3-22-184/18 · Tartu Halduskohus Jõhvi kohtumaja

3-22-184

KOHTUOTSUS

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tartu Halduskohus

Kohtunik Ülle Polluks

Otsuse tegemise kuupäev ja koht 30.11.2022

Haldusasja number 3-22-184

Haldusasi X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti

3.11.2021 käskkirja nr 1.1.-1/117 ja 29.12.2021

käskkirja nr 11.9-2.8/193p õigusvastasuse

kindlakstegemiseks, teenistusest vabastamise aluse

muutmiseks ja hüvitise väljamõistmiseks

Menetluse vorm Kirjalik menetlus

Menetlusosalised Kaebaja: X

Kaebaja esindaja: Jaanika-Reelik Bakhoff

Vastustaja: Politsei- ja Piirivalveamet

Vastustaja esindaja: Irina Punko

RESOLUTSIOON

1. Jätta Politsei- ja Piirivalveameti taotlus 29.12.2021 käskkirja nr 11.9-2.8/193p

õigusvastasuse tuvastamise nõude osas kaebuse läbi vaatamata jätmiseks

rahuldamata.

2. Jätta kaebus 3.11.2021 käskkirja nr 1.1.-1/117 punktide 2, 4, 6, 8, 9 ja 10

õigusvastasuse kindlakstegemise nõude osas rahuldamata.

3. Jätta taotlus tööohutuse seaduse § 13 lg 2 ja Vabariigi Valitsuse 5.05.2020

määruse nr 144 „Bioloogilisest ohuteguritest mõjutatud töökeskkonna

töötervisehoiu ja tööohutuse nõuded“ § 6 lg 2 punkti 2 põhiseadusega vastuolus

olevaks tunnistamiseks ja kohaldamata jätmiseks rahuldamata.

4. Rahuldada kaebus osaliselt:

4.1.

Teha kindlaks Politsei- ja Piirivalveameti 3.11.2021 käskkirja nr 1.1.-

1/117 „Covid-19 riskianalüüsi rakendamine“ punktide 1, 3, 5 ja 7 õigusvastasus.

4.2.

Teha kindlaks Politsei- ja Piirivalveameti 29.12.2021 käskkirja nr 11.9-

2.8/193p õigusvastasus.

4.3.

Mõista Politsei- ja Piirivalveametilt X kasuks välja õigusvastaselt

teenistusest vabastamise eest kuue kuu keskmise kuupalga hüvitis ning

kohustada Politsei- ja Piirivalveametit vastava hüvitise täpse summa välja

arvestamiseks ja kaebajale välja maksmiseks 30 päeva jooksul kohtuotsuse

jõustumisest arvates.

5. Jätta muus osas kaebus rahuldamata.

3-22-184

6. Mõista Politsei- ja Piirivalveametilt X kasuks välja menetluskulud summas

1329,54 eurot (koos käibemaksuga).

7. Jätta muud poolte menetluskulud nende endi kanda.

8. Asendada kaebaja nimi avalikustavas kohtuotsuses initsiaalidega UA.

EDASIKAEBAMISE KORD JA MUUD SELGITUSED

Otsuse peale võib Tartu Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul

otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 30.12.2022. Vastuseks esitatud

apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva

jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või

ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (halduskohtumenetluse

seadustiku (HKMS) § 184 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal

seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja

lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib

apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal esitada ringkonnakohtule

vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist

(HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema

tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama

apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Politsei- ja Piirivalveameti (PPA) peadirektori 3.11.2021 käskkirjaga nr 1.1.-1/117 „Covid-

19 riskianalüüsi rakendamine“ punktiga 1 kehtestati PPA-s töötamise tingimuseks

vaktsineeritus Covid-19 vastu. Käskkirja p-de 2-3 kohaselt tuli kõikidel teenistujatel hiljemalt

12.11.2021 esitada vahetule juhile kas: 1) Covid immuniseerimist tõendav dokument

(viimasest vaktsineerimisest ei ole möödunud rohkem kui üks aasta); 2) Covid-i läbipõdemist

tõendav dokument (diagnoosi kinnitamise kuupäevast ei ole möödunud rohkem kui 180

päeva); 3) alustada vaktsineerimisega ja esitada selle kohta vastav tõend. Käskkirja punkt 5

sätestas, et teenistusse või tööle naastes tuleb teenistujal, kelle teenistus – või töösuhe on

käesoleva käskkirja jõustumisel peatatud (sh ajutine töövõimetus), esitada vahetule juhile

kontrollimiseks käskkirja punktis 2 nimetatud tõend. Käskkirja punkti 7 kohaselt lõpetatakse

isikuga, kes nimetatud tingimustele ei vasta, teenistus- või töösuhe.

2. PPA andis 15.11.2021 X adresseeritud politseiteenistusest vabastamise etteteatamise

teavituse, mille kohaselt tuli X esitada hiljemalt 20.12.2021 personalibüroole tõend 3.11.2021

käskkirjas nr 1.1.-1/117 kindlaksmääratud nõuetele vastavuse kohta. Ühtlasi sisaldas teavitus

hoiatust, et tõendi esitamata jätmise korral vabastatakse X teenistusest 31.12.2021

teenistuskohale seatud tingimustele mittevastavuse tõttu avaliku teenistuse seaduse (ATS) §

95 lg 1 alusel, kuna on ilmnenud ja tekkinud asjaolud, mis välistavad teenistusse võtmise ATS

§ 15 lg 5 alusel. Teavitus saadeti X le e-kirjaga 22.12.2021, kus oli täiendavalt kirjas, et uue

tõendi esitamise tähtajaks on 27.12.2021.

3. PPA Ida prefektuuri 29.12.2021 käskkirjaga nr 1.9-2.8/193p vabastati X politseiteenistusest

ATS § 95 lg 1 alusel seoses teenistusse võtmise nõuetele mittevastavusega.

4. Kaebaja esitas volitatud esindaja kaudu 21.01.2022 Tartu Halduskohtu Jõhvi kohtumajale

kaebuse, milles taotles: 1) PPA 3.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 tühistamist või alternatiivselt

õigusvastasuse kindlakstegemist; 2) PPA 29.12.2021 käskkirja nr 1.9-2.8/193p õigusvastasuse

3-22-184

kindlakstegemist osas, milles teenistusest vabastamise alusena on märgitud ATS § 95 lg 1,

ATS § 15 p 5 ning tervisehoiu ja tööohutuse seaduse (TTOS) § 13 lg 2 ning Vabariigi

Valitsuse 5.05.2000 määruse nr 144 (VV määrus nr 144) „Bioloogilisest ohuteguritest

mõjutatud töökeskkonna töötervisehoiu ja tööohutuse nõuded“ 3) teenistusest vabastamise

aluse muutmist, märkides uueks teenistusest vabastamise aluseks ATS § 90 lg 1 p 3

(teenistusest vabastamine koondamise tõttu); 4) ATS § 105 lg-s 1 sätestatud hüvitise

väljamõistmist ja suurendamist vähemalt 12 kuu keskmise töötasuni, st 30 103, 85 euroni; 5)

Politsei- ja piirivalve seaduse (PPVS) § 97 lg 1 p-s 4 sätestatud hüvitiste väljamõistmist

summas 25 086,50 eurot; 6) ATS § 101 lg-s 6 kindlaksmääratud hüvitise väljamõistmist.

Lisaks taotles kaebaja: 1) kaebuse lahendamisel TTOS § 13 lg 2 ning VV määruse nr 144 § 6

lg 2 p 11 vastuolu tõttu Eesti Vabariigi põhiseadusega (PS) ja Euroopa Liidu õigusega

kohaldamata jätmist ning põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamist.

5. Tartu Halduskohus võttis 14.03.2022 määrusega haldusasja materjalide juurde PPA

direktori 3.03.2022 käskkirja nr 1.1.-1/193p (edaspidi käskkiri nr 193p) ja lõpetas haldusasja

menetluse PPA 3.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 (edaspidi käskkiri nr 117) tühistamise nõude

osas. Sama määrusega võttis kohus kaebuse menetlusse, tunnistas vastustajaks PPA, andis

pooltele aega kuni 19.04.2022 kompromissi sõlmimiseks, kohustas vastustajat vastama

kaebusele (sh esitama kohtule kaebaja palgalehed perioodil 2021. a juuni kuni 2021. a

detsember) hiljemalt 26.04.2022 juhul, kui kompromiss jääb sõlmimata, kohustas kaebajat

täpsustama kaebust tuvastamisnõude osas.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

6. Kaebaja leiab, et tema teenistusest vabastamine on õigusvastane. Kaebaja põhjendused on

kokkuvõtvalt järgmised:

6.1. Kaebaja oli PPA Ida prefektuuri Narva politseijaoskonna patrulltalituse juht ja

politseikapten. Kaebaja viibis alates 31.08.2021 kuni 30.12.2021 haiguslehel. Seega sai

kaebaja koostatud riskianalüüsist ja sellel põhineva käskkirja nr 117 kätte 30.12.2021.

Vastustaja poolt 15.11.2021 koostatud teavituse politseiteenistusest vabastamise etteteatamise

kohta sai kaebaja kätte 27.12.2021, mistõttu teatises määratud vaktsineerimise tõendi

esitamise tähtaeg oli juba möödunud.

6.2. Kaebaja leiab, et tema teenistusest vabastamine on võrdne koondamissituatsiooniga.

Teenistujatele vaktsineerimiskohustuse kehtestamine eeldab ametijuhendi muutmist, kuna

kehtestatakse nõue, mis on vajalik teenistusülesannete täitmiseks. Kaebaja peab teda

teenistusest vabastamist selja taga tehtavaks otsuseks ehk otsuseks, mis oli langetatud kaebaja

arvamust küsimata, mis on vastusolus hea halduse põhimõttega. Lisaks olid kaebajal ka tema

terviseseisundist tulenevalt põhjendused Covid-19 vastase vaktsineerimise edasilükkamiseks.

Vaktsineerimise vastu kõneles ka teaduslik ebakindlus ning tekitavate kõrvalmõjude

esinemise oht, aga samuti avalikult kättesaadav informatsioon vaktsineerimise tõhususe osas

seoses uute Covid-19 viiruse tüvede ilminguga. Kaebaja ei ole põhimõtteline

vaktsineerimisvastane, kuid vaktsineerimise küsimuses otsuse langetamisel lähtus eelkõige

tema perearsti poolt saadud soovitustest, mille kohaselt ei ole vaktsineerimine peale ravikuuri

saamist detsembrikuu 2021. a seisuga soovitatav.

6.3. Kaebaja on oma ametikohast lähtudes tegelenud peamiselt haldusülesannetega, st

planeerimise, analüüsimise ning korraldamisega seotud ülesannetega. Kaebaja koostas

graafikuid, pidas arvestust tööaja üle, kontrollis ning analüüsis töötulemusi, vajadusel tegi

3-22-184

korrektuure töösuunistes ning balansseeris erinevates vahetuses olevaid pädevusi, osales

(viimasel ajal aina rohkem videovahenduse teel) koosolekutel koostööpartneritega

(prokuratuur, kohalik omavalitsuse jne). Eelmainitud tööülesandeid oli võimalik suures

ulatuses täita kaugtöö vormis. Vahetut kontakti vajavate toimingute tegemiseks oleks

hõlpsasti piisanud korralike isikukaitsevahendite kasutamisest või PCR testimisest. Seega

oleks tööprotsessi ajal haigestumise risk kaebajale endale ja ka vaktsineerimata

kõrvalinimestele marginaalne.

6.4. käskkiri nr 117

Kaebaja arvab, et 3.11.2021 vastustaja poolt väljastatud käskkiri nr 117 on tühine, mistõttu ka

selle alusel kaebaja ametist vabastamise käskkirjaga nr 193p on õigusvastane. Terviseameti

poolt 3.01.2022 avalikustatud andmete kohaselt nakatusid eelmisel nädalal Covid-19 haigusse

peamiselt nooremapoolsed ja vaktsineeritud isikud. See näitab, et vaktsineerimine ei olnud

tõhus ega kaitsnud Covid-19 nakatumise eest. Word Health Organisatsiooni (Maailma

Terviseorganisatsioon, edaspidi WHO) andmetel üle 90% vaktsineeritusega riigid ei ole

suutnud pandeemiat enda riigis lõpetada ning hetkel on korduvvaktsineerimine uuringute

andmetel vajalik juba pärast 5-6 kuud, uue omikronitüve vastu on vaktsiinid veel 40 korda

vähem tõhusad kui Delta-tüve vastu, mille osas efektiivsus oli niigi juba 42%. Ka WHO on

juba aprillis viidanud, et pidev kordusvaktsineerimise vajadus võib seada rahvatervise

saavutamise eesmärgi vaktsineerimise teel kahtluse alla. Seega, haiguse areng koostoimes

käskkirjaga nr 117 nägi sisuliselt ette lõpmatut vaktsineerimist.1 WHO on rõhutanud, et

vaktsineerimise kohustuslikuks muutmise protsess peaks olema eetiline, läbipaistev ja

kaalutletud, kus välditakse diskrimineerimist ja tagatakse õiguslikud alused, sh inimõigused.

Eesti seadusandluses puudub ka õiguslik alus kohustusliku vaktsineerimise kehtestamiseks.

Eestis on vaktsineerimine vabatahtlik. Euroopa Inimõiguste Kohus (EIK) on korduvalt

väljendanud oma seisukohta, et sundvaktsineerimist loetakse tahtevastaseks meditsiiniliseks

sekkumiseks ka juhul, kui isikud füüsiliselt sundvaktsineeritud pole, kuid vaktsineerimata

jätmise toob isikule kaasa reaalsed tagajärjed. Kohustuslik vaktsineerimine riivab mitmeid

põhiõigusi. Vaktsineerimiskohustuse kehtestamiseks puudus vastustajal volitus (õiguslik

alus). Käskkirjast ei nähtu, et vastustaja oleks teostanud kaalutlusõigust VV määruses nr 144

toodud meetmete valimise ja rakendamise kohta. Selle tulemusena ei olnud ühiselt selge, miks

varem aktsepteeritud testi tegemine ei ole enam sobiv. Vastustaja jättis kaasamata kaebaja

riskianalüüsi koostamisse, kuid on loonud isikupuutumatust raskelt riivava kohustuse, mis tuli

täide viia 9 päeva jooksul alates käskkirja väljaandmisest ja kaebaja pidi selle täitma, viibides

haiguslehel (s.t ajal, mil teenistussuhe oli peatatud), omamata võimalust esitada küsimusi või

sõlmida kompromisse. Kaebaja arvates on selge, et käskkirjas määratud vaktsineerimise

kohustus ei täida riskianalüüsis soovitud nakkusohutuse ja nakkuse leviku tõkestamise meedet

ning kui ta seda isegi väiksemal määral teeks, on tegemist nii marginaalse kasuga

nakkuslevikule, et see ei kaalu üles isiku teisi põhiõigusi (nt isikupuutumatust või õigust

valida elukutset), mistõttu vaktsineerimata jätmine ei saa olla teenistusest vabastamise

põhjuseks. Võttes arvesse kaebaja töö laadi, aitaksid nii temast kui ka talle tulenevate riske

minimiseerida isikukaitsevahendid, mitte vaktsineerimine. Viimaste uuringute andmed

näitavad, et vaktsineeritud isikud võivad samamoodi nakatuda ja haigust levitada nagu

vaktsineerimata isikud. Seega kaitseb vaktsineerimine isikut, suurendades nakatumise korral

tõenäosust haiguse kergemaks läbipõdemiseks, kuid ei välista viiruse levitamist ja teiste

isikute nakatamist. Järelikult ei ole vaktsineerimisnõue Covid-19 viiruse leviku tõkestamiseks

sobiv nõue. Vaktsineerimisnõue pole ka vajalik, kuna selle eesmärki on võimalik saavutada

vähemkoormavate meetmetega. Kuna puuduvad tõendid selle kohta, et vaktsineerimine ka

1 EIKo Solomakhin vs Ukraina, nr. 24429/03, Vavricka ja teised vs Tšehhi Vabariik

3-22-184

tegelikult aitaks viiruse levikut peatada või ennetada, siis ei saa lugeda teatud isikute grupi

põhiõiguste piiramist mõõdukaks abinõuks. Kaebaja arvates on lubamatu ja PS §-ga 12

vastuolus isikute ebavõrdne kohtlemine pelgalt nende veendumuste tõttu. Sellest tulenevalt on

käskkiri nr 117 õigusvastane.

6.5. käskkiri nr 193p

Kaebaja arvates vaktsineerimata jätmine ei anna alust teenistussuhete lõpetamiseks ATS § 95

lg 1, ATS § 15 p 5, TTOS § 13 lg 2 ning VV määruse nr 144 alusel. Vaktsineerimata jätmine

annaks aluse teenistussuhte lõpetamiseks kui vaktsineerimiskohustus tuleneks seadusest. VV

määruse nr 144 § 6 lg 2 p-dest 7 ja 11 ei tulene õigust kehtestada kohustuslikku

vaktsineerimist ja see oleks ka vastuolus Euroopa Liidu õigusega (Euroopa Parlamendi ja

nõukogu direktiiv 2000/54/EÜ) ja EIK-i praktikaga. Direktiivi artikkel 14 lg 3 sätestab, et

kättesaadavaks tuleb töötajale teha tõhusad vaktsiinid ning vaktsiine kättesaadavaks tehes

peaksid tööandjad arvesse võtma VII lisas sätestatud soovitatavaid tegevusjuhiseid. Tõhusaks

vaktsiiniks saab lugeda määruse § 17 lg 13 p 5 ning viidatud direktiivi kohaselt vaktsiini, mis

on vastavalt märgistatud V tähisega. Selline märgistus Covid-19 vaktsiinidel Eestis puudub,

mistõttu ei ole Eestis pakutavad vaktsiinid tõhusad. PS § 29 sätestab, et Eesti kodanikul on

õigus vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta. Seadus võib sätestada selle õiguse

kasutamise tingimused ja korra. Töötingimused on riigi kontrolli all. Käesoleval juhul ei ole

seadusega sätestatud PPA ametnikele ja töölepingulistele töötajatele viidatud õiguse

kasutamise tingimusi ja korda sellist, et see seaks tingimuseks vaktsineerimise SARS-CoV-2

viiruse vastu. VV määruse nr 114 § 6 lg 2 p 11 ei sätesta konkreetsetel tegevusaladel

töötamise tingimusi ja korda ning seetõttu ei saa nende normide alusel kehtestada

kohustuslikku vaktsineerimist. Kaebaja arvates oli teenistussuhte lõpetamise aluseks tegelikult

koondamine. ATS lg 1 p 2 sätestab, et ametijuhendis määratakse ametniku haridusele,

töökogemusele, teadmistele ja oskustele kehtestatud nõuded. Sama paragrahvi lg 3 p-st 1

tuleneb, et ametijuhendit ei või muuta ametniku nõusolekuta, kuid muutuvad oluliselt

teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuded. Täiendavaid nõudeid saab ametiasutus

kehtestada ATS § 14 lg 4 esimese lause alusel, mis sätestab, et ametiasutuse juht või tema

kõrgemalseisev juht või tema volitusel kantsler võib kehtestada ATS § 10 lg 1 p-s 1 nimetatud

Vabariigi Valitsuse määrusega teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõudeid ning

lisanõudeid isiku teadmistele ja oskustele, kui see on vajalik teenistusülesannete täitmiseks.

Eelnevat arvestades leiab kaebaja, kui Covid-19 vastane vaktsineerimisnõue ei tulene

seadusest, on tegemist sellise lisanõudega, mis peab ühiselt ja selgelt nähtuma ametijuhendist,

eriti arvestades, et käskkirja nr 117 kohaselt on tegemist nõudega, mis välistab üleüldse PPA

teenistusse võtmise. Kuivõrd kaebaja ei ole üldse selle nõude kehtestamiseks nõusolekut

andnud, on tegemist koondamissituatsiooniga ATS § 90 lg 1 p 3 kohaselt, mistõttu vastustaja

poolt kohaldatud alus ei ole õige ja kaebajal on õigus nõuda ATS § 105 lg-st 1 tulenevalt

teenistusest vabastamise aluse muutmist. Kaebaja arvates vaktsineerimisnõuete kehtestamise

varju all oli tegelik vajadus kaotada säästlikul viisil 320 ametikohta. Kaebaja arvates ei vasta

193p haldusmenetluse seaduse (HMS) §-s 54 õiguspärase haldusakti nõuetele. Ebaõige

teenistussuhe lõpetamise aluse kohaldamine tõi endaga kaasa olukorra, kus kaebaja kaotas

võimaluse saada vastavalt PPVS § 97 lg 1 p-le 4 politseiametniku koondamise tõttu hüvitist

üle kümneaastase staaži korral kümne kuu ametipalga ulatuses ja võimaluse saada

kindlustushüvitist töötukindlustuse seaduses ettenähtud tingimustel ja korras. Kuivõrd on

käskkirjas toodud ametist vabastamise õiguslik alus ära langenud ning tulenevalt kehtivast

regulatsioonist on teenistussuhte jätkumine ametiasutuse ja teenistusest vabastatud ametniku

vahel välistatud (st ennistamise eeldused ei ole täidetud), tuleb õigusliku ebaselguse

kõrvaldamiseks ning tegeliku olukorra kehtiva regulatsiooniga vastavusse viimiseks

3-22-184

reguleerida vaidluseesemeks olevat teenistussuhet, lõpetades teenistussuhe ATS § 90 lg 1 p 3

alusel.

6.6. Kahjunõue

Kaebajal puudub teenistusest vabastamisel süü, sh ta ei ole käitunud hooletult, mistõttu oleks

antud vaidluses põhjendatud kahjuhüvitise väljamõistmine ka suuremas ulatuses. Kaebaja

hinnangul tuleb hüvitise määramisel täiendavalt arvesse võtta kaebaja eriala spetsiifilisust

ning sellest tulenevalt uue töö- või teenistuskoha leidmise keerukust, samuti asjaolu, et

kaebaja on PPA teenistuses olnud 15 aastat ja 4 kuud. Õigusvastase teenistusest

vabastamisega võeti kaebajalt ära võimalus teha meelepärast tööd, raisati kaebaja poolt tehtud

ajalised investeeringud oma spetsiifiliste oskuste täiendamiseks ning seeläbi tekitati ka

tugevat stressi ning kõigutati kindlust tulevikus ja sh sissetulekute stabiilsuses. Seda

arvestades palub kaebaja suurendada ATS § 105 lg-s 1 sätestatud keskmist kolmekuist palga

hüvitist kaheksateistkuise keskmise palga suuruseni, ehk 30 103,85 euroni.

Kaebaja peab põhjendatuks talle kümnekuise keskmise palga hüvitise väljamõistmist PPVS §

97 lg 1 p 4 alusel summas 25 086 eurot, mida ta oleks pidanud saama koondamise tõttu.

Lisaks väitis kaebaja, et vastustaja viivitas teenistusest vabastamise teatamisega 61 päeva.

Seega peab vastustustaja maksma kaebajale hüvitist summas 7 172,99 eurot.

7. Vastustaja ei nõustunud kaebusega ja vaidles sellele vastu. Vastustaja vastuväited olid

kokkuvõtlikult järgmised:

7.1. Vastustaja hinnangul ei ole kaebaja kasutanud tõhusamat õiguskaitsevahendit

keelamiskaebuse esitamise näol. Sellel põhjusel ei ole tuvastamisnõude esitamine lubatud.

7.2. käskkiri nr 117

Käskkiri kehtis kuni selle kehtetuks tunnistamiseni 7.03.2022. Selle väljastamine oli

põhjendatud faktiliste asjaoludega (teabega SARS-CoV-2) viirusest, tuginedes koostatud

riskianalüüsil ja oli proportsionaalne. Vastustaja arvates ei vasta vaidlusalune käskkiri isegi

analoogia läbiviimise korras HMS § 63 lg-s 2 sätestatud tühisele haldusakti nõuetele. Käskkiri

ei ole ka õigusvastane. Vastustajal on õigus kehtestada kõigil teenistuskohtadel nõue esitada

vaktsineerimist kinnitav dokument ning vaktsineerimistõendi esitamise kohustust ei saa

samastada vaktsineerimiskohustuse nõudega, seda on kinnitanud ka kohtupraktika.2

Vaidlusaluses käskkirjas viidatud riskianalüüs on objektiivne ja kvaliteetne. Kaebaja poolt

tehtud viited avalikult kättesaadavatele allikatele ja tunnetusele ei ole usaldusväärsed ja neid

ei saa pidada eksperdihinnanguks. Kohtupraktikas ei ole samuti peetud veenvaks tuginemist

mõne üksikteadlase väljaütlemistele meedias. Patrullitalituse juhi ametikohta täitev isik

kuulub riskianalüüsi järgi IV ohutaseme ehk akuutse riski alla. IV ohutasemeks loetakse

riskianalüüsi metoodika järgi kui eluohtlikku riski, mille kõrvaldamine või vähendamine on

vältimatu. Selle riski puhul ei tohi töid jätkata ega alustada enne, kui riski on vähendatud.

Juhul, kui riski vähendamiseks vajalikke abinõusid ei saa rakendada, tuleb töö ohualas

keelata. Akuutse riskiga on tegemist juba olukorras, kui ohuteguriga kokkupuute tõenäosus on

peaaegu kindel (eeldatav enamus olukordades) ning tagajärjeks on meditsiinilise abi vajadus

Vt nt Tallinna

ringkonnakohtu 24.01.2022

määrus asjas

nr 3-21-2918

p 14, mis otseselt puudutab PPA käskkirja

nr 117; Riigikohtu halduskolleegiumi määrus asjas nr 3-21-2241 p 20.

3-22-184

(keskmised tagajärjed). Väär on kaebaja väide, et töö iseloomu tõttu ei saanud ta puutuda

Covid-19 viirusega kokku. Patrullteenuse juhi töö on otseselt seotud inimestega, mistõttu

oleks kaebaja saanud puutuda kokku Covid-19 viirusega. Vastustaja nõustus kaebajaga selles,

et käskkirja viited õiguslikele alustele ei ole õnnestunud, kuid sellest ei saa vastustaja arvates

automaatselt järeldada, et vastustaja tegevus on väljunud hea halduse tava ja seaduslikkuse

raamidest. TTOS alusel kehtestatud VV määruse nr 144 „Bioloogilisest ohuteguritest

mõjutatud töökeskkonna töötervisehoiu ja tööohutuse nõuded § 6 lg 1 kohustab tööandjat

vältima töötaja ohustamist bioloogiliste tegurite poolt, kui riskianalüüsi tulemused sellist mõju

näitavad. VV määruse nr 144 § 6 lg 2 näeb ette täiendavaid abinõusid, kui määruse nr 144 § 5

abinõudega ei ole võimalik ohtu kõrvaldada. VV määruse nr 144 § 6 lg 1 koostoimes lg 2

punktiga 11 kohustab tööandjat SARS-CoV-2 viiruse leviku korral tagama töökeskkonnas

teiste inimestega kokku puutuvate töötajate nakkusohutus, eelkõige: a) läbi töötajate Covid-19

haiguse vastase vaktsineerimise tagamise; b) SARS-CoV-2 nakkusohutust kinnitava tõendi

kontrollimise või c) töötajate testimise SARS-CoV-2 testiga. Seega, määruse nr 144 § 6 lg 1

punkt 11 koostoimes TTOS § 13 lg-ga 2 annab vastustajale õiguse tagada ohutud

töötingimused isikukoosseisu vaktsineerituse abil. Samasugusele järeldusele jõudis ka

Riigikohus. Siseaktide kehtestamise menetlusele ei laiene HMS §-s 40 sätestatud

ärakuulamiskohustus ega diskretsiooni teostamise reeglid. Kaalutletud olid teised Covid-19

viiruse levikut tõkestavad meetmed nagu maski kandmine, ühekordsete kinnaste kasutamine,

käte ja pindade desinfitseerimine, kaugtöö jne, kuid need ei olnud piisavad. Täiendavad

meetmed on võetud aluseks vastava ala eksperdi poolt koostatud riskianalüüsi põhjal.

Käskkirja alusel uute kohustuste kehtestamine teenistujatele on sobiv, vajalik ja

proportsionaalne meede teenistujate riivatavate õiguste suhtes. Vastustaja ei ole

vaktsineerimise nõuet kehtestades kaebajat ega teisi ametnikke diskrimineerinud ning

vaktsineerimisnõue on kooskõlas PS-ga ja Euroopa Liidu õigusega.

7.3. käskkiri 193p

Käskkirja nr 117 alusel vaktsineerimistõendi esitamata jätmisega tekkis õiguslik olukord, mis

välistas kaebaja teenistuse jätkamise. Vastustaja arvates tulenevalt TTOS § 13 lg-st 2 ja

määruse nr 144 § 6 lg 2 punktidest 11 ja lg 22 punktidest 1 ja 2 ning käskkirja nr 117 p-dest 1

ja 2 tuleb lugeda Covid-19 vastase vaktsineerimiskuuri läbimist või Covid-19 läbipõdemist

tõendavat dokumendi seaduse alusel nõutavaks dokumendiks ning dokumendi esitamata

jätmist muu seaduses sätestatud teenistusse võtmist välistava asjaoluna. Riigikohus on jõudis

sarnase kaasuse lahendamisel samasugusele seisukohale. Tegemist ei olnud ei ametijuhendi

muutmise ega koondamise olukorraga. Ametijuhend ei pea sisaldama nõudeid

töökeskkonnale, mistõttu vaktsineerimisnõue ei ole ametijuhendi reguleerimisalas. Kaebaja

teenistusest vabastamise põhjuseks ei olnud tema teenistuskoha kaotamine vajadus või töö

lõppemine. Narva politseijaoskonna patrullitalituse ametikoht on olemas. Sellest tulenevalt

leidis vastustaja, et tegemist on õiguspärase käskkirjaga. Kuna vaidlusalune käskkiri on

õiguspärane, ei ole põhjendatud ka kaebuses esitatud kahjunõuete rahuldamine.

KOHTU PÕHJENDUSED JA SEISUKOHT

8. Haldusasja materjalide kohaselt taotleb kaebaja kohtult käskkirja nr 117 „Covid-19

riskianalüüsi rakendamine“ tühistamist või alternatiivselt õigusvastasuse kindlakstegemist,

käskkirja 193p õigusvastasuse kindlakstegemist osas, milles teenistusest vabastamise alusena

on märgitud ATS § 95 lg 1, teenistusest vabastamise aluse muutmist, märkides uueks

teenistusest vabastamise aluseks ATS § 90 lg 1 p 3 (teenistusest vabastamine koondamise

tõttu), ATS § 105 lg-s 1 sätestatud hüvitise väljamõistmist ja suurendamist vähemalt 12 kuu

3-22-184

keskmise töötasuni, st 30 103, 85 euroni, (PPVS) § 97 lg 1 p-s 4 sätestatud hüvitiste

väljamõistmist summas 25 086,50 eurot ja ATS § 101 lg-s 6 kindlaksmääratud hüvitise

väljamõistmist.

9. Kohus selgitab, et esmalt vaatab läbi vastustaja menetluslikud taotlused, mis jäid läbi

vaatamata haldusasja eelmenetluse staadiumis (I), seejärel annab hinnangu 3.11.2021

käskkirja nr 1.1-1/117 õiguspärasusele (II) ja 29.12.2021 käskkirja nr 1.9-2.8/193p

õiguspärasusele (III), hindab teenistusest vabastamise aluse muutmise nõude põhjendatavust

(IV), seejärel otsustab kahjunõude põhjendatavuse üle (V) ning viimasena jagab

menetluskulud (VI).

I

10. Vastustaja väitis, kuna kaebaja ei ole esitanud kohtule ei keelamiskaebust ega taotlenud

esialgse õiguskaitse kohaldamist (nagu tegid teised politseiametnikud, kes selle tulemusena

jätkavad teenistust PPA-s), on kaebaja kaotanud käskkirja tuvastamisnõude esitamise õiguse.

10.1. Kohus märgib, et eelpoolnimetatud vastustaja väidet tuleb vastavalt HKMS § 2 lg-le

tõlgendada taotlusena kaebuse läbi vaatamata jätmiseks ka käskkirja nr 193p tuvastamisnõude

osas vastavalt HKMS § 151 lg 2 p-le 1.

10.2. Halduskohus vastustajaga ei nõustu. Ilmselt peab vastustaja silmas HKMS § 45 lg-s 2

sätestatud piirangut. HKMS § 45 lg 2 kohaselt tuvastamiskaebuse võib esitada üksnes juhul,

kui õiguse kaitseks ei leidu tõhusamaid vahendeid. Kohus on seisukohal, et antud juhul ei

kohaldu HKMS § 45 lg-s 2 sätestatud tuvastamiskaebuse esitamise piirang. Kohus selgitab, et

nõuded, mis on võimalik esitada halduskohtule teenistussuhtest tekkinud vaidluse korral on

reguleeritud, mitte HKMS § 37 lg-ga 2, vaid eriseadusega, ehk ATS §-ga 105, mis omakorda

näeb ette üldjuhul õigusvastaselt teenistusest vabastamise korral haldusakti õigusvastasuse

tuvastamises ja erandjuhul (ATS § 105 lg 2), teenistusest vabastamise haldusakti tühistamist.

ATS §-s 105 kindlaksmääratud nõuete ammendavus on kinnitatud ka kõrgema kohtu praktika

ja õiguskirjandus.3 Lisaks on kohtupraktikas leitud, et HKMS § 45 lg 2 ei maini

õiguskaitsevahendite kasutamist enne teenistussuhte lõpetamist. Selles olukorras on

halduskohtus kohaldatavad üldiselt ette nähtud õiguskaitsevahendid, sh keelamiskaebus

(HKMS § 37 lg 2 p 3). Teenistusest vabastamise korral halduskohtumenetluse käigus on

kaebajal võimalus kaebust muuta HKMS § 49 lg 1 alusel ja viia kooskõlla ATS §-s 105

lubatud nõuetega.

10.3. Kohus märgib, kuigi keelamisnõuet (sh ka selle nõude raames esitatud esialgse

õiguskaitse taotlust) saab käsitleda võrreldes ATS §-s 105 sätestatud tuvastamisnõudega

tõhusamaks õiguskaitsevahendiks HKMS § 45 lg-s 2 sätestatud tähenduses, ei tulene ei

HKMS § 45 lg-st 2, ATS §-st 105, et tõhusamate õiguskaitsevahendite kasutamata jätmise

korral puudub isikul õigus pöörduda kohtusse tuvastamisnõudega. Asuda teisesugusele

arvamusele ei luba ka HKMS § 45 lg 2 grammatiline tõlgendamine, kuna õigusnormi

koosseisu järgi on tuvastamisnõude esitamise piiratud vaid juhul, kui kaebajal on veel

kasutusel tõhusad õiguskaitsevahendid. Sellist menetlusnormi tõlgendust toetab ka

kohtupraktika.4 Tõhusamaks õiguskaitsevahenditeks on omakorda kohtupraktikas peetud

tühistamis-, kohustamis- või keelamisnõuete esitamist. Kohtusse pöördumise seisuga on

kaebaja juba käskkirjaga nr 193p teenistusest vabastatud. Kaebaja suhtes ei esine ATS § 105

3 RKHKo 3-3-1-74-10, p 13.

4 RKHKm 3-3-1-75-16, p 9.

3-22-184

lg-s 2 nimetatud eeldusi käskkirjaga nr 193p tühistamisnõude esitamiseks. Järelikult saab ta

taotleda kohtult vastavalt ATS § 105 lg-le 1 vaid nimetatud käskkirja õigusvastasuse

tuvastamist, kuna tal puudub õigus taotleda tõhusamate õiguskaitsevahendite kohaldamist.

Keelamiskaebuse esitamata jätmine saab kohtu arvates kõne alla tulla hüvitamisnõude

läbivaatamisel, mis on esitatud ATS § 105 lg 1 alusel.

10.4. Sellest tulenevalt jätab kohus vastustaja taotluse käskkirja nr 193p õigusvastasuse

kindlakstegemise nõude osas läbi vaatamata jätmiseks rahuldamata.

II

11. Kohtule esitatud kaebuses taotles kaebaja muu hulgas käskkirja nr 117 õigusvastasuse

tuvastamist põhjendades enda seisukohta sellega, et vastustaja poolt vaktsineerimiskohustuse

kehtestamiseks puudus õiguslik alus (pädevus) ja valitud meede on ebaproportsionaalne.

11.1. Kaebuse põhjendusete kohaselt ei ole kaebaja rahul käskkirjaga nr 117 (punktide 1, 3, 5

ja 7 osas, kuid mitte terve käskkirjaga nr 117 (punktid 2, 4, 6, 8, 9 ja 10). Käskkirja nr 117

punktid 2, 4, 6, 8, 9 ja 10 kaebaja õigusi ei puuduta. Seega hindab kohus käskkirja nr 117

õiguspärasust vaid punktide 1, 3, 5 ja 7 osas ehk osas, millega riivatakse kaebaja õigusi

(HKMS § 44 lg 1). Ülejäänud osas (käskkirja punktid 2, 4, 6, 8, 9 ja 10) jätab kohus kaebuse

läbi vaatamata.

11.2. Lisaks märgib kohus, et käskkiri nr 117 ei ole teenistusest vabastamise haldusakt ATS §

105 lg-s 1 sätestatud tähenduses. Kohtupraktikas on peetud seda käskkirja vaidlustamist

lubatavaks. Halduskohtumenetluse käigus on vastustaja tunnistanud käskkirja nr 117

kehtetuks. Kaebaja tutvus selle käskkirjaga mitte varem, kui 27.12.2021. Seega kohtu

hinnangul, kui pidada käskkiri nr 117 peale esitatud tuvastamisnõuet kompleksnõudena, mille

esitamise tähtaeg on 30 päeva5, siis 24.01.2022 kohtule esitatud tuvastamisnõue käskkirja nr

117 õigusvastaseks tunnistamiseks on samuti tähtaegne.

11.3. Kohus selgitab, et kuna tegemist on halduse siseaktiga, mis puudutas rohkem kui 50

inimest, puudus vastustajal tulenevalt HMS § 40 lg 3 p-st 6 kaebaja ärakuulamiskohustus.

Kohus nõustub kaebajaga, et vastustaja on sisuliselt kehtestanud vaidlustatud siseaktiga

vaktsineerimiskohustuse. Käskkirja nr 117 p-ga 2 kehtestatud nõuet üksinda ei saa pidada

otseseks vaktsineerimiskohustuseks. Samas tuli käskkirja p 7 kohaselt teenistujaga, kes ei ole

vaktsineeritud, töö- või teenistussuhe lõpetada. Praktikas tõi see kaasa kaebaja vabastamise

politseiteenistusest. Seetõttu oli kehtestatud nõue mõju poolest võrdväärne

vaktsineerimiskohustusega.6

11.4. PS §-st 11 tuleneb, et õigusi ja vabadusi tohib piirata ainult kooskõlas põhiseadusega.

Need piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada

piiratavate õiguste ja vabaduste olemust.

11.5.

Riigikohus on pidanud võimalikuks, et siseaktiga vaktsineerimiskohustuse

kehtestamisele võivad anda piisava aluse TTOS § 13 lg 2 ja VV määruse nr 144 § 6 lg 2 p

11.7 TTOS § 1 lg 2 järgi laieneb see seadus ka PPA töötajate kohta niivõrd, kuivõrd

5 TrtRKm 3.11.2021 nr 3-21-189

6 vt ka Euroopa Inimõiguste Kohtu suurkoja otsus asjas nr 47621/13: Vavřička jt vs. Tšehhi, p 259-260; vrd

otsus asjas nr 46061/21: Thevenon vs. Prantsusmaa; RKHKm 25.11.2021, nr 3-21-2241, p 20

7 Samas, p 24.

3-22-184

eriseadusega või nende alusel kehtestatud õigusaktidega ei ole sätestatud teisiti. TTOS § 4 lg-

ga 1 ja § 13 lg-ga 2 on tööandjale antud õigus kehtestada ettevõttes (sh riigiasutuses)

töötervishoiu ja tööohutuse nõudeid. Seda õigust ei piira Riigikohtu hinnangul ka KVTS § 31

lg 6, sest TTOS § 13 lg 2 lubab sõnaselgelt kehtestada õigusaktides ettenähtust rangemad

nõuded ning KVTS ega selle rakendusaktid ei sätesta rangemate tingimuste kehtestamise

õiguse suhtes erandit. Praegusel juhul ei tulene ka PPVS-st rangemate tingimuste

kehtestamise õiguse suhtes erandit. TTOS § 2 lg 1 kohaselt mõistetakse töötervishoiuna

töötaja tervisekahjustuse vältimiseks töökorraldus- ja meditsiiniabinõude rakendamist, töö

kohandamist töötaja võimetele ning töötaja füüsilise, vaimse ja sotsiaalse heaolu edendamist.

Sama paragrahvi lg 2 kohaselt mõistetakse tööohutusena töökorraldusabinõude ja

tehnikavahendite süsteemi sellise töökeskkonna seisundi saavutamiseks, mis võimaldab

töötajal teha tööd oma tervist ohtu seadmata. TTOS § 8 lg 2 kohaselt peab tööandja kaitseks

töökohas toimivate bioloogiliste ohutegurite eest võtma tarvitusele abinõud, arvestades

ohuteguri nakatamisvõimet. Arvestades, et vaktsineerimine on käsitletav meditsiiniabinõuna,

nõustub kohus, et iseenesest on tööandjal (sh haldusorganil ja antud juhul vastustajal) TTOS §

13 lg 2 alusel õigus kehtestada töötajate tervisekahjustuse vältimiseks rangemad

meditsiiniabinõud kui seda nõuavad õigusaktide sätted. Sellest tulenevalt on väär kaebaja

seisukoht, et vaktsineerimistõendi esitamise kohustuse kehtestamise (sisuliselt

vaktsineerimiskohustuse kehtestamine) haldusaktina puudus vastustajal pädevus ja

volitusnorm.

11.6. Töötervishoiu ja tööohutuse nõuded töötaja kaitseks töökeskkonda mõjutavate

bioloogiliste ohutegurite eest on kehtestatud VV määrusega nr 144. Määrust kohaldatakse

selle § 1 lg 2 kohaselt kõigile töödele, mida tehes töötajad on või võivad olla ohustatud

bioloogilistest ohuteguritest. VV määruse § 2 kohaselt jaotatakse bioloogilised ohutegurid

nelja ohurühma vastavalt nende nakatumisvõimele, kusjuures 1. ohurühma ohutegurid

teadaolevalt ei põhjusta inimese haigestumist; 2. ohurühma ohutegurid võivad põhjustada

inimese haigestumist ning seetõttu ohustavad töötaja tervist, kuid ei põhjusta nakkusohtu

elanikkonnale; nende vastu on olemas tõhusad ennetus- ja ravivahendid; 3. ohurühma

ohutegurid võivad põhjustada inimese rasket haigestumist, seetõttu ohustavad tõsiselt töötaja

tervist; võivad põhjustada nakkusohtu elanikkonnale, kuid nende vastu on olemas tõhusad

ennetus- ja ravivahendid; 4. ohurühma ohutegurid põhjustavad inimese rasket haigestumist,

seetõttu ohustavad tõsiselt töötaja tervist ning võivad põhjustada nakkusohtu elanikkonnale;

nende vastu tõhusad ennetus- ja ravivahendid tavaliselt puuduvad 1. ohurühma ohutegurid ei

põhjusta teadaolevalt inimese haigestumist ning 4. ohurühma ohutegurid põhjustavad inimese

raket haigestumist. Vastavalt VV määruse nr 144 lisale 3 on SARS-CoV-2 viirus bioloogilise

ohutegurina hinnatud 3. ohurühma ohuteguriks. VV määruse nr 144 § 5 kohaselt lasub

tööandjal kohustus vältida tervisele ohtliku bioloogilise ohuteguri kasutamist, kui see on

võimalik asendada nüüdisaegsete teadmiste kohaselt tervisele ohutu või ohutuma bioloogilise

teguriga. Sama VV määruse § 4 lg-st 2 tuleneb, et kui töötaja ei ole oma tööülesannete

täitmisel bioloogiliste ohuteguritega otseses kokkupuutes, kuid võib riskianalüüsi tulemusel

olla töötingimuste või töö laadi tõttu neist ohustatud, peab tööandja rakendama §-des 5 ja 7–

13 nimetatud abinõusid. Sama määruse § 6 lg-st 1 tuleneb, et kui riskianalüüsi tulemused

näitavad, et töökeskkond on bioloogilistest ohuteguritest mõjutatud, peab tööandja vältima

töötaja tervise ohustamist bioloogiliste ohutegurite poolt. Määruse § 6 lg 2 p 11 kohaselt, kui

ohtu pole võimalik §-s 5 nimetatud abinõudega kõrvaldada, peab töötajate terviseriski

vähendama võimalikult madala tasemeni, tagades SARS-CoV-2 viiruse leviku korral

töökeskkonnas teiste inimestega kokku puutuvate töötajate nakkusohutus eelkõige läbi

töötajate Covid-19 haiguse vastase vaktsineerimise tagamise, SARS-CoV-2 nakkusohutust

kinnitava tõendi kontrollimise või töötajate testimise SARS-CoV-2 testiga. Seega ei tulene

3-22-184

TTOS ega selle alusel kehtestatud õigusaktidest vaktsineerimise kohustuslikkust ning

tööandjal lasub neist õigusaktidest tulenevalt kohustus luua võimalus vaktsineerimiseks, kuid

TTOS § 13 lg 2 võimaldab kehtestada bioloogilisest ohutegurist ohustatuse korral, sh ka

SARS-CoV-2 viiruse leviku korral rangemad meetmed, kui tulenevad õigusaktidest.

11.7. Kohus lisab, et rangemate meetmete kehtestamise õigus ei tähenda, et riskianalüüsi

kaudu saab kehtestada üldkohustuslikku (ehk teenistusest vabastamise tagajärjega seotud)

vaktsineerimise nõudet kõigile konkreetsetele teenistujatele ja töötajatele ühetaoliselt.

Vaatamata riskianalüüsile tuleb meetmete kohaldamist ja võimalikkust ning rakendamata

jätmise tagajärgi kaaluda iga konkreetse isiku suhtes eraldi. Sel põhjusel ei ole põhjendatud

kaebaja taotlus põhiseaduslikkuse järelevalvemenetluse algatamiseks, kuivõrd kaebaja

viidatud normid ei ole selles mõttes asjassepuutuvad, et võimaldaksid kehtestada tööandjal

absoluutse ja kõigile töötajatele või teenistujatele kehtiva vaktsineerimiskohustuse. TTOS

alusel kehtestatud riskianalüüsist tulenev vaktsineerimisnõue kui meditsiiniabinõu

rakendamise nõue ei tähenda, et nõude täitmata jätmine võrdub automaatselt teenistusest

vabastamisega. Kuigi seadusest tuleneb vastustajale vastav otsustuspädevus, siis ei muuda

neid norme põhiseadusega vastuolus olevaks ka pelgalt võimalus, et vastustaja saab oma

kaalutlusõigust kuritarvitada.

11.8. Sellest tulenevalt jätab kohus kaebaja taotluse põhiseaduslikkuse järelevalvemenetluse

algatamiseks rahuldamata.

11.9. Seega ei tähenda eelviidatud TTOS ja VV määruse nr 144 sätted, et õigusaktides

sätestatust rangemate abinõude, sh meditsiiniabinõude kehtestamine saaks toimuda

meelevaldselt või rangelt üldkohustuslikuna ja ühetaolisena kõigile asutuse töötajatele või

ametnikele. Seega ei saa riskianalüüsi kaudu kehtestada kohustuslikku vaktsineerimist (st

teenistusest vabastamise tagajärjega seotud kohustus) iga konkreetse töötaja või teenistuja

suhtes, mis tähendab, et teenistusest vabastamist kui äärmuslikumat võimalust tuleb

vaatamata riskianalüüsis sisalduvale vaktsineerimise kohustusele hinnata iga teenistuja suhtes

eraldi. Sunnitud vabastamine teenistusest on kaebaja jaoks iseenesest tõsine tagajärg, riivates

elukutse valiku vabadust (PS § 29 lg 1).

11.10. Seonduvalt vaktsineerimise kohustuslikkusega on kohus seisukohal, et ka kaudne

vaktsineerimisnõue sekkub inimese kehalisse puutumatusse, mis on ennekõike kaitstav eraelu

puutumatuse raames (PS § 26). Vaktsiinidega kaasnevad riskid riivavad õigust tervise kaitsele

(PS § 28 lg 1) ja võivad lõppeda surmaga (PS § 16). Kehtivatest õigusaktidest ei tulene

vahetut üldist ega ka ametikohaspetsiifilist vaktsineerimiskohustust ning eelduslikult peab

inimesel olema õigus valida, kas lasta ennast vaktsineerida või mitte.

11.11. TTOS § 13 lg 2 kohased meetmed saab haldusorgan kehtestada kaalutlusõiguse alusel.

Põhjendamiskohustus ning meetmete rakendamise argumentide kaalukus on põhiõiguste riive

ulatust arvestades eriti oluline. Seega, kehtestades siseaktiga Covid-19 tõendi esitamise

kohustuse ja rakendades selle esitamata jätmise tagajärjena teenistusest vabastamist (ATS §

95 lg 1, § 15 p 5 ja § 25 lg 1 p 5 alusel), peab selline tõendi esitamise kohustus ja tagajärjena

teenistusest vabastamine olema igal juhul juba kohustuse kehtestamist reguleeriva siseaktiga

olema proportsionaalne, põhjendatud ja kaalutletud ning teenistusest vabastamise otsustamisel

tuleb eraldiseisvalt esitada põhjendused ja kaalutlused juba kitsamalt konkreetse isiku ja tema

ametiga seonduvalt.

12. Legitiimsed eesmärgid

3-22-184

Vastustaja on vaktsineerimiskohustuse eesmärkidena nimetanud sisejulgeoleku tagamise

(PPA toimepidevuse tagamise nii tavaolukorras kui kriisis) ning inimeste elude ja tervise

kaitse (sh nii PPA teenistujate kui PPA klientide). Seega järeldub, et vaktsineerimiskohustus

ja mittevaktsineeritute teenistusest vabastamine aitab vastustaja hinnangul neile eesmärkidele

(riigi sisejulgeoleku tagamine ja inimeste tervise kaitse) kaasa seeläbi, et aitab vähendada

sisejulgeoleku tagamiseks vajalike teenistujate nakatumist, rasket haigestumist ning nakkuse

edasikandumist. Seega järeldub, et vastustaja soovib vältida teenistujate nakatumist ja nende

poolt nakkuse edasikandumist teistele isikutele (esimene eesmärk) ning samuti teenistujate

rasket haigestumist, mis võiks personalipuuduse tõttu ohtu seada vastustaja ülesannete

täitmise (teine eesmärk). Kohus osundab siiski, et üksnes ja ainult vaktsineerimisele suunatud

meetmed, mis on seotud meetme rakendamata jätmisel teenistusest vabastamise tagajärjega,

viitavad üheselt asjaolule, et vaktsineerimine ise on seatud eesmärgiks. Kohus on seisukohal,

et vaktsineerimine ning sellega seotult vaktsineerimata isikute teenistusest vabastamine ei saa

olla põhiõiguste riivamise legitiimne eesmärk. Tegemist on töötervishoiu ja tööohutuse

tagamise abinõuga ning põhiõigusi riivava piiranguga. Kohus rõhutab, et põhiõigusi riivavaid

piiranguid ei saa kehtestata piiramise enda pärast. Samamoodi ei saa piirangute kehtestamise

eesmärki siduda piirangute puudumisega. Sel põhjusel ei ole vaidlustatud nõude eesmärgid

legitiimsed ning juba siinkohal järeldub, et sellisele eesmärgile suunatud piirangud ei saagi

olla proportsionaalsed.

13. Meetme proportsionaalsus

13.1. Põhiõigust riivav abinõu on sobiv siis, kui see aitab kaasa eesmärgi saavutamisele.

Kohtu hinnangul on ilmne, et vaktsineerimine ei välista inimese poolt koroonaviiruse

edasikandmist ega tema haigestumist. Ka vaktsineeritud teenistuja on nakkusohtlik ning võib

ise haigestuda. Riigikohus on küll nõustunud sellega, et Covid-19 vastu vaktsineeritud

haigestuvad elanikkonnas üldiselt harvemini ja kergemalt kui immuunsuseta inimesed, ning

neid järeldusi toetavad süsteemselt kogutud, analüüsitud ja hinnatud teadusandmete

tervikraportid ning riigiülesed vaktsineerimise efektiivsusuuringud, nt ECDC raportid.8

Viidatud kohtuasjas on Riigikohus seejuures nentinud, et kaitsesüstimine ei välista inimese

poolt koroonaviiruse edasikandmist ega tema haigestumist, eriti, kui on tegemist tiheda ja

püsiva kontaktiga. On ka näiteid vaktsineeritute rasketest haigusjuhtudest. Samuti väheneb

vaktsiini toime aja möödudes.9

Seega ei saanud vastustaja kollektiivse

vaktsineerimiskohustuse kehtestamisel jätta arvestamata asjaoluga, et kõik

vaktsineerimiskohustuse kehtestamise ajal teadaolnud seisukohad ja järeldused lähtusid siiski

samal ajal ka asjaolust, et ka vaktsineeritud isikud haigestuvad, levitavad haigust edasi ning

ka vaktsineeritud isikud haigestuvad raskelt ja satuvad haiglasse, sh ka ajal, mil

vaktsineerimise tõend kehtib, samuti, et vaktsiinide kaitse ajas väheneb. Vastustaja on ise

väitnud, et kaebaja teenistusülesannete täitmisel on tihedad inimeste vahelised kontaktid

vältimatud, mis omakorda viitab, et üksnes vaktsineerimisele suunatud meetmed ei saanud

olla nakkuse leviku tõkestamiseks sobivad. Tuleb rõhutada, et Riigikohus on seejuures

viidatud kohtuasjas selgitanud, et teadaolevate teadusandmete põhjal võib eeldada, et

vaktsineerimine võimaldab vastustajal riigikaitselise tegevuse korraldamisel esmajoones

vähendada tegevteenistujate raske haigestumise riski ning vähemal määral viiruse

ülekandumist. Sellest tulenevalt on ilmne, et nakatumise riski vaktsineerimine tõhusalt ei

maanda ning pigem on selline toiming vajalik ennekõike isiku enda kaitseks raske

8 RKHKm nr 3-21-2241, p 27.

9 Samas

3-22-184

haigestumise eest, mitte niivõrd haiguse leviku takistamiseks ja sellega riigi kaitsevõime

tagamiseks.

13.2. Vastustaja ei saanud jätta arvestamata ka asjaolu, et teadusandmed vaktsiinide tõhususe

kohta on sedavõrd kiiresti ajas muutuvad, mistõttu jäiga ja range ning samal ajal püsiva

vaktsineerimise nõude kehtestamisel pidanuks olema eriti ettevaatlik ning koguma vajadusel

täiendavat teavet. Seejuures tõendi esitamise nõude kehtestamise ajal oli juba avalikult

vaktsiinide toimet kritiseeritud. 24.08.2021 artiklis on Teadusnõukogu tolleaegne juht I.

Lutsar sõnaselgelt avalikult nentinud vaktsiinide toime kadumist: „vähenemine hakkab

toimuma püsivalt iga kuu, mitte ei kuku äkki kuuendal või neljandal kuul“.10 A. Merits on

27.04.2021 öelnud: „Suurepärased vaktsiinid annavad 95% või suurema kaitse haigestumise

ja 90% kaitse nakatumise vastu.“ Praegu on näha, et sinna kuuluvad ka Moderna ja

Pfizeri/BioNTechi koroonavaktsiinid“,11 kuid 25.10.2021 (mil jõustus korraldus nr 362) viitas

ta aga juba uuringutele ja reaalelu andmetele, mille järgi on vaktsiinide tõhusus 60-70

protsenti. 28.10.2021 avaldatud artiklis on statistikale tuginedes järeldatud, et „vaktsiinide

tõhusus on tänaseks märgatavalt langenud võrreldes sellega, mida tootjad on lubanud. Kui

sümptomaatilise haigestumise vastane tõhusus peaks tootjate kinnitusel ületama 90 protsenti,

siis reaalselt on Eestis nii haiglaravil olijatest kui värskelt nakatunutest kolmandik

täisvaktsineeritud“.12

13.3. Viiruse omikrontüve valguses on aga juba üldteada, et vaktsiinide tõhusus langes

märkimisväärses ulatuses veelgi ning 2021 sügis - talvel teavitasid mitmed Euroopa kõrge

vaktsineerimismääraga riigid uutest nakatumisrekorditest; 25.01.2022 seisuga ei olnud Eestis

vaktsineeritud ja vaktsineerimata inimeste proportsioon ühiskonnas kuigivõrd erinev ning

esines päevi, mil vaktsineeritud nakatunute osakaal oli suurem.13 Nakkuse edasikandumise

osas on seoses viiruse deltatüvega 31.10.2021 ilmunud artiklis märgitud, et oma leibkonna

liikmete seas levitavad vaktsineeritud viirust praktiliselt sama suure tõenäosusega kui

vaktsineerimata inimesed (vastavalt 23 ja 25 protsenti).14 Seega on selge, et vaktsineeritus ei

tähenda seda, et vaktsineeritud isik nakkust ei levita ega ise tõhusalt kaitstud Covid-19-sse

nakatumisest.

13.4. Et haiguse levikut ja haigestumist, sh rasket haigestumist vaktsineerimine ei välista, ei

saanud ainult ja üksnes vaktsineerimisele suunatud meetmed olla sobivad, liiatigi olles

teadlik, et tihedate kontaktide puhul (mida kaebaja puhul on peetud aktuaalseks) on ka

vaktsineeritud töötajate kaudu haiguse levik tõenäoline. Vaktsineerimine saanuks sel hetkel

teadaoleva teabe alusel olla üks ennetav meede teiste meetmete seas, kuid mitte kohustuslik

ning ennekõike eesmärgiga aidata kaasa teenistujate raske haigestumise ärahoidmisele, mitte

niivõrd viiruse levikule. Kohtule ei nähtu samas, et vastustaja oleks üldse hinnanud

vaktsineeritud teenistujate mõju viiruse levikule kollektiivis ja meetme proportsionaalsuse

hindamisel sellel eesmärgil nimetatud asjaolu arvesse võtnud. Ka puuduvad igasugused

10 Kask, T. OTSE POSTIMEHEST ⟩ Irja Lutsar: vaktsiinid ei ole ideaalsed, nende toime hakkab vaikselt

kaduma. Postimees TV https://tv.postimees.ee/7321521/otse-postimehest-irja-lutsar-vaktsiinid-ei-ole-ideaalsed-

nendetoime-hakkab-vaikseltkaduma

11 Jürisoo, L. Millised haigused on vaktsineerimise tõttu täielikult kadunud? Kas koroonavaktsiinides on

alumiiniumi.

Asjatundja

selgitab.

https://forte.delfi.ee/artikkel/93260401/millised-haigused-

onvaktsineerimisetottu-taielikult-kadunud-kas-koroonavaktsiinides-on-alumiiniumi-asjatundja-selgitab

12 Pau, T. Euroopa ravimiamet andis Moderna tõhustusdoosidele rohelise tule. Forte (Delfi) 28.10.2010

https://forte.delfi.ee/artikkel/94986547/euroopa-ravimiamet-andis-moderna-tohustusdoosidele-rohelise-tule

13 TrtRKm 28.01.2022, nr 3-21-2547 p-d 14, 15 ja 16.

14 A. Pau. „Aasta väldanud uuring: vaktsineerimata inimesed ei saa end vaktsineeritute seas turvaliselt tunda“.

https://forte.delfi.ee/artikkel/95008939/aasta-valdanud-uuring-vaktsineerimata-inimesed-ei-saa-

endvaktsineeritute-seas-turvaliselt-tunda.

3-22-184

analüüsid ja andmed selle kohta, kas ja mil moel on vaktsineerimine kollektiivis rasket

haigestumist ära hoidnud. Keeldudel ja käskudel peab nende tegelikku prognoositavat mõju

arvestades olema põhjuslik seos nakatumise vähenemisega ja haigestumise ärahoidmisega.

Käesoleval juhul vastustaja pole isegi mitte väitnud (rääkimata tõendamisest), et tema seatud

piirangutel oleks vahetu seos nakatumiste vähenemisega ja raske haigestumise vähenemisega

kollektiivis.

13.5. Seejuures on üldteada asjaolu, et SARS-CoV-2 viiruse näol on tegemist sesoonse

viirusega: see tähendab, et nakatumiste laine algab sügisel ja lõpeb kevadel. Nii toimis viiruse

nakatumisnäitajate muutus ka ajal, mil vaktsiinid polnud kättesaadavad. Seejuures on ka

teada, et nakatumisnäitajad tõusid plahvatuslikult vaatamata vaktsineerimisele. Seega,

käesoleval juhul vastustaja pole tõendanud, et seatud piirangutel oleks vahetu seos

nakatumiste vähenemisega ja raske haigestumise vähenemisega kollektiivis.

13.6. Kohtumenetluses on vastustaja selgitanud, et 15.11.2021, 6.12.2021 ja 13.12.2021

seisuga oli Ida prefektuuris teenistujate vaktsineerituse tase vastavalt 98,0%, 98,4% ja

98,24%. Lisaks selgitas vastustaja, et 29.12.2021 seisuga oli Ida prefektuuri tõendi esitanud

ametnike osakaal 99% (737-st ametnikust vastas nõuetele 730, s.t 99,05% ja nõudele ei

vastanud seitse). Kohtule ei nähtu veenvaid põhjendusi ega ka kaalutlusi, kuidas

vaktsineerimata teenistujate teenistusest vabastamine aitab tagada sisejulgeolekut – arvestades

argumente, et teenistujate rasket haigestumist aitab vältida vaktsineerimine, ning asjaolu, et

PPA vaktsineeritus oli detsembris 2021 99%, ei saanud üksikud immuniseerimata teenistujad

kujutada endast tõsist ohtu riigi sisejulgeolekule ning inimeste eludele ja tervisele. Selliste

andmete vaates jääb äärmiselt küsitavaks kaebajast lähtuv oht nii sisejulgeolekule kui teiste

teenistujate tervisele. Olukorras, kus vaktsineerimine aitab ära hoida teenistujate raske

haigestumise riski ning vähemal määral viiruse ülekandumist ning arvestades PPA

vaktsineerituse taset ja kollektiivi enamuse mittekuulumist riskigruppi, siis ei olnud kaebajal

vaktsineerimistõendi esitamine vältimatult vajalik. Vastustaja ei ole ka esile toonud, et keegi

kollektiivist oleks raskelt haigestunud ja haiglaravile sattunud. Siinkohal on oluline osundada,

et ka Eesti tingimustes oli kogu Eesti elanikkonna vaktsineeritus kahe vaktsiinidoosiga

01.01.2022 seisuga 61,4% ning 25.10.2022 seisuga kasvanud 62,2%-ni, kusjuures haiguse

olevat matemaatik Krista Fischeri hinnangul seisuga 15.10.2021 läbi põdenud ca veerand

elanikkonda. Seda asjaolu arvestades on kahtlemata küsitav ka kaebaja vaktsineerituse

staatusest (täpsemalt vaktsineerimata olemisest) lähtuv oht nii kolleegidele, klientidele kui ka

endale. Haigestumise korral oli keskmine läbipõdemise periood (karantiin) 10 päeva 15 ja

läbipõdemine on võrdväärne vaktsineerimisega (tekkivad antikehad jne).

13.7. Kohus osundab, et sedavõrd oluliste põhiõiguste piiramise kontekstis ja sisuliselt

kohustusliku vaktsineerimise kehtestamisega pidi vastustaja igal juhul pidevalt muutuvat

olukorda arvestades ja teadusandmete ebakindluse vaates, samuti vaktsiinide lühiajalise kaitse

püsimise kontekstis kaaluma meetme vajalikkust ja sobivust ka pikemas perspektiivis.

Teadmata aga seejuures püsiva vaktsineerimise (tõhustusdooside) mõju tervisele,

tõhustusdoosidest tuleneva kaitse püsivust erinevate tüvede valguses ning hindamata

seejuures ka sellise süsteemiga seotud kulude ulatust, on meetme sobivus igal juhul küsitav.

Olukorras, kus on juba teada, et vaktsineerimise tagajärjel on isikuid surnud või on esinenud

tõsiseid kõrvaltoimeid (tervisekahjustusi), ei ole selline vaktsineerimissund õigustatud.

15 Vabariigi Valitsuse 28.05.2021 korralduse nr 212 „ „Karantiini kehtestamine COVID-19 haiguse diagnoosiga

või positiivse testi tulemusega isikutele ja nende isikutega lähikontaktis olnud isikutele“ punkt 3.

3-22-184

Üksnes vaktsineerimisele suunatud viiruse leviku takistamise meetmed ei saa olla vajalikud

ega ka mõõdukad.

13.8. Vastustaja saanuks teenistusest vabastamise otsustamisel kaaluda lisaks teiste viiruse

levikut takistavate meetmete rakendamisele võimalust kaebaja tööd ümber korraldada, kuid

neid kaalutlusi teenistusest vabastamise käskkirjas ei nähtu ning kohtumenetluses ei ole

vastustaja selgitanud, miks ei olnud kaebaja puhul võimalik tema töö kasvõi ajutiselt ümber

korraldada (liiatigi olukorras, kus vaktsineerimata isikute arv on sedavõrd väike ning

ümberkorralduste tegemine üksikute vaktsineerimata teenistujate osas ei ole vastustajale ka

sellest tulenevalt tõenäoliselt oluliselt koormav). Lisaks võimaldab ATS § 33 ametniku viia

tähtajaliselt üle teisele ametikohale, eesmärgiga suurendada ametniku pädevust ja

motivatsiooni või edendada koostööd ametiasutuste vahel. PPA väitel ei olnud teisele

ametikohale viimine võimalik üksnes põhjusel, et kõigi ametikohade osas oli kehtestatud

vaktsineerimise nõue. Samas on juba osundanud, et sellise üldkohustusliku nõude

kehtestamine kõigile töötajatele ei olnud põhjendatud ega ka õiguspärane. Kohus osundab, et

samas ei olnud kuidagi piiratud ka kokkuleppeline teenistussuhte peatamine ajutiselt, puhkuse

võimaldamine vms. Viidates aga teenistussuhte ajutisele peatamisele kui ressursi

ebaotstarbekale kasutamisele, on PPA vastuoluline, arvestades, et pikaaegse staažiga

ametniku teenistusest vabastamine on ressurssidele ja riigi julgeolekule märksa negatiivsema

mõjuga kui teenistussuhte ajutine peatamine (uue teenistuja värbamisvajadus,

koolitamisvajadus, väljaõpe jm). Jäigalt ja üksnes vaktsineerimisele sundimine ja

vaktsineerimisega mittenõustumisel teenistusest vabastamine ei ole praegusel juhul olnud

proportsionaalne.

13.9. Sellest tulenevalt on kohus seisukohal, et käskkiri nr 117 punktide 1, 3, 5 ja 7 osas,

millega vastustaja kehtestas vaktsineerimistõendi esitamise nõude ja sellise tõendi esitamata

jätmise korral otsustas lõpetada teenistussuhe, on õigusvastane.

III

14. Kaebaja vabastati teenistusest põhjusel, et ta ei vastanud käskkirjas 117 kehtestatud

nõuetele. Kohus tuvastas, et 117 kehtestatud vaktsineerimistõendi esitamise nõue oli

õigusvastane. Kuna kaebaja teenistusest vabastamise põhjuseks oli see asjaolu, et tema ei ole

täitnud õigusvastase käskkirja alusel vaktsineerimise tõendi esitamise nõuet, on tema

teenistusest vabastamine käskkirjaga nr 193p samuti materiaalselt õigusvastane.

14.1. Lisaks märgib kohus, et haldusasja materjalide kohaselt sai kaebaja teada

vaktsineerimistõendi esitamise kohustusest 27.12.2021, mis langes tõendi esitamise viimase

päevale. Vastustaja on küll väitnud, et kaebaja oleks pidanud teada saama käskkirjaga nr 117

kehtestatud vaktsineerimistõendi esitamise kohustusest varem, kuna kaebaja haiguslehel

viibides suhtles niikuinii kolleegidega, kes väidetavalt oleksid pidanud edastama kaebajale

vastava informatsiooni. Vastustaja ei ole esitanud kohtule tõendeid selle kohta, et kaebaja sai

võimaluse tutvuda käskkirjaga nr 117 ja 15.11.2021 koostatud teatisega vaktsineerimise

tõendi esitamise kohta. Haldusasja materjalide hulgas on olemas vaid vastustaja poolt

kaebajale 22.12.2021 esitatud e-kiri, millega üritati edastada kaebajale 15.11.2021 teatise

teenistusest vabastamise kohta, kui kaebaja ei esita vaktsineerimistõendit hiljemalt

27.12.2021. Nimetatud e-kirja sisust on võimalik aru saada, et varasemalt ei ole kaebajale

teenistusest vabastamise teatist esitanud.

3-22-184

14.2. HMS § 27 lg 1 sätestab, et dokumendi elektroonilise kättetoimetamise korral tehakse

dokument kättesaadavaks asjakohases infosüsteemis või Eesti teabeväravas või saadetakse

menetlusosalise elektronposti aadressil. Sama paragrahvi lg 2 p 2 sätestab, et elektrooniliselt

kättesaadavaks tehtud või edastatud dokument loetakse kättetoimetatuks, kui adressaat on

kinnitanud elektrooniliselt edastatud dokumendi kättesaamist.

14.3. Kaebaja väitis, et sai vastustaja 22.12.2021 e-kirja, mis sisaldas ka teavitust teenistusest

vabastamise kohta koos ettepanekuga vaktsineerimise tõendi esitamiseks kuni 27.12.2021

kätte 27.12.2021. Vastustaja ei ole kaebaja väidet vastavate tõenditega ümber lükanud.

Vastustaja ei ole samuti tõendanud, et edastas kaebajale postiga või e-postiga käskkirja nr 117

varasemal ajal. Vastustaja on küll väitnud, et edastas käskkirja nr 117 kõikidele teenistujale,

sh kaebajale tööpostile, kuid kaebaja viibis ajavahemikul 30.09.2021-30.12.2021 haiguslehel

ja andmed kaebaja poolt tööposti kaudu käskkirja kättesaamise kohta kohtul puuduvad.

14.4. Kuna ei ole tõendatud vastupidist, siis sai kohtu arvates kaebaja käskkirja nr 117

olemasolust ja vaktsineerimistõendi esitamise kohustusest teada 27.12.2021. Järelikult olid

kaebajal jäänud vaktsineerimistõendi esitamiseks kui mitte minutid, siis mõned tunnid.

Pidades silmas, et detsembris 2021. a oli vaktsineerimine võimalik vaid eelregistreerimisel, ei

olnud kaebajal 27.12.2021 vaktsineerimistõendi esitamise kohustuse tähtaegselt järgimiseks

objektiivselt võimalik. Lisaks ei olnud kaebajal piisavalt aega, et esitada vastuväiteid või

selgitusi vaktsineerimisnõuete kehtestamise kohta.

14.5. Eelnevast nähtub, et kaebajal jäi vaktsineerimistõendi esitamiseks, sh ka vaktsineerimise

üle mõtlemiseks, vaid paar päeva, mis kohtu hinnangul arvestades vaktsineerimisega

võimalike kõrvaltoimetega ei pruukinud olla selle tähtsa otsuse langetamiseks piisav. 2021. a

seisuga olid tõepoolest fikseeritud juhtumid, kus vaktsineerimise tõttu inimesed surid, sh

noores vanuses. Vaktsineerimise võimalike kõrvalmõjude osas valitses teadlaste seas pigem

ebakindlus. Seda kõike arvestades ei olnud kohtu arvates ajavahemik 27.12.2021-29.12.2021

piisav selle tähtsa otsuse langetamiseks. Samas ei ole 29.12.2021 kaebaja käskkirja nr 117

kätte saanud, mis kohtu arvates oluliselt nõrgendas kaebaja positsiooni vastuväidete esitamise

osas 28.12.2021 prefektiga toimunud vestluses.

14.6. Kohtupraktikas on leitud, et hea halduse põhimõte tähendab muu hulgas seda, et isikule

tuleb anda mõistliku aja jooksul teavet teda puudutava asja menetlemise käigust ja selle asja

lahendamist mõjutavatest haldusaktidest ning muud asjakohast teavet. Hea halduse

põhimõttega ei ole kooskõlas menetluse läbiviimine menetlusosalise teadmata ja

menetlusosalisega suhtlemata.16 Lisaks on Riigikohus leidnud, kui on ette näha, et üksnes

seaduses sätestatud kanalid ei pruugi olla piisavad selleks, et teave ka tegelikult jõuaks

huvitatud isikuteni ja täiendav teavitamine ei too kaasa ebamõistlikke kulusid, on vajalik

isikute seaduses sätestatust intensiivsem teavitamine.17

14.7. Kohus leiab, et pidades silmas HMS § 27 lg 2 p-s 2 sätestatut, oleks vastustaja pidanud

andma kaebajale vaktsineerimistõendi esitamise kohustuse täitmise tähtaja, mis hakkaks

kulgema alates käesoleva teate kättesaamisest. Sama kirjaga oleks vastustaja pidanud

edastama kaebajale tutvumiseks käskkirja nr 117, millega kehtestati vaktsineerimistõendi

esitamise kohustus, kuna ajavahemiku, mil kaebaja oli haiguslehel ning ta ei pruukinud

tutvuda tema elektroonilisele tööpostile saadetud käskkirjaga nr 117. Kuna kaebaja sai

vastustaja teate kätte 27.12.2021, mis sisaldas viidet käskkirjale nr 117, siis oleks ta saanud

16 RKHKo 3-3-1-85-10 p 37.

17 RKHKm 3-3-1-73-05, p 14.

3-22-184

esitada 28.12.2021 toimunud suulise vestluse käigus enda poolsed vastuväited juhile. Seega

loeb kohus eelnevale tuginedes vastustaja poolt ärakuulamiskohustust täidetuks (HMS § 40 lg

1).

14.8. Lähtudes eeltoodust on kohus seisukohal, et vastustaja on rikkunud hea halduse tava,

kuna ei võimaldanud kaebajale enne teenistusest vabastamist tutvuda käskkirjaga nr 117 ning

tulenevalt tuvastatud asjaoludest kohustas kaebajat esitama vaktsineerimistõendit

ebamõistlikult lühikese aja jooksul. Sellel põhjusel on vastustaja käskkiri nr 11.9-2.8/193p

formaalselt ja materiaalselt õigusvastane (käskkirja materiaalset õiguspärasust hindas kohus

kohtuotsuse punktis 14).

IV

15. Kaebaja arvas, et käskkirja nr 117 alusel vaktsineerimistõendi esitamise kohustamisega,

muutis vastustaja kaebajapoolset nõusolekut küsimata kaebaja ametijuhendit, mistõttu on

tegemist koondamise olukorraga ATS § 90 lg 1 p-s 3 sätestatud tähenduses.

15.1. Vaidlusaluse käskkirja õiguslikuks aluseks on välja toodud PPVS §-de 62 ja 361,

siseministri 17.07.2014 määruse nr 33 „Politsei- ja Piirivalveameti põhimäärus“ § 13 lg 1 p-i

1, ATS §-de 95, 56 ja 104, töölepingu seaduse (TLS) § 71, TTOS § 13 lg 2, § 131 lg 9, VV

05.05.2000 määrus nr 144.

15.2. Kohus tutvus haldusasja materjalidega ja on seisukohal, et vabastades kaebaja

teenistusest vaktsineerimistõendi esitamata jätmise tõttu, kohaldas vastustaja ebaõigesti

teenistusest vabastamise alusena ATS § 95 lg 1. ATS § 95 lg 1 kohaselt ametnik vabastatakse

teenistusest, kui ilmnevad või tekivad asjaolud, mis välistaksid tema teenistusse võtmise

tulenevalt käesoleva seaduse § 14 lg-st 1 või 2 või §-st 15. Vastustaja lähtus teenistusest

mittevastavuse osas ATS § 15 lg-st 5, mille kohaselt ei võeta teenistusse isikut muu seaduses

sätestatud teenistusse võtmist välistava asjaolu esinemisel. Kohus märgib, et

vaktsineerimiskohutuse täitmata või vaktsineerimistõendi esitamata jätmise tõttu teenistusse

võtmisest keelduva alusena ei sätesta aga ükski seadust. Vastustaja viidatud TTOS § 13 lg 2

annab tööandjale õiguse kehtestada ettevõttes õigusaktides ettenähtust rangemaid

töötervishoiu ja tööohutuse nõudeid. Kohtu hinnangul on tegevust pädevusnormina, millest ei

tulene, et kehtestatud töötervishoiu ja tööohutuse nõuete täitmata jätmine oleks automaatselt

võrdväärne ATS §-s 15 sätestatud teenistusse võtmise keeldumise alustega. Samas TTOS §

131 lg 9 vaid delegeerib töökeskkonna ohuteguri või töö laadi põhise tervisekontrolli

täpsustavate nõuete kehtestamise Vabariigi Valitsusele, ehk tegemist on jätkuvalt

volitusnormiga, mille eesmärgiks ilmselgelt ei ole ATS §-s 15 kehtestatud loetelu

täiendamine. See oleks ka vastuolus seaduslikkuse põhimõttega, kuna ATS § 15 lg-st 5

tulenev selgelt seaduslik reservatsioon ei luba edasi volitust. Õiguskirjanduses on ka leitud, et

teenistusse võtmist välistavad asjaolud saavad tulla üksnes eelnimetatud paragrahvidest, mitte

Vabariigi Valitsuse määrusest või ametiasutuse juhi kehtestatud nõuetest (v.a keeleoskuse

nõuded). Eelnevat arvestades leiab kohus vastustaja poolt viidatud ATS § 95 lg 1 ja § 15 lg 5

ei ole antud juhul kohaldatav.

15.3. ATS § 90 lg 1 p 3 sätestab, et ametiasutus võib ametniku teenistusest vabastada

koondamise tõttu, kui põhjendatud juhul muudetakse ametijuhendit ulatuses, milles see eeldab

ametniku nõusolekut, ja ametnik ei ole seda andnud. ATS § 52 lg 1 p-de 1-3 kohaselt

ametijuhendis määratakse: 1) ametikoha teenistusülesanded; 2) ametniku haridusele,

töökogemusele, teadmistele ja oskustele kehtestatud nõuded; 3) summeeritud tööaja, valveaja

3-22-184

või öötöö kohaldamise korral sellekohane märge. Kohus leiab, et nõue, et ametnik peab olema

vaktsineeritud – isegi kui sellise nõude kehtestamine on põhimõtteliselt lubatav – ei ole seotud

ühegagi eelnimetatutest, eelkõige ei ole tegemist haridusele, töökogemusele, teadmistele ja

oskustele kehtestatud nõudega. Seega ei pea selline nõue sisalduma ametniku ametijuhendis.

Eeltoodud põhjustel ei ole kaebajal õigust nõuda teenistusest vabastamise aluse muutmist nii,

et aluseks oleks koondamine.

15.4. Kaebaja taotles kohtult teenistusest vabastamise aluse muutmist, asendades seda

koondamisega ATS § 90 lg 1 p 3. Kohus leidis, et tegemist ei olnud koondamisolukorraga,

aga samuti ATS § 95 lg-s 1 sätestatud olukorraga. Kohus on seisukohal, et antud juhul ei

esine mitte ühtegi ATS-s sätestatud teenistusest vabastamise alust. Seega jätab kohus kaebaja

nõude teenistusest vabastamise õigusliku aluse muutmiseks rahuldamata.

V

16. Kaebaja nõudis vastustajalt muu hulgas etteteatamise aja järgimata jätmise tõttu talle

hüvitise määramist vastavalt ATS § 101 lg 1 p-le 4 ja p-le 6 iga etteteatamistähtajast puudu

jäänud tööpäeva eest, aga samuti koondamise eest PPVS § 97 lg 1 p-s 4 sätestatud hüvitise

välja mõistmist.

16.1. Kohus selgitab, kuivõrd puudub alus kaebaja teenistusest vabastamise aluse muutmiseks

nii, et aluseks oleks koondamine, tuleb rahuldamata jätta ka kaebaja nõuded mõista välja

koondamishüvitis ja koondamisest etteteatamise tähtaja rikkumisega seotud hüvitis.

16.2. Kaebaja taotles kohtult ATS § 105 lg-s 1 õigusvastaselt teenistusest vabastamise eest

ettenähtud hüvitise suurendamist 12 kuu keskmise töötasuni. Kaebaja põhjendas nõuet

sellega, et: 1) kaebaja oli PPA teenistuses üle 15 aasta ja 4 kuu ning läbinud selle aja jooksul

1400 h ulatuses kitsa spetsiifikaga täiendkoolitusi; 2) teenistusest õigusvastase vabastamisega

võeti kaebajalt ära võimalust teha meelepärast tööd; 3) raisati kaebaja poolt tehtud ajalised

investeeringud oma spetsiifiliste oskuste täiendamiseks ning seeläbi tekitati ka tugevat stressi

ning kõigutati kindlust tulevikus, sh sissetulekute stabiilsuses.

16.3. Kohus nõustub kaebajaga selles, et Ida prefektuuri Narva osakonna patrullteenuste juhi

ametikoha ülesanded on piisavalt spetsiifilised, et kaebaja saaks seni saadud teadmisi, mis on

saadud töö käigus või täienduskoolitustel, rakendada mujal. Samas ei saa kohtu arvates jätta

tähelepanuta, et kaebajal on ka teised lihtsamat laadi oskused, mida ta oleks saanud rakendada

muudes kohtades, kas näiteks Ida prefektuuri patrullteenustes, kandideerides vabale

ametikohale avaliku konkursi korral. Pidades silmas, et hetkeseisuga on käskkiri nr 117

tunnistatud kehtetuks ja kaebaja sõnul puudusid juhtkonnal etteheited tema ametikohustusete

täitmisele, ei oleks uuele vaba ametikohale kandideerimine kas Ida prefektuuris või mujal

Eestis, täiesti lootusetu, pigem vastupidi. Pooled ei vaidle selle üle, et kaebajal on omandatud

magistrikraad õigusteaduses ja on olemas vastav haridus. Kaebaja oskused ja suhteliselt noor

vanus ning hea taust, annavad kaebajale võimalusi rakendada teadmisi kui mitte vahetult

politseiteenistuses, siis muudes avalikus sektori kohtades või erasektoris juristina või muu

teenistujana või töötajana, kelle tööülesannete täitmise nõudeks on juriidilise hariduse

olemasolu.

16.4. Kohus ei saa jätta tähelepanuta ka seda asjaolu, et kaebaja sai teatise teenistusest

vabastamise kohta kätte 27.12.2021 ja juba 29.12.2021 ta vabastati teenistusest. Kohus ei

tuvastanud asja menetluses, et kaebaja, viibides haiguslehel, sai käskkirjast nr 117 teada

3-22-184

varem. Sellisel juhul Riigikohtu poolt määruses käsitletud tõhusamate õiguskaitsevahendite

esitamiseks (keelamiskaebuse esitamiseks koos esialgse õiguskaitse taotlusega) ei jäänud

kaebajal piisavalt aega. Kaebaja oleks saanud kasutada tõhusaid õiguskaitsevahendeid vaid

ajavahemikul 27.12.2021-29.12.2021, kuid tõenäosus, et kaebaja suudaks koostada kas ise või

esindaja abil põhjendatud keelamiskaebuse koos esialgse õiguskaitse taotlusega, esitada see

kohtusse ning kohus jõuaks lahendada esialgse õiguskaitse taotluse sisuliselt, on kaduvväike.

Seega ei nõustu kohus vastustaja väitega, et tekitatud kahju oleks kaebaja saanud vältida, kui

ta oleks esitanud kohtule keelamiskaebuse jne. Eelnevast nähtub, et kaebajal ei jäänud

vastustaja tegevuse tõttu midagi muud üle, kui leppida teenistusest vabastamisega ja kasutada

vaid ATS § 105 lg-s 1 sätestatud kaitsevahendeid. Eelpoolnimetatu on kohtu hinnangul

kaalukas asjaolu, mis kõneleb ATS § 105 lg-s 1 kindlaksmääratud miinimumhüvitise

suurendamise kasuks.

16.5. Lähtudes eeltoodust, rahuldab kohus kaebaja nõude osaliselt ja suurendab vastavalt ATS

§ 105 lg-le 1 seaduse järgi ettenähtud kolmekuise keskmise palga hüvitist kuue kuu keskmise

hüvitiseni. Tulenevalt HKMS § 167 lg-le 1 teeb kohus vastustajale ettekirjutuse

väljamaksmisele kuuluva rahasumma kindlaksmääramiseks ja väljamaksmiseks.

VI

17. HKMS § 108 lg-test 1 ja 2 tulenevalt menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus

tehti. Kaebuse osalise rahuldamise korral jagatakse menetluskulud proportsionaalselt kaebuse

rahuldamisega. HKMS § 109 lg 1 sätestab, et menetluskulude väljamõistmiseks esitatakse

kohtule enne kohtuvaidlusi menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid. Kuludokumendid,

mis seonduvad osalemisega kohtuistungil, kus lõpetati asja arutamine, samuti selliste kulude

nimekiri, esitatakse kohtule hiljemalt kolme tööpäeva jooksul pärast istungi lõppu. Kirjalikus

menetluses esitatakse menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid kohtu poolt määratud

tähtaja jooksul. Kuludokumentide ja menetluskulude nimekirja esitamata jätmise korral

menetluskulusid välja ei mõisteta.

17.1. Kohus 24.10.2022 määrusega määras menetlusosalistele muu hulgas menetluskulude

nimekirja ja kulude kandmist tõendavate dokumentide esitamiseks tähtaja kuni 16.11.2022.

Kaebaja esitas 16.11.2022 kohtule menetluskulude nimekirja ja menetluskulude kandmist

tõendavad dokumendid (arved nr 221018, nr 221484 ja nr 221924), kus menetluskuludena

olid märgitud 3196,80 eurot.

17.2. Kohus tutvus menetluskulude nimekirjaga ja peab kaebaja poolt kantud menetluskulusid

mõistlikuks ja põhjendatuks. Kohus selgitab, et kohtupraktikas on järjekindlalt kinnitatud, et

teise isiku poolt ja teises asjas sama otsuse vaidlustamisel sama advokaadi abi kasutamine ei

mõjuta üldjuhul menetluskulude väljamõistmist. Nimetatud seisukoht on kohaldatav ka

praeguses asjas, kuna sama advokaat on esindanud erinevaid isikuid sarnaste otsuste

vaidlustamisel. Seega ei saa lugeda kaebuse koostamiseks tehtud õigusabikulusid

põhjendamatuteks ettekäändel, et sama esindaja on koostanud paralleelselt teisi analoogseid

kaebuseid. 18

17.3. Kohus rahuldas täielikult kaks nõuet kuuest ja ühe osaliselt (50% ulatuses). Järelikult

rahuldatud on 2,5 nõuet 6-st ehk 41,6% esitatud nõuetest. 41,6% 3196,80 eurost on 1329,54

18 RKHKm 3-3-1-28-09, p 12.

3-22-184

eurot. Vastustaja ei ole esitanud kohtule menetluskulude nimekirja ega taotlenud

halduskohtumenetluse käigus kantud menetluskulude väljamõistmist kaebajalt. Sellest

tulenevalt ja juhindudes HKMS § 108 lg-test 1 ja 2, § 109 lg-tes 1 ja 6 mõistab kohus

vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud summas 1329,54 eurot (koos käibemaksuga).

Ülejäänud poolte menetluskulud jätab kohus nende endi kanda.

17.4. Tulenevalt HKMS § 167 lg 1 kohaselt võib kohus teha vastustajale ettekirjutuse

väljamaksmisele kuuluva rahasumma kindlaksmääramiseks ja väljamaksmiseks, kui

rahasumma kindlakstegemine kohtu poolt nõuaks suurt ajakulu. Kohus leiab, et vastustaja

kulud kaebaja keskmise palga välja arvutamisel oleksid väiksemad. Seega kohustab

halduskohus vastustajat välja arvestama kaebaja keskmist palka ja vastavalt kohtuotsuse

resolutsioonile välja maksma kohtu poolt väljamõistusetud hüvitised.

17.5. Juhindudes HKMS § 175 lg-st 3 asendab kohus kaebaja eraelu kaitseks kohtuotsuse

avaldamisel kaebaja nime initsiaalidega.

(allkirjastatud digitaalselt)

Jõustus osaliselt Riigikohtu lahendiga:

1. Rahuldada Politsei- ja Piirivalveameti kassatsioonkaebus osaliselt. 2. Tühistada Tartu

Ringkonnakohtu 14. detsembri 2023. a otsus osas, milles jäeti muutmata Tartu Halduskohtu

30. novembri 2022. a otsuse resolutsiooni punkt 4.1. Tühistada selles osas halduskohtu otsus

ning jätta Politsei- ja Piirivalveameti 3. novembri 2021. a käskkirja nr 1.1-1/117 punktide 1, 3,

5 ja 7 õigusvastasuse tuvastamise nõue rahuldamata. 3. Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 14.

detsembri 2023. a otsuse resolutsiooni punkt 2 osas, milles Politsei- ja Piirivalveametilt

mõisteti X kasuks välja hüvitis rohkem kui kolme kuu keskmise palga ulatuses. Muuta

ringkonnakohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele. 4. Muus osas

jätta ringkonnakohtu otsus muutmata. 5. Mõista Politsei- ja Piirivalveametilt X kasuks välja

menetluskulud 3176 eurot 24 senti. Ülejäänud menetluskulud jätta menetlusosaliste endi

kanda. 6. Asendada kohtuotsuse avaldamisel kaebaja nimi tähemärgiga.