5-22-10/17 · Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

R I I G I K O H U S PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 5-22-10 Otsuse kuupäev 6. veebruar 2023 Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Velmar Brett, Ants Kull, Julia Laffranque ja Heiki Loot Kohtuasi Rae Vallavalitsuse 20. veebruari 2018. a määruse nr 4 „Laste koolieelsesse lasteasutusse vastuvõtu ja sealt väljaarvamise kord“ § 5 lõike 1 põhiseaduspärasuse kontroll Menetluse alus Tallinna Halduskohtu 4. oktoobri 2022. a otsus asjas nr 3-22-621 Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Menetlusosalised Rae Vallavalitsus X Y

Õiguskantsler Haridusja teadusminister Riigihalduse minister Justiitsminister

RESOLUTSIOON

1. Tunnistada Rae Vallavalitsuse 20. veebruari 2018. a määruse nr 4 „Laste koolieelsesse lasteasutusse vastuvõtu ja sealt väljaarvamise kord“ § 5 lõike 1 lauseosa „ja vaba koht lasteasutuse vastavas vanuserühmas“ põhiseadusvastaseks ja kehtetuks.

2. Asendada avaldatavas otsuses kaebajate nimed ja lapse sünnikuupäev tähemärkidega.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. X (kaebaja I) ja Y (kaebaja II) (edaspidi koos ka kaebajad) esitasid 2. detsembril 2019 taotluse oma /…/ sündinud teisele lapsele Rae valda lasteaiakoha saamiseks alates 26. maist 2021. Samal päeval lisati kaebajate laps Rae valla lasteaiakoha järjekorda Rae valla haridusteenuste haldamise süsteemis. Kaebajate esimene laps käib Rae valla lasteaias.

2. 25. mail 2021 pöördus kaebaja I Rae valla (edaspidi ka vastustaja) poole järelepärimisega lasteaiakoha kohta. Vastustaja selgitas järgmisel päeval, et 1. oktoobrist 2019 kuni 30. septembrini 2020 sündinud lastele kaebajate teeninduspiirkonnas 2021/2022 õppeaastaks lasteaiarühmi ei komplekteeritud. Kuna väikeste lastega perede arv pidevalt kasvab ja vald ei suuda kõigile

5-22-10

2(11) lapsevanematele soovitud ajal lasteaiakohti võimaldada, selgitas vastustaja võimalust taotleda koduse mudilase toetust, lapsehoiuteenuse toetust või eralasteasutuse toetust.

3. Alates 13. augustist 2021 hakkas kaebajate teine laps käima eralastehoius. Lastehoiu, kaebaja II ja Rae valla vahel sõlmitud lepingu järgi tuli lapsevanemal tasuda teenuse eest kohatasu 80 eurot kuus. Sama suur oli kohatasu Rae valla koolieelses lasteasutuses Rae Vallavolikogu 17. septembri 2019. a määruse nr 42 „Rae valla koolieelses lasteasutuses lapsevanema poolt kaetava osa määra kehtestamine ja maksmise kord“ (edaspidi määrus nr 42) § 2 alusel. Ülejäänud osas (386 eurot) kohustus lastehoiu kohatasu maksma Rae vald. Lisaks sellele kohustus kaebaja I tasuma lapse toidukulud lastehoius.

4. Rae vald selgitas 8. detsembri 2021. a kirjas kaebajale I, et lasteaia kohatasult soodustuse andmist reguleerib määruse nr 42 § 3 lõige 1. Kui peres käib kaks või enam last Rae valla lasteasutuses või vallaga lepingu sõlminud eralasteasutuses, on pere teise lapse kohatasu 50% kohatasu määrast. Kuna lepingu kohaselt on kaebajate teise lapse kohatasu 80 eurot, arvestatakse soodustust kaebajate esimese, Rae valla lasteaias käiva lapse kohatasult. Samuti selgitati, et seadus kohustab toidukulusid hüvitama lapsevanemat. Toidukulu päevamaksumuse otsustab aga lasteasutuse hoolekogu, mistõttu ei sõltu selle suurus omavalitsusest ja omavalitsus ei pea toidukulusid hüvitama.

5. 11. jaanuari 2022. a kirjas kaebajale I kordas vastustaja oma selgitusi ja märkis, et omavalitsus ei pea hüvitama munitsipaallasteaia ja lastehoiu toidukulude vahet. Samuti selgitati, et tasu lastehoiu huvitegevuste eest ei kuulu kohatasu hulka, vaid on lapsevanema soovil eraldi makstav lisatasu. Ka munitsipaallasteaedades on tasulised huviringid, mille eest lapsevanemad maksavad vabatahtlikult.

6. 9. veebruaril 2022 taotles kaebaja I Rae vallalt lapsehoiuteenuse asendamist teeninduspiirkonna lasteaiakohaga koolieelse lasteasutuse seaduse (KELS) § 10 lõike 1 kohaselt. Samuti soovis kaebaja I, et hüvitataks kahju, mis oli tekkinud sellest, et vald ei olnud täitnud kohustust anda kaebajate teisele lapsele lasteaiakoht. Munitsipaallasteaias osutatava teenusega samaväärse teenuse saamiseks eralastehoius olid kaebajad pidanud tegema lisakulutusi 23 eurot kuus (kokku 115 eurot) muusikaja liikumistundidele, mida lastehoiu kohatasu ei katnud. Munitsipaallasteaias oleksid aga muusikaja liikumistunnid olnud kaetud lasteaia kohatasuga (80 eurot). Lastehoiu söögikulud olid samuti suuremad, kui oleks olnud munitsipaallasteaias, mistõttu oli lisakulu seisuga 31. jaanuar 2022 kokku 71 eurot. Lisaks sellele soovis kaebaja I, et määruse nr 42 § 3 lõikes 1 ette nähtud soodustus 50% oleks arvestatud teise lapse lastehoiu kohatasult, mitte esimese lapse munitsipaallasteaia kohatasult.

7. Vastustaja selgitas 10. märtsi 2022. a kirjas, et KELS § 10 lõikes 1 sätestatud kohustusi täidab Rae vald, juhindudes Rae Vallavalitsuse 20. veebruari 2018. a määrusest nr 4 „Laste koolieelsesse lasteasutusse vastuvõtu ja sealt väljaarvamise kord“ (edaspidi määrus nr 4). Selle kohaselt on lasteasutusse koha andmise aluseks teeninduspiirkonna kohataotluste järjekord ja vaba koht lasteasutuse vastavas vanuserühmas (määruse nr 4 § 5 lõige 1). Rühmade komplekteerimine uueks õppeaastaks algab 1. aprillil, vaba koha olemasolul ja järjekorra alusel võetakse lapsi lasteasutusse ka õppeaasta keskel. Kohatasude soodustuste ja lisakuludest tekkinud kahju hüvitamise juures viitas vastustaja oma varasematele kirjadele.

8. Kaebajad esitasid 14. märtsil 2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse. Kaebajad soovisid vastustaja kohustamist andmaks kaebajate teisele lapsele koht teeninduspiirkonna lasteasutuses. Samuti soovisid kaebajad vastustaja 10. märtsi 2022. a kirja tühistamist kohatasude muutmisest keeldumise osas ning valla kohustamist kohatasusid muutma. Kolmandaks taotlesid kaebajad, et vastustaja hüvitaks tekitatud varalise kahju, mis tulenes muusikaja liikumistundide ja toiduraha lisakuludest ning kaebajate teise lapse lastehoiu kohatasult saamata jäänud tulumaksutagastusest.

5-22-10

3(11)

9. Vastustaja vaidles kaebusele vastu. Lapsehoiuteenuse rahastamist reguleerib Rae Vallavolikogu 17. veebruari 2015. a määrus nr 26 „Rae valla eelarvest lapsehoiuteenuse rahastamise tingimused ja kord“. Sellest tulenevalt sõlmib vald lapsevanema ja lapsehoiuteenuse osutajata kolmepoolse lepingu ning vald tasub teenuse eest ulatuses, milles see ületab munitsipaallasteaia kohatasu. Vastustaja ei keeldunud kaebajate lapsele lasteaiakoha andmisest. Kohta ei ole võimalik tagada kohe, vaid koht tagatakse kohataotluste järjekorra alusel. Ei ole võimalik tagada lasteaiakohta, mida ei eksisteeri.

10. Tallinna Halduskohus rahuldas 4. oktoobri 2022. a otsusega kaebuse osaliselt. Kohus lõpetas menetluse lapsele ajavahemikul 25. mai 2021 kuni 15. august 2022 lasteaiakohta andma kohustamise nõudes, kuivõrd vastustaja oli pakkunud lasteaiakohta alates 15. augustist 2022, aga kaebaja loobus sellest. Halduskohus rahuldas kohatasude muutmisega seotud nõude, tühistas Rae valla 10. märtsi 2022. a kirja kohatasude muutmisest keeldumise osas ning kohustas vastustajat muutma kohatasusid nii, et kaebajate esimese lapse eest tuleb tasuda 100% ja teise lapse eest 50% kehtestatud kohatasu määrast. Kahju hüvitamise nõude rahuldas kohus osaliselt ja mõistis vastustajalt kaebajate kasuks välja 536 eurot 90 senti: 161 eurot 40 senti enam makstud toidukulude hüvitamiseks, 199 eurot 50 senti muusikaja liikumistundide lisakulude hüvitamiseks ning 176 eurot saamata jäänud tulumaksutagastuse hüvitamiseks. Halduskohus tunnistas põhiseadusvastaseks ja jättis kohaldamata määruse nr 4 § 5 lõike 1.

TALLINNA HALDUSKOHTU OTSUSE PÕHJENDUSED

11. Määruse nr 4 § 5 lõige 1 on vastuolus põhiseaduse (PS) § 3 lõikega 1 ja § 154 lõikega 1, kuna on vastuolus seadusega, ja normi ei ole võimalik põhiseaduskonformselt tõlgendada.

12. KELS § 10 lõige 1 kohustab omavalitsust looma lapsele võimaluse käia lasteasutuses, mille võib asendada lapsehoiuteenusega üksnes vanema nõusolekul. Vastustaja ei täitnud oma KELS § 10 lõikest 1 tulenevat kohustust, kuna ei pakkunud hoiukohast keeldumisel kaebajatele lasteaiakohta. Vastustaja käsitas KELS § 10 lõike 1 teist lauset sisuliselt rahastamise kohustuse osalise ülevõtmisena, mille puhul koha leidmise, lepingu sõlmimise ja rahastamise eest vastutab lapsevanem.

13. Koolieelne lasteasutus erineb oluliselt hoiukohast ja seal osutatavast teenusest. Esimesel juhul on tegemist koolitusloa alusel tegutseva ning pedagooge palkava haridusasutusega, mis võimaldab riiklikku õppekava järgides omandada alushariduse ning mille kulud on võimalik tulumaksuga maksustatavast tulust maha arvata. Lapsehoiuteenus on sotsiaalteenus, mille eesmärgiks on toetada last kasvatava isiku toimetulekut või töötamist või vähendada lapse erivajadusest tulenevat hoolduskoormust. Selle teenuse osutamisel ei ole kohustust järgida riiklikku õppekava, teenuse osutamiseks piisab lapsehoidja kutsest või töökogemusest lastega ja sobivatest isikuomadustest, mida hindab tööandja. Teenuse hind (sh toidukulu) kujuneb vabal turul ning teenuse kulusid ei saa lapsevanem tulust maha arvata.

14. Määruse nr 4 § 5 lõige 1 seab lasteaiakoha andmise sõltuvusse teeninduspiirkonna kohataotluste järjekorrast ja vaba lasteaiakoha olemasolust. Sellele sättele tuginedes jättis vastustaja kaebajatele lasteaiakoha andmata, põhjendades keeldumist nii sellega, et järjekord ei ole kaebajate lapseni jõudnud, kui ka sellega, et vabu kohti ei ole. Kui norm ei kehtiks, ei saanuks vald järjekorra mitteedenemisele ega koha puudumisele tugineda ning pidanuks lahendama taotluse KELSi alusel. KELS § 15 lõige 4 volitab omavalitsust kehtestama taotluse menetlemise korda, mitte määrama täiendavaid või kitsendavaid tingimusi lasteaiakoha saamisel. Isegi siis, kui „järjekorra nõuet“ tõlgendada põhiseaduskonformselt, välistab lasteaiakoha andmise see, et puudub vaba koht. See tingimus on vastuolus KELS § 10 lõikega 1.

5-22-10

4(11)

15. Määruse nr 4 § 5 lõike 1 põhiseadusvastasuse tõttu ei saanud vastustaja sellele tugineda lasteaiakohast keeldumisel, mistõttu oli alates 26. maist 2021 lapsele lasteaiakoha pakkumata jätmine õigusvastane. Seeläbi oli täidetud riigivastutuse seaduse (RVastS) § 7 lõike 1 esmane tingimus kahju hüvitamiseks ehk vastustaja õigusvastane tegevus.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

16. Rae Vallavalitsus on seisukohal, et määruse nr 4 § 5 lõige 1 ei olnud kohtuvaidluse lahendamisel asjassepuutuv, kuna halduskohus ei lahendanud lasteaiakoha eraldamise küsimust, milles menetlus lõpetati.

17. Õiguskantsler leiab, et määruse nr 4 § 5 lõige 1 oli haldusasja lahendamisel asjassepuutuv ning on vastuolus PS § 3 lõikega 1 ja § 154 lõikega 1. Kaebaja I kahju hüvitamise nõue põhines asjaolul, et Rae vald ei andnud kaebajate lapsele alates 26. maist 2021 lasteaiakohta, tuginedes määruse nr 4 § 5 lõikele 1. Kui määruse nr 4 § 5 lõike 1 vaba koha tingimus oleks põhiseaduspärane, oleks Tallinna Halduskohus pidanud jätma kahju hüvitamise kaebuse rahuldamata.

18. Määruse nr 4 § 5 lõikes 1 sätestatut, et kohti jagatakse järjekorra alusel, võib pidada menetluslikuks tingimuseks, mis määrab, kuidas lasteaiakoha taotlusi lahendada (taotluse esitamise järjekorra, aga mitte näiteks laste vanuse alusel). Järjekorra alusel kohtade jagamine ei välista seda, et lõpuks antakse igale taotlejale mõistliku aja jooksul lasteaiakoht, ning selles osas ei olnud säte haldusasjas asjassepuutuv. Seevastu vabade kohtade olemasolu nõue ei ole menetluslik, vaid lasteaiakoha andmise sisuline tingimus. See ei ole sisemine juhis normi rakendajale, vaid vastustaja käsitab seda lasteaiakoha andmisest keeldumise alusena. Ka mitmed teised kohalikud omavalitsused on keeldunud lapsele lasteaiakohta andmast põhjendusega, et vaba kohta ei ole (vt nt Saue Vallavalitsuse 28. veebruari 2018. a määruse nr 3 „Saue valla koolieelsesse lasteasutusse vastuvõtmise ja sealt väljaarvamise kord ning lasteasutuse tegutsemise aeg“ § 7 lõige 3).

19. Tingimus, et pere saab lasteaiakoha sel juhul, kui lasteaia vastavas vanuserühmas on vaba koht, rikub KELS § 10 lõikes 1 sätestatud kohustust. Vald või linn ei pea lasteaiakohta tagama tingimata enda peetavas lasteaias, samuti ei pea laps saama kohta just sellesse lasteasutusse, kuhu vanemad on kohta taotlenud. Samas pole Rae vald oma määruses ega üheski teises KELS § 15 lõike 4 alusel antud õigusaktis sätestanud menetluskorda, kuidas tagatakse lapsele koht mõne muu isiku peetavas lasteaias nii, et saaks KELS § 10 lõikes 1 sätestatud kohustuse täidetuks lugeda. Kui Rae vallale kuuluvas lasteaias kohta ei ole, jääb pere kohataotlus rahuldamata. Seaduse kohaselt moodustataksegi lasteaiarühmi lähtuvalt vanusest (KELS § 6 lõiked 2 ja 3). Seega, kui vastavas vanuserühmas vaba kohta ei ole (rühmad moodustab lasteaia direktor, määruse nr 4 § 4 lõige 1), jääb kohataotlus rahuldamata. Liitrühmas on küll koos sõimeja lasteaiaealised lapsed, ent määrus nr 4 ega ükski muu KELS § 15 lõike 4 alusel antud Rae valla õigusakt ei reguleeri liitrühma kohtade jagamist. KELSist ega ühestki muust seaduse sättest ei tulene, et vald või linn võib lasteaiakoha andmata jätta, kui ta pole kohta reaalselt loonud. KELS ei anna vallavõi linnavalitsusele volitust kehtestada lisaks seaduses sätestatud tingimustele muid tingimusi lasteaiakoha saamisele.

20. Haridusja teadusminister on seisukohal, et vaidlusalune säte oli asjassepuutuv ja on põhiseadusega (PS § 3 lõike 1 esimeses lauses sätestatud seadusereservatsiooni põhimõttega ja § 154 lõikes 1 sätestatud seadusliku aluse nõudega) vastuolus. Rae Vallavalitsus kohaldab määruse nr 4 § 5 lõiget 1 lasteaeda vastuvõtmise tingimusena. Selle puudumisel ei saaks vallavalitsus järjekorra mitteedenemisele või koha puudumisele tugineda. KELS § 15 lõige 4 annab vallavõi linnavalitsusele õiguse kehtestada vaid lasteasutusse vastuvõtmise ja sealt väljaarvamise

5-22-10

5(11) menetluskord, mitte aga sisulised tingimused. Menetluskorra kehtestamisel tuleb lähtuda tingimustest, mille on ette näinud seadusandja.

21. Riigihalduse minister arvab, et määruse § 5 lõige 1 on vastuolus PS § 3 lõikega 1 ja § 154 lõikega 1, kuna kitsendab seadusega isikule antud õigusi ja seadus sellise piirangu kehtestamiseks alust ette ei näe. Järjekorra ja vaba koha tingimus on vastuolus KELS § 10 lõikega 1, samuti KELS § 15 lõigetega 1, 3 ja 4.

22. Koolieelse lasteasutuse kaudu alushariduse tagamine on olemuslikult kohaliku omavalitsuse ülesanne, mille riik on teinud omavalitsusüksusele täitmiseks kohustuslikuks. Seadusandja ega kohtupraktika ei ole seni lugenud nimetatud ülesannet riiklikuks ülesandeks. Ka ajalooliselt on lasteaiakohtade tagamine oma haldusterritooriumil elavatele isikutele olnud omavalitsuslik ülesanne. Kohustuslikeks omavalitsuslikeks ülesanneteks loetakse sellised ülesanded, mille täitmist riik kõrgendatud avalikust huvist tulenevalt KOVidelt nõuab (Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus nr 3-4-1-8-09, p 53). Kahtlemata on alushariduse võimaluse tagamine vallaja linnaelanike kõrgendatud avalik huvi, kuna lasteasutus toetab lapse perekonda, soodustades lapse kasvamist ja arenemist ning tema individuaalsuse arvestamist (KELS § 1 lõige 2). KOV on kohustuslike omavalitsuslike ülesannete puhul vaba otsustama üksnes seda, kuidas vastavat ülesannet täita, mitte aga seda, kas seda teha.

23. KELS § 10 lõike 1 sõnastus on üsna imperatiivne ega näe KOVile ette kaalutluskohta, kas kohustus tuleb täita. Määruse nr 4 § 5 lõikes 1 lasteaiakoha saamise sidumine järjekorra nõudega on kitsendav tingimus, mille diferentseerimiseks ei tulene KELS § 10 lõikest 1 õigust. Täpsemad tingimused teeninduspiirkonna määramiseks ja volitusnormi laste lasteasutusse vastuvõtu ja sealt väljaarvamise korra kehtestamiseks sätestab KELS § 15. KELS § 15 lõige 4 annab vallavõi linnavalitsusele volituse üksnes laste lasteasutusse vastuvõtu ja sealt väljaarvamise korra, kuid mitte seadust täpsustavate tingimuste kehtestamiseks. KELS § 10 lõige 1 ei sea lasteaiakoha tagamise tingimuseks vabade kohtade olemasolu, seega ei ole seadusandja näinud ette, et KOV saaks oma kohustuslikku ülesannet täita tingimuslikult.

24. Kohustusliku kohaliku omavalitsuse ülesande täitmist ei saa KOV siduda riigieelarvest ülesande täitmise rahastamisega, vaid peab vahendid leidma oma tulubaasist. PS § 154 lõikest 1 tulenev õigus piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks nõuab, et omavalitsuslike ülesannete rahastamise tase oleks vastavuses omavalitsusüksusele pandud ülesannete mahuga (vt ka Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikli 9 lõige 2). Ühe mehhanismina, mille käigus saab hinnata KOVi tulubaasi piisavust, on seadusandja ette näinud riigieelarve seaduse §-s 46 KOVide ning üleriigilise KOV liidu esindajate ja Vabariigi Valitsuse esindajate (eelarve)läbirääkimised.

25. Justiitsminister leiab, et määruse nr 4 § 5 lõige 1 oli haldusasja lahendamisel asjassepuutuv säte ja halduskohtu taotlus on seetõttu lubatav. Vaidlusalune määruse säte on ka põhiseadusega vastuolus, kuna KELS § 10 lõige 1 ei anna omavalitsusele võimalust kaaluda, kas täita sättes nimetatud kohustust või mitte. Omavalitsusel on õigus kehtestada lasteasutusse vastuvõtmise ja sealt väljaarvamise kord ehk sisustada menetlus, mitte kehtestada lasteasutusse võtmise ja sealt väljaarvamise tingimusi. Vaidlusaluses sättes on aga kehtestatud seadusega võrreldes laste ja vanemate õigusi kitsendavaid tingimusi.

PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTE

26. Rae Vallavalitsuse 20. veebruari 2018. a määruse nr 4 „Laste koolieelsesse lasteasutusse vastuvõtu ja sealt väljaarvamise kord“ § 5 lõige 1 sätestab:

5-22-10

6(11) „§ 5. Lasteasutuse kohtade täitmine ja vastuvõtmine (1) Lasteasutusse koha saamise aluseks on teeninduspiirkonna kohataotluse järjekord ja vaba koht lasteasutuse vastavas vanuserühmas.“

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

27. Kohtuasjas on vaidluse all küsimus, kas kohalik omavalitsus tohib lapsele omavalitsuse lasteasutuses käimise võimaluse tagamata jätta, kui teeninduspiirkonna lasteasutuses vabu kohti ei ole.

28. Kolleegium hindab kõigepealt põhiseaduslikkuse järelevalve lubatavust praeguses asjas (I) ning seejärel vaidlusaluse sätte põhiseaduspärasust (II).

I

29. Asja lahendamisel esimese või teise astme kohtu taotluse alusel võib Riigikohus tunnistada kehtetuks või põhiseadusega vastuolus olevaks sellise õigustloova akti või selle sätte, samuti õigustloova akti andmata jätmise, mis oli kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv (põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 9 lõige 1 ja § 14 lõike 2 esimene lause). Riigikohtu praktikast tulenevalt on konkreetse normikontrolli menetluses asjassepuutuv säte, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega ehk mille põhiseadusele mittevastavuse ja kehtetuse korral peaks kohus otsustama asja teisiti kui põhiseadusele vastavuse korral (vt Riigikohtu üldkogu 28. oktoobri 2002. a otsusest asjas nr 3-4-1-5-02, punkt 15).

30. Põhiseaduslikkuse järelevalve algatanud Tallinna Halduskohus lahendas kaebust, mille üheks nõudeks oli vastustaja väidetavalt õigusvastase tegevusega tekitatud varalise kahju hüvitamine. RVastS § 7 lõike 1 alusel võib isik, kelle õigusi avaliku võimu kandja on õigusvastase tegevusega avalik-õiguslikus suhtes rikkunud, nõuda talle tekitatud kahju hüvitamist, kui kahju ei olnud võimalik vältida ega ole võimalik kõrvaldada muude õiguste kaitsmise või taastamise viisidega. Halduskohtu hinnangul olid kõik kahju hüvitamise eeldused täidetud ja nõue tuli rahuldada.

31. Kaebajatele tekkis kohtuasjas vaidluse all olnud varaline kahju sellest, et nende teine laps käis munitsipaallasteaia asemel alates 13. augustist 2021 eralastehoius. Kahju seisnes kuludes, mis olid eralastehoius suuremad, kui need oleksid olnud munitsipaallasteaias, samuti kaebajatel saamata jäänud tulumaksutagastuses. Kuigi kaebajad maksid lastehoius kohatasu samas suuruses, nagu oli kohatasu munitsipaallasteaias (vahe hüvitas vastustaja), ei hõlmanud lastehoiu kohatasu muusikaja liikumistunde, mis samas olid lastehoiu päevastesse tegevustesse integreeritud. Munitsipaallasteaia kohatasu seevastu hõlmas ka õppeprogrammi kuuluvat muusikaja liikumisõpet. Samuti olid lastehoius toidukulud suuremad, kui need oleksid olnud munitsipaallasteaias. Kui kaebajate teine laps oleks käinud munitsipaallasteaias, oleks kaebajad saanud kohatasu arvata maha tulumaksuga maksustatavast tulust, aga eralastehoiu tasu nad maha arvata ei saanud.

32. Lapsehoiuteenust kasutasid kaebajad põhjusel, et vastustaja ei andnud kaebajate teisele lapsele lasteaiakohta alates 26. maist 2021, nagu kaebajad olid 2019. aasta lõpus taotlenud. Kaebajate hinnangul oli lasteaiakoha andmisest keeldumine õigusvastane. Lasteaiakohta pakkus vastustaja kaebajate teisele lapsele alates 15. augustist 2022, millest aga kaebajad loobusid. Seetõttu oli haldusasjas vaidluse all ajavahemikul 13. augustist 2021 kuni 15. augustini 2022 tekkinud varaline kahju.

5-22-10

7(11) 33. Kahju hüvitamise nõude rahuldamise üheks eelduseks, mida halduskohus pidi hindama, oli seega küsimus, kas kaebajate teisele lapsele lasteaiakoha andmata jätmine oli õiguspärane. KELS § 10 lõike 1 esimene lause paneb kohalikule omavalitsusele kohustuse luua vanemate soovil pooleteisekuni seitsmeaastasele lapsele, kelle elukoht on selle valla või linna territooriumil ning ühtib vähemalt ühe vanema elukohaga, võimaluse käia teeninduspiirkonna lasteasutuses. Pooleteistkuni seitsmeaastase lapse vanematele annab aga säte õiguse saada soovi korral oma lapsele koht teeninduspiirkonna lasteasutuses. Omavalitsuse kohustus hõlmab ühtlasi seda, et luua piisavalt kohti lasteasutustes, mis võimaldaks täita kohustust lapsevanemate vastu.

34. Seadus ei täpsusta, millise aja jooksul alates vanema soovi avaldamisest peab omavalitsus KELS § 10 lõike 1 esimesest lausest tuleneva kohustuse täitma. Kuivõrd lasteaiakoha andmine on haldusmenetlus, tuleb koht lasteasutuses anda mõistliku aja jooksul (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 19. märtsi 2014. a otsus asjas nr 3-4-1-63-13, p 33). Kohtupraktikas on mõistlikuks peetud kahte kuud taotluse esitamisest (vt nt Tallinna Ringkonnakohtu 31. mai 2018. a otsus asjas nr 3-17-449, p 9). Sama pikk tähtaeg oli vanema taotluse lahendamiseks ette nähtud ka alushariduse ja lapsehoiu seaduse eelnõus, mis Riigikogu menetluses tagasi lükati (vt 579 SE, Riigikogu XIV koosseis; eelnõu § 4 lõige 2). Kaebajad esitasid taotluse 2019. a detsembris vahetult pärast lapse sündi, sooviga saada lasteaiakoht lapse pooleteistaastaseks saamisel /…/. mail 2021. Seega oli kaebajatel 26. maiks 2021 seadusest tulenevalt tekkinud õigus saada lasteaiakoht teeninduspiirkonnas.

35. Vanema nõusolekul lubab KELS § 10 lõike 1 teine lause omavalitsusüksusel asendada pooleteistkuni kolmeaastase lapse koha lasteasutuses lapsehoiuteenusega. See tähendab, et omavalitsusüksus vabaneb lõike esimeses lauses sätestatud kohustusest üksnes juhul, kui vanem vabatahtlikult loobub oma õigusest saada lasteaiakoht. Omavalitsusüksus peab loobumise vabatahtlikkust ja sellega seotud õiguslikke tagajärgi lapsevanemale selgitama ega tohi jätta muljet, et omavalitsusüksusel on õigus keelduda KELS § 10 lõike 1 esimeses lauses sätestatud kohustuse täitmisest.

36. Kuigi kaebajad kasutasid alates 15. augustist 2021 lapsehoiuteenust, ei saa kohtuasja materjalidest nähtuvalt pidada seda vabatahtlikuks loobumiseks oma õigusest saada lasteaiakoht KELS § 10 lõike 1 teise lause tähenduse. Kaebajad kasutasid lapsehoiuteenust üksnes põhjusel, et vastustaja nende teisele lapsele lasteaiakohta ei võimaldanud. Kohtuasja materjalidest nähtub ka, et kaebajad ei olnud teadlikud lasteasutuse ja lapsehoiuteenuse erinevustest, sh teenuse erinevast sisust ja erinevatest kuludest. Ka vastustaja kinnitas kohtuistungil, et lapsehoiuteenuse kasutamata jätmise korral ei oleks kaebajad saanud oma teisele lapsele lasteaiakohta. Samuti väljendas vastustaja, et kaebajatele ei selgitatud lapsehoiuteenuse ja lasteaiakoha erinevusi. Kui kaebajad oleksid lasteaiakohast vabatahtlikult loobunud, ei oleks lasteaiakoha võimaldamata jätmine olnud õigusvastane ja halduskohus ei oleks saanud kahju hüvitamise nõuet rahuldada.

37. Vastustaja ei andnud kaebajate teisele lapsele soovitud ajal lasteaiakohta põhjusel, et kaebajate teeninduspiirkonnas lapse vanuserühmas vabu kohti ei olnud (vt eespool punkt 2), viitamata seejuures õiguslikule alusele. Hiljem osutas vastustaja lasteaiakoha andmata jätmise selgitamisel määruse nr 4 § 5 lõikele 1, mille kohaselt on lasteasutusse koha saamise aluseks teeninduspiirkonna kohataotluste järjekord ja vaba koht lasteasutuse vastavas vanuserühmas (vt eespool punkt 7). Vastustaja oli kohtumenetluses seisukohal, et ta ei ole kaebajate teisele lapsele lasteaiakoha andmisest keeldunud ega KELS § 10 lõikest 1 tulenevaid kohustusi rikkunud. Vastustaja selgitustest võib järeldada, et kaebaja teisele lapsele lasteaiakoha andmine on lihtsalt lükatud edasi aega, mil on olemas vaba koht ja järjekord jõuab kaebajate lapseni (vt eespool punkt 9).

5-22-10

8(11) 38. Kuivõrd kaebajate taotluse esitamisest oli mõistlik aeg möödunud, oli vastustajal 26. maiks 2021 tekkinud kohustus anda kaebajate teisele lapsele lasteaiakoht. Kuna kaebajad lasteaiakohast vabatahtlikult ei loobunud, rikkus vastustaja lasteaiakoha andmata jätmisega KELS § 10 lõike 1 esimesest lausest tulenevat kohustust. Seejuures ei mängi rolli asjaolu, et vastustaja hinnangul lükati kohustuse täitmine lihtsalt edasi. Lasteaiakoha andmise edasilükkamine (kohajärjekorras olemine kauem kui taotluse lahendamise mõistlik aeg) tähendab selle andmisest keeldumist. Keeldumise õiguslikuks aluseks tuleb seejuures pidada määruse nr 4 § 5 lõiget 1, millele vastustaja faktiliselt tugineb.

39. Määruse nr 4 § 5 lõike 1 kohaselt on lasteasutusse koha saamise aluseks teeninduspiirkonnas kohataotluse järjekord ja vaba koht lasteasutuse vastavas vanuserühmas. Lasteaiakoha andmine sõltub seega kahest tingimusest – teeninduspiirkonna lasteasutuses peab olema vaba koht ja kohataotluse järjekord peab olema jõudnud taotlejani.

40. 2014. a kohtuasjas nr 3-4-1-63-13 hindas Riigikohus Rae Vallavalitsuse varasema sama valdkonda reguleerinud määruse põhiseaduspärasust. Vaidluse all oli Rae Vallavalitsuse 12. märtsi 2013. a määruse nr 12 „Laste koolieelsesse lasteasutusse vastuvõtu ja sealt väljaarvamise kord“ § 4 lõike 2 põhiseaduspärasus, mis seadis lasteaiakoha eraldamise sõltuvusse järjekorrast („lasteaiakoha eraldamisel on aluseks teeninduspiirkonnad ja üldjärjekord“). Riigikohus pidas määruse nr 12 § 4 lõiget 2 menetluslikuks normiks ja lasteaiakoha taotluse käsitlemist nende saabumise järjekorra alusel asjakohaseks viisiks, kuidas korraldada lasteaiakoha eraldamise taotlusi. Eeldusel, et järjekorra alusel tagati lasteaiakoht mõistliku aja jooksul, ei piiranud järjekorrast lähtumine lapsevanema õigust saada lasteaiakoht ning omavalitsusüksus täitis KELS § 10 lõikest 1 tulenevat kohustust ning määruse norm ei olnud seaduse ja põhiseadusega vastuolus (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 19. märtsi 2014. a otsus asjas nr 3-4-1-63-13, p-d 27–28 ja 33–34).

41. Kolleegiumi hinnangul tuleb ka määruse nr 4 § 5 lõike 1 osa, mis seab lasteaiakoha andmise sõltuvusse kohataotluste järjekorrast, pidada menetluslikuks normiks, mis reguleerib kohataotluste lahendamist ega vabasta omavalitsusüksust KELS § 10 lõike 1 esimeses lauses sätestatud kohustuse täitmisest. Kui järjekorras olevaid taotlusi pole kohtade puudumise tõttu võimalik rahuldada, ei ole põhjuseks mitte järjekord, vaid kohtade puudumine. Kohataotluste menetlemine järjekorra alusel ei saa seega õigustada lasteaiakoha andmisest keeldumist (sh lasteaiakoha andmise edasilükkamist) neile vanematele, kellel on seadusest tulenevalt tekkinud õigus lasteaiakoht saada.

42. Samale seisukohale ei saa aga asuda teise tingimuse, millest määruse nr 4 § 5 lõige 1 lasteaiakoha andmise sõltuvusse seab, ehk lauseosa juures „vaba koht lasteasutuse vastavas vanuserühmas“. Lauseosa sõnastusest ja vastustaja selgitustest kohtumenetluses nähtub, et selle eesmärk on vabastada omavalitsusüksus KELS § 10 lõike 1 esimeses lauses sätestatud kohustuse täitmisest. Nagu eespool märgitud, paneb seadus omavalitsusüksusele kohustuse tagada lasteasutuses käimise võimalus, mis hõlmab ka kohustuse lasteaiakohtade puudumisel neid piisavas koguses juurde luua. Tingimus „vaba koha olemasolu“ piirab seadusest omavalitsusüksusele tulenevat kohustust luua piisavalt kohtu lasteasutuses, kuna ei sea lasteaiakohtade loomist ja andmist sõltuvusse mitte vajadusest, vaid jätab omavalitsusüksuse otsustada, kas, millal ja kui palju kohti luua ehk millises ulatuses oma kohustust lapsevanemate vastu täita.

43. Kuivõrd määruse nr 4 § 5 lõike 1 lauseosa „vaba koht lasteasutuses vastavas vanuserühmas“ oli kaebajate teisele lapsele lasteaiakoha andmisest keeldumise aluseks, sõltub selle kehtivusest vastustaja tegevuse õiguspärasus ja kaebajatele tekkinud varalise kahju hüvitamine. Kui nimetatud norm on põhiseadusega kooskõlas ja kehtiv, oli lasteaiakoha andmisest keeldumine õiguspärane ning halduskohus ei saaks lapsehoiuteenuse kasutamisest tekkinud lisakulude hüvitamise nõuet rahuldada.

5-22-10

9(11) Kui norm on põhiseadusvastane ja kehtetu, on lasteaiakoha andmisest keeldumine õigusvastane ning lapsehoiuteenuse kasutamisest tekkinud lisakulu käsitatav õigusvastaselt tekitatud varalise kahjuna RVastS § 7 lõike 1 tähenduses.

44. Normide hierarhiat arvestades tuleb kohaldada vaidlusalust õigussuhet kõige lähemalt reguleerivat sätet, mistõttu määruse asjakohastel normidel oli rakendamisel prioriteet seaduse normide suhtes (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 6. aprilli 2021. a otsus asjas nr 5-20-12/9, punkt 50). Halduskohus ei oleks saanud jätta määruse kehtivat sätet kohaldamata, tunnistamata seda põhiseadusvastaseks. Esimese või teise astme kohus saab jätta kehtiva õigusnormi kohaldamata vaid tingimusel, et esitab Riigikohtule põhiseaduslikkuse järelevalve taotluse.

45. Seega oli määruse nr 4 § 5 lõike 1 lauseosa „vaba koht lasteasutuses vastavas vanuserühmas“ haldusasjas kahju hüvitamise nõude lahendamisel otsustava tähtsusega säte, mille põhiseaduspärasust Riigikohus saab praeguses menetluses hinnata.

46. Halduskohus lahendas ka kohustamisnõuet, mille eesmärgiks oli määruse nr 42 alusel tehtavate kohatasude soodustuste muutmine (arvestada 50% soodustust eralastehoius käiva teise lapse kohatasult, mitte kaebajate esimese, munitsipaallasteaias käiva lapse kohatasult). Nimetatud nõue on seotud asjaoludega pärast 15. augustit 2022 ehk pärast lasteaiakohast loobumist, mistõttu ei sõltu selle nõude rahuldamine lasteaiakoha andmata jätmise õiguspärasusest ega vaidlusaluse normi kehtivusest.

II

47. Järgnevalt käsitleb kolleegium vaidlusaluse normi – määruse nr 4 § 5 lõike 1 lauseosa „vaba koht lasteasutuse vastavas vanuserühmas“ – põhiseadusele vastavust.

48. Kolleegium märgib alustuseks, et kohtuasjas vaidluse all olev küsimus lasteaiakoha võimaldamisest on seotud alushariduse kättesaadavusega. Lasteaed on koolieelne lasteasutus, mille eesmärk on võimaldada koolieast noorematele lastele hoiud ja alusharidus (KELS § 1 lõike 1). PS § 37 lõikes 1 tagatud hariduspõhiõigus annab igaühele õiguse haridusele. See põhiõigus tagab ka õiguse alusharidusele, mis tänapäeva ühiskonnas on omandamas üha suuremat tähtsust.

49. PS § 37 lõige 2 nimetab hariduspõhiõiguse tagajatena nii riiki kui kohalikku omavalitsust. Seega võib hariduse tagamise lugeda riigi ja kohaliku omavalitsuse jagatud pädevusse kuuluvaks. Põhiseaduse järgi jagatud pädevusse kuuluva ülesande puhul tuleb lähtuda lähimuse põhimõttest ja ülesannet peaks täitma see võimutasand, mis saab sellega konkreetses olukorras kõige paremini hakkama (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 6. detsembri 2022. a otsus asjas nr 5-22-5/16, punkt 40 koos edasiste viidetega).

50. Alushariduse andmine on jagatud riigi ja kohaliku omavalitsuse vahel viisil, et hariduse andmise üldised nõuded tulenevad riiklikest õigusaktidest, alushariduse kättesaadavuse eest vastutab aga kohalik omavalitsus. Alushariduse kättesaadavuse tagamine on seega kohaliku elu küsimus ehk omavalitsuslik ülesanne PS § 154 lõike 1 tähenduses. Sätestades KELS § 10 lõike 1 esimeses lauses kohustuse luua omavalitsusüksuse territooriumil elavatele lastele võimalus käia koolieelses lasteasutuses, on seadusandja teinud alushariduse kättesaadavuse tagamise kohalikule omavalitsusele kohustuslikuks.

51. PS § 3 lõike 1 esimese lause kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. PS § 154 lõike 1 kohaselt otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused kohaliku elu küsimusi iseseisvalt, kuid seaduste alusel. Neis sätetes väljendatud

5-22-10

10(11) seaduslikkuse põhimõte tähendab, et alushariduse kättesaadavuse tagamisel ei tohi omavalitsusüksus minna vastuollu seaduses sätestatuga.

52. Nagu eespool kirjeldatud, on KELS § 10 lõike 1 esimeses lauses sätestatud kohustuse sisuks luua sellisel hulgal kohti lasteasutustes, et oleks võimalik taotluse esitamisest mõistliku aja jooksul anda teeninduspiirkonna lasteasutuses koht kõigile omavalitsuse territooriumil elavatele pooleteisekuni seitsmeaastastele lastele. Seda kohustust, millele vastab lapsevanemate ja laste subjektiivne õigus, tohib omavalitsusüksus kitsendada üksnes juhul ja ulatuses, milles seadus piiramisvõimaluse ette näeb.

53. KELS § 15 lõige 1 annab kohaliku omavalitsuse volikogule õiguse kinnitada lasteasutuste teeninduspiirkonnad. Kuigi teeninduspiirkonna määramine mängib rolli lasteaiakoha tagamise kohustuse täitmisel, ei anna KELS § 15 lõige 1 õigust piirata KELS § 10 lõike 1 esimeses lauses sätestatud kohustuse ulatust. Selleks ei volita ka KELS § 15 lõige 3, mis reguleerib esiteks seda, kuidas jagada lasteaiakohti teeninduspiirkonna laste vahel (võimaluse korral tuleks eelistada lapsi, kelle samas elukohas elavad sama pere teised lapsed käivad samas lasteasutuses). Teiseks reguleerib see säte olukorda, kus teeninduspiirkonna lasteasutuses on nii palju kohti, et neid on võimalik anda ka väljaspool teeninduspiirkonda elavatele lastele. Seeläbi alushariduse kättesaadavuse tagamine on võimalik siiski tingimusel, et lapsevanem on nõus kohaga väljaspool teeninduspiirkonda.

54. KELS § 15 lõige 4 volitab vallavõi linnavalitsust kehtestama lasteasutusse vastuvõtu ja sealt väljaarvamise korra. Selle sätte alusel on kehtestatud ka määrus nr 4.

55. KELS § 15 lõikes 4 sätestatud volitust on Riigikohus tõlgendanud õigusena kehtestada menetlusreegleid. „Korra all tuleb mõista seda, kuidas toimub pöördumine lasteaiakoha saamiseks, kuidas pöördumisi menetletakse, ja muid tehnilisi küsimusi, mis puudutavad lasteaiakoha eraldamist või lasteaiast väljaarvamist“ (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 19. märtsi 2014. a otsus asjas nr 3-4-1-63-13, p 27). Riigikohus asus viidatud kohtuasjas ka seisukohale, et KELS § 15 lõige 4 ei volita vallavõi linnavalitsust kehtestama KELS § 10 lõike 1 esimesest lausest tuleneva subjektiivse õiguse piiranguid (eelviidatud otsuse p 31).

56. Määruse nr 4 § 5 lõike 1 lauseosa „vaba koht lasteasutuse vastavas vanuserühmas“ välistab lasteaiakoha andmise lapsevanematele, kellel selleks on seadusest tulenevalt subjektiivne õigus. Säte piirab seeläbi KELS § 10 lõikes 1 tagatud õigust viisil, milleks seadus ei ole volitust andnud. Seetõttu on määruse nr 4 § 5 lõike 1 lauseosa „vaba koht lasteasutuse vastavas vanuserühmas“ vastuolus seaduse ning PS § 3 lõike 1 esimese lausega ja § 154 lõikega 1. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 2, tunnistab kolleegium määruse nr 4 § 5 lõike 1 lauseosa „ja vaba koht lasteasutuse vastavas vanuserühmas“ põhiseadusvastaseks ja kehtetuks.

57. Kolleegium märgib täiendavalt, et kuigi KELS § 10 lõike 1 esimesest lausest tulenev kohustus on selge, on selle täitmisega probleeme mitmetel omavalitsusüksustel. Haridusja Teadusministeeriumi tehtud omavalitsusüksuste küsitluse andmetel oli 33 omavalitsuses (s.o 42% kõigist omavalitsustest ja 56% vastanutest) kokku 2421 last, kes ei saanud 2020. a septembriks lasteaia või -hoiu kohta, kuigi vanem seda soovis (vt alushariduse ja lapsehoiu seadus (579 SE), algatamise seletuskirja lk 108). Seejuures on praegune kohtuasi juba kolmas, milles Riigikohus kordab seisukohta, et omavalitsusüksusel ei ole õigust piirata KELS § 10 lõike 1 esimeses lauses sätestatud kohustuse täitmist (vt eespool juba viidatud Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 19. märtsi 2014. a otsust asjas nr 3-4-1-63-13, mis puudutas Rae Vallavalitsuse varasemat määrust, ja 19. märtsi 2014. a otsust asjas nr 3-4-1-66-13, mis puudutas sarnast määrust Kiili vallas).

5-22-10

11(11) 58. Kolleegium rõhutab, et alushariduse kättesaadavuse eest vastutavad nii riik kui omavalitsusüksused, kellel mõlemal lasub kohustus leida probleemile süsteemne lahendus, mis ei jätaks lapsi ilma alusharidusest ning peresid ilma võimalusest ühendada tööja pereelu. Riigis ei saa lasta tekkida ega kesta olukorral, kus avalike teenuste kättesaadavus johtub ulatuslikult sellest, mil määral isiku eluvõi asukohajärgne omavalitsusüksus otsustab talle seadusega pandud kohustusi täita (vrdl Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 19. detsembri 2019. a otsus asjas nr 5-18-7/8, p 121).

(allkirjastatud digitaalselt)