3-22-1954/16 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtunik

Maret Altnurme

Määruse tegemise aeg ja koht

20.12.2022, Tallinn

Haldusasja number

3-22-1954

Haldusasi

X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 08.06.2022 otsuse

nr 2022/720/659, PPA 30.06.2022 otsuse nr 15.5-4/369-

2 ja Siseministeeriumi 15.08.2022 otsuse nr 2-2/790-1

tühistamiseks

ning

kaebaja

taotluse

uuesti

läbivaatamiseks kohustamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – X; esindajad adv Gerli Helene Gritsenko ja

v.adv Allar Jõks

Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet; esindaja RL

Vastustaja – Siseministeerium; esindaja LO

Kaasatud haldusorgan – Kaitsepolitseiamet; esindaja SJ

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 22.11.2022 määrus

Menetluse alus ringkonnakohtus

X määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalikus menetluses

RESOLUTSIOON

Jätta X määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 22.11.2022 määrus

haldusasjas nr 3-22-1954 muutmata.

EDASIKAEBAMISE KORD

Määruse peale ei saa edasi kaevata (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 88 lg 5 ls 2,

§ 235 lg 1).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. X on Pakistani kodanik, kes omas Eesti pikaajalist viisat kehtivusega 02.12.2021–

31.05.2022. X omas Eesti e-residentsust. Eestis viibimise ajal sõlmis X ettevõttega P OÜ

töölepingu ning asutas ettevõtte M OÜ.

2. X esitas 27.05.2022 Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) uue pikaajalise viisa taotluse.

PPA keeldus 08.06.2022 otsusega nr 2022/720/659 pikaajalise viisa andmisest välismaalaste

seaduse (VMS) § 65 lg 2 p 7 alusel.

3-22-1954

2(9)

3. PPA tegi kaebaja suhtes 08.06.2022 ettekirjutuse nr 1052256385, millega kohustas

kaebajat Eestist lahkuma ning kohaldas tema suhtes kolme kuu pikkust sissesõidukeeldu

Schengeni alale. X esitas 16.06.2022 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus ettekirjutus

tühistada ja kohaldada esialgset õiguskaitset. Tartu Halduskohus kohaldas 17.06.2022

määrusega esialgset õiguskaitset kuni 18.07.2022, pikendades 29.07.2022 määrusega selle

kehtivust kuni kohtuasja lõpetava lahendi jõustumiseni.

4. X esitas 20.06.2022 PPA-le viisa andmisest keeldumise otsuse vaidlustamise avalduse.

PPA jättis 30.06.2022 otsusega nr 15.5-4/369-2 avalduse rahuldamata.

5. X esitas 01.08.2022 Siseministeeriumile avalduse pikaajalise viisa andmisest keeldumise

otsuste läbivaatamiseks, mille Siseministeerium jättis 15.08.2022 otsusega nr 2-2/790-1

rahuldamata.

6. X esitas 15.09.2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse, mille halduskohus võttis

20.09.2022 määrusega menetlusse nõuetes tühistada PPA 08.06.2022 otsus nr 2022/720/659,

PPA 30.06.2022 otsus nr 15.5-4/369-2 ja Siseministeeriumi 15.08.2022 otsus nr 2-2/790-1 ning

kohustada PPA-d kaebaja taotlust uuesti läbi vaatama.

7. PPA esitas 19.10.2022 vastuse kaebusele ning taotluse kaasata menetlusse arvamuse

andmiseks Kaitsepolitseiamet (KAPO).

8. Siseministeerium esitas 17.10.2022 vastuse kaebusele ning taotluse piirata kaebaja

juurdepääsu Siseministeeriumi 15.08.2022 otsuse nr 2-2/790-1 seletuskirjale ja KAPO

02.08.2022 kirjale nr 6025-2. VMS § 10016 lg 2 kohaselt ei avaldata välismaalasele ega muule

isikule otsuse aluseks olevaid asjaolusid, otsuse tegemise põhjust ega sellega seonduvat teavet.

Tagamaks vaidemenetluse läbipaistvus, on vaidemenetluse raames kogutud ja kontrollitud

teave kajastatud Siseministeeriumi 15.08.2022 otsuse nr 2-2/790-1 „Otsus II astme

vaidemenetluses“ seletuskirjas, mida isikule eeltoodud sätte kohaselt kätte ei toimetata. Ühtlasi

nähtuvad viisa andmisest keeldumise otsuse aluseks olnud põhjendused ka KAPO 02.08.2022

kirjast nr 6025-2, mistõttu tuleb ka sellele piirata kaebaja juurdepääsu.

Juurdepääsupiirangu sätestamine VMS-s on õigustatud, arvestades regulatsiooni lähtealust ning

välismaalasega seotud erimenetluste läbiviimise eesmärki. Praegusel juhul on huvi

juurdepääsupiirangu seadmiseks kaalukam kaebaja õigusest tutvuda otsuse faktiliste asjaolude

ja kaalutlustega. Viisamenetluse käigus selgitatakse pikaajalise viisa taotleja suhtes välja

menetluses tähtsust omavad asjaolud. Taustakontrolli raames koguvad asjassepuutuvad

asutused andmeid eri allikatest ja teevad päringuid andmekogudesse, töödeldes ning

analüüsides kogutud informatsiooni kindlaid meetodeid kasutades. Keeldumise aluseks olevate

asjaolude avalikustamine menetlusosalisele annaks informatsiooni taotluse menetlemise

läbiviimise meetodite ja taktika kohta. See annaks välismaalastele võimaluse varjata või

moonutada andmeid, kuivõrd menetluse läbiviimise põhimõtted tuleksid asjaolude

avalikustamisel ilmsiks. Selline tegevus võib soodustada viisade väärkasutamist, mis on ohuks

avalikule korrale ja võib konkreetsetel asjaoludel olla ohuks ka julgeolekule.

Kuivõrd kaebaja on viisa andmisest keeldumise üldiste põhjendustega tutvunud ja saanud

esitada kohtule kaebuse, ei esine asjas sellist ülekaalukat kaebaja huvi, mis kaaluks üles

vajaduse tagada vastustaja asutusesiseseks kasutamiseks tunnistatud teabe kaitse. Asjas

vaidlustatud Siseministeeriumi 15.08.2022 otsus nr 2-2/790-1 sisaldab kokkuvõtet, millest on

näha, miks tuleb kaebajale viisa andmisest keelduda ning miks selle otsuse ümbervaatamine ei

olnud tulemuslik.

3-22-1954

3(9)

9. KAPO oli 11.11.2022 vastuses seisukohal, et põhjendatud on kuulutada menetlus KAPO

02.08.2022 kirja nr 6025-2 suhtes kinniseks ning piirata kaebaja ja tema esindaja õigust

nimetatud dokumendiga tutvuda. KAPO kiri annab informatsiooni viisataotluse menetlemise

läbiviimise meetodite ja taktika kohta. Meetodite ja taktikaga seondub mh teave, missuguseid

andmeid viisamenetluses kontrollitakse. Selle teabe avaldamine võib ohtu seada tulevaste

menetluste objektiivsuse, mis võib ohustada riigi julgeolekut või avalikku korda. Kui

välismaalane teab, milliseid andmeid viisamenetluses kontrollitakse ja kuidas neid andmeid

kogutakse, võivad andmete varjamise või moonutamise abil jõuda riiki isikud, kelle Eestis

viibimine võib ohustada Eesti Vabariigi või laiemalt kogu Schengeni konventsiooni

liikmesriikide julgeolekut või avalikku korda. Avalik huvi juurdepääsupiiranguga teabe kaitse

vastu kaalub üles kaebaja ja tema esindaja õiguse tutvuda kohtulikul uurimisel kõigi kogutud

tõenditega.

10. Tallinna Halduskohus kuulutas 22.11.2022 määrusega haldusasja menetluse kinniseks

Siseministeeriumi 17.10.2022 vastuse lisadeks 3 ja 4 olevate Siseministeeriumi 15.08.2022

otsuse nr 2-2/790-1 seletuskirja ja KAPO 02.08.2022 kirja nr 6025-2 osas ning piiras kaebaja

ja tema esindajate õigust nimetatud dokumentidega tutvuda ja neist ärakirju saada.

Dokumendid, mille osas juurdepääsupiirangut taotletakse, on tunnistatud asutusesiseseks

kasutamiseks avaliku teabe seaduse (AvTS) § 35 lg 1 p 12 alusel ehk andmesubjekti eraelu

puutumatuse kaitseks. Ehkki see alus on seotud kaebaja õiguste kaitse, mitte riigi julgeoleku

ega avaliku korra tagamisega, saab ka muu teabega tutvumist piirata, kui see on riigi julgeoleku

ja avaliku korra kaitse tagamiseks põhjendatud. Siseministeerium ja kaasatud haldusorgan

leiavad, et viisamenetluses tehtud keelduva otsuse aluseks olevate asjaolude avalikustamine

võib anda menetlusosalisele infot taotluse menetlemise läbiviimise ja taktika kohta, mis

võimaldab välismaalasel oma andmeid varjata või moonutada, soodustades seeläbi viisade

väärkasutamist. See oleks ohuks avalikult korrale ja võib konkreetsetel asjaoludel kujutada ohtu

ka julgeolekule.

Kohtupraktika kohaselt peaks viisataotlejale teabe avaldamise ulatus kohtumenetluses olema

sarnane Euroopa Kohtu praktikas nõutavaga. Euroopa Kohus on viisaeeskirja (Euroopa

Parlamendi ja nõukogu määrus (EÜ) nr 810/2009) art 32 („Viisa andmisest keeldumine“) lg 3

tõlgendamisel leidnud, et lisaks keelduva otsuse peale kohtusse pöördumise võimaluse

kindlustamisele peab kohtuliku kontrolli tõhususe tagamiseks taotlejal olema võimalik tutvuda

ka tema suhtes tehtud otsuse põhjendustega (Euroopa Kohtu 13.12.2017 otsus El Hassani, C-

403/16; 24.11.2020 otsus Minister van Buitenlandse Zaken, C-225/19 ja C-226/19, p 43).

Arvestades eeltoodut, ei või kaebaja õigust tutvuda tema suhtes tehtud otsuse põhjendustega

piirata kergekäeliselt. Oluline on kaebaja õiguste piiramisel välja selgitada, mil määral piirab

keeld dokumentidega tutvuda kaebaja võimalust oma õigusi kohtus tõhusalt kaitsta ning kui

oluline on asutusesiseseks kasutamiseks määratud teabe varjamine konkreetsel juhul. Isikule

peab olema eelkõige teada konkreetne keeldumise alus, sh alternatiivsete aluste korral

konkreetne alternatiiv. Üldjuhul piisab ka standardvormil oleva põhjuse äramärkimisest.

Viisaotsuse vaidlustamisel kontrollib kohus, ega faktiliste ja õiguslike asjaolude tuvastamisel

ei ole tehtud ilmseid vigu (vt C-225/19 ja C-226/19, p-d 48–49).

Siseministeeriumi taotluses sisalduvad dokumendid kajastavad asutustevahelist kirjavahetust

viisa- ja vaidlustusmenetlustes ning vaidlustusmenetlustes tehtud otsuste põhjendusi. VMS §

66 lg 2, § 1008 lg 2 ning § 10016 lg 2 alusel ei avaldata välismaalasele viisa andmisest

keeldumise põhjust ega sellega seonduvat teavet, samuti vaidlustusmenetluses tehtud otsuste

tegemise põhjust ja sellega seotud teavet. Kuigi need sätted ei välista otsuste aluseks olnud

põhjenduste ja asjaolude avaldamist kohtumenetluses, väljendavad need siiski arvestamist

väärivat avalikku huvi.

3-22-1954

4(9)

Esitatud tõendid sisaldavad infot, mis annaks menetlusosalisele informatsiooni taotluse

menetlemise meetodite ja taktika kohta, mh sellest, milliseid andmeid viisamenetluses

kontrollitakse. Selline info võib seada ohtu tulevaste menetluste objektiivsuse, kuivõrd teabe

avaldamine võimaldaks välismaalasel edaspidi varjata või moonutada oma andmeid. Vastavat

teavet ei ole võimalik tutvustada ka kaebaja esindajatele. Kaebajale teabe kohta lisaküsimuste

esitamine, temalt täiendavate andmete kogumine või talle kohtule koostatud seisukohtade

tutvustamine ei ole teostatavad viisil, mis aitaks teabe sisu kaitsta. Esindajad võivad avaldada

teavet ka tahtmatult või kaudselt (nt kaebajale esitatavate küsimuste kaudu). Teabe varjamine

on vajalik edasiulatuvalt, sest tegemist ei ole tähtsuse kaotanud ega ammendunud teabega, mille

kohta info saamine tagantjärele enam avalikku korda kahjustada ei saaks. Viisade

eesmärgipärase kasutamise vastu on avalik huvi. Seevastu puudub välismaalasel subjektiivne

õigus viisa saamiseks.

Kaebajal on võimalik oma õigusi tõhusalt kaitsta ka Siseministeeriumi 17.10.2022 taotluses

märgitud dokumentidega (Siseministeeriumi 15.08.2022 otsus nr 2-2/790-1 seletuskiri (lisa 3)

ja KAPO 02.08.2022 kiri nr 6025-2 (lisa 4)) tutvumata. Kaebaja on saanud esitada oma õiguste

kaitseks kaebuse. Kaebajale on teada viisa andmisest keeldumise üldine alus. Lisaks on

kaasatud

haldusorgan

oma

11.11.2022

seisukohas

selgitanud,

et

viisa

andmise

kooskõlastamisest keeldumise põhjuseks oli kahtlus isiku avalduste usaldusväärsuses ning tema

kavatsuses lahkuda Eestist enne pikaajalise viisa kehtivusaja lõppu (vt selgitusi seisukoha p-s

11). Asi on võimalik kirjalikus menetluses läbi vaadata vastustajate ja kaasatud haldusorgani

vastuste ning toimiku nende materjalide pinnalt, mis on kaebajale nähtavad. Vaidlustatud otsuse

nende põhjenduste osas, mille kohta kaebajal pole võimalik oma seisukohta esitada, tagab

kohus kaebaja õiguste tõhusa kaitse ja asja õige lahendamise uurimispõhimõtte rakendamisega

(HKMS § 2 lg 4). Kohus saab asja sisulisel lahendamisel kõiki dokumente hinnata ning tehtav

kohtulahend ja selle põhjendused on kaebajal võimalik edasi kaevata ringkonnakohtusse ja

Riigikohtusse. Seega on kaebajal võimalik oma õigusi kaitsta.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

11. X palub 08.12.2022 määruskaebuses tühistada halduskohtu 22.11.2022 määrus osas,

millega piirati kaebaja ja tema esindajate õigust menetlusdokumentidega tutvuda ning teha asjas

uus määrus, millega tagada neile ligipääs menetlusdokumentidele.

Kaebaja huviks on veenduda, et vastustajad ja KAPO on rakendanud otsuse tegemisel

korrektselt kaalutlusõigust. Viisa andmisest keeldumine ei saa toimuda riigi suva järgi, vaid

peab olema kooskõlas haldusmenetluse põhimõtetega. Kaebajale on võimalik tagada osaline

dokumentidele juurdepääs. Menetlusdokumentidega oleks võimalik tutvuda ka selliselt, et

kaebajale ja tema esindajatele ei avaldata teavet selle kohta, kuidas menetluse läbiviimine

spetsiifiliselt käib. Kaebaja poolt viisataotlusega esitatud dokumentide kohta antud hinnangute

avaldamine kaebajale ja tema esindajatele ei saa anda spetsiifilist teavet viisamenetluse kohta.

Kaebajal ei ole enda esitatud dokumentide kohta antud hinnangutega tutvumata võimalik

efektiivselt oma õiguseid kaitsta ega vastustajate ja KAPO seisukohtadele vastuargumente

esitada. Kaebajale on esitatud ainult otsused ja õiguslikud alused ning KAPO 11.11.2022

seisukohast tulenev üldsõnaline kirjeldus. Dokumentides on võimalik katta kinni kohad, mis

kirjeldavad kaebaja avalduste ja dokumentidega mitte otseselt seotud asjaolusid (nt

informatsioon taotluse menetlemise läbiviimise meetodite ja taktika kohta).

Halduskohtu määrus on vastuolus Euroopa Kohtu praktikaga (Euroopa Kohtu 24.11.2020

kohtuotsus Minister van Buitenlandse Zaken, C-225/19 ja C-226/19 p-d 43, 47 ja 48). Euroopa

Kohtu seisukohast nähtub, et põhjendusi peaks kaebajale avaldama selleks, et õiguste kaitse

3-22-1954

5(9)

oleks maksimaalselt tõhus. Kui kaebaja ei saa tutvuda tema suhtes tehtud otsuse põhjendustega,

s.o osas, mis puudutavad tema esitatud avaldusi ja dokumente, ei ole tagatud menetluse

kooskõla

Euroopa

Kohtu

praktikaga

ja

kaebaja

õiguste

kaitse

võimalusi

on

ebaproportsionaalselt piiratud. Ligipääsu piiramisel ei ole kaebajale teada konkreetne

keeldumise põhjus. Menetlusdokumentidega (osaliselt) tutvumata ei ole kaebajal võimalik oma

õiguseid täielikult kaitsta.

KAPO 11.11.2022 vastuse p-st 11 nähtub, et viisa andmisele ei antud kooskõlastust, kuna oli

põhjus kahelda isiku avalduste usaldusväärsuses ning tema kavatsuses lahkuda Eestist enne

pikaajalise viisa kehtivusaja lõppu. Vastusest järeldub, et KAPO arvates ei ole kaebaja

usaldusväärne, kuivõrd puudusid andmed, et isik oleks reaalselt tegelenud ettevõtlusega või

sellega seotud (peale ühe ettevõtte, millel majandustegevus puudub) ning ka kaebuses on

kaebaja väited tema tööalase tegevuse kohta väga üldsõnalised. Kui see on ainuke põhjus, miks

KAPO peab kaebajat ebausaldusväärseks, saaks kaebaja kohtumenetluses seda kahtlust

hajutada, esitades ettevõtte majandustegevuse kohta täiendavaid tõendeid. Kui aga esinevad

mingid teised põhjused, mida KAPO ei avalda, ei ole kaebajal võimalik oma õigusi kaitsta.

Siseministeeriumi 16.10.2022 vastusest ei nähtu, millistele konkreetsetele VMS § 65 lg 2 p-s 7

nimetatud alternatiividele tuginedes keelduv otsus tehti. Tegemist on olulise vastuoluga, mida

on võimalik ületada kaebajale ja tema esindajatele vähemalt osaliselt viisataotluse

menetlusdokumentidele ligipääsu võimaldamisel. Vastasel juhul ei ole kaebajal teada, kas ta

peaks esitama tõendid selle kohta, et ta ei ole dokumente võltsinud või ebaõigeid andmeid

esitanud. Ka halduskohus on määruse p-s 14 selgitanud, et isikule peab olema teada konkreetne

keeldumise aluse, sh alternatiivsete aluste korral konkreetne alternatiiv.

12. PPA on 12.12.2022 vastuses seisukohal, et halduskohtu määrus on õiguspärane ning

kaebajal puudub õigus dokumentidega tutvuda ja neist ärakirju saada.

13. Siseministeerium palub 16.12.2022 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata.

VMS § 10016 välistab viisavaide avalduse alusel tehtud otsuse põhjenduste välismaalasele ja

muule asjassepuutuvale isikule kättesaadavaks tegemise. Juurdepääsupiirangu sätestamine on

õigustatud, arvestades viisamenetluse läbiviimise eesmärki ja avalikku huvi. Viisa ei ole õigus,

vaid ajutine luba, mis ei oma välismaalasele intensiivseid, pikaajalisi ja pöördumatuid tagajärgi.

Kaebaja on esitanud kaebuse, seega on ta viisa andmisest keeldumise üldiste põhjendustega

tutvunud. Kaebajal on olnud piisavalt informatsiooni otsustamaks, kas on otstarbekas pöörduda

kohtusse või mitte. Kaebaja õiguste kaitse on tagatud läbi kohtuliku kontrolli. Vajadus kaitsta

viisamenetluse taktikat (milleks on mh ka teave selle kohta, missuguseid andmeid

viisamenetluses kontrollitakse) on kaalukam kaebaja õigusest tutvuda toimikuga ja saada sellest

ärakirju. KAPO on vastuses kaebusele toonud välja viisa andmisest keeldumise asjaolud ja

kaalutlused. Seega on kaebajale teada konkreetne keeldumispõhjus ja seda täpsustavad

selgitused. Kaebajal on võimalik esitada nende asjaolude ja kaalutluste kohta oma seisukohad

ja tõendid. Euroopa Kohtu 24.11.2022 otsuses liidetud asjades C-225/19 ja C-226/19 toodud

seisukohad ei ole praeguses menetluses asjakohased, sest selles käsitletakse Euroopa Liidu

viisaeeskirja kohaldamist kooskõlas harta art-ga 47. Viisaeeskiri reguleerib lühiajalisi ehk nn

Schengeni viisasid ega kohaldu praeguses asjas otseselt. Kaebaja esitas pikaajalise viisa (D-

viisa) taotluse, millele ei laiene viisaeeskirja regulatsioon ja mille puhul ei ole tegemist Euroopa

Liidu õiguse kohaldamisalasse kuuluva küsimusega.

14. KAPO jääb 16.12.2022 vastuses varem esitatud seisukoha juurde. VMS § 10016 lg 2

sätestab, et välismaalasele ega muule isikule ei avaldata otsuse aluseks olevaid asjaolusid,

otsuse tegemise põhjust ega sellega seonduvat teavet. Välismaalasel puudub subjektiivne õigus

viisa saamiseks. Viisa on ajutine hüve. Menetluses tehtaval otsusel ei ole välismaalasele

3-22-1954

6(9)

intensiivseid, pikaajalisi ega pöördumatuid tagajärgi. Eeltoodust tulenevalt ei saa kaebajal olla

vältimatult vajalik juurdepääs juurdepääsupiiranguga teabele. Määruskaebuse viited Euroopa

Kohtu praktikale ei ole asjakohased, sest praegusel juhul on vaidluse all pikaajalise viisa

andmisest keeldumine, mida viisaeeskiri ja Euroopa Liidu õigus ei reguleeri. KAPO selgitas

11.11.2022 seisukohas, et ei kooskõlastanud kaebajale viisa andmist, kuna oli põhjus kahelda

isiku avalduste usaldusväärsuses ning tema kavatsuses lahkuda Eestist enne pikaajalise viisa

kehtivusaja lõppu (s.o esineb kaks VMS § 65 lg 2 p-s 7 sätestatud keeldumise alternatiivi

neljast). Samuti tõi KAPO välja selle seisukoha kujunemise peamised kaalutlused. PPA selgitas

19.10.2022 vastuses halduskohtule, et tegi kaebajale viisa andmisest keeldumise otsuse,

tuginedes KAPO seisukohale. Seega on kaebajale viisa andmisest keeldumise konkreetne alus

teada ning tal on võimalik esitada nende asjaolude ja kaalutluste kohta oma seisukohad ja

tõendid.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

15. HKMS § 210 lg 1 alusel lahendab määruskaebuse üks ringkonnakohtunik.

16. HKMS § 88 lg-st 1 tulenevalt on menetlusosalisel õigus tutvuda toimikuga ja saada seal

olevatest ning selle juurde kuuluvatest, kuid mujal säilitatavatest menetlusdokumentidest

ärakirju. HKMS § 88 lg 2 kohaselt võib seda õigust piirata HKMS § 79 lg-s 1 loetletud alustel

(sh riigi julgeoleku või avaliku korra tagamiseks, eelkõige riigisaladuse või salastatud

välisteabe hoidmiseks või asutusesiseseks kasutamiseks tunnistatud teabe kaitseks – HKMS §

79 lg 1 p 1) ning tingimusel, et huvi saladuse hoidmiseks on kaalukam menetlusosalise õigusest

tutvuda toimikuga ja saada menetlusdokumentidest ärakirju.

17. HKMS § 88 lg 3 kohaselt tuleb menetlusosalisel võimaldada tutvuda toimikus olevate ja

selle juurde kuuluvate menetlusdokumentidega maksimaalses ulatuses ning tutvumisloa

andmisest keeldutakse vaid minimaalses ulatuses, mis on toimikuga tutvumise õiguse piiramise

eesmärki kahjustamata võimalik. Menetlusosalise toimikule juurdepääsu õiguse piiramisel

piiratakse tema põhiõigust olla oma kohtuasja arutamise juures (põhiseaduse (PS) § 24 lg 2).

Juurdepääsu tõenditele võib piirata eeldusel, et seeläbi ei piirata õiguse tõhusale õiguskaitsele

tuuma ning kohus võtab meetmeid juurdepääsupiirangu tasakaalustamiseks. Seega tuleb kohtul

HKMS § 79 lg 1 p 1 ja § 88 lg 2 alusel igal konkreetsel juhul kaaluda ühelt poolt huvi saladuse

hoidmiseks ja selle eesmärki ning teisalt menetlusosalise õigust tutvuda toimikuga, et tagada

oma õiguste tõhus kaitse (vt Riigikohtu 22.11.2017 määrus nr 3-17-911, p-d 23 ja 24;

09.06.2017 otsus nr 3-3-1-8-17, p 19; 15.05.2014 määrus nr 3-3-1-36-14, p-d 6 ja 8).

18. Siseministeeriumi 17.10.2022 vastuse lisad 3 ja 4 on tunnistatud asutusesiseseks

kasutamiseks AvTS § 35 lg 1 p 12 alusel, s.o andmesubjekti eraelu puutumatuse kaitseks.

Halduskohus on õigesti selgitanud, et kuigi see alus on seotud kaebaja õiguste kaitse, mitte riigi

julgeoleku ega avaliku korra tagamisega, saab ka muu kui asutusesiseseks kasutamiseks

tunnistatud teabe, riigisaladuse ja salastatud välisteabega tutvumist piirata, kui see on riigi

julgeoleku ja avaliku korra kaitse tagamiseks põhjendatud.

19. Vaidlustatud otsustega keelduti kaebajale pikaajalise viisa andmisest. Pikaajalise viisa

andmise alused ja menetluskord on sätestatud VMS-s. Seega ei kohaldu praeguses asjas otseselt

viisaeeskiri, mis reguleerib lühiajalisi ehk nn Schengeni viisasid (VMS §-d 59 ja 60). VMS §

66 lg 2, § 1008 lg 2 ja § 10016 lg 2 kohaselt ei avaldata välismaalasele ega muule isikule viisa

andmisest keeldumise põhjust ega sellega seonduvat teavet; keelduva otsuse vaidlustamise

menetluses tehtud otsuse aluseks olevaid asjaolusid, otsuse tegemise põhjust ega sellega

seonduvat teavet. Viidatud sätetest tulenevalt on piiratud välismaalase õigust nõuda

haldusorganilt teavet tema kohta tehtud haldusakti aluseks olnud asjaolude ja kaalutluste kohta.

3-22-1954

7(9)

Sätte mõtteks pole siiski keelata haldusorganil isikule asjaolude ja kaalutluste avaldamist, kui

nende varjamiseks pole haldusorgani enda hinnangul põhjust. Samuti ei välista VMS-i osutatud

sätted halduskohtumenetluses isikule andmete avaldamise kaalumist HKMS § 79 lg 1 ning §

88 lg-te 2 ja 3 järgi. Kohus peab hindama sisulist vajadust hoida saladust, mitte üksnes

formaalselt väljaspool halduskohtumenetlust dokumendi suhtes kehtivat juurdepääsupiirangut

(Riigikohtu 09.06.2017 otsus nr 3-3-1-8-17, p 19). Vaatamata võimalusele kalduda haldusasja

lahendamisel kaebajale andmete avaldamise otsustamisel põhjendatud juhul kõrvale VMS § 66

lg-s 2, § 1008 lg-s 2 ja § 10016 lg-s 2 ettenähtust, tuleb nendes sätetes sisalduvat erandlikku

põhimõtet (isikule ei avaldata tema kohta tehtud avaliku võimu otsuste põhjendustest mitte

midagi) pidada olulise avaliku huvi väljenduseks, mida kohus peab oma kaalutlusotsuse

tegemisel väärtustama ja arvesse võtma (Tallinna Ringkonnakohtu 20.10.2022 määrus nr 3-22-

1582, p 9).

20. Ringkonnakohus leiab, et Siseministeeriumi 17.10.2022 vastuse lisadele 3 ja 4 kaebaja ja

tema esindajate juurdepääsu piiramine oli õiguspärane. Seejuures jääb ringkonnakohus

20.10.2022 määruses asjas nr 3-22-1582 (p 10) toodud seisukoha juurde: „VMS § 66 lg 2, §

1008 lg 2 ja § 10016 lg 2 eeskujuks on ilmselt olnud analoogse sisuga sätted Euroopa Liidu

viisaeeskirja1 algses redaktsioonis. Viisaeeskiri reguleerib lühiajalisi ehk nn Schengeni viisasid

ja praeguses asjas see otseselt ei kohaldu. Normide mõtte ja eesmärgi kindlakstegemiseks on

siiski oluline vaadelda ka seda, kuidas on neid sisustatud Euroopa Liidu õiguses, sh Euroopa

Kohtu praktikas. Viisaeeskirja artikli 32 lõike 2 kohaselt edastatakse otsus viisa andmisest

keeldumise kohta ning selle põhjused taotlejale standardvormi kasutades. Standardvorm

sisaldab mitmeid lahtreid, millest igaüks vastab ühele või mitmele viisaeeskirjas ette nähtud

viisa andmisest keeldumise, tühistamise või kehtetuks tunnistamise põhjusele ning mille

liikmesriigi pädev ametiasutus märgistab, et anda viisataotlejale teada tema suhtes tehtud

keelduva otsuse põhjendused2. Sama lakooniline on ka PPA keelduva otsuse vormistus

pikaajalise viisa andmisest keeldumise kohta. /…/ Eelnevast järeldub, et kõrgemalseisvast

õigusnormist

tulenevalt

peab

viisataotlejale

olema

vähemalt

teada

konkreetne

keeldumispõhjus. /…/ Ringkonnakohus leiab, et ka olukorras, kus EL õiguse asemel kohaldub

siseriiklik õigus, s.o õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus põhiseaduse § 15 järgi, ei

peaks teabe viisataotlejale avaldamise standard olema üldjuhul madalam Euroopa Kohtu

praktikas nõutavast. Seda enam, et pikaajalise viisa taotleja seisund ja õigused suhetes riigiga

on pikemaajalisemad ja püsivamad ehk tugevamad kui lühiajalise Schengeni viisa taotlejal3 (vt

mh Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) nr 265/2010, millega laiendati pikaajalise

viisa omaja vaba liikumise õigust ning nähti ette, et pikaajaline viisa saab kehtida vaid ühe

aasta ja pikendamise vajaduse korral tuleb see asendada elamisloaga). Siiski ei tähenda

eeltoodu tingimata, et kohtuvaidluses pikaajalise viisa andmise üle tuleks kaebajale teha

teatavaks kõik keeldumise põhjused. Sellist nõuet ei tulene Euroopa Kohtu suurkoja 24.11.2020

otsusest asjas C-226/19 Minister van Buitenlandse Zaken. Lisaks võivad teatud andmed olla

käsitatavad riigisaladusena või riigi julgeolekuga seotud muu teabena, mille varjamist

eeltoodud kohtuotsus ei käsitle. Kohtujurist P. Pikamäe on oma osutatud ettepaneku p-s 82

viitega Euroopa Liidu toimimise lepingu art-le 72 märkinud, et liikmesriigi pädevuses on

normide kehtestamine ja kohaldamine, mis käsitlevad konfidentsiaalsete dokumentide

säilitamist ametliku kontrolli all ja nende avalikustamist kolmandatele isikutele. Ettepanekus

selgitati, et Euroopa Kohus on oma praktikas nõustunud, et ülekaalukad kaalutlused, mis

puudutavad liidu või tema liikmesriikide julgeolekut või nende rahvusvaheliste suhete

1 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13.07.2009 määrus (EÜ) nr 810/2009, millega kehtestatakse ühenduse viisaees-

kiri.

2 Euroopa Kohtu suurkoja 24.11.2020 otsus asjas C-226/19 Minister van Buitenlandse Zaken, p 38.

3 Lühiajalise viisa taotleja nõrga õigusliku positsiooni kohta vt kohtujurist P. Pikamäe 09.09.2020 ettepanek asjas

C-226/19 Minister van Buitenlandse Zaken, p-d 58, 61 ja 69.

3-22-1954

8(9)

toimimist, võivad takistada puudutatud isikule teatud andmetest või tõenditest teatamist.

Järelikult on erandlikel juhtudel ja eelkõige riigi julgeolekuga seotud põhjustel võimalik

asjaomased isikud teatavast teabest ilma jätta. See käib niisuguse haldusmenetluse kohta nagu

viisamenetlus, kuid on õige ka kohtumenetluses, mis algatatakse kaebuse esitamise tulemusena

(ibid, p 83). Liikmesriigid ei ole kohustatud esitama keeldumisotsuse põhjuste ammendavat

loetelu, mis võiks neid viia tundliku teabe avaldamise või selle avaldamise võimaldamiseni, mis

võiks tekitada tõsise ohu riigi huvidele (ibid, p 105). Kohtujuristi ettepanekus jõuti järeldusele

(p 110), et kuna Euroopa Liidu õiguses on ette nähtud minimaalsed tagatised, jättes

vaidlustusmenetluse korra kindlaksmääramise liikmesriikide hooleks, ei takista miski neid ka

andmast teatavatel tingimustel konfidentsiaalseks kvalifitseeritud teavet kohtu käsutusse;

kusjuures vajaduse korral võivad liikmesriigid huvide kaitsmiseks paluda kohtul rakendada

vahendeid, mis võimaldavad tasakaalustada ühelt poolt legitiimseid riigi julgeolekukaalutlusi

seoses niisuguse otsuse vastuvõtmisel arvesse võetud teabe olemuse ja allikatega ning teiselt

poolt vajadust tagada õigussubjektile piisav arvestamine tema menetluslike õigustega, nagu

õigus olla ära kuulatud ja võistlevuse põhimõte.“ Neile seisukohtadele tuginedes ei näe

ringkonnakohus halduskohtu määruses vastuolu kaebaja viidatud Euroopa Kohtu praktikaga.

21. KAPO on 11.11.2022 vastuses kaebusele selgitanud, et viisa andmist ei kooskõlastatud,

kuna oli põhjus kahelda isiku avalduste usaldusväärsuses ning tema kavatsuses lahkuda Eestist

enne pikaajalise viisa kehtivusaja lõppu. Seega on KAPO viidanud kahele VMS § 65 lg 2 p-s 7

sätestatud keeldumise alternatiivile. Vastuses on selgitatud, et kaebajale oli väljastatud

iduettevõtlusega tegelemiseks Eesti pikaajaline viisa, mis kehtis ajavahemikul 02.12.2021 kuni

31.05.2022. Paljuski samal eesmärgil taotles kaebaja ka uue viisa väljastamist. Menetluses

kogutud andmed andsid põhjendatud aluse arvata, et kaebaja eesmärk oli üksnes Schengeni

viisa saamine ja Eestisse pääsemine ning Eestis viibimise õiguse säilitamine, mitte

(idu)ettevõtlusega tegelemine. Puudusid andmed, et isik reaalselt oleks ettevõtlusega tegelenud

või sellega seotud (peale ühe ettevõtte asutamise, millel majandustegevus puudub). KAPO

vastuses kaebusele on välja toodud peamised Siseministeeriumi vaidlustusotsuse seletuskirja

asjaolud ja kaalutlused. PPA on 19.10.2022 vastuses kaebusele selgitanud, et PPA tugines viisa

andmisest keeldumise otsuse ja selle peale esitatud vaidlustamise avalduse lahendamisel KAPO

(kooskõlastusasutuse) seisukohale. Seega on kaebajale teada konkreetne viisa andmisest

keeldumise põhjus. Teades keeldumise õiguslikku ja faktilist (küll mõnevõrra piiratult) alust,

on kaebajal võimalik esitada märgitud asjaolude ja kaalutluste kohta oma seisukohad ja tõendid.

Halduskohtumenetluses kehtiva uurimispõhimõtte (HKMS § 2 lg-d 4‒6) kohaselt tagab

halduskohus omal algatusel asja lahendamiseks oluliste asjaolude väljaselgitamise, kogudes

vajaduse korral tõendeid ise või tehes nende esitamise kohustuseks menetlusosalistele. Kohus

tõlgendab menetlusosaliste avaldusi ja lähtub nende lahendamisel esitaja tegelikust tahtest.

Kohus tagab igas menetlusstaadiumis oma selgitustega, et menetlusosalise huvide kaitseks

vajalik avaldus ega tõend ei jääks esitamata õigusliku kogenematuse tõttu ning avalduse

läbivaatamist takistavad vormivead kõrvaldatakse. Kohus tagab kõigis asja lahendamiseks

olulistes küsimustes menetlusosalistele tõhusa ja võrdse võimaluse esitada ja põhjendada oma

seisukohti ning vaielda vastu teiste menetlusosaliste seisukohtadele või toetada neid. Neid

põhimõtteid järgides ei jää kaebaja õigused halduskohtus kaitseta, kui tema õigus toimikuga

tutvuda on osaliselt piiratud.

22. Siseministeeriumi 17.10.2022 vastuse lisad 3 ja 4 sisaldavad infot, mis annaksid

menetlusosalisele informatsiooni viisataotluse menetlemise läbiviimise meetodite ja taktika

kohta. Seejuures seondub meetodite ja taktikaga ka teave selle kohta, milliseid (sh kaebaja

esitatud) andmeid viisamenetluses kontrollitakse. Viisade eesmärgipärase kasutamise vastu on

avalik huvi. Teabe avaldamine võib ohtu seada tulevaste menetluste objektiivsuse. Kui

välismaalane teab, milliseid andmeid viisamenetluses kontrollitakse ja kuidas neid andmeid

3-22-1954

9(9)

kogutakse, võib andmete varjamise või moonutamise abil jõuda riiki isikuid, kelle Eestis

viibimine võib ohustada Eesti Vabariigi või laiemalt kogu Schengeni konventsiooni

liikmesriikide julgeolekut või avalikku korda. Seetõttu on huvi teabe saladuses hoidmiseks

praegusel juhul kaalukam kaebaja ja tema esindajate õigusest tutvuda viidatud dokumentidega.

Juurdepääsu piiramisega ei kaasne kaebaja õiguste kaitseta jäämine või tema õiguste

pöördumatu kahjustumine. Kaebaja õigused on praegusel juhul kaitstud ka sellega, et

vaidlustatud otsuste aluseks olnud asjaolude ja kaalutlustega tutvub täies mahus halduskohus,

kusjuures tehtav kohtulahend ning selle põhjendused on vaidlustatavad ringkonnakohtus.

23. Eelneva põhjal jääb määruskaebus rahuldamata ja halduskohtu 22.11.2022 määrus

muutmata.

(allkirjastatud digitaalselt)