3-21-2779/19 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtunik

Monika Laatsit

Määruse tegemise aeg ja koht

03.11.2022, Tallinn

Haldusasja number

3-21-2779

Haldusasi

X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 11.08.2021 otsuse

nr 2021/709/2227 ja 20.09.2021 otsuse nr 15.5-4/236-2

ning Siseministeeriumi 28.10.2021 otsuse nr 2-2/537-6

tühistamiseks ja vastustaja kohustamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja X, esindaja FV

Vastustaja I Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja MS

Vastustaja II Siseministeerium, esindaja MJ

Kaasatud haldusorgan Kaitsepolitseiamet, esindaja KV

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 10.06.2022 määrus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Politsei- ja Piirivalveameti ning Siseministeeriumi

määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Võtta menetlusse Politsei- ja Piirivalveameti ning Siseministeeriumi määruskaebus

Tallinna Halduskohtu 21.04.2022 määruse resolutsiooni p 3 peale haldusasjas nr 3-21-2779.

2. Rahuldada Politsei- ja Piirivalveameti ning Siseministeeriumi määruskaebus ja

tühistada Tallinna Halduskohtu 10.06.2022 määruse resolutsiooni p 3.

3. Teha uus määrus, millega kuulutada haldusasja menetlus Siseministeeriumi ja Politsei-

ja Piirivalveameti 03.03.2022 vastuse lisa 2 hulgas sisalduva Politsei- ja Piirivalveameti

21.10.2021 kirja nr 15.5-4/236-4 ja lisa 3 osas kinniseks ning piirata kaebaja ja tema

esindaja õigust nimetatud dokumentidega tutvuda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Määrus on lõplik (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 88 lg 5, 235 lg-d 1 ja 3).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. X-l oli D-liiki viisa Eestis õppimiseks ajavahemikul 01.09.2018–01.03.2019, tähtajaline

elamisluba õppimiseks ajavahemikul 12.11.2018–15.07.2020, elamisloa lõppemisest tulenevat

viibimisõigus kuni 11.04.2021 ning D-liiki viisa õppimiseks ajavahemikul 12.04.2021–

31.07.2021.

2. X esitas Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) 14.07.2021 taotluse pikaajalise viisa saamiseks

õppimise eesmärgil.

3-21-2779

2(6)

3. PPA keeldus 11.08.2021 otsusega nr 2021/709/2227 pikaajalise viisa andmisest. Keeldumine

on tehtud sarnaselt viisaeeskirja alusel antavate viisadega standardvormil, kus on ära märgitud

lahter, et väidetav reisi eesmärk ei vasta tegelikule eesmärgile.

4. PPA jättis 20.09.2021 otsusega nr 15.5-4/236-2 rahuldamata kaebaja avalduse viisa

andmisest keeldumise otsuse uuesti läbivaatamiseks.

5. Siseministeerium jättis 28.10.2021 otsusega nr 2-2/537-6 rahuldamata X avalduse otsuse

teistkordseks läbivaatamiseks. Kaebajale ei avaldatud välismaalaste seaduse (VMS) § 10016 lg 2

alusel otsuse osaks olevat seletuskirja.

6. X esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, mille halduskohus võttis pärast VMS § 10018

kohaldamata jätmist vastuolu tõttu Euroopa Liidu õigusega menetlusse nõuetes tühistada PPA

11.08.2021 otsus nr 2021/709/2227 ja 20.09.2021 otsus nr 15.5-4/236-2 ning Siseministeeriumi

20.09.2021 otsus nr 2-2/537-6 ja kohustada kaebaja taotlust uuesti läbi vaatama.

7. PPA ja Siseministeerium esitasid 03.03.2022 vastuses taotluse piirata HKMS § 79 lg 1 p 1,

§ 88 lg 2 ja VMS § 10016 lg-te 1 ja 2 alusel kaebaja õigust tutvuda 03.03.2022 vastuse lisadega

2 ja 3.

Juurdepääsupiirangut õigustab regulatsiooni lähtealus ja välismaalaste erimenetluste eesmärk.

Huvi juurdepääsupiirangu vastu on kaalukam kaebaja õigusest tutvuda faktiliste asjaolude ja

kaalutlustega. Keeldumise aluseks olevate asjaolude avalikustamine annab menetlusosalisele

informatsiooni menetluse meetodite ja taktika kohta. See võimaldab välismaalasel varjata või

moonutada andmeid, mis võib omakorda soodustada viisade väärkasutamist ja seeläbi ohustada

avalikku korda ja julgeolekut.

8. Tallinna Halduskohus jättis 10.06.2022 määrusega rahuldamata PPA ja Siseministeeriumi

taotluse piirata X õigust tutvuda ja saada ärakirju 03.03.2022 vastuse lisadest 2 ja 3

(resolutsiooni p 3).

Kuna 03.03.2022 vastuse lisade 2 ja 3 hulgas on dokumente, mille kaebaja on esitanud ise või

mis talle on edastatud, tuleb taotlust tõlgendada selliselt, et vastustajad soovivad piirata kaebaja

õigust tutvuda dokumendiga „Vastus vaidlustamise avaldusele“ (lisa 2) ja 28.10.2021 otsusele

lisatud seletuskirjaga (lisa 3).

Õigus tõhusale õiguskaitsevahendile eeldab, et isik saab tutvuda tema suhtes tehtud otsuse

põhjendustega, kas otse või kaudselt (vt ka C-225/19 ja C-226/19, p-d 43, 48). VMS reguleerib

haldusorgani tegevust haldusmenetluses, sh viisamenetluses. VMS § 10016 ei ole kohaldatav

kohtumenetluses (vt 901 SE seletuskirja lk 5). Muu hulgas ei ole selle vastuvõtmiseks nõutav

Riigikogu

koosseisu

häälteenamus

nagu

menetlusseaduste

puhul.

Seega

tuleb

juurdepääsupiirangu kohaldamist otsustades lähtuda HKMS § 79 lg 1 p-st 1 ja § 88 lg-st 2.

Juurdepääsu piiramine tuleb otsustada konkreetse juhtumi asjaolude, mitte menetluse liigi

põhjal.

Iseenesest väärivad kaitset viisamenetluse metoodika ja taktika, sh teave selle kohta, kuidas on

üles ehitatud kontrollisüsteemid, kellele pööratakse rohkem tähelepanu, kuidas toimub

mitteformaalne teabe kogumine, kes on viisataotluse kontrolli kaasatud haldusorganid jne.

Sõltuvalt teabe sisust või allikast võivad olla keeldumise aluseks olevad põhjendused

kaitstavad. Samas puudub põhjus varjata teavet, mille kogumist võib välismaalase viibimise

küsimuses pidada tavapäraseks, nagu elamisloa asjades sissesõidukeelu kohaldamise

põhjendused, haldustoiminguks loa andmine vms.

Vaidlusalused lisad ei sisalda teavet viisamenetluse metoodika ega taktika kohta. Nii PPA kui

ka Siseministeeriumi kirjeldatud asjaolud ja selle alusel tehtud järeldused ei välju välismaalaste

asjades tavapäraselt kogutava teabe raamidest ja põhjendustest. Sarnaselt on põhjendatud

3-21-2779

3(6)

keeldumisi elamisloa ja kinnipidamiskeskusesse paigutamise vaidlustes ning selliste

põhjendustega on varem lubatud kaebajatel tutvuda. Põhjenduste avaldamine ei saa kahjustada

riigi julgeolekut või avalikku huvi. Ka info selle kohta, kust teave saadi, on välismaalaste

asjades tavapärane ega sisalda varjamist väärivat taktikat ega metoodikat.

MÄÄRUSKAEBUSE ESITAJA SEISUKOHAD TALLINNA RINGKONNAKOHTUS

9. PPA ja Siseministeerium paluvad määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu

10.06.2022 määruse resolutsiooni p 3 ning piirata kaebaja ja tema esindaja võimalust tutvuda

vastustajate 03.03.2022 vastuse lisas 2 oleva PPA 21.10.2021 kirjaga nr 15.5-4/236-4 ning lisaga

3. Kohtul tuleb juurdepääsu piirangu lubatavust otsustades arvestada VMS § 10016 lg-ga 2.

Seadusandja tahe on piirata välismaalaste võimalust tutvuda viisaotsuse põhjendustega.

Halduskohtu tõlgendus õõnestab sätte eesmärki ja muudab selle sisutühjaks. Vaidlusalune teave

on tunnistatud ka asutusesiseseks kasutamiseks. Kavandatava VMS muutmise seaduse eelnõu

järgi ei avaldata kohtumenetluses kaebajale ega menetlusvälisele isikule muu hulgas viisa

andmise keeldumise otsuse aluseks olevaid asjaolusid, põhjendusi ega otsusega seonduvat muud

teavet. Piirangut õigustab erimenetluste lähtealus ja eesmärk. Ka on avalik huvi piirangu vastu

kaalukam kui kaebaja õigus tutvuda faktiliste asjaolude ja kaalutlustega. Kaebajal on olnud

võimalik tutvuda viisa andmisest keeldumise üldiste põhjendustega ning ta on saanud esitada

kaebuse. Euroopa Kohtu otsusest C-225/19 ja C-226/19 ei tulene, et viisaeeskirja kohaldamisel

tuleb avaldada otsuse tegemise põhjendused. Liiati ei laiene pikaajalise viisa menetlusele

viisaeeskirja regulatsioon. Pikaajaliste viisade puhul pole tegemist EL õiguse kohaldamisalasse

kuuluva küsimusega. Viisa- ja elamisloa menetlus ning kinnipidamiskeskusesse paigutamise

menetlus erinevad olemuslikult, samuti vaidlustamise korra ja võimaliku riive intensiivsuse

poolest. Seetõttu on erinev ka põhjendamiskohustus. Viisa on ajutine hüve. Menetluses tehtaval

otsusel ei ole välismaalasele intensiivseid, pikaajalisi ega pöördumatuid tagajärgi.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

10. Määruskaebuse esitamine tutvumisloa andmisele, kui pool on taotlenud selle andmisest

keeldumist, on HKMS § 88 lg 5 järgi lubatud, määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg 1)

ning vastab HKMS §-des 52–54 ja 205 toodud nõuetele. Seega võtab ringkonnakohus

määruskaebuse HKMS § 207 lg 1 alusel menetlusse. Ringkonnakohus ei pea määruskaebuse

lahendamiseks vajalikuks küsida kaebaja seisukohta. HKMS § 210 lg 1 alusel lahendab

määruskaebuse üks ringkonnakohtunik.

11. Vastustajad on palunud piirata kaebaja õigust tutvuda 03.03.2022 vastuse lisa 2 hulgas

sisalduva PPA 21.10.2021 kirjaga nr 15.5-4/236-4 ja lisaga 3 (seletuskiri Siseministeeriumi

28.10.2021 otsuse juurde).

12. Menetlusosalisel on õigus tutvuda toimikuga ja saada seal olevatest ning selle juurde

kuuluvatest, kuid mujal säilitatavatest menetlusdokumentidest ärakirju (HKMS § 27 lg 1 p 1 ja

§ 88 lg 1). Seda õigust võib piirata HKMS § 79 lg-s 1 loetletud alustel, sh riigi julgeoleku ja

avaliku korra tagamiseks, eelkõige asutusesiseseks kasutamiseks tunnistatud teabe kaitseks

(HKMS § 79 lg 1 p 1). Seejuures ei õigusta HKMS § 79 lg 1 p 1 alusel tutvumisõiguse piiramist

mitte igasuguse asutusesiseseks kasutamiseks tunnistatud teabe kaitse, vaid oht, et sellise teabe

avalikuks tulek võib kahjustada riigi julgeoleku või avalikku korra tagamist. Tutvumisõiguse

piiramine on lubatud vaid tingimusel, et huvi saladuse hoidmise vastu on kaalukam

menetlusosalise õigusest tutvuda toimikuga ning seda tehakse minimaalses ulatuses, mis on

tutvumisõiguse piiramise eesmärki kahjustamata võimalik (HKMS § 88 lg-d 2 ja 3).

3-21-2779

4(6)

13. Tutvumisõiguse piiramine tähendab piirangut menetlusosalise põhiõigusele olla oma

kohtuasja arutamise juures (PS § 24 lg 2). Seetõttu on see lubatud üksnes eeldusel, et sellega ei

piirata õiguse tõhusale õiguskaitsele tuuma ning kohus võtab meetmeid juurdepääsupiirangu

tasakaalustamiseks. Seega tuleb tutvumisõiguse piiramist otsustades ühelt poolt kaaluda huvi

saladuse hoidmise vastu ja selle eesmärki ning teiselt poolt menetlusosalise õigust tutvuda

toimikuga, et tagada oma õiguste tõhus kaitse (vt Tallinna Ringkonnakohtu 14.04.2022 määrus

nr 3-21-225 p 8 ja sealsed viited; 29.03.2022 määrus nr 3-22-320, p-d 16–17).

14. Kohus ei lähtu juurdepääsu piiramisel eriseadustes sätestatud piirangutest haldusakti

põhjenduste avaldamisel haldusmenetluses (nt VMS § 1008 ja § 10016, väljasõidukohustuse ja

sissesõidukeelu seaduse § 71 lg 1 ja § 301 lg 3). Asjaomased alused peegeldavad küll avalikku

huvi saladuse hoidmise vastu, kuid kohtul tuleb HKMS § 79 lg 1 p 1 ja § 88 lg 2 alusel igal

konkreetsel juhul kaaluda, kas huvi saladuse hoidmise vastu on kaalukam kaebaja huvist

toimikuga tutvuda (vt Riigikohtu 09.06.2017 otsus nr 3-3-1-8-17, p 19; 15.05.2014 määrus nr 3-

3-1-36-14, p-d 6 ja 8; Tallinna Ringkonnakohtu 20.10.2022 määrus nr 3-22-1646, p 10;

20.10.2022 määrus nr 3-22-1582, p 9). Ka tuleb vastustajal oma taotluses tutvumisõiguse

piiramise vajadust põhjendada. Teisisõnu ei vabasta VMS § 10016 vastustajat põhjendatud

taotluse esitamisest.

15. Tutvumisõiguse piiramine eeldab asjaomases osas menetluse kinniseks kuulutamist

(HKMS § 77 lg 1, tsiviilkohtumenetluse seadustiku § 38 lg 1). Kui asjaomast dokumenti

menetlusosalistele vahetult ei tutvustata, siis ei sooritata menetlustoimingut, millelt

menetlusosaline tuleks eemaldada (Riigikohtu 15.05.2014 määrus nr 3-3-1-36-14, p 8).

16. Vastustajate 03.03.2022 vastuse lisa 2 hulgas sisalduv PPA 21.10.2021 vastus ja lisa 3 on

tunnistatud asutusesiseseks kasutamiseks avaliku teabe seaduse (AvTS) § 35 lg 1 p 12 alusel, s.o

andmesubjekti eraelu puutumatuse kaitseks. See alus ei ole seotud riigi julgeoleku ega avaliku

korra tagamisega, vaid kaitseb kaebaja õigusi. Samas saab ka muu kui asutusesiseseks

kasutamiseks tunnistatud teabe, riigisaladuse ja salastatud välisteabega tutvumist piirata, kui see

on riigi julgeoleku ja avaliku korra kaitse tagamiseks põhjendatud. Vastustajate arvates võib

viisamenetluses tehtud keelduva otsuse aluseks olevate asjaolude avaldamine anda

menetlusosalisele infot viisamenetluse meetodite ja taktika kohta. See võib omakorda aidata

välismaalasel viisamenetluses moonutada või varjata oma andmeid, mis võib soodustada viisade

väärkasutamist ning ohustada seeläbi avaliku korda ja julgeolekut. Nende hinnangul ei olnud ka

õige lähtuda Euroopa Kohtu praktikast, sest pikaajalisi viisasid reguleeritakse siseriiklikult.

17. Kaebaja on kolmanda riigi kodanik, kes taotles pikaajalist viisat (D-viisat) õppimise

eesmärgil. Sellisele viisale kohaldub Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11.05.2016 direktiiv (EL)

2016/801, kolmandate riikide kodanike teadustegevuse, õpingute, praktika, vabatahtliku

teenistuse, õpilasvahetuse programmides või haridusprojektides osalemise ja au pair’ina

töötamise eesmärgil riiki sisenemise ja seal elamise tingimuste kohta (uuesti sõnastatud) (vt art

2). Seega ei ole õige vastustajate määruskaebuses esitatud seisukoht, et küsimus ei kuulu EL

õiguse kohaldamisalasse. Siseministeerium on 17.01.2022 vastuses samuti märkinud, et sellise

viisa andmine kuulub nimetatud direktiivi kohaldamisalasse.

18. Direktiivi 2016/801 art 34 lg 4 sätestab, et taotluse läbi vaatamata jätmise, tagasilükkamise

või loa pikendamisest keeldumise otsuse põhjused (reasons, motifs, Gründe) esitatakse taotlejale

kirjalikult. Euroopa Kohus ei ole direktiivi 2016/801 kontekstis käsitlenud ulatust, milles isikule

tuleb keeldumise põhjused esitada, kuid on teinud seda analoogse sisuga sätete kohta

viisaeeskirjas (Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13.07.2009 määrus (EÜ) nr 810/2009, millega

kehtestatakse ühenduse viisaeeskiri, art 32 lg 2). Ringkonnakohtu hinnangul aitab EL õiguses ja

kohtupraktikas antud tõlgendus analoogsete sätete kohta teha kindlaks normide mõtte ja eesmärgi

ka praegusel juhul (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 20.10.2022 määrus nr 3-22-1646, p 11;

3-21-2779

5(6)

20.10.2022 määrus nr 3-22-1582, p 10). Viisataotlejale teabe avaldamise ulatus kohtumenetluses

peaks olema sarnane Euroopa Kohtu praktikas nõutavaga.

19. Viisaeeskirja art 32 lg 2 kohaselt edastatakse otsus viisa andmisest keeldumise kohta ning

selle põhjused taotlejale standardvormi kasutades. Ka PPA otsus pikaajalise viisa andmisest

keeldumise kohta vormistatakse standardvormil. Praegusel juhul märgistas PPA keeldumise

alusena lahtri „Väidetav reisieesmärk ei vasta tegelikule eesmärgile“ (kaebuse lisa 1). Euroopa

Kohus leidis 24.11.2020 otsuses asjas nr C-225/19 ja C-226/19 (p-d 45–46, 52, 56), kus muu

hulgas oli vaidluse all, missuguses ulatuses tuleb otsuse põhjused avaldada isikule, kellele on

viisa andmisest keeldutud, sest ühe või mitme liikmesriigi hinnangul kujutab isik ohtu avalikule

korrale, sisejulgeolekule, rahvatervisele või rahvusvahelistele suhetele, et isikule tuleb EL

põhiõiguste harta artiklis 47 sätestatud õigusest tulenevalt teha lisaks standardvormil varem

määratletud põhjendusele „Märkuste“ lahtris teatavaks vastuväite esitanud liikmesriik ja

konkreetne keeldumispõhjus (specific ground for refusal, le motifs de refus spécifique), millele

lisatakse vajaduse korral nimetatud vastuväite põhjenduste sisu (essence of the reasons for that

objection, la substance des raisons de ladite objection). Samuti tuleb märkida ametiasutus, kelle

poole saab teises liikmesriigis kasutatavate õiguskaitsevahendite teadasaamiseks pöörduda.

20. Eeltoodust võib järeldada, et isikule peab olema eelkõige teada konkreetne

keeldumispõhjus (keeldumise alus), sh alternatiivsete aluste korral konkreetne alternatiiv.

Näiteks kui viisa andmisest keeldumisel on märgitud lahter, et isik kujutab ohtu avalikule korrale,

riigi julgeolekule, rahvusvahelistele suhetele või rahva tervisele, siis tuleb välja tuua konkreetne

alus, s.o kas avalik kord, riigi julgeolek, rahvusvahelised suhted või rahva tervis. Täiendavad

selgitused (põhjendused) tuleb keelduvale otsusele lisada siis, kui vastasel korral võib isikul olla

raskendatud realiseerida õigust tõhusale õiguskaitsele. Kirjeldatud kohtuasjades taotlesid isikud

lühiajalist viisat Madalmaade võimudelt, kuid viisa andmisele esitas vastuväite ühel juhul Ungari

ja teisel Saksamaa. Isikutele ei avaldatud, missugune liikmesriik vastuväite esitas ega vastuväite

esitamise põhjust. Seetõttu ei olnud isikutele teada, kuidas oma õigusi tõhusalt kaitsta, sh

missuguse liikmesriigi kohtus saab vastuväidet vaidlustada. Üldjuhul piisab siiski standardvormil

oleva põhjuse äramärkimisest. Viisaotsuse vaidlustamisel peab asja lahendav kohus kontrollima,

ega faktiliste ja õiguslike asjaolude tuvastamisel ei ole tehtud ilmseid vigu (vt C/225/19 ja C-

226/19 p-d 48–49).

21. Halduskohus on eksinud erinevate huvide ja õiguste tasakaalustamisel. Avalik huvi

viisaotsuse põhjendustega tutvumise piiramise vastu on praegusel juhul kaalukam kaebaja

õigusest toimikuga tutvuda ja sellest ärakirju saada. Vastustaja on põhjendatult viidanud

vajadusele kaitsta viisamenetluse meetodeid ja taktikat. Meetodite ja taktikaga seondub muu

hulgas teave selle kohta, missuguseid andmeid viisamenetluses kontrollitakse. Viisade

eesmärgipärase kasutamise vastu on avalik huvi. Teabe avaldamine võib seda eesmärki

kahjustada ning võimaldada andmeid moonutada. Kaebajale on teada viisa andmisest keeldumise

alus ning selle üldised põhjendused (vt PPA 11.08.2021 otsus ja 20.09.2021 otsus,

Siseministeeriumi 28.10.2021 otsus). Ta on saanud esitada oma õiguste kaitseks kaebuse.

Ringkonnakohus möönab, et vastustajate 03.03.2022 vastus kaebusele on üldsõnaline ega sisalda

konkreetseid põhjendusi selle kohta, miks nad leiavad, et viisa andmisest keeldumise otsus on

õiguspärane. Vastustajatel on vaatamata juurdepääsupiirangule võimalik asjaomased

põhjendused esitada. Kaitsepolitseiameti 27.06.2022 seisukohas on samuti selgitatud kaebajale

viisa andmisest keeldumise põhjusi ning kaasatud haldusorgan ei ole taotlenud

juurdepääsupiiranguid neile selgitustele. Seega on kaebajal mõistlikult võimalik oma õigusi

kaitsta. Ringkonnakohus ei nõustu halduskohtuga, et viisamenetluses tehtud otsuse

vaidlustamisel tuleb isikule avaldada teave, mis avaldatakse tavapäraselt välismaalasi

puudutavates menetlustes (nt elamislubade, sissesõidukeeldude, haldustoiminguks loa andmise

3-21-2779

6(6)

puhul). Nendes menetlustes on vaidlustatud haldusakti või toiminguga kaasnev põhiõiguste

piirang tunduvalt ulatuslikum. Välismaalasel puudub subjektiivne õigus viisa saamiseks.

22. Eelneva põhjal rahuldab ringkonnakohus Siseministeeriumi ja PPA määruskaebuse ning

tühistab Tallinna Halduskohtu 10.06.2022 määruse resolutsiooni p 3. Ringkonnakohus teeb uue

määruse, millega kuulutab menetluse vastustajate 03.03.2022 vastuse lisa 2 hulgas sisalduva

PPA 21.10.2021 kirja nr 15.5-4/236-4 ja lisa 3 osas kinniseks ning piirab kaebaja ja tema

esindaja õigust nende dokumentidega tutvuda ja saada nendest ärakirju.

(allkirjastatud digitaalselt)