3-21-2204/33 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Kaire Pikamäe, Monika Laatsit ja Oliver Kask

Otsuse tegemise aeg ja koht

23.02.2023, Tallinn

Haldusasja number

3-21-2204

Haldusasi

X kaebus Eesti Ehitusettevõtjate Liidu kutsekomisjoni

27.08.2021 otsusele

Menetlusosalised

Kaebaja – X, esindaja vandeadvokaat Mari-Ann

Veiermann

Vastustaja – Eesti Ehitusettevõtjate Liit, esindajad

vandeadvokaadid

Veiko

Vaske

ja

Veikko

Puolakainen

Kaasatud

haldusorgan

–

Majandus-

ja

Kommunikatsiooniministeerium, esindaja IS

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 29.04.2022 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

X apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta haldusasja materjalide juurde võtmata X apellatsioonkaebusele lisatud

dokumentaalne tõend.

2. Jätta X apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 29.04.2022 otsus

haldusasjas nr 3-21-2204 muutmata.

3. Apellatsioonimenetluse kulud jätta menetlusosaliste endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 27.03.2023.

Vastuseks

esitatud

kassatsioonkaebusele

võib

teine

menetlusosaline

esitada

vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse

esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on

pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS

§ 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus

3-21-2204

2(10)

kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist

vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. X lõpetas 16.06.1992 Tallinna Polütehnikumi elektronarvutite, -riistade ja -seadmete erialal

ning talle omistati elektroonikatehniku kutse.

Alates 01.04.2011 töötab X OÜ-s Y, kus täidab objekti- ja ehitusjuhi ülesandeid ning vastutab

tehnovõrgutrasside (vee-, gaasi- ja kanalisatsiooni) ehituse ja paigalduse eest. Ta on läbinud

erinevad täienduskoolitused.

2. X esitas koos eeltoodud asjaolusid kinnitavate tõenditega 19.08.2021 Eesti

Ehitusettevõtjate Liidule (EEEL) esmase avalduse kutsekvalifikatsiooni taotlemiseks –

Ehitusjuht, tase 6 kutse tegevusalal hoonesisese ja selle juurde kuuluva veevarustuse- ja

kanalisatsioonisüsteemi ehitamine.

3. EEEL kutsekomisjon otsustas 27.08.2021 otsusega X-le kutset mitte anda.

Kutse andmise otsustamine toimuv vastavalt Ehitusjuht, tase 6 kehtivale kutsestandardile ja

kutse andmise korrale, sh arvestades ettevõtlus- ja infotehnoloogiaministri 23.11.2017

määrusega nr 61 „Kvalifikatsiooni tõendamise nõudega ehituse tegevusalade täpsem

jagunemine“ (määrus nr 61) kehtestatud kvalifikatsiooninõudeid.

Kutse andmise korra p-de 2.2.1–2.2.4 järgi peab kutse esmataotlejal olema ehitusalane

kõrgharidus, tehnika ja tootmise õppevaldkonna kõrgharidus või üldkeskharidusel põhinev

ehitustehniline keskeriharidus. Taotlejal on tehnika õppevaldkonna haridus, aga see ei ole

tehnika õppevaldkonna kõrgharidus. Seega ei vasta taotleja haridus kutse-eeldustele ning

komisjonil puudub alus kontrollida tema vastavust muudele kutse-eeldustele.

4. X esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse EEEL kutsekomisjoni 27.08.2021 otsuse

tühistamiseks, kutsestandardi ja kutse andmise korra õigusvastasuse või tühisuse

tuvastamiseks ning EEEL kutsekomisjoni uue otsuse tegemiseks kohustamiseks.

Kutse andmise korra p-st 2.2 tuleneb, et kutse taotlemise eeltingimusteks on

kvalifikatsiooninõuded nii haridusele kui ka töökogemusele ning taotleja peab vastama ühele

p-de 2.2.1–2.2.4 koosseisu jäävale tingimuste kogumile. Kaebaja haridus ja töökogemus

vastavad kutse andmise korra p-s 2.2.4 toodud tingimustele: üldkeskharidusel põhinev

taotletavale spetsialiseerumisele vastav muu keskeriharidus ja erialane töökogemus vähemalt

6 aastat viimase 10 aasta jooksul, millest vähemalt 2 aastat on omandatud viimase 5 aasta

jooksul ning läbitud kutse andja poolt tunnustatud baaskoolitused (ehitusjuhi baaskoolitus ja

taotletavale spetsialiseerumisele vastavad baaskoolitused).

Kaebaja on omandanud nii üldkeskharidusaineid kui ka kutsega seotud aineid, mis vastab

keskerihariduse olemusele. Kuna kaebaja omandas haridust perioodil 1988–1992, tuleb

kaebaja haridusliku kvalifikatsiooni tõlgendamisel kohaldada erinormi ehk Vabariigi

Valitsuse 06.06.2005 määrust nr 120 „Eesti Vabariigi kvalifikatsioonide ja enne 20. augustit

1991. a antud endise NSV Liidu kvalifikatsioonide vastavus“ (määrus nr 120). Määruse nr

120 § 14 lg 1 sätestab, et üldkeskharidusel põhinev keskeriharidus loetakse kesk- ja

kõrghariduse vahepealseks hariduseks, ning lg 3 kohaselt on üldkeskharidusel põhineva

3-21-2204

3(10)

keskerihariduse õppekava, mille nominaalkestus on vähemalt 2 aastat ja 6 kuud, läbinud isikul

õigus kandideerida rakenduskõrgharidust eeldavale töö- või ametikohale.

Vaidlustatud haldusaktis väideti, et kaebaja haridus ei ole kõrgharidus. Seega ei saa

kohtumenetluses sisustada haldusakti väitega, et kaebajal ei ole taotletava spetsialiseerumise

järgset haridust. Kutse andmise korra p 2.2 järgi ei ole hariduslik kvalifikatsioon seotud

taotletava spetsialiseerumisega, vaid nõudega omada kas keskeriharidust või kõrgharidust.

Isikute

puhul,

kes

on

hariduse

omandanud

ajal,

mil

puudus

kõrghariduse

kvalifikatsiooniraamistik ja kaasaegse kõrghariduse andmise võimalused, tuleb kutse

taotlemisel hariduseeldus lugeda tinglikult täidetuks ega tohi jätta kutse taotleja sooviavaldust

kutse saamiseks rahuldamata (Riigikohtu 28.12.2021 otsus nr 3-17-1994).

Vastustaja ei ole hinnanud kaebaja töökogemust, mis on oluline rikkumine haldusmenetluse

seaduse (HMS) § 58 tähenduses. Kaebajal on nõutav töökogemus olemas.

Pärast Riigikohtu üldkogu 17.05.2021 otsust nr 3-18-1432 muudeti määrust nr 61 selliselt, et

selle lisa koosseisus kinnitati juba olemasolevad kutseandjate standardid ja kutse andmise

korrad. Seega ei ole minister formaalõiguslikult määrusandlusõigust teostanud. Keegi ei ole

teinud õiguslikku analüüsi standardite ja kutse andmise kordade põhiseadusele vastavuse

osas. Standard ja kutse andmise kord ei ole Riigi Teatajas avaldatud. Tekstid on raskesti

loetavad. Seega on haldusakti aluseks olevad määrus nr 61, standard ja kutse andmise kord

põhiseadusega vastuolus.

Kui kohus leiab, et määruse nr 120 §-i 14 on võimalik tõlgendada vastustaja poolt toodud

viisil, tuleb asja lahendamisel jätta kohaldamata kutse andmise korra p 2.2.4. Kohaldada tuleb

Euroopa Liidu Nõukogu 20.11.2000 direktiivi 2000/78/EÜ, millega kehtestati üldine

raamistik võrdseks kohtlemiseks töö saamisel ja kutsealale pääsemisel. Kutse andmise korra p

2.2.4 ei ole proportsionaalne. Kaebaja on viimased 10 aastat tegutsenud kitsas valdkonnas.

Kutse andmata jätmine võib põhjustada töölepingu lõpetamise kutse puudumise tõttu ja

töötuks jäämise.

5. EEEL palus jätta kaebus rahuldamata.

Kaebaja taotlus jäi rahuldamata, sest kaebaja ei täida kutse andmise korras sätestatud

hariduslikke kutse-eeldusi, mille kohaldamata jätmiseks puudub vastustajal kaalutlusõigus.

Kaebaja on omandanud põhiharidusel põhineva keskerihariduse. Tallinna Polütehnikumis

omandatud elektroonikatehniku haridust ei saa määruse nr 120 § 14 mõttes lugeda

üldkeskharidusel põhinevaks keskerihariduseks. Kaebaja ei ole omandanud kõrgharidust

ehituse ega tehnika ja tootmise alal (kutse andmise korra p-des 2.2.1, 2.2.2 ja 2.2.3 sätestatud

hariduslike kutse-eelduste alternatiivid). Kutse andmise korra p 2.2.4 kohaselt on hariduslike

kutse-eelduste neljas alternatiiv üldkeskharidusel põhinev ehitustehniline keskeriharidus

(ehitustehnik) või üldkeskharidusel põhinev taotletavale spetsialiseerumisele vastav muu

keskeriharidus. Kaebaja ei ole omandanud ehitustehnilist keskeriharidust. Vaidlus saab olla

järelikult selles, kas kaebaja suhtes saaks kohaldada neljanda alternatiivi teist varianti ehk kas

kaebaja on omandanud üldkeskharidusel põhineva taotletavale spetsialiseerumisele vastava

keskerihariduse.

Kuna

kaebaja

omandas

elektroonikatehniku

hariduse,

omandades

paralleelselt keskharidust ja kutseharidust, ei vasta ta kutse-eeldustele, sest omandatud haridus

ei ole üldkeskharidusel põhinev keskeriharidus ega vasta ka taotletavale spetsialiseerumisele.

Kaebaja asus Tallinna Polütehnikumi õppima 1998. a-l 15-aastasena pärast põhihariduse

omandamist. Määruse nr 120 § 4 p 3 ja § 9 p 6 järgi loetakse saadud diplom põhihariduse

baasil keskerihariduse omandamise kohta vastavaks keskharidusele. Kesk- ja kõrghariduse

vahepealseks hariduseks loetakse määruse nr 120 § 14 lg 1 kohaselt üksnes üldkeskharidusel

põhineva keskerihariduse omandamine.

3-21-2204

4(10)

Kaebaja taotleb kutset tegevusalal hoonesisese või selle juurde kuuluva veevarustuse- ja

kanalisatsioonisüsteemi ehitamine. Tema haridus ei vasta antud spetsialiseerumisele, sest

kaebaja on omandanud elektroonikatehniku diplomi elektronarvutite, -riistade ja -seadmete

erialal, millel puudub seos veevarustuste- ja kanalisatsioonisüsteemide ehitamisega.

Kvalifikatsiooninõuded ei ole kehtestatud põhiseadusvastasel viisil. Ehitusseadusega (EhS) ei

delegeeritud õigusloomet eraõiguslikele juriidilistele isikutele. Kvalifikatsiooninõuded on

kehtestatud ministri määrusega seaduse alusel ning inkorporeeritud määrusesse viiteliselt.

Asjaolu, et nõuded on välja töötanud ja eelnevalt kinnitanud kutsenõukogud, ei muuda neid

dokumente õigusvastaseks ega põhiseadusega vastuolus olevaks. Riigikohtu üldkogu on

26.04.2016 otsuses nr 3-2-1-40-15 leidnud, et põhiseaduse alusel ei saa välistada normiloome

osalist delegeerimist põhiseaduses nimetamata organile ning kutseühendustele avaliku võimu

teostamise osalise üleandmise eriõigustuseks on arusaam, et vastav ühendus on sisulise

kompetentsi tõttu asjaomases valdkonnas kõige paremini võimeline vastavat avalik-

õiguslikku ülesannet täitma.

Asjaolu, et kutse andmise alusdokumendid ei ole avaldatud Riigi Teatajas, nende sõnastus on

keeruline ja neil puudub õigusaktile omane seletuskiri, ei tingi samuti nende

põhiseadusvastasust. Standardid ja kutse andmise korrad on kutseseaduse (KutS) alusel

loodud dokumendid, mis on kaebajat puudutavas osas avaldatud KutS-i nõudeid järgides.

Standard on avalikult kättesaadav kutseregistrist (KutS § 14 lg 5) ja kutse andmise kord kutse

andja avalikult veebilehelt (KutS § 12 lg 1 p 5). Ettevõtlus- ja infotehnoloogiaministri

22.06.2021 määruse nr 40, millega täideti EhS § 24 lg-st 4 tulenev delegatsiooninorm,

seletuskiri on Riigi Teataja viite kaudu Vabariigi Valitsuse eelnõude infosüsteemist lihtsasti

leitav.

Väide vacatio legise ebapiisavusest põhineb valel eeldusel. Ettevõtlusvabaduse piirang, mis

keelab tõendamata kvalifikatsiooniga isikutel EhS § 24 lg-s 2 nimetatud tegevusaladel pädeva

isikuna tegutseda, kehtestati 01.07.2015 koos EhS-i jõustumisega üleminekuperioodiga kuni

30.06.2018. Ministri määrusega kehtestati alates 02.07.2021 põhiseaduspärane õiguslik

regulatsioon. Standard ja kutse andmise kord, mille ministri määrus seostab pädeva isiku

kvalifikatsiooniga EhS-i mõttes, olid KutS-i alusel kehtestatud enne 02.07.2021, nende sisu

määrus ei muutnud. Seega ei kaasnenud 02.07.2021 määruse nr 61 muudatuse jõustumisega

kaebajale ühtegi täiendavat põhiõiguse piirangut. Kaebajal ei ole taotletavat kutset kunagi

olnud.

Standard ja kutse andmise kord ei ole vastuolus EL õigusega. Kaebaja väide

diskrimineerimisest

on

paljasõnaline.

Kutsetasemed

on

seotud

hariduslike

kvalifikatsioonitasemetega tulenevalt kvalifikatsiooniraamistiku üldisest loogikast, mis on EL

õiguse tasandil harmoniseeritud. Kvalifikatsiooniraamistiku kohaselt on 6. kutsetase, mida

kaebaja on taotlenud, võrreldav kõrghariduse esimese astme ehk bakalaureuseõppega. Eesti

kvalifikatsiooniraamistik (EKR) on sidustatud Euroopa kvalifikatsiooniraamistikuga (EQF).

Nii EQF kui ka EKR on välja töötatud koostoimes Euroopa kõrgharidusruumi ühtse

kvalifikatsiooniraamistikuga (QF-EHEA). Nõukogu soovituse 2017/C 189/03 II Lisa tabeli

märkused 2, 3 ja 4 osundavad, et raamistiku 6., 7. ja 8. taseme nõutavatele õpiväljunditele

vastavad Bologna süsteemi kõrghariduse esimese, teise ja kolmanda tsükli kirjeldused ehk

bakalaureuse-, magistri- ja doktoriõpe. Selge seose kutse- ja haridustasemete vahel Eesti

õiguskorras sätestab ka KutS § 4 lg 2. Ehkki Nõukogu soovitus ei ole siduva õigusmõjuga, on

seadusandja EKR-i ja EQF-i Eesti siseriiklikus õiguses positiveerinud KutS-i kaudu.

Asjaolu, et üldkeskharidusel põhineva keskeriharidusega isikul on võimalik taotleda 6. taseme

ehitusjuhi kutset ilma bakalaureusekraadita ja kõrghariduseta, on juba iseenesest

tähelepanuväärne soodustus, võrreldes kvalifikatsiooniraamistiku üldise loogikaga. Kaebaja

3-21-2204

5(10)

pole esitanud ühtegi põhjendust, miks peaks kutse-eeldused tegema veel suuremaid mööndusi.

Vastustaja pädevuses ei ole kaebaja hariduslike eelduste veelgi ulatuslikum laiendamine.

Riigikohtu lahend nr 3-17-1994 ei ole asjakohane. Selles kohaldunud kutse andmise kord ja

hariduslikud eeldused olid erineva sisuga. Kohtuasjas kohaldatud teedeinseneri kutse andmise

kord ei sätesta hariduslikke kutse-eeldusi absoluutsena, vaid näeb ette, et hariduseelduste

mittetäitmise korral on võimalikul kutse andjal kaalutlusõigus teatud eeldustel kutse siiski

anda. Ehitusjuht tase 6 standard ja kutse andmise kord sellist võimalust ette ei näe.

6. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (MKM) palus jätta kaebus rahuldamata.

On oluline, et sellise keerukuse astmega tegevusvaldkonnas, nagu seda on ehitusvaldkond,

toetub kvaliteetne lõpptulemus eelkõige oskuste ja teadmistega vastutavale spetsialistile. Isik

on pädev, kui tal on töö eripärale vastav kvalifikatsioon.

Riigikohus tuvastas asjas nr 3-18-1432, et minister oli jätnud teatud ehitusvaldkonna

tegevusalade kvalifikatsiooninõuded määrusega kehtestamata. Riigikohus selgitas, et kui

minister ei pea otstarbekaks määruse põhitekstis kvalifikatsiooninõudeid üksikasjalikult

kirjeldada, on võimalik kaaluda nn staatilise viitenormi kasutamist ning heaks tuleks kiita

standardi mingis versioonis sisalduvad kvalifikatsiooninõuded, inkorporeerides need sel viisil

määrusesse. Nimetatud juhise järgi muutis minister määrust nr 61 määrusega nr 40,

inkorporeerides kvalifikatsiooninõuded määrusesse. Viitenormi kaudu ei ole minister

delegeerinud õigusnormi loomise kohustust vastustajale.

7. Tallinna Halduskohus jättis 29.04.2022 otsusega kaebuse rahuldamata ega tunnistanud

põhiseadusega vastuolus olevaks määrust nr 61, kutsestandardit ega kutse andmise korda.

Kutsesüsteemi aluseks on KutS, mille eesmärk on tervikliku kutsesüsteemi loomine (KutS § 2

lg 1). Standardis esitatakse vastavalt kutse kirjeldus tegevuse kaudu ja kompetentsinõuded

(KutS § 5 lg-d 1 ja 2). Kompetentsinõudeid võib täpsustada kutse andmise korras, kus

nähakse muu hulgas ette kutse taotlemise eeltingimused (KutS § 16 lg 2 p 4). Ehituse

valdkonna eripäraks oli haldusakti andmise ajal kehtinud EhS § 24 lg 4, mis nägi ette, et

täpsemad kompetentsusnõuded kehtestab valdkonna eest vastutav minister määrusega.

Määrusega nr 61 kehtestatud kompetentsinõuete aluseks olid standardites ja kutse andmise

kordades kehtestatud nõuded (määruse lisa ja § 1 lg 1). Oli seadusandja teadlik valik anda

KutS-iga kutsenõukogudele kompetentsusnõuete väljatöötamise pädevus. Iga valdkonna

kutsenõukogu koondab endas selle valdkonna parimat kompetentsi (KutS § 8 lg 1) ning

vastava valdkonna minister kehtestab kutsenõukogu institutsionaalse koosseisu (KutS § 8 lg

3).

Määruse nr 61 kehtestamisel ei ole rikutud vacatio legis põhimõtet. KutS-is olev põhimõte, et

standardid ja kutse andmise korrad kehtestab kutsenõukogu, kehtis enne EhS § 24 lg 4

jõustumist 01.09.2015. Seega olid vastavad kompetentsusnõuded olemas enne määrusandluse

volitusnormi tekkimist. Määrusandja tegutses Riigikohtu lahendi nr 3-18-1432 suuniste järgi

ehk võttis sisuliselt üle kutsenõukogude poolt varasemalt kehtestatud kompetentsusnõuded.

Järelikult ei omanud määruse jõustumiseks ette nähtud aeg kutse taotlejate jaoks tähendust.

Riigikohus leidis lahendis nr 3-17-1994, et olukord, kus standard ja kutse andmise kord ei ole

avaldatud õigusaktide ametlikus väljaandes, ei ole vastuolus õigusselguse põhimõttega, sest

nendega on võimalik tutvuda kutseregistri veebilehe kaudu ilma ülemäärase pingutuseta.

Vaidlusalused haridusnõuded sisalduvad kutse andmise korras ning lähtuvad standardis

kirjeldatud kutseks vajalikest teadmistest: nt geofüüsika alused, hüdrotehnika alused,

ehitustehnoloogiad.

3-21-2204

6(10)

Kutsetasemed on võrreldavad haridustasemetega ning kutsesüsteem ja haridussüsteem on

ühtses ning rahvusvaheliselt võrreldavas kvalifikatsiooniraamistikus (KutS § 4 lg 2).

Kõrgharidusstandardi (Vabariigi Valitsuse 11.07.2019 määrus nr 62) lisa 1 kohaselt on

kvalifikatsiooniraamistiku 6. tasemel kirjeldatud üldnõuetega kooskõlas bakalaureuseõppe

õppekava lõpetamisel saavutatud õpiväljundid (p 1.2) ja rakenduskõrgharidusõppe õppekava

lõpetamisel saavutatavad õpiväljundid (p 2.2). Kutsenõukogu on võimaldanud 6. taseme kutse

andmist lisaks kõrgharidusele ka üldkeskharidusel põhineva keskerihariduse korral.

Haridusnõuded on kooskõlas haridustasemetega ega ole õigusvastased. Kompetentsusnõuded

tervikuna on vajalikud selleks, et tagada ehitusvaldkonnas ohutus ja kvaliteet.

EL Nõukogu 20.11.2000 direktiiv 2000/78/EÜ, mis reguleerib diskrimineerimist, ei ole

asjassepuutuv. Haridusnõuete hindamine ja selle alusel otsuste tegemine ei ole hõlmatud selle

direktiivi rakendusalaga. Nõustuda ei saa kaebaja seisukohaga, et direktiivi alusel tuleb

võimaldada pikaajalise katkematu erialase staaži ja töökogemusega isikule kutse andmine.

Puudub vaidlus, et kaebaja omandas elektroonikatehniku kvalifikatsiooni põhihariduse

järgselt. Seega on ilmne, et kaebaja ei ole läbinud kõrgharidusõpet. Erandina näeb kutse

andmise kord ette vaid üldkeskharidusel põhineva keskerihariduse. Järelikult ei vasta kaebaja

kutse andmise korra p-le 2.2.4. Määrus nr 120 ei anna alust teistsuguseks järelduseks. Kesk-

ja kõrghariduse vahepealseks hariduseks loetakse selle järgi vaid üldkeskharidusel põhineva

keskerihariduse omandamine. Riigikohtu lahend nr 3-17-1994 ei ole asjakohane, sest

teedeinseneri puhul oli vastavas kutse andmise korras ette nähtud erand, mis võimaldas

haridusnõuete mittetäitmise korral kaalutlusõiguse kohaldamist.

Kuna kaebaja haridusnõuded polnud täidetud, ei pidanud vastustaja hindama kaebaja

töökogemuse vastavust nõuetele. Siiski tuleb kaebajaga nõustuda, et vastustaja pole

haldusaktis arusaadavalt põhjendanud, miks ei ole kaebaja haridusnõuded täidetud. See ei too

aga kaasa haldusakti tühistamist (HMS § 58), sest on ilmne, et vastustaja peaks vaidlustatud

haldusakti uuesti välja andma.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

8. X palub apellatsioonkaebuses Tallinna Halduskohtu 29.04.2022 otsus tühistada ning teha

asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada. Kaebaja jääb halduskohtus esitatud seisukohtade

juurde, esitades halduskohtu otsusele järgmised vastuväited.

Kutsesüsteemis jagunevad kvalifikatsiooninõuded kaheks suureks grupiks: haridusliku

kvalifikatsiooni nõuded ja töökogemuse nõuded. Vaidlus on muu hulgas küsimuses, kas

määruses nr 61 viidatud standardist ja kutse andmise korrast tulenevad haridusnõuded on

põhiseaduspärased ning kuidas tõlgendada kaebaja haridust.

Ebaõige on halduskohtu väide, et haridusnõuded sisaldusid määruses nr 61. Riigikohtu

lahendi nr 3-18-1432 järgselt vormistati ministri määruse lisaks kõikide kutsevaldkondade

kutseandjate sel hetkel (02.07.2021) kehtivad kutsestandardid ja kutse andmise korrad. Selline

õigusloomeline käik on põhiseadusvastane. EhS § 24 lg 5 järgi tuli kvalifikatsiooninõuete

puhul kaaluda tegevusalale juurdepääsu piiramise vajalikkust, sobivust ja proportsionaalsust

ning kvalifikatsiooninõudeid võis kehtestada üksnes nende tegevusalade puhul ja ulatuses, kus

need on põhjendatavad olulise avaliku huviga. Seda ei järgitud, sest ilmselgelt jättis minister

vastava kaalutlusõiguse teostamata. Kaebajale kutse taotlemiseks esitatud hariduslik eeldus

piirab kaebaja põhiõigust teha oma erialast tööd.

Kaebaja väitis kaebuses, et haridusliku kvalifikatsiooniga seotud nõuded on kutse andmise

korras ebaproportsionaalsed. Nimetatud väited kohus otsuses ei hinnanud. Kutsesüsteemile

üleminekuga alates 01.07.2018 ei olnud selle eesmärgiks tõrjuda kutsealale juurdepääs

kaebajale ja temaga sarnase haridusliku käekäiguga isikutele, kellel oli 2021. a-l kutse

3-21-2204

7(10)

esmakordsel taotlemisel ette näidata 10 aasta pikkune erialane katkematu töökogemus kutsega

hõlmatud valdkonnas. Ühestki õigustloovast aktist ei tulene kaebajale kohustust asuda uuesti

omandama kõrgharidust. Halduskohus jättis tähelepanuta, et kaebajal oli kutse taotlemisel ette

näidata nõutavas mahus täienduskoolituste läbimine, lisaks oli kaebaja pädev töötama

gaasiseadmete paigaldamise valdkonnas. Standardist ja kutse andmise korrast ei nähtu EhS §

24 lg 5 järgset kaalumist.

02.07.2021 jõustunud määrust nr 61 võib igal juhul pidada vacatio legis põhimõtet rikkuvaks.

Seda ei väära asjaolu, et KutS kehtis enne EhS § 24 lg 4 jõustumist 01.09.2015. Määruse nr 61

muudatuste kehtestamise ja jõustumise vahele jäi 3-päevane periood, mis on sellise

regulatsiooniga kohanemiseks ilmselgelt ebapiisav. Kaebaja esitas taotluse kutse saamiseks

18.08.2021, kuid määruse nr 61 muudatus jõustus 02.07.2021.

Määrus nr 61 peab olema kooskõlas EL õigusega ega tohi piirata kaebaja juurdepääsu

kutsealale. Vastasel korral on tegemist diskrimineerimisega hariduse tõttu. Kui riik kehtestab

kutse taotlejale uudsed nõuded, peab kutse taotlejatele võimaldama vastava välja- ja

ümberõppe. Veel esineb praeguses asjas vastuolu Nõukogu 20.12.2012 soovitusega

mitteformaalse ja informaalse õppe valideerimise kohta, mille järgi peab siseriiklik õigus

pakkuma pikaajalise staažiga ja kogemusega 1990-ndatel aastatel keskerihariduse omandanud

isikutele võimalust lugeda haridus vastavaks akadeemilisele kõrgharidusele.

Alates 01.04.2022 jõustunud EhS § 24 lg-te 4 ja 5 ning määruse nr 61 muudatuste tõttu on

vaidlusaluste kvalifikatsiooninõuete kehtestamine ühemõtteliselt delegeeritud kutsesüsteemi

organile ja nendega seotud füüsilistele isikutele. See on vastuolus põhiseadusega.

Kaebaja hariduslik kvalifikatsioon ja 10-aastane töökogemus vastavad kutse andmise korra p

2.2.3 alap-dele b ja c ning p-le 2.2.4. Riigikohus on lahendis nr 3-17-1994 pidanud

võimalikuks haridusnõuete tinglikult täidetuks lugemist. Halduskohus lähtus aga vaid kutse

andmise korra grammatilisest tekstist ega selgitanud välja, millisel alusel vastustaja kutse

andmisest üldse keeldus.

Kuna kaebaja on erialasest haridusest sõltumata pädev vaidlusalust kutset taotlema, on kutse

andmise kord ebaproportsionaalne. Ilma kutseta ei saa kaebaja on valdkonnas tegutseda.

Arvestades, et kaebaja omandas tehnilise hariduse enne kutsesüsteemi loomist ja EKR-ist

tulenevate kutse tasemete kehtestamist, on kaebaja isikuks, kelle haridusliku kvalifikatsiooni

suhtes kohaldub erinormina määruse nr 120 § 14. Kaebaja omandas hariduse 4-aastase

norminaalajaga õppekava läbimise järgselt ning tema haridus tuleb lugeda keskerihariduseks,

mille tõttu on kaebajal õigus kandideerida rakenduskõrgharidust eeldavale töö- või

ametikohale.

Halduskohus leidis põhjendamatult, et vaidlustatud haldusakt on piisavalt põhjendatud.

Täielikult puuduvad selles põhjendused kaebaja töökogemuse hindamise osas. Standardist ja

kutse andmise korrast ei tulene vastustaja õigust jätta kaebaja töökogemus hindamata.

Kui ministril oleks õigus legitimeerida kutsed määruses, peavad kutse taotlejale esitatavad

kvalifikatsiooninõuded igal juhul vastama KutS-i lisaks 1 olevale kvalifikatsiooniraamistikule.

Selle positsioon 6 näeb ette konkreetsed nõuded isiku teadmistele, oskustele ja tegevuse

ulatusele. Standardid ja kutse andmise korrad ei kontrolli kutse taotleja vastavust

kvalifikatsiooniraamistiku nõuetele, olles seega contra legem määrustena põhiseadusvastased.

Kui asja lahendamisel on vajalik saada asjassepuutuva EL õiguse tõlgendus, taotleb kaebaja

Euroopa Kohtult eelotsuse küsimist.

9. EEEL ja MKM paluvad jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, nõustudes halduskohtu

otsuse põhjendustega ning jäädes varasemate seisukohtade juurde.

3-21-2204

8(10)

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

10. Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse

põhjendustega ega korda neid (HKMS § 201 lg 4). Vastuseks apellatsioonkaebuse väidetele

märgib ringkonnakohus järgmist.

11. Praeguse vaidluse puhul pole oluline, et alates 01.04.2022 kehtivad muudatused, kus EhS

§ 25 lg 5 on tunnistatud kehtetuks ning lg-t 4 muudetud viisil, et enam pole ette nähtud

kvalifikatsiooninõuete kehtestamine ministri määrusega. Vastavalt on muudetud ka määrust nr

61. Kvalifikatsiooninõuded puudutav regulatsioon lähtub ka ehitusvaldkonnas nüüd KutS-ist.

HKMS § 158 lg 2 kohaselt hindab kohus haldusakti või toimingu õiguspärasust haldusakti

andmise või toimingu tegemise aja seisuga. EEEL kutsekomisjoni 27.08.2021 otsuse

õiguspärasuse hindamisel ei ole alates 01.04.2022 toimunud muudatused seega

asjassepuutuvad. Ringkonnakohus ei hinda seetõttu apellatsioonkaebuse vastavaid väiteid

ning jätab kooskõlas HKMS § 62 lg-ga 2 asja materjalide juurde võtmata

apellatsioonkaebusele lisatud dokumentaalse tõendi – määrusesse nr 61 majandus- ja

taristuministri 22.03.2022 määrusega nr 24 tehtud muudatuse aluseks oleva „Kvalifikatsiooni

tõendamise nõudega ehituse tegevusalade täpsem jagunemine ja nendele tegevusaladele

vastavad täpsemad kvalifikatsiooninõuded“ muutmise eelnõu seletuskiri.

12. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu ja vastustajaga, et kaebaja haridus ei vasta kutse

andmise korrale. Kaebaja viitab apellatsioonkaebuses, et tema hariduslik kvalifikatsioon ja 10-

aastane töökogemus vastavad kutse andmise korra p 2.2.3 alap-dele b ja c ning p-le 2.2.4.

Ringkonnakohus märgib esmalt, et kvalifikatsiooni nõuded haridusele ja töökogemusele

peavad kutse andmise korra p 2.2 järgi olema täidetud samaaegselt. Seega ei oma kaebaja

töökogemus tähtsust, kui haridusnõue on täitmata, ning vastustaja jättis vaidlustatud otsuses

kaebaja töökogemuse õigesti hindamata.

Kutse andmise korra p 2.2.3 alap-de b ja c kohaselt peab taotlejal olema tehniline kõrgharidus

tehnika ja tootmise õppevaldkonnas 4- või 5-aastase õppe baasil (rakenduskõrgharidus või

magister). Kaebajal ei ole kõrgharidust. Asjaolu, et ta õppis polütehnikumis 4 aastat, ei

tähenda, et täidetud on rakenduskõrghariduse tingimus. Määruse nr 120 § 4 p 3 ja § 9 p 6 järgi

vastab kaebaja haridus keskharidusele, sest ta omandas keskerihariduse põhihariduse baasil.

Määruse nr 120 § 14 lg-s 3 on rakenduskõrgharidust eeldavale töö- või ametikohale õigus

kandideerida vaid isikul, kes on läbinud üldkeskharidusel põhineva keskerihariduse õppekava

nominaalkestusega vähemalt 2 aastat ja 6 kuud. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole määrust nr

120 võimalik tõlgendada viisil, et ka kaebaja haridus võrdsustada rakenduskõrgharidusega.

Kutse andmise korra p 2.2.4 järgi peab taotlejal olema üldkeskharidusel põhinev

ehitustehniline keskeriharidus (ehitustehnik) või üldkeskharidusel põhinev taotletavale

spetsialiseerumisele vastav muu keskeriharidus. Nagu eelnevalt märgitud, ei ole kaebajal

keskeriharidust. Lisaks välistab p-i 2.2.4 kohaldamise asjaolu, et kaebaja ei ole omandanud

ehitustehnilist keskeriharidust. Ringkonnakohus nõustub vastustajaga, et kaebaja omandatud

elektroonikatehniku kvalifikatsioon ei vasta taotletavale spetsialiseerumisele (hoonesisese ja

selle juurde kuuluva veevarustuse- ja kanalisatsioonisüsteemide ehitamine).

13. Kaebaja leiab, et haridusnõuded on ebaproportsionaalsed, sest kaebaja on pädevuse

omandanud 10 aastat vastavat tööd tehes. Ringkonnakohus sellega ei nõustu. Kaebaja on

taotlenud 6. kutsetaset. KutS § 4 lg 2 kohaselt on kutsetasemed võrreldavad haridustasemetega

ning kutsesüsteem ja haridussüsteem on ühtses ning rahvusvaheliselt võrreldavas

kvalifikatsiooniraamistikus. Vastustaja on halduskohtumenetluses põhjalikult selgitanud, miks

vastab 6. kutsetase kõrghariduse esimesele astmele. Ringkonnakohus ei korda siinkohal

vastavat analüüsi, vaid leiab, et teatud tegevusalal tegutsemiseks haridusnõuete seadmist ei

3-21-2204

9(10)

saa käsitada diskrimineerimisena, kuni seda kohaldatakse kõigi suhtes ühetaoliselt. Kaebaja ei

ole esitanud põhistust, miks peaks enne kutsesüsteemi rakendamist hariduse omandanud

isikuid haridusnõuete osas kohtlema leebemalt. Kaebaja omandatud keskharidust ei saa

põhjendamatult võrdsustada kõrgharidusega üksnes põhjusel, et see on omandatud 1990-

ndatel aastatel.

Ainult töökogemusest lähtumine ei võimalda kutse andmist otsustada objektiivsete

kriteeriumide alusel. Haridustaset tõendav dokument seevastu annab kutsekomisjonidele

teatud garantii, et kutset taotlev isik on lisaks vajalikule töökogemusele omandanud ka

vajalikud teoreetilised baasteadmised.

Kaebaja on omandanud põhiharidusel põhineva keskerihariduse. Kuigi õpe kestis 4 aastat,

moodustasid osa õppest keskhariduse ained (eesti keel, kirjandus, ajalugu jne). Kaebaja

diplomile lisatud hinnetelehel kajastatud ainete loetelu ei kinnita, et kaebaja teadmised ja

oskused vastavad kõrghariduse standardile. Kutseõpe toimub ka tänasel päeval.

Kutseõppeasutuse

seaduse

(KutÕS)

§

lg

kohaselt

peab

neljandale

kvalifikatsioonitasemele õppima asumiseks olema vähemalt põhiharidus, viiendale

kvalifikatsioonitasemele vastava õppekava alusel õppima asumiseks nõutakse keskhariduse

olemasolu (lg 3). Kõrgemal kvalifikatsioonitasemel õpet kutsekoolides ei toimu (KutÕS § 23

lg 4). Õppekava paigutumise kvalifikatsioonitasemele määrab õppekava aluseks oleva

kutsestandardi

või

õppekavas

kirjeldatud

õpiväljundite

paiknemine

Eesti

kvalifikatsiooniraamistikus (KutÕS § 23 lg 4). Seega saab kutsekooli baasil taotleda

maksimaalset 5. kutsetaset. Kaebajal puudub subjektiivne õigus nõuda, et 6. kutsetasemele

peab olema juurdepääs ka isikutel, kes ei ole vastava tasemega haridust omandanud.

14. Kaebaja leiab, et pärast Riigikohtu lahendit nr 3-18-1432 tehtud määruse nr 61

muudatused ei kõrvaldanud vastuolu põhiseadusega. Ringkonnakohus nõustub selles

küsimuses halduskohtu, vastustaja ja kaasatud haldusorgani seisukohtadega.

Riigikohus tunnistas põhiseadusega vastuolus olevaks EhS § 24 lg-s 4 nimetatud

kvalifikatsiooninõuete ministri määrusega kehtestamata jätmise ning leidis otsuse p-s 35, et

võimalik on kaaluda nn staatilise viitenormi kasutamist, st kiita määrusega heaks

kutsestandardi mingis versioonis sisalduvad kvalifikatsiooninõuded või osa neist,

inkorporeerides osutatud nõuded sel viisil määrusesse. Minister antud juhul nii toimiski. Pole

põhjust eeldada, et minister tegi viite standardile või kutse andamise korrale, mida ta pidas

EhS § 24 lg-ga 5 vastuolus olevaks.

Riigikohus märkis lahendi p-s 48, et otsus ei mõjuta ehitusvaldkonna nende kutsete kehtivust,

mis on antud enne üldkogu otsuse jõustumist. Sellest saab järeldada, et standard ja kutse

andmise kord kehtisid ka ajal, mil need ei olnud kooskõlas EhS § 24 lg-ga 4 ministri poolt

kinnitatud. Seetõttu pole põhjust rääkida vacatio legis põhimõtte rikkumisest. Kaebaja pidi

nõuetest teadlik olema juba oluliselt varem, mitte alles alates 02.07.2021, kui Riigikohtu

otsuse alusel muudeti määrust nr 61.

15. Kuigi vastustaja 27.08.2021 otsus oleks võinud olla selgemini põhjendatud, leidis

halduskohus õigesti, et otsus on materiaalselt õiguspärane ning selle tühistamiseks ei ole alust.

Nagu ringkonnakohus eelnevalt märkis, ei pidanud vastustaja asuma kaebaja töökogemust

hindama.

16. Asjas puudub vastuolu EL õigusega, samuti ei ole üles kerkinud küsimusi, mille

lahendamiseks oleks vaja pöörduda eelotsuse taotlusega Euroopa Kohtu poole.

17. Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad apellatsioonimenetluse kulud kaebaja

kanda (HKMS § 108 lg 1). Vastustaja taotleb esindajakulude hüvitamist 2160 eurot.

Ringkonnakohus

nõustub

halduskohtuga,

et

vastustaja

menetluskulude

kaebajalt

3-21-2204

10(10)

väljamõistmine ei ole põhjendatud. Haldusasjas nr 3-18-1432 leidis Riigikohus, et EEEL

täidab ehitusalase kutse andmisega seotud ülesandeid haldusorganina ning kutse andmise üle

otsustamine kuulub talle pandud haldusülesannete hulka, mistõttu tuleb menetluskulud jätta

tema enda kanda. HKMS § 109 lg 6 alusel ei mõista ringkonnakohus vastustaja kulusid

kaebajalt välja.

(allkirjastatud digitaalselt)