa otsustada VV määruses sätestatust teisiti (KPS § 45 lg 1 koosmõjus § 47 lg-ga 7). Kuigi

kalapüügiõiguse annab tõepoolest kalapüügiluba, tehakse kalapüügiõiguse jaoks olulised

otsused kindlaks eelnevates menetlustes või menetluse vaheetappides. Individuaalkvoodid, st

lubatud aastasaagid püügivahendi kohta on sätestatud määruse nr 105 lisas 31. Seega määruse

nr 105 lisaga 31 määratakse osaliselt kindlaks lõpliku haldusakti (s.o kalapüügiloa) sisu ehk

tingimused, millele peab kalapüügiluba vastama. PTA-l puudub kalurile lubatud saagi koguse

määramisel kaalutlusõigus ning võimalus kehtestatud kvootidest kõrvale kalduda või teisiti

otsustada. Selliselt on kalapüügiloa õiguspärasuse kohtulik kontroll piiratud. Kalapüügiloa

vaidlustamisega ei oleks kaebajate õigused efektiivselt kaitstud. Määruse nr 134

kontrollimisel saab kohus hinnata, kas individuaalkvootide jaotus on õiguspärane, ning

tuvastada, kas kaebajate õigused on konkreetse VV otsustusega ebaproportsionaalselt riivatud.

Eelnevale tuginedes on määrus nr 134 eelhaldusaktina iseseisvalt vaidlustatav. Kohtul on

võimalik eitada eelhaldusakti eraldiseisva kaebeõiguse olemasolu vaid juhul, kui kohus leiab,

et see eelhaldusakt pole iseseisvalt vaidlustatav. Kohus selliseid põhjendusi esitanud ei ole.

Kaebajatel on seega HKMS § 44 lg 1 alusel õigus vaidlustada määruse nr 134 p-d 6 ja 10.

Halduskohtu 13.02.2023 määruse resolutsiooni p 1 tühistamisel tuleb ringkonnakohtul

esialgse õiguskaitse taotlus uuesti lahendada. Kaebajad on põhjendanud nende sissetuleku

drastilist vähenemist aastasaagi püügivahendite kohta jagamisel. Esialgse õiguskaitse taotluse

rahuldamata jätmisel kehtiks 2023. a püügi reguleerimiseks VV määrus, mille mõjud

pärsiksid kaebajate majandustegevust väga tõsiselt kogu 2023. a vältel, seades nende

majandustegevuse jätkusuutlikkuse suure küsimärgi alla.

5. Vabariigi Valitsus palub vastuses määruskaebus rahuldamata jätta, jäädes halduskohtus

esitatud seisukohtade juurde.

Määrus nr 105 ei ole osaliselt ega tervikuna käsitatav üldkorralduse ehk haldusaktina, vaid

tegemist on määrusega, mille peale esitatud kaebuse lahendamine ei ole halduskohtu

pädevuses. Isegi kui haldusakti ja õigustloova akti iseloomulike tunnuste eristamine võib olla

mõne detaili osas problemaatiline, tuleb üldjuhul aktsepteerida õigusakti andja otsustusruumi

õigusakti liigi määramisel.

Määrus reguleerib püügivõimalusi, püügiõiguse tasumäärasid ja lubatud saake mitte ainult

Peipsi piirkonnas, vaid ka muudel siseveekogudel, Läänemerel ning osal Atlandi ookeanist.

Püügivõimaluse saavad isikud ei ole määruse ajal kindlaks tehtavad, need selguvad pärast VV

määruse vastuvõtmist eraldiseisvas haldusmenetluses, kusjuures nn ajalooline püügiõigus

pole alati määrav. KPS § 43 sätestab juhud, mil kalapüügiloa andmisest tuleb igal juhul

keelduda. KPS-i § 50 lõike 12 kohaselt ei jaotata püügivõimalusi taotlejate vahel, kellele ei

või asjaomaseks aastaks kalapüügiluba anda. Seetõttu ei ole tegelikult ette teada, kellele

täpselt ning millises ulatuses konkreetsel aastal püügivõimalused määratakse. Õigusakt, mis

puudutab isiku huve ainult kaudselt või teoreetiliselt, ei pea tingimata olema haldusakt.

Vaidlusalused normid ei oma kaebajale vahetut mõju. Riigikohus on öelnud, et määravaks

3-23-142

10(12)

kriteeriumiks üld- ja üksikaktide eristamisel ei saa olla see, kui suurel maa-alal õigusakt

kehtib. Asjaolu, et kogu Eesti on jaotatud piirkondadeks tulenevalt erinevate veekogude

eripäradest ja seal elavate kalaliikide, kalavarude olukorra jm põhjuste tõttu, ei muuda

määrust oma olemuselt veel üldkorralduseks. Ei saa ju kehtestada samu reegleid, sealhulgas

püügivõimalusi nii Läänemerele kui ka Peipsi järvele. Aasta kaupa kalapüügi võimaluste ja

kalapüügiõiguse tasumäärade kehtestamine on KPS-i üldine regulatsioon (§ 45 lg 1), mis on

tingitud valdkonna, s.o kalanduse iseloomust. Oma olemuselt on kõik õigusaktid esemeliselt

piiritletud.

Kaebajad saavad oma õiguste kaitseks vaidlustada kalapüügiloa. Reeglina jaotatakse

püügivõimalused ajaloolise püügivõimaluse arvutuse alusel. Sellisel juhul märgitakse

püügivõimaluste jaotamise otsuses taotlejate nimed, ajaloolise püügiõiguse osakute suurused

ning taotlejatele eraldatud ajaloolised püügivõimalused. Seega tuvastatakse kutselise

kalapüügilubade menetluse jaoks olulised asjaolud PTA tehtava eelhaldusaktiga, mitte VV

määrusega.

Kuna kaebus ei ole halduskohtu pädevuses, ei ole esialgse õiguskaitse taotlus lubatav. Samas

ei ole esialgse õiguskaitse taotlus põhjendatud ka sisuliselt.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

6. Ringkonnakohus leiab, et määruskaebus tuleb jätta rahuldamata. Halduskohtu 13.02.2023

määrus on seaduslik ja põhjendatud ning selle tühistamiseks või muutmiseks puudub alus.

Ringkonnakohus nõustub halduskohtu määruse põhjendustega ega pea vajalikuks neid täiel

määral korrata (HKMS § 201 lg 4 ja § 203 lg 2).

7. Praeguses asjas käib üld- ja üksikakti piiritlemise üle vaidlus Vabariigi Valitsuse

õigusakti puhul, mida seadus sõnaselgelt kohustab andma määruse vormis. Mõneti sarnast

vaidlust, kus seadus vastupidi kohustas Vabariigi Valitsust andma küsimuse lahendamiseks

haldusakti, lahendas Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium 31.10.2022 otsuses

asjas nr 5-22-4, selgitades järgmist (p-d 75–77).

Riigikohus on varem märkinud, et õigusakti vorm ja materiaalne sisu peavad olema omavahel

vastavuses. Selline nõue tugineb Vabariigi Valitsuse õigusaktide puhul muu hulgas PS § 87 p-

le 6 ja Vabariigi Valitsuse seaduse 1. peatüki 6. jaole. Isiku õiguste kaitse on üksik- ja üldakti

puhul erinev ning üldaktide põhiseaduspärasuse kontrolliks on põhiseadusest ja seadustest

tulenevalt ette nähtud üksikaktidest erinev menetluskord (Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 22.11.2010 määrus asjas nr 3-4-1-6-10, p 43; Riigikohtu üldkogu

31.05.2011 otsus asjas nr 3-3-1-85-10, p 23). Samuti on üld- ja üksikaktide puhul erinevad

nende andmise menetlus ja nõuded akti õiguspärasusele. Nähes sisult üksikakti andmiseks ette

üldakti vormi või vastupidi, võiks seadusandja seega rikkuda õigusakti adressaatide PS §-

st 14 tulenevat põhiõigust korraldusele ja menetlusele ning PS §-st 15 tulenevat õigust

vaidlustada kohtus tema suhtes kehtestatud piiranguid (Riigikohtu üldkogu 31.05.2011 otsus

asjas nr 3-3-1-85-10, p 23), samuti jätta täitmata nõuded, mis õigusakti sisu järgi peaksid selle

kohaldamisalale, andmise menetlusele ja õiguspärasuse hindamisele kohalduma.

Samas tuleb arvestada, et üldine ja konkreetne ei ole üksteisest selge üleminekupiiriga

eristatavad mõisted ja seetõttu ei ole ka üld- ja üksikaktide vahel selget üleminekupiiri. Sel

põhjusel jääb seadusandjale volitusnormis õigusakti liigi määramisel märkimisväärne

otsustusruum. Selle ruumi piirides võib olla põhiseadusega kooskõlas sama üldisusastmega

elulise olukorra reguleerimine nii üld- kui ka üksikakti vormis. Otsustusruumi sisustamisel on

oluline eelkõige küsimus, kas aktiga konkreetse isiku subjektiivsete õiguste riivet kehtestades

on isikule piisavalt tagatud oma riivatud õiguste tõhus kaitse. Õigusakti vorm ei tohi muutuda

3-23-142

11(12)

vahendiks, mille kaudu püütakse kitsendada isiku võimalusi õigusakti andmise menetluses

osaleda või õigusakti vastu õiguskaitset saada. Seadusandja peab aga arvestama ka

haldustegevuse efektiivsuse tagamise vajadusega, mis võib õigustada sellise vormi valimist,

milles akti andmine toimub kiiremas ja lihtsamas menetluses, samuti muude konkreetsel juhul

oluliste asjaoludega. Kui seadusandja väljub õigusakti liigi määramisele põhiseadusega seatud

piiridest, on kohtul võimalik tunnistada akti andmiseks volitav norm õigusakti liigi osas

põhiseadusega vastuolus olevaks (Riigikohtu üldkogu 31.05.2011 otsus asjas nr 3-3-1-85-10,

p 30).

Riigikohtu halduskolleegium on leidnud, et üksikjuhtumi reguleerimine HMS § 51 tähenduses

eeldab juhtumi piiritletust, ennekõike ruumiliselt, ajaliselt, isikuliselt või esemeliselt

(25.11.2021 määrus asjas nr 3-21-2241, p 23). Kui reguleeritavate juhtumite kogum üheski

nimetatud aspektis konkretiseeritud ei ole, siis tuleb see reguleerida üldaktiga.

8. Kaebajad vaidlustavad Vabariigi Valitsuse määruse nr 105 sätteid, mis näevad ette

lubatud aastasaagid püügivahendi kohta kalaliikide kaupa Peipsi, Lämmi- ja Pihkva järvel (nn

individuaalkvoodid). Kaebajad leiavad, et KPS § 47 lg 1 ja § 903 annavad VV-le võimaluse

kaaluda, kas minna Peipsi, Lämmi- ja Pihkva järve kutselises kalapüügis üle

individuaalkvootidele; kui aga tõlgendada sätteid nii, et VV-l ei ole kaalutlusõigust, on need

vastuolus põhiseadusega.

9. Asjassepuutuvad sätted on järgmised (ringkonnakohtu rõhutused).

KPS § 42 lg 1 sätestab, et kutselise kalapüügi luba antakse aastas lubatud väljapüügimahu,

püügipäevade arvu, püügivahendite arvu, laevade püügikoormuse või püügivõimsuse või

kalalaevade arvu (edaspidi püügivõimalused) piires tähtajaliselt ja mitte kauemaks kui üheks

kalendriaastaks. Kui lubatud aastasaak on kehtestatud (---) Peipsi, Lämmi- ja Pihkva järvel

püügivahendi kohta, siis nende püügivahenditega püügiks kutselise kalapüügi loa andmisel

arvestatakse lisaks esimeses lauses sätestatule ka lubatud aastasaaki. KPS § 45 lg 1 sätestab,

et eelseisva aasta püügivõimalused kaluri kalapüügiloa alusel maakondade ja merel veealade,

siseveekogude ja püsiasustusega väikesaarte kaupa, lähtudes kala- ja veetaimevaru seisundist,

kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega jooksva aasta 1. novembriks, kui Euroopa Liit ei sea

püügivõimalusi hiljem. KPS § 47 lg 1 sätestab, et Eesti Vabariigi valitsuse ja Venemaa

Föderatsiooni valitsuse vahelise Peipsi, Lämmi- ja Pihkva järve kalavaru säilitamise ja

kasutamise alase koostöö kokkuleppe alusel Peipsi, Lämmi- ja Pihkva järvel Eesti Vabariigile

määratud lubatud aastasaagi kalaliikide kaupa kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega

60 tööpäeva jooksul pärast valitsustevahelises Peipsi, Lämmi- ja Pihkva järve kalapüügi

komisjonis lubatud kogusaagi poolte vahel jaotamist, kusjuures iga kalaliigi lubatud

aastasaagi võib kehtestada ka poolaastate kaupa või püügivahendi kohta. KPS § 903 lg lg 1

kohaselt rakendatakse käesoleva seaduse § 42 lõike 1 teises lauses sätestatut esimest korda

2023. aastaks Peipsi, Lämmi- ja Pihkva järvel kalapüügiks antavate kutselise kalapüügi

lubade suhtes. Sama paragrahvi lg 2 esimese lause kohaselt kehtestab Vabariigi Valitsus

määrusega Peipsi, Lämmi- ja Pihkva järvel lubatud aastasaagi püügivahendite arvu piires

esimest korda 2023. aastaks. KPS § 903 lg 3 sätestab, et kutselise kalapüügi luba kalapüügiks

Peipsi, Lämmi- ja Pihkva järvel antakse lubatud aastasaagi ja püügivahendite arvu piires

esimest korda 2023. aastaks.

Määruse nr 105 § 4 lg 2 näeb ette, et Eesti Vabariigi Valitsuse ja Venemaa Föderatsiooni

Valitsuse vahelise Peipsi, Lämmi- ja Pihkva järve kalavarude säilitamise ja kasutamise alase

koostöö kokkuleppe alusel on Peipsi, Lämmi- ja Pihkva järvel Eesti Vabariigile määratud

lubatud aastasaagid ning lubatud aastasaagid püügivahendi kohta kalaliikide kaupa sätestatud

lisas 31.

3-23-142

12(12)

10. Kaebaja eesmärk on vaidlustada Peipsi, Lämmi- ja Pihkva järve kutselises kalapüügis

(olulises osas) individuaalkvootidele üleminekut. Praeguses menetlusstaadiumis on lahtine,

kas see on otsustatud KPS-i osundatud normides ja Vabariigi Valitsuse määrus kordab seda,

või on valik langetatud Vabariigi Valitsuse määruses. Määruskaebuse lahendamiseks pole

selles osas vaja lõplikku seisukohta võtta. Mõlemal juhul on tegemist riigi põhimõttelise

valikuga, kas korraldada kalapüük Peipsi, Lämmi- ja Pihkva järvel nn olümpiapüügi või

individuaalkvootide meetodil. Tegemist on olemuselt pigem õigusnormiga, kuna selline valik

pole suunatud individuaalsetele adressaatidele (juba määratletud või üldiste tunnuste järgi

määratletavad), vaid reguleerib abstraktselt mistahes isiku olukorda, kes vastab seaduses

sätestatud tingimustele ja omandab haldusmenetluses haldusakti alusel kalapüügiloa. Lubade

saajad pole vältimatult ette determineeritud – KPS § 43 näeb ette kutselise kalapüügi loa

andmisest keeldumise alused ka neile taotlejatele, kes omavad ajaloolist püügiõigust,

kusjuures välistusalused tehakse kindlaks loa andmise, mitte määruse kehtestamise seisuga.

Lisaks tuleb märkida, et õigustloova akti puhul, iseäranis keskkonnakaitse valdkonnas, pole

ka tavapäratu, et see seab teatud tegevuseks arvulisi piirmäärasid, s.o siinsel juhul aastasaagid

püügivahendi kohta kalaliikide kaupa. On seadusandja otsustada, kas küsimus on sedavõrd

oluline, et vajab reguleerimist määruse või lausa seaduse tasandil. Tulenevalt vaidlusaluse

valdkonna eripärast, kalavarude paindliku ja säästliku majandamise vajadusest, on mõistetav

seadusandja otsustus, et piirmäärad tuleb üle vaadata iga aasta. Vastasel korral võiks ettevõtja

nt apelleerida õiguspärase ootuse põhimõtte rikkumisele, kui riigil on tarvis reageerida olude

muutumisele ja korrigeerida lubatud aastasaakide koguseid (ka püügivahendi kohta kalaliikide

kaupa). Eelnev ei mõjuta aga järeldust, et Vabariigi Valitsus on norminud kalavarude kasutust

tervikuna kogu riigis, s.o mitte üksikjuhtumi põhiselt.

11. Ringkonnakohus leiab, et kaebaja saab oma õigusi tõhusalt kaitsta kalapüügilubade kui

haldusaktide vaidlustamisel. Selle raames on tal võimalik taotleda KPS ja määruse nr 105

tema õigusi väidetavalt rikkuvate regulatsioonide põhiseadusevastaseks tunnistamist. Samuti

saab kaebaja taotleda kalapüügilubade vaidlustamise menetluses halduskohtult esialgse

õiguskaitse kohaldamist. Siinne vaidlus on selles osas erinev Riigikohtu üldkogu 31.05.2011

otsuses asjas nr 3-3-1-85-10 lahendatud juhtumist, kus vaidlustatud määrusest tulenes vahetu

mõju määruse mõjualasse jäänud isikule (kinnisasja omanikule), kelle menetluslikud õigused

olid määruse vastuvõtmise menetluses halvemini tagatud kui olnuks haldusakti andmise

menetluses ning kellel polnud võimalik pöörduda otse mõne haldusakti peale kaebusega

halduskohtusse. Praeguses asjas on olukord oluliselt erinev ning kaebaja õigust korraldusele

ja menetlusele ning õigust pöörduda tema õigust rikkuva haldusotsuse peale kohtusse pole

rikutud. Seetõttu, isegi kui möönda vaidlusaluse regulatsiooni mõningast piiripealsust (üld-

või üksikakt), tuleb Riigikohtu eespool viidatud otsuses asjas nr 5-22-4 toodud põhjendustel

aktsepteerida seadusandja otsustusruumi volitusnormis üldakti kasuks otsustamisel. Kaebaja

saavutaks oma menetlusliku eesmärgi – lugeda vaidlustatud akt määruse asemel

üldkorralduseks

–

üksnes

juhul,

kui

KPS-s

toodud

volitusnormid

tunnistataks

põhiseadusevastaseks. Seadusandja otsustuse tõsise kahtluse alla seadmiseks peaks aga

parlamendi valiku tulemusel esinema kaebaja põhiseaduslike õiguste oluline riive ja valitud

akti liigi asjakohatus peaks olema selge. Siinsel juhul pole see aga nii.

12. Kuna kaebuse lahendamine ei kuulu halduskohtu pädevusse, on esialgse õiguskaitse

taotlus jäetud õigesti rahuldamata.

(allkirjastatud digitaalselt)