3-23-142/5 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Kaupo Kruusvee

Määruse tegemise aeg ja koht

13.02.2023, Tallinn

Haldusasja number

3-23-142

Haldusasi

Rolevar OÜ ja Kalma Kaubandus OÜ kaebus Vabariigi

Valitsuse 15.12.2022 määruse nr 134 tühistamiseks osas

(punktid 6 ja 10), millega määratakse lubatud aastasaagid

püügivahendi kohta kalaliikide kaupa Peipsi, Lämmi- ja

Pihkva järvel

Menetlustoiming

Kaebuse tagastamine ja esialgse õiguskaitse taotluse

lahendamine

RESOLUTSIOON

1. Tagastada Rolevar OÜ ja Kalma Kaubandus OÜ kaebus.

2. Jätta Rolevar OÜ ja Kalma Kaubandus OÜ esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata.

EDASIKAEBAMISE KORD

Määruse peale võib esitada määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 15 päeva jooksul

määruse kättesaamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 4, § 204 lg

1, § 252 lg 7).

ASJAOLUD JA SENINE MENETLUS

1. Rolevar OÜ ja Kalma Kaubandus OÜ esitasid 20.01.2023 Tallinna Halduskohtule

kaebuse Vabariigi Valitsuse 15.12.2022 määruse nr 134 „Vabariigi Valitsuse 4. novembri

2022. a määruse nr 105 „Kutselise kalapüügi võimalused ja kalapüügiõiguse tasumäärad 2023.

aastal” muutmine“ (määrus nr 134) osaliseks tühistamiseks (punktid 6 ja 10), s.o osas, millega

määratakse lubatud aastasaagid püügivahendi kohta kalaliikide kaupa Peipsi, Lämmi- ja Pihkva

järvel.

1) Riigikogu algatas 21.01.2020 kalapüügiseaduse (KPS) muutmise seaduse eelnõu (136 SE).

Eelnõu esimese ja teise lugemise vahel täiendati seaduseelnõu eesmärgiga minna Peipsi,

Lämmi- ja Pihkva järvel (Peipsi piirkond) kutselises kalapüügis nn olümpiapüügilt üle

individuaalkvootide süsteemile. Nn olümpiapüügi puhul on tegemist olukorraga, kus kõigile,

kellele on antud püügivõimalus (st õigus kasutada teatud arvu püügivahendeid), võivad püüda

kala nii palju kui soovivad või suudavad. Piiratud oli üksnes kogu aastasaak kalaliigi kaupa

Peipsi piirkonnas (KPS § 47 lg 1). Teisisõnu, kui kogu lubatud aastasaak saab täis, ei või ükski

kalur rohkem seda kalaliiki püüda. Individuaalkvootide süsteem tähendab aga seda, et lubatud

aastasaak jagatakse kalaliigi kaupa püügivahendi kohta. Sel viisil piiratakse seda, mitu

3-23-142

2(9)

kilogrammi ühte kalaliiki võib Peipsi piirkonnas püüda iga konkreetse püügivahendiga aastas.

Paljude ettevõtjate vastuseisust hoolimata võeti seaduseelnõu vastu 25.10.2022 ning

muudatused jõustusid 21.11.2022. Individuaalkvootide süsteemi reguleerivad 21.11.2022

jõustunud KPS redaktsiooni § 42 lg 1, § 47 lg 1 ning § 903, mille grammatiline, süstemaatiline

ja eesmärgipärane tõlgendamine kinnitavad, et Vabariigi Valitsusele (VV) on antud

kaalutlusõigus kalaliigi aastasaagi kehtestamise viisi valikul (st kas poolaastate kaupa või

püügivahendite kohta). Teisisõnu võimaldab KPS jätkata ka nn olümpiapüügiga. Määrus nr

134, millega kehtestati lubatud aastasaak Peipsi piirkonnas püügivahendi kohta (määruse p-d 6

ja 10), võeti vastu VV 15.12.2022 istungil, määrus avaldati Riigi Teatajas 21.12.2022 ning see

jõustus 24.12.2022.

2) Rolevar OÜ (kaebaja 1) on Peipsi piirkonnas aastast 2009 tegutsev äriühing, mille

põhitegevuseks on värske kala fileerimine ja värske ning külmutatud toodangu müük. Lisa

põhitegevusele tegeleb kaebaja ka kalapüügiga. Kaebajale 1 on 2023. a-ks kalapüügiks antud 5

püügivõimalust (ääre- või avaveemõrda) Peipsil (Jõgeva maakonnas). Kaebaja 1 aastasaak

väheneb määruses nr 134 kehtestatud kvootide tõttu ca 91%. OÜ Kalma Kaubandus (kaebaja

2) on Peipsi piirkonnas aastast 2009 tegutsev äriühing, mille tegevusaladeks on mageveekala

püük ning kala, vähilaadsete ja limuste töötlemine ja säilitamine. Kaebajale 2 on 2023. a-ks

Peipsi piirkonnas kalapüügiks antud järgmised püügivõimalused: 1) 102 avaveevõrku, 2) 42

kaldavõrku; 3) 4 ääre- või avaveemõrda; 4) 28 mõrda mõrrajadas; 5) 1 juhtaiata mõrd; 6) 1

püüvõrk. Kaebaja 2 aastasaak väheneb määruses nr 134 kehtestatud kvootide tõttu ca 59,6%.

3) Suurt mõju avaldab asjaolu, et suurettevõtetel on suur kogus avaveevõrke, kaldavõrke,

ääre- või avaveemõrdu ning põhjanootasid, samuti kuuluvad üksnes suurtele ettevõtetele

kastmõrrad. Nendele püügivahenditele on jaotud suur püügikvoot, mis võimaldab püüda suurt

kogust kala. Eelnevalt kirjeldatud olukord on tingitud otseselt määrusega nr 134 kehtestatud

kvootidest püügivahendi kohta. Kaebajal puudub võimalus oma tegevust ümber korraldada

selliselt, et kaebaja poolt püütavad kogused oleksid ka 2023. a-l samas suurusjärgus võrreldes

eelnevate aastatega ning tagatud oleks ka samas suurusjärgus sissetulek kalapüügist. Lubatud

püügivahendite arv on Peipsi piirkonnas piiratud, st määrusega määratakse ka seda, kui palju

püügivahendeid on Peipsi piirkonnas kokku lubatud kasutada. Püügivahendite arvu

suurendamine on praktiliselt võimatu. Püügivahendite lubade suurendamine on võimalik ainult

siis, kui keegi soovib neid müüa. Seetõttu on kalurid praegusel hetkel suurte ettevõtete (suure

hulga lubade omanike) n.ö pantvangis – kalapüügi samas koguses jätkamiseks ning sellest

tuleneva sissetuleku samal tasemel säilitamiseks tuleb suurematelt ettevõtetelt paluda

täiendavaid lube müüa. Kuna suuremate püügivahenditega saab määruse nr 134 mõjul püüda

oluliselt rohkem vastava liigi kala, on ilmselge, et sellistel ettevõtjatel, kes neid omavad,

puudub huvi neid müüa või on turutingimused väikeettevõtjate jaoks ebamõistlikud.

4) Kuigi määrus nr 134 on vormilt määrus ehk üldakt, siis määruse p-d 6 ja 10 kujutavad

endast materiaalses mõttes üksikakti, täpsemalt üldkorraldust. Määrusega reguleeritud juhtum

on piiritletud isikuliselt. Määrus mõjutab üksnes neid Peipsi piirkonnas tegutsevate kalurite (sh

kaebajate) õigusi, kellele on väljastatud püügivõimalus, st konkreetse püügivahendi kasutamise

võimalus. KPS § 45 lg 1 alusel kehtestab VV määrusega jooksva aasta 1. novembriks eelseisva

aasta püügivõimalused kaluri kalapüügiloa alusel, lähtudes kala- ja veetaimevaru seisundist.

Teisisõnu määrab VV, millised kalapüügivahendid on lubatud ning mitu kalapüügivahendit

kokku teatud piirkonnas on lubatud kasutada. Juhul kui veeala püügivõimalused ei võimalda

kalapüügilubade taotluste rahuldamist täies ulatuses, jaotatakse püügivõimalused nende

taotlejate vahel, kes on eelmisel kolmel aastal selle veeala püügivõimalusi õiguspäraselt

omandanud (KPS § 50 lg 1). Püügivõimaluste jaotamisel võetakse arvesse taotleja eelmisel

kolmel aastal õiguspäraselt omandatud püügivõimaluste summa ja kõikide sama

püügivõimaluse taotlejate eelmisel kolmel aastal õiguspäraselt omandatud püügivõimaluste

3-23-142

3(9)

summa jagatist (ajalooline püügiõigus; KPS § 51 lg 1). Kuigi püügivõimalused jagatakse

ettevõtjate vahel igal aastal uuesti, on need isikud, keda määruse p-d 6 ja 10 puudutavad, siiski

selgesti määratletavad. Seega on määruse nr 134 p-d 6 ja 10 suunatud üldiste tunnuste alusel

kindlaks määratud isikutele ja seega on materiaalses mõttes tegemist üldkorraldusega.

Määrusega reguleeritud juhtum on piiritletud ka ruumiliselt, sest sellega sätestatakse

kalapüügiõiguse tingimused Peipsi piirkonnas. Juhtum on piiritletud ka ajaliselt, sest

regulatsioon kehtib 2023. a-l (kuni 31.12.2023). Juhtum on piiritletud esemeliselt – esemeliselt

puudutab regulatsioon konkreetseid püügivahendeid ja nendega Peipsi piirkonnas püütavaid

kalaliike. Ilmselgelt on määrus nr 134 viidatud argumentidel ka regulatiivse mõjuga, kuivõrd

selle toimel muutub kaebajate senine püügiõigus ning võimalus ettevõtlusega tegeleda.

Eeltoodust tulenevalt on VV määrus oma sisult (vähemalt p-de 6 ja 10 osas) üldkorraldus

(haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg 2), mis on halduskohtus halduse üksikaktina osaliselt

vaidlustatav (HKMS § 4 lg 1 ja § 5 lg 1 p 1).

5) Määrus nr 134 ei ole (vaidlustatud osas) õiguspärane, sest VV on eksinud määruse

andmisel kaalutlusõiguse teostamise vastu (jätnud kaalutlusõiguse teostamata), VV määrus on

põhjendamata ning ebaproportsionaalne. Juhul kui kohus leiab, et VV-l ei olnud KPS alusel

kaalutlusõigust jätta individuaalkvootide süsteem kehtestamata ning haldusakt ei ole

õigusvastane, on määruse kehtestamise aluseks olevad seaduse sätted vastuolus Eesti Vabariigi

põhiseaduse §-dega 10, 12 ja 31.

2. Koos kaebusega esitasid kaebajad esialgse õiguskaitse taotluse, paludes peatada HKMS

§ 249 lg 1 alusel määruse nr 134 p-de 6 ja 10 kehtivus osas, millega määratakse lubatud

aastasaagid püügivahendi kohta kalaliikide kaupa Peipsi piirkonnas, vaidlust lahendava lahendi

jõustumiseni, ning keelata selle rakendamine (HKMS § 251 lg 1 p 5).

1) Määrusega nr 134 kehtestatud regulatsiooni tõttu väheneks kaebaja 1 saak 2023. a-l

vähemalt ca 91% ning tulu ca 93%. Kaebaja 2 saak väheneks vähemalt ca 59,6% ning tulu ca

65,8%. Peipsi piirkonna kohalike kalurite (kes ei tegutse viie suurettevõtte kaudu) 2023. a

koondsaak väheneks ca 45% ning koondtulu ca 52%. Viie suuräriühingu (OÜ Peipsi Grupp

Varahaldus, osaühing Kallaste Rand, OÜ Peipus Grupp, Osaühing T.R. TAMME AUTO,

Osaühing Kallaste Kalur) koondsaak suureneks aga ca 76,5% ning koondtulu ca 79%.

Kehtestatud regulatsioon mõjutab oluliselt kaebajate majandustulemusi. Näiteks kaebaja 2

moodustas 2021. a-l värske kala ja kalatoodete müük müügitulust 30% ning püütud kala

töötlemine ja säilitamine 62%.

2) Aastasaagi püügivahendi kohta kehtestamine diskrimineerib kaebajaid (ja teisi kohalikke

Peipsi piirkonna väiksemaid ettevõtjaid), suurendab suuräriühingute konkurentsieeliseid ja

jagab nii turgu ringi. Riigikogule on esitatud arvukalt seisukohti, milles selgitati, et

individuaalkvootide kehtestamine tooks enamusele kohalikele kaluritele negatiivse tagajärje.

Määrusega nr 134 eelistatakse suuremate kvootide andmist püügivahenditele, mis kuuluvad

üksnes suurematele ettevõtetele. Samuti koondub sisuliselt kogu rääbisepüük suurettevõtjate

kätte. Määrus nr 134 omab turgu moonutavat mõju ning mõjutab oluliselt kaebajate ettevõtlust.

3) Esialgse õiguskaitse rakendamine on vajalik, sest vastasel juhul võib kaebajate õiguste

kaitse kohtuotsusega osutuda oluliselt raskendatuks või praktikas isegi võimatuks. Juhul kui

kohus leiab, et määrus nr 134 on õigusvastane ning tuleb tühistada, jõustub lõplik kohtuotsus

parimal juhul 2023. a lõpus, eelduslikult pigem 2024. a-l. Isegi kui haldusakti kehtivus seeläbi

murtakse, on kaebajatel juba käesoleva aasta lõpus ilmselt võimatu püüda kala suuremas mahus

kui käesolevaks aastaks kehtestatud kvoodid ette näevad, sest kohtuvaidluse jooksul on teised

ettevõtjad saanud oma kvoodid täis püüda ning aasta lõpuks pole ilmselt ka kogu aastakvoodist

midagi alles. Lisaks on näiteks rääbise püük lubatud üksnes vahemikus 21.06 kuni 20.08. Juhul

kui lõplik kohtuotsus jõustub 2024. a-l, siis on määruse nr 134 mõju nagunii lõppenud, sest

3-23-142

4(9)

2023. a individuaalkvoodid kehtestatakse üksnes 2023. a-ks. Ühtlasi on selge, et kui vastustaja

otsustab võimaliku positiivse halduskohtu lahendi ringkonnakohtus vaidlustada, on kaebajate

jaoks sisuliselt kõik käesolevas kaebuses esiletoodud elulised riskid ammu realiseerunud.

Nende tagajärgede kõrvaldamine ei ole paraku pärast kohtuotsuse jõustumist enam mõistlikul

viisil võimalik ka siis, kui kaebajatele jääb alles hüvitamiskaebuse esitamise võimalus. Kui

kaebajate majandustulemused saavad õigusvastase haldusakti tõttu sedavõrd kahjustatud, et

tekib kaebajate majanduslik jätkusuutlikkuse osas küsimus, siis ei ole täna ka selge, kas

kaebajatel on võimalik üldse hüvitamiskaebuse esitamiseni jõuda.

4) Kaebajate hinnangul on tegelikkuses vajalik esialgse õiguskaitse korras haldusakti täitmine

tervikuna peatada (keelata selle rakendamine vaidlust lahendava lahendi jõustumiseni), kuivõrd

kaebajate olukord paraneb haldusakti kehtivuse peatamise korral vaid osaliselt. Kui kohus

nõustub haldusakti kehtivust vaidluse kestuse ajaks peatama, siis toob see kaasa olukorra, kus

kaebajatel on võimalik rakendada kalapüügil nn olümpiapüüki, kuid teistele Peipsi piirkonna

ettevõtjatele kohalduksid individuaalkvoodid. Selliselt kehtiks korraga Peipsi piirkonnas kaks

erinevat nn püügisüsteemi, mis omavahel mõistlikult ei ühildu. Seetõttu, kuna haldusakt on

oluliste kaalutlusvigade tõttu õigusvastane, on asjakohane lahendada käesolev vaidlus nii, et

seni jätkub endise süsteemi rakendamine kogu Peipsi piirkonna kalapüügi turusegmendile ja

selle osalistele. Kuivõrd määruse nr 134 seletuskirjast ega ka KPS seletuskirjast ei nähtu

praktilisi ja kaalukaid põhjuseid süsteemimuutusele Peipsi piirkonnas, ei saa ka olümpiapüügi

edasine rakendamine veel vaidluse ajal avalikku huvi kahjustada. Vastustaja ei ole tuginenud

individuaalkvoodi rakendamisel nt keskkonnaalastele vms mõjuritele, mis võiksid kaebajate

õiguste riive käesoleval juhul üles kaaluda. Haldusakti kehtivuse peatamise ajal jääksid kehtima

VV 04.11.2022 määruse nr 105 „Kutselise kalapüügi võimalused, lubatud aastasaagid ning

kalapüügiõiguse tasumäärad 2023. aastal“ (määrus nr 105) muud sätted, muuhulgas määruse

lisas 31 sätestatud tabel 1, millest nähtuvad Peipsi piirkonnas 2023. a-l kasutada lubatud

aastasaagid (kalaliikide lõikes). Sellisel juhul kehtiks edasi siiani kehtinud olümpiapüük ning

lubatud aastasaakide olemasolu piisaval määral ka avalikku (sh keskkonna alast) huvi. Ka

teistele Peipsi piirkonnas tegutsevatele püüdjatele jäävad püügiõigused alles ning neil ei tule

lähtuda mitte individuaalkvoodist püügivahendi kohta, vaid kogu aastasaagi kvoodist. Seega ei

tekiks esialgse õiguskaitse rakendamise tagajärjel ka olukorda, kus teistel piirkonna ettevõtjatel

puuduks võimalus ettevõtlusega tegeleda samadel alustel, mis seni.

3. Vabariigi Valitsus (Maaeluministeeriumi kaudu) palub 30.01.2023 seisukohas jätta

esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata ning tagastada kaebus.

1) KPS § 47 lg-s 1 sätestatud volitusnormi täiendati 21.11.2022 jõustunud muudatusega

selliselt, et VV-le anti volitus kehtestada lubatud aastasaagid Peipsi piirkonnas püügivahendite

kaupa. KPS-i täiendati ka §-ga 903, mille lg 2 kohaselt pidi VV kehtestama määrusega Peipsi

piirkonnas lubatud aastasaagid püügivahendite arvu piires esimest korda 2023. a-ks. 15.12.2022

jõustusid määruse nr 105 muudatused, millega kehtestati esmakordselt ka Peipsi piirkonnas

lubatud aastasaagid püügivahendite kaupa 2023. a-ks. Kuna määruse nr 134 p-d 6 ja 10 on

üksnes muutmiskorraldused selle kohta, milliseid sätteid ja kuidas muuta määruses nr 105,

eeldab vastustaja, et kaebajad käsitavad haldusaktina määruse nr 105 § 4 lg-t 2 ja lisa 31.

2) Määrus nr 105 ei ole osaliselt ega tervikuna käsitatav üldkorralduse ehk haldusaktina, mis

tähendab, et selle vaidlustamiseks ei saa esitada kaebust halduskohtule. Seega ei saa ka peatada

esialgse õiguskaitse korras osaliselt ega tervikuna selle kehtivust. Vastustaja hinnangul tuleb

kaebus HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel tagastada.

3) Kaebajad on rajanud oma seisukoha, et määruse nr 105 § 4 lg 2 ja lisa 31 on haldusakt,

Riigikohtu praktikale, mille kohaselt eeldab üksikjuhtumi reguleerimine HMS § 51 tähenduses

seda, et juhtum on piiritletud, ennekõike ruumiliselt, ajaliselt, isikuliselt või esemeliselt.

3-23-142

5(9)

Kaebajad väidavad, et määrusega reguleeritud juhtum on piiritletud isikuliselt, kuna määrus

mõjutab üksnes neid Peipsi piirkonnas tegutsevate kalurite (sh kaebaja) õigusi, kellele on

väljastatud püügivõimalus, st konkreetse püügivahendi kasutamise võimalus. Kaebajad on

jätnud tähelepanuta, et määrus nr 105 tervikuna reguleerib püügivõimalusi, püügiõiguse

tasumäärasid ja lubatud saake ka muudel siseveekogudel, Läänemerel ning veelgi kaugemal.

Püügivõimaluste jaotamise metoodika ja lubatud aastasaakide kehtestamine ei ole kokkuvõttes

midagi täiesti uut ega puuduta ainult Peipsi järvel tegutsevaid ettevõtjaid. Püügivõimalusi ei

anta üldjuhul enne, kui VV on kehtestanud oma määrusega konkreetse kalendriaasta jaoks

püügivõimalused, püügiõiguse tasumäärad ja lubatud saagid. Tegemist on eraldiseisva

menetlusega ning see ei pea sugugi lõppema püügivõimaluse määramise ja kalapüügiloa

andmisega isegi siis, kui taotleja omab nn ajaloolist püügiõigust. Järeldus, et juhtum on

isikuliselt piiritletud, eeldab muu hulgas seda, et regulatsioonil on vahetu mõju konkreetsete

isikute õigustele. Määruse nr 105 § 4 lg 2 ja lisa 31 aga ei oma vahetut mõju. Püügivõimaluse

ja kalapüügiloa saab konkreetne isik eraldi menetluses ning enne nende saamist ei tohi ta midagi

püüda. VV määrusega kehtestatud püügivõimalused, lubatud aastasaagid ja püügiõiguse

tasumäärad ei ole üks-üheselt konkreetsete isikutega seostatavad. Püügivõimaluste jaotamine

koguste, piirkondade ja vahendite kaupa ei tekita konkreetsele isikule õigusi ega kohustusi.

Kaebajate väitel on juhtum piiritletud ruumiliselt, sest sätestatakse kalapüügiõiguse tingimused

Peipsi piirkonnas. Määravaks kriteeriumiks üld- ja üksikaktide (sh üldkorralduste) eristamisel

ei saa siiski olla see, kui suurel maa-alal õigusakt kehtib. Määrus nr 105 tervikuna reguleerib

püügivõimalusi, püügiõiguse tasumäärasid ja lubatud saake ka muudel siseveekogudel,

Läänemerel ning mujal. Riigikohus on leidnud, et üksikaktile omase konkreetsusega ei ole

tegemist, kui reguleeritakse üldist käitumise korda piiritletud maa-alal. Üldkorraldusega

reguleeritav tegevus peab olema seotud konkreetse objektiga. Asjaolu, et kogu Eesti on jaotatud

piirkondadeks tulenevalt erinevate veekogude eripäradest ja seal elavate kalaliikide, kalavarude

olukorra jm põhjuste tõttu, ei muuda see määrust olemuselt veel üldkorralduseks.

Kolmandaks on kaebajad esitanud väite, et juhtum on piiritletud ajaliselt, kuna regulatsioon

kehtib 2023. a-l. Vastustaja on seisukohal, et õigusakti tähtajaline kehtivus ei vii vältimatult

järelduseni, et tegemist on haldusaktiga. VV määrusega kehtestatakse lubatud aastasaagid küll

kalendriaastate kaupa, kuid tegemist ei ole ühekordse, ajutise meetmega mingi konkreetse

juhtumi lahendamiseks, vaid kalavaru kui piiratud loodusressursi mõistlikule majandamisele

suunatud alalise abinõuga.

Kaebajad on esitanud ka väite, et juhtum on piiratud esemeliselt, kuna regulatsioon puudutab

esemeliselt konkreetseid püügivahendeid ja nendega Peipsi piirkonnas püütavaid kalaliike.

Vastustaja arvates ei ole asjaolu, et määruse nr 105 § 4 lg 2 ja lisa 31 puudutavad konkreetseid

püügivahendeid ja nendega Peipsi piirkonnas püütavaid kalaliike, piisavalt konkreetne. Oma

olemuselt on kõik õigusaktid esemeliselt piiritletud.

4) Määrusandja saab tegutseda üksnes ette antud volituse raames, järgides selle piire, mõtet

ja eesmärki (HMS § 90 lg 1). Riigikohus on leidnud, et kohus järgib tava sekkuda seadusandja

suveräänsesse tegevusse vaid siis, kui seaduses sätestatud õiguste ja vabaduste piirangud pole

demokraatlikus ühiskonnas vajalikud või moonutavad piiratavate õiguste ja vabaduste olemust.

Kalavarude puhul on tegemist vägagi piiratud loodusressursiga, millega tuleb ringi käia

mõistlikult ja ettevaatlikult. Selleks ongi seadusandja näinud ette reeglid, kuidas ja millistel

tingimustel antakse juurdepääs selle loodusvara kasutamisele, sh andnud teatud volitused

täidesaatvale võimule. Volitusnorm on seadusandja korraldus täitevvõimule ning täitevvõimul

on kohustus volitusnorm täita, st määrus kehtestada.

5) Esialgse õiguskaitse taotluse menetluslikuks lubatavuse eelduseks on muu hulgas see, et

põhivaidluse ese kuulub halduskohtu pädevusse. Vastustaja on seisukohal, et määrus nr 105 ei

3-23-142

6(9)

ole osaliselt ega tervikuna käsitatav üldkorralduse ehk haldusaktina ning selle vaidlustamiseks

ei saa esitada kaebust halduskohtule. Seetõttu ei ole ka esialgse õiguskaitse taotlus lubatav.

Vastustaja peab vajalikuks anda siiski ka oma arvamus, kuidas võib esialgne õiguskaitse

puudutada kaebajate ja kolmandate isikute õigusi ning avalikku huvi.

6) Kaebusest ei nähtu, et kaebajad peaksid määrusega nr 105 kehtestatud lubatud aastasaake

millekski, mis toob neile kindlasti või suure tõenäosusega kaasa pöördumatuid tagajärgi.

Kaebajad ei ole esitanud andmeid oma majandustegevuse kohta päris korrektselt ning nende

toodud võrdlused ei pea päriselt paika.

7) Põllumajandus- ja Toiduamet on 27.01.2023 seisuga juba 104 isikule Peipsi piirkonnas

2023. a püügivõimalused määranud ning nendest on 57 isikut ka oma kutselise kalapüügiloa

kas osaliselt või täielikult välja võtnud, sh kaebaja 2. Kui kohus otsustab kohaldada praeguses

ajahetkes esialgset õiguskaitset, tähendaks see praktikas seda, et isikud, kellele on kutselised

kalapüügiload juba väljastatud, peaksid kalapüügi lõpetama tulenevalt KPS §-s 903 sätestatust.

See tooks kaasa olukorra, kus mingi aeg on kutseline kalapüük Peipsi piirkonnas täiesti

peatunud. Põllumajandus- ja Toiduamet peaks seejärel rohkem kui pooled kalapüügiload välja

vahetama, see omakorda tekitaks olukorra, kus isikud, kes on juba oma püügitegevust alustanud

ja aastat võrreldes eelnevaga teisiti planeerinud, võivad omakorda esitada kaebused kohtule,

sest nende majandustegevus katkeb. HMS § 67 lg-st 2 tulenevalt ei tohi haldusakti isiku kahjuks

kehtetuks tunnistada muuhulgas ka siis, kui isik on teinud tehingu oma vara käsutamiseks või

on muul viisil muutnud oma elukorraldust ja tema huvi haldusakti kehtima jäämiseks on

vastupidistest huvidest ülekaalukam. Käesoleval juhul ei saa pidada kaebajate huve

ülekaalukamaks, kui ülejäänud 56 isiku huvi, kellele kalapüügiluba on juba välja antud.

8) Üleminekul nn olümpiapüügilt individuaalkvoodile ei jagata püügivõimalusi isikute vahel

ringi. Kõik, kellel on püügiload püügivahendite arvuna, saavad ka edaspidi oma püügi-

võimalused püügivahendite arvuna. Vahe seisneb selles, et iga püügivahendi kohta määratakse

talle lisaks ka Eesti püügikvootidest püüda lubatud kogus kalaliikide kaupa. Seega kõik isikud,

kellele praeguse püügikorralduse juures on jagatud püügivõimalusi, saavad neid

püügivõimalusi ka edaspidi ise kasutada. Uus püügikorraldus võimaldab püügiõiguse omanikel

oma tööd aastaringselt paremini korraldada. Võidupüügi ehk olümpiapüügi olukorras kala

kokkuostuhinnad langevad, kui püük algab ja turule tuleb suures koguses kala, seega ka hind,

mida kalur oma püütud kala turustamise eest saab, on selles olukorras madalam. Analüüs näitas,

et Peipsi piirkonna kalapüügist saadav tulusus võiks olla ca 20% suurem, kui saagid jaotuksid

ühtlasemalt terve aasta peale. Majanduslikust aspektist vaadatuna ei ole võidupüük kasulik

ühelegi ettevõtjale sõltumata tema suurusest. Nn olümpiapüügistiilis püügikorraldus oli

majanduslikult kahjulik sõltumata ettevõtte suurusest. Lisaks tõukas võidupüük kõiki

püügiõiguse omanikke tegema lisainvesteeringuid kalapüügivarustusse selleks, et teiste eest

võimalikult suur kogus kala enne ära püüda, kui riigi püügikvoot täitub, mis samuti ei õigusta

võidupüügiga jätkamist. Juba soetatud püügivarustust saavad sellesse investeeringuid teinud

püügiõiguse omanikud kasutada ka edaspidi. Kui võidupüügi olukorras tekkis motivatsioon viia

püügile lubatust rohkem püügivahendeid (röövpüügi käigus saadud kogused märgiti lubatud

püügivõimalustena), siis individuaalkvootide rakendamisel see motivatsioon kaob.

9) Nelja valla – Räpina, Peipsiääre, Mustvee ja Alutaguse vallavanemad saatsid 2020. a-l

Riigikogule ja ministritele ühise pöördumise palvega lahendada „olümpiapüügist“ tingitud

olukord, mis kahjustab kogu piirkonna kalandussektori tööd ja tulubaasi. Püügikorralduse

muudatust on planeeritud juba aastast 2018, et tagada piiratud ressursi keskkonnasõbralikum ja

õiglasem jaotus ning avalik huvi võib kaitstavate objektide kaitse eesmärgil kaaluda üles

eraisiku huvid. Igasugune riive, mis annab aluse halduskohtusse kaebuse esitamiseks, ei

õigusta.

3-23-142

7(9)

KOHTU PÕHJENDUSED

Kaebuse tagastamine

4. Kohtu hinnangul on määruse nr 134 p-dega 6 ja 10 muudetud määruse nr 105 § 4 lg-s 2 ja

lisas 31 sisalduva regulatsiooni puhul tegemist määrusega HMS § 88 tähenduses.

HMS § 88 sätestab, et määrus on õigusakt, mille haldusorgan annab piiritlemata arvu juhtude

reguleerimiseks.

5. Määruste nr 134 ja 105 eelviidatud sätetega rakendatakse Peipsi, Lämmi- ja Pihkva järve

majanduslikult oluliste kalaliikide osas uut kalapüügikorraldust, s.o minnakse üle niinimetatud

olümpiapüügilt individuaalkvootide süsteemile. Kõnealuse regulatsiooni aluseks on 21.11.2022

jõustunud KPS-i muudatus, täpsemalt § 42 lg 1 uus redaktsioon ning § 903 lisandumine KPS-i.

Viidatud KPS-i täiendustega muudeti üldist kutselise kalapüügi loa andmise korraldust Peipsi

piirkonnas (Peipsi, Lämmi- ja Pihkva järvel). Varasemalt oli kutselise kalapüügiloaga antav

kalapüügiõigus (st õigus kasutada teatud arvu püügivahendeid) piiratud vaid lubadeülese

aastasaagi piirkogusega veekogu kohta (iga püügivahendiga võis püüda piiramatu koguse kuni

veekogu üldise aastasaagi piirkoguse täitumiseni, millest alates ei tohtinud enam ühegi loa

alusel vastava perioodi lõpuni kala püüda). Alates 2023. a-st lisandus kutselise kalapüügi loaga

antava püügiõiguse piiranguna lisaks ka aastasaagi piirkogus püügivahendi kohta (st konkreetse

püügivahendi piirkoguse täitumine ei piira ülejäänud püügivahenditega kalapüügi jätkamist

kuni iga püügivahendi piirkoguse täitumiseni veekogu aastasaagi lubatud piirkoguse raames).

KPS-i muutmise seaduse eelnõu (136 SE) teise lugemise seletuskiri1 ei jäta kahtlust selles, et

seadusandja eesmärk on olnud Peipsi, Lämmi- ja Pihkva järvel kutselises kalapüügis üle minna

nn olümpiapüügilt individuaalkvootide süsteemile (see on eelnõu seletuskirja esimeses punktis

nimetatud KPS-i muutmise peamise eesmärgina). Seadusandja on küll jätnud seletuskirja

kohaselt VV-le kaalutlusruumi, milliste Peipsi piirkonnas püütavate majanduslikult oluliste

kalaliikide kohta on otstarbekas lubatud aastasaagid püügivahendite kohta kehtestada. Samas

on selgitatud, et Riigikogus toimunud aruteludel on olnud maaelukomisjoni soov määrata

taotlejatele Peipsi, Lämmi- ja Pihkva järvel konkreetsed lubatud väljapüügimahud (individuaal-

kvoodid) vähemalt majanduslikult kõige olulisemate kalaliikide koha. Teiste sõnadega on

jäetud VV-le kaalutlusruum eelkõige selles, kas mõne kalaliigi osas teha individuaalkootide

süsteemi raames erand, mitte selles, kas üldse uut süsteemi rakendada.

Määruse nr 134 seletuskirjast2 nähtuvalt ongi VV vastavalt asjaolusid kaalunud: „Tartu Ülikooli

Eesti Mereinstituudi 2022. aasta Peipsi, Lämmi- ja Pihkva järve kalavarude uuringute lõpp-

aruandest (https://www.envir.ee/elusloodus-looduskaitse/kalandus/uuringud-ja-aruanded, lk

15) nähtub, et koha ja ahvena järel on kalasaagi väärtuse järgi kolmandal kohal latikas ning

mõnevõrra väiksem on haugi- ja särjesaagi väärtus. Kuna haugi püütakse segapüügina samade

püügivahenditega, millega püütakse ka koha, ahvenat ja latikat, siis kehtestatakse ka haugi

puhul lubatud aastasaak püügivahendi kohta. Kuna särjepüük toimub peamiselt sihtpüügina

kaldavõrkudega ja tegemist ei ole saagi väärtuse järgi majanduslikult nii olulise kalaliigiga,

siis särje lubatud aastasaaki püügivahendi kohta ei kehtestata. Seda ka seetõttu, et KPSi § 42

lõike (81) kohaselt, kui lubatud aastasaak on kehtestatud Peipsi, Lämmi- ja Pihkva järvel

püügivahendi kohta ja kalapüügiloale kantud lubatud aastasaak ammendub, on selle

kalapüügiloa kehtivus üldjuhul lõppenud. See tooks kaasa olukorra, kui kalapüügiloale on

kantud särje lubatud aastasaak ja kaldavõrkudega püügil särje lubatud saak ammendatakse, ei

1 https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/74bb374b-b1f4-4b7a-9adb-461967ddcd39

2 https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/2657d2f7-8531-4ff6-8505-

7fa675164bfa?activity=2#3UkKVuNW

3-23-142

8(9)

saaks püügiõiguse omanik selle loa alusel jätkata ka teiste püügivahenditega muude kalaliikide

püüki, mille kohta on lubatud aastasaak kehtestatud. 2022. aasta lubatud aastasaagist

kasutamata jäänud kalakoguseid, mis kantakse kooskõlas Eesti-Vene kalapüügikomisjoni

istungil kokkulepitule üle 2023. aastasse, ei kehtestata püügivahendite arvu piires lubatud

aastasaagina, vaid jäetakse olukordadeks, kus loale kantud lubatud aastasaaki mingil põhjusel

ületatakse, et vältida seetõttu Eestile rahvusvahelise kokkuleppe alusel eraldatud püügikvootide

ületamist. Lubatud aastasaagid püügivahendi kohta kilogrammides kalaliikide lõikes ja

püügivahendite vahel jaotamata aastasaak on esitatud määruse lisa 31 tabelis 2.“

KPS § 903 lg-s 2 sisalduvas volitusnormis on seadusandja ühtlasi üheselt määratlenud õigusakti

vormi täidesaatvale võimule: VV kehtestab määrusega Peipsi, Lämmi- ja Pihkva järvel lubatud

aastasaagi püügivahendite arvu piires. Kohtu hinnangul saab ka määruse muutmine toimuda

vaid määrusega.

6. Määrusega nr 105 (mida on muudetud määrusega nr 134) kehtestatakse küll kutselise

kalapüügi võimalused ja kalapüügiõiguse tasumäärad 2023. a-ks, st selgelt piiritletud

perioodiks, samas ei saa sellest järeldada, et tegemist on sellise ajaliselt piiritletud juhtumiga,

mis on iseloomulik haldusaktile. Nimelt on aastapõhine kalapüügi võimaluste ja kalapüügi-

õiguse tasumäärade kehtestamine KPS-i üldregulatsioon (vt § 45 lg 1), mis on tingitud vastava

valdkonna, s.o kalanduse iseloomust. Aasta kaupa võimaluste ja määrade kehtestamise näol ei

ole tegemist üksikjuhtumite reguleerimisega (asja avalik-õigusliku seisundi muutmisega), vaid

kalavaru kui piiratud ja ajas muutuva mahuga loodusressursi mõistlikule majandamisele

suunatud alalise meetmega.

Sarnaselt ei saa asuda seisukohale, et määrus nr 105 oleks isikuliselt, ruumiliselt ja esemeliselt

kitsam õigusakti iseloomust. Kutselise kalapüügi õiguse isikuline, ruumiline ja esemeline

astendatus tuleneb KPS-ist (vt nt § 30 lg 1, § 41 lg-d 1 ja 2, § 42 lg-d 1 ja 7) ning määrus nr 105

lähtub sellest, kehtestamata iseseisvalt regulatsiooni isikulist, ruumilist ja esemelist ulatust.

Kalapüügiõiguse annab (vahetu isikulise seose tekitab) kutselise kalapüügi korral seejuures

kalapüügiluba, mille väljastamine toimub iseseisvas menetluses (KPS § 32 lg 1, § 42).

Kalapüügiluba, sh sellele kantav lubatud püügimahu piirang on haldusaktina vaidlustatav.

Seega ei saa asuda ka seisukohale, et kaebajate subjektiivsete õiguste riive poleks muul moel

kui määruse nr 105 iseseisva vaidlustamise teel piisavalt efektiivselt tagatud.

7. Seega ei saa pidada määrust nr 105 (sh selle § 4 lg-t 2 ja lisa 31 ning/või määruse nr 134

punkte 6 ja 10) haldusaktiks selle ruumilise, ajalise, isikulise ja esemelise piiritletuse tõttu. Isegi

kui haldusakti ja õigustloova akti iseloomulike tunnuste eristamine võib olla mõne detaili osas

problemaatiline, tuleb üldjuhul ühtlasi aktsepteerida õigusakti andja otsustusruumi õigusakti

liigi määramisel.

8. Vastavalt HKMS § 4 lg-le 1 ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadustiku §

2 p-le 1 ei kuulu otseselt õigustloovate aktide ehk üldaktide peale esitatud kaebuste läbivaata-

mine halduskohtu pädevusse.

Kuna kohtu hinnangul on määruse nr 134 p-dega 6 ja 10 muudetud määruse nr 105 § 4 lg-s 2

ja lisas 31 sisalduva regulatsiooni puhul tegemist määrusega HMS § 88 tähenduses ehk

õigustloova aktiga, siis ei ole Rolevar OÜ ja Kalma Kaubandus OÜ kaebuse lahendamine

halduskohtu pädevuses. Seega kuulub kaebus HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel tagastamisele.

Esialgse õiguskaitse taotluse lahendamine

9. Kaebajad on esialgse õiguskaitse taotluse esitamisel tasunud riigilõivuseaduse § 60 lg-s 6

ettenähtud riigilõivu (kokku 40 eurot).

3-23-142

9(9)

10. HKMS § 249 lg 1 kohaselt võib kohus kaebaja põhjendatud taotluse alusel või omal

algatusel teha igas menetlusstaadiumis määruse kaebaja õiguste esialgse kaitse kohta, kui

vastasel juhul võib kaebaja õiguste kaitse kohtuotsusega osutuda oluliselt raskendatuks või

võimatuks. HKMS § 249 lg 3 kohaselt arvestab kohus esialgse õiguskaitse määruse tegemisel

avalikku huvi ja puudutatud isiku õigusi ning hindab kaebuse perspektiive ja esialgse

õiguskaitse määruse ettenähtavaid tagajärgi.

Esialgse õiguskaitse taotluse lahendamisel tuleb kohtul seega hinnata taotluse lubatavust

(HKMS § 249 lg 1) ning taotluse lubatavuse korral selle põhjendatust (HKMS § 249 lg 3).

Taotluse lubatavuse eelduseks on esialgse õiguskaitse vajadus.

11. Esialgse õiguskaitse vajadus haakub kohtu seisukohaga, et määruse nr 134 p-dega 6 ja 10

muudetud määruse nr 105 § 4 lg-t 2 ja lisa 31 ei ole sisustatav haldusaktina. See tähendab, et

kaebuse lahendamine ei ole halduskohtu pädevuses ning sellest tulenevalt ei saa rääkida ka

esialgse õiguskaitse rakendamise võimalikkusest kohtuotsuse täitmise tagamiseks. Arvestades

samas, et kaebuse tagastamise määrus (ja seeläbi kohtu vastav hinnang) on vaidlustatav, tuleb

esialgse õiguskaitse taotlus lahendada sisuliselt.

12. Kohtu hinnangul ei saa asuda seisukohale, et individuaalkvootide süsteemi (määruse nr

105 § 4 lg-s 2 ja lisas 31 sisalduva regulatsiooni) rakendamine kohtuvaidluse ajal 2023. a kestel

tooks kaebajatele kaasa pöördumatud või raskesti kõrvaldatavad tagajärjed. Kaebajad ei ole

piisavalt põhistanud seisukohta, et nende eksistents sõltuks nn olümpiapüügi võimalusest Peipsi

piirkonnas. Sellises olukorras saab pidada kaebaja õiguste tagatiseks hilisemat kahju hüvitamise

taotlemise võimalust. Seejuures ei ole kaebajad veenvalt selgitanud, milles väljendub

olümpiapüügi süsteemilt individuaalkvootide süsteemile üleminekul kaebajate püügimahtude

vähenemine sellises mahus, s.o kaebaja 1 puhul ca 91% ja kaebaja 2 puhul ca 59,6%. Teiste

sõnadega jääb ebaselgeks kaebajate n-ö konkurentsieelis olümpiapüügi korral, mis võimaldab

legaalselt püüda teistest samade veekogude kalapüügiõigustest proportsionaalselt kordades

rohkem saaki. Nimelt ei jagata nn olümpiapüügilt individuaalkvoodile üleminekul püügi-

võimalusi (lubatud püügivahendite arvu) isikute vahel ümber.

Esialgse õiguskaitse vajaduse puudumise tõttu ei ole kohtul vaja täpsemalt hinnata kaebuse

eduväljavaateid ega avalikku huvi ja puudutatud isiku õigusi. Samas märgib kohus siiski, et

asja materjalide esialgsel analüüsil ei nähtu kohtule, et nn olümpiapüügi süsteemilt nn

individuaalkvootide süsteemile üleminek oleks selgelt ebapiisavalt põhjendatud (sisaldaks

ilmseid kaalutlusvigu) või hõlmaks endas ebaproportsionaalset põhiõiguste riivet. Isegi kui

muudatus tingib kaebajate väljapüügimahu vähenemise, siis ei saa kaebajate ettevõtlus-

vabaduse riivet pidada selgelt olulisemaks muudest, nt keskkonnaalastest kaalutlustest, samuti

kolmandate isikute huvidest, kellele on Peipsi piirkonnas individuaalkvootide süsteemi

regulatsiooni alusel 2023. a püügivõimalused määratud ja kutselise kalapüügi load väljastatud

13. Eeltoodud asjaolusid arvestades ei saa pidada esialgse õiguskaitse kohaldamist põhjen-

datuks. Kaebaja esialgse õiguskaitse taotlus jääb seega rahuldamata.

(allkirjastatud digitaalselt)

Kaupo Kruusvee

kohtunik