3-21-2682/16 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Kristina Maimann

Otsuse tegemise aeg ja koht

19.10.2022, Tallinn

Haldusasja number

3-21-2682

Haldusasi

Finest Bay Area Development Estonia OÜ kaebus tuvastada

TTJA 13.08.2021 kirjaga nr 16-7/21-06580-047 menetluse

algatamise taotluse tagastamise õigusvastasus, tühistada

21.10.2021 vaideotsus nr 2-5/21/0082/20 ning kohustada

algatama

kaebaja

28.04.2021

taotluse

alusel

keskkonnamõjude hindamise menetlus

Menetlusosalised

Kaebaja – Finest Bay Area Development Estonia OÜ,

esindajad vandeadvokaadid Paul Künnap ja Britta Retel

Vastustaja – Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet

(TTJA), volitatud esindajad Valmond Mikli, Martti Kangur

Asja läbivaatamise vorm

Kohtuistungil 21.09.2022

RESOLUTSIOON

1. Jätta kaebus rahuldamata

2. Menetluskulud jäävad poolte enda kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse

avalikult teatavakstegemisest arvates, so hiljemalt 18.11.2022 (halduskohtumenetluse seadustiku

(HKMS) § 181 lg 1). Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada

vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale

kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva

(HKMS § 184). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses

märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS

§ 182 lg 1 p 9).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Finest Bay Area Development OÜ esitas 28.04.2021 taotluse keskkonnamõju hindamise

(KMH) algatamiseks keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse

(KeHJS) § 3 lg 1; § 6 lg 1 p-de 14, 17, 17¹ ja § 26¹ lg 1 alusel ehk taotleja soovil enne tegevusloa

menetlusse võtmist. Kaebaja eesmärgiks on ehitada Soome ja Eesti vaheline merealune

raudteetunnel ning tehissaar, mis on ette nähtud tunneli teenindamiseks.

2(15)

2. TTJA tagastas taotluse 13.08.2021 kirjaga nr 16-7/21-06580-047 KeHJS § 26¹ lg 6 ja

veeseaduse (VeeS) § 221 lg 2 p 3 (kuni 30.09.2021 kehtinud redaktsioonis) alusel kavandatava

tegevuse perspektiivituse tõttu. TTJA juhtis esmalt taotleja tähelepanu sellele, et selline

tagastamine ei ole vaidemenetluses vaidlustatav, kuna tegemist ei ole haldusaktiga. TTJA

põhjendas lisaks sisuliselt, et projektile ei ole võimalik ilma kohustuslikku riiklikku

planeerimisprotsessi, sh keskkonnamõjude strateegilist hindamist (KSH), läbi viimata, anda

tegevusluba. Eraldiseisva keskkonnamõjude hindamise algatamise eelduseks on tegevusloa

(hoonestusloa) andmise võimalikkus.

3. Kaebaja esitas 10.09.2021 TTJA-le vaide. TTJA jättis vaide 21.10.2021 vaideotsusega nr

2-5/21/0082/20 rahuldamata. Põhjendades, et vaie esitati TTJA (menetlus)toimingule, millele

vaiet esitada ei saa. TTJA hindas lisaks menetluse käigus esitatud seisukohti ning leidis, et

tunneli rajamise eesmärgil KMH menetluse läbiviimiseks KeHJS § 26¹ lg 1 alusel peab olema

võimalus hoonestusloa menetluse algatamiseks. Kuivõrd riigi eriplaneering puudub ning

valimata on ka tunneli asukoht, ei saaks hoonestusloa menetlust praegu alustada, mistõttu ei saa

ka läbi viia keskkonnamõjude hindamist. TTJA selgitas vaide esitajale, milliseid samme saaks

taotleja eesmärgi saavutamiseks järgmisena ette võtta.

4. Kaebaja esitas 19.11.2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse TTJA 13.08.2021 otsuse nr 16-

7/21-06580-047 õigusvastasuse tuvastamiseks, 21.10.2021 vaideotsuse nr 2-5/21/0082/20

tühistamiseks ning TTJA kohustamiseks algatama kaebaja 28.04.2021 taotluse alusel KMH

menetlus.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

5. Kaebaja palub esitatud nõuded rahuldada ja vastustajalt välja mõista menetluskulud.

Kaebuse põhjendused on kokkuvõtlikult alljärgnevad.

1) Kaebaja soovib ehitada Soome ja Eesti vahele merealuse tunneli. Merealusesse tunnelisse

soovitakse paigutada raudteeliin ja võimalik, et ka muid ühendusi Soome ja Eesti vahel.

Tegemist on piiriülest mõju omava projektiga, mille mõjude hindamist Soomes alustati kaebaja

taotlusel koheselt pärast Eesti ja Soome valitsuse ühisistungit kevadel 2018.a. Vastavalt Espoo

konventsioonile (jõust. 24.07.2001; RT II, 2000, 28, 169) ja selle alusel sõlmitud Eesti ja Soome

kokkuleppele KMH läbiviimise osas, moodustati Soome initsiatiivil riikidevaheline ad hoc

töörühm KMH koordineerimiseks. Soome KMH on hetkel pooleli ning piiriülese hindamise

lõpule viimine eeldab, et ka Eestis algatatakse vastav menetlus. Soome keskkonnaministeerium

on alates ad hoc töörühma moodustamisest rõhutanud vajadust projekti mõjude hindamise

menetlus mõlemas riigis sünkroniseerida. Paralleelselt ja eraldiseisvalt keskkonnamõju

hindamisest on Soomes pärast 2018.a. lisatud tunnel Uusimaa regiooni planeeringusse, läbi on

viidud strateegiline keskkonnamõju hindamine ning planeering on kehtestatud.

2) Kuigi kaebaja alustas ka Eestis 2018. aastal konsultatsioone ametiasutustega, on sisuliselt

keeldutud mistahes menetluses mõjude hindamise algatamisest. Peamise sisulise ajendina

keeldumiseks on läbivalt toodud välja põhimõttelist seisukohta, et projekti mahu tõttu

eraettevõte ei või põhimõtteliselt olla merealuse tunneli arendaja, kuigi seaduses sellist

piirangut ei ole. Ad hoc töörühmas on Eesti poolelt toodud menetluste sünkroniseerimise

takistusena sobitamatu seadusandlus, mis ei võimaldanud algatada keskkonnamõju hindamist

enne kohase tegevusloa taotluse esitamist. Hiljem toodi tegevuste sünkroniseerimise

takistusena ette riikidevahelise kavatsuste protokolli puudumist.

01.01.2020 jõustus KeHJS-i muudatus, millega kehtestati KeHJS § 26¹ lg 1. Selle alusel võib

kavandatava tegevuse keskkonnamõju hinnata arendaja esitatud KMH algatamise taotluse

alusel enne kohase tegevusloa taotluse esitamist ehk mistahes põhimenetluse alustamist.

3(15)

Tegemist on uue erandiga, sest üldreeglina algatatakse KMH paralleelselt tegevusloa taotluse

menetlusse võtmisega. Erand eemaldas varem ad hoc töörühmas esile toodud peamise

seadusandliku takistuse Eesti ja Soome menetluste ühildamisel.

3) Kuna kaebaja on tunneliprojektis arendaja, rikub menetluse algatamisest keeldumise otsus

kaebaja subjektiivseid õigusi. Kaebajal on Eestis õigus vastavale menetlusele, kuivõrd KeHJS

alusel on vastav norm kehtestatud, mis võimaldab uuringutega alustada enne tegevusloa

menetlusse võtmist. Lisaks takistab Eestis menetluse algatamata jätmine ka menetluse jätkamist

Soomes. Kaebaja emaettevõte Finest Bay Area Development Oy on Eesti ja Soome vahelise

raudteetunneli arendaja Soomes. Hetkel seisabki menetlus seetõttu, et Eestis vastavat menetlust

ei algatata. Kohustamiskaebuse esitamine aitab kaasa kaebaja õiguste kaitsmisele.

4) Kavandatava tegevuse realiseerimine eeldab hoonestusluba avalikus veekogus. Tegemist on

KeHJS § 7 tähenduses tegevusloaga. Hoonestusloa väljastab TTJA. Olles, eelnevalt

konsulteerinud asjaomaste asutustega, esitas kaebaja 28.04.2021 KeHJS § 26¹ lg 1 alusel

vastustajale taotluse KMH algatamiseks enne tegevusloa menetluse algatamist. See taotlus

tagastati kavandatava tegevuse perspektiivituse tõttu 13.08.2021 otsusega. Järelikult keeldus

vastustaja uuringute ja konsultatsioonide alustamisest, mis endiselt ei võimalda KMH menetlusi

Eestis ja Soomes ühildada. Oluline on siinjuures ka asjaolu, et nii Eestis kui ka Soomes ei anna

ainuüksi KMH menetluse algatamine õiguslikku alust tunneli tegelikuks rajamiseks, st

vastavate tegevuslubade saamiseks.

5) Vastustaja eksis, et KMH algatamine ei ole kohustuslik. (vt KMH direktiivi 2011/92 Lisa 11

ja KeHJS § 6 lg 1 p-de 14, 17, 17¹) Kui soovitakse kavandada KMH direktiivi Lisa 1 tähenduses

piiriülese mõjuga olulist objekti, tuleb liikmesriigil mõjude hindamine algatada. Sama tuleneb

Espoo konventsiooni artiklist 3. KMH direktiiv rakendub igale projektile, mille kavandamist

on alustatud. Eesti-Soome merealuse tunneli puhul on tegemist ühe ja sama projektiga, mille

menetlus on algatatud Soomes. KMH direktiivi 2011/922 preambula punkti 2 kohaselt tuleb

keskkonnale avaldatavat mõju arvesse võtta kogu tehnilise kavandamise ja otsustamise

võimalikult varajases etapis. Ka Riigikohtu praktika kinnitab, et arendusprojektide mõju tuleb

hinnata võimalikult varajases etapis. Eesti peab koos Soomega osalema parima trassialternatiivi

asukoha ja selle mõjude väljaselgitamise protsessis vaatamata sellele, et ametkondadel puudub

hetkel arusaam sellest, millises menetluses tuleks projekti menetleda või kas tunneliprojekti

eestvedaja peaks olema riik või erasektor. Kohtupraktika kohaselt kahjustab piiriüleste

projektide puhul mõjude hindamata jätmine tõsiselt direktiivi eesmärki.

6) Uuringute alustamine KMH menetluses ei muutu õigusvastaseks põhjusel, et tulevikus ei ole

välistatud riigi eriplaneeringu (edaspidi REP) algatamine Vabariigi Valitsuse poolt. KeHJS §

3¹ lg 1 kohaselt on KMH eesmärk anda tegevusloa andjale teavet kavandatava tegevuse ja selle

reaalsete alternatiivsete võimalustega kaasneva olulise keskkonnamõju kohta. KeHJS § 11 lg 6

kohaselt on menetlustes kogutud tulemusi võimalik arvesse võtta ka teiste projektide sisendina.

Näiteks Saaremaa püsiühenduse rajamise võimalikkust on uuritud alates 2000. aastast. Samas,

alles 2021. a algatas Vabariigi Valitsus Suure väina püsiühenduseks ja selle toimimiseks

vajaliku taristu riigi eriplaneeringu ning KSH. Varasemad uuringud on otseselt sisendiks uue

menetluse läbiviimisel. Ka meretuuleparkidega seonduvad juhtumid kinnitavad, et mõjude

uurimine võimalikult varajases etapis ei ole asjatu. Eesti merealadel ei asu ühtegi

meretuuleparki, kuigi nende mõjusid on KMH-de raames uuritud juba vähemalt kümme aastat.

1 Euroopa Parlamendi ja Nõukogu 13. detsembri 2011 direktiiv 2011/92EL Teatavate riiklike ja eraprojektide

keskkonnamõju hindamise kohta. – ELT L 26, 28.1.2012, lk 1–21. https://eur-lex.europa.eu/legal-

content/ET/TXT/PDF/?uri=CELEX:02011L0092-20140515&rid=1

4(15)

7) Lisaks eksis vastustaja KeHJS-i § 26¹ lg 6 tõlgendamisel, et tegevus on perspektiivitu.

Tegemist on ainsa alusega, millele tuginedes vastustaja saab keelduda. Perspektiivitus on

absoluutne õigusvastasus, mis iseseisvalt välistab tegevuse realiseerimise võimalikkuse.

Järelikult, kui tegevus ei ole perspektiivitu, siis tuleb alati eelistada menetluse algatamist. KMH

algatamine on menetlustoiming, millele kohaldub haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lg 1.

Kehtiva õiguse kohaselt ei ole Soome lahte ehitamine absoluutselt keelatud. Ka menetlus

Soomes kinnitab, et projekt ei ole perspektiivitu ning uuringud ei ole nö ajaraiskamine.

Sealjuures eksis vastustaja, et taotlus on perspektiivitu põhjusel, et puudub selgus

riikidevahelises koostöös. Soome ja Eesti on kokku leppinud ühises koostöös tunneli osas,

moodustatud on ad hoc komitee ja kokku lepitud on ka selles, et KMH menetlused tuleb

ühildada, sealhulgas korraldades samaaegselt avalikke arutelusid (vastastikuse mõistmise

memorandumi, edaspidi MoU, p. 2.6., p. 2.7. ja p 4.3). MoU-d ei sõlmitud avalikul rahastusel

põhineva projekti elluviimiseks. Soome poolse avalikul rahastusel põhineva projekti puudumist

on kinnitanud Soome Vabariigi Transpordi- ja Kommunikatsiooniministeeriumi direktor

Sabina Lindström ning Soome valitsuse MoU sõlmimise otsuse ettevalmistuseks koostatud

ametkondlikuks kasutamiseks mõeldud memorandum, mis välistas riigi osalemise

tunneliprojekti kavandamisel, teostamisel või rahastamisel. Soome nägemusel MoU sõlmiti

koostöö ja teadmiste vahetamise tõhustamiseks kaebaja projekti kontekstis ning MoU

sõlmimise vajaduse tingisid raskused keskkonnamõju hindamise protsesside ühildamisel, mis

oli tuvastatud ad hoc töögrupis.

8) Vastustaja jättis põhjendamatult arvestamata kaebaja vastuväited ka 21.10.2021

vaideotsusega.

Isikul on õigus õiguspärasele ja õiglasele menetlusele, sealjuures tuleb kaalutlusõigust teostada

kooskõlas õiguse üldpõhimõtetega, mille hulka kuulub ka seaduslikkuse põhimõte ja võrdse

kohtlemise põhimõte. Igal isikul on õigus, et tulenevalt hea halduse põhimõttest käsitleb

haldusorgan sisuliselt esitatud taotlust, kui ei esine menetluse algatamisest keeldumise aluseid.

Ka Riigikohus on selgitanud, et õigusnormile antav tõlgendus ei tohi muuta normi kasutuks

(26.06.2018 otsus asjas nr 3-16-579, p 9). Kehtiv õigus näeb ette normi kohaldamise kaebaja

probleemi lahendamiseks, kuid vastustaja on keeldunud selle rakendamisest ning muutnud

selliselt normi kasutuks.

Vastustaja väidab 21.01.2021 vaideotsuses, et kohustus algatada KMH menetlus puudub

olukorras, kus põhimenetluse (hetkel hoonestusluba) algatamise otsuse saamine on

perspektiivitu. See on ebaõige. Esiteks, KeHJS § 26¹ lg 1 sätestab, et kavandatava tegevuse

keskkonnamõju võib arendaja hinnata esitatud KMH algatamise taotluse alusel enne tegevusloa

taotluse esitamist. See tähendab, et vastustajale ei peagi olema veel selge, kas hoonestusloa

väljastamine on võimalik. Arendaja eesmärk keskkonnamõju hindamisel enne tegevusloa

taotlemist on saada piisav ja vajalik teave tegevusloa taotlemiseks. Teiseks, saab KeHJS § 26¹

lg 6 alusel taotluse tagastada enne põhimenetluse algatamist üksnes kavandatava tegevuse

perspektiivituse tõttu. Seda tuleb sisustada läbi kavandatava tegevuse absoluutse

õigusvastasuse, mitte läbi võimalike keeldumise aluste, mis võivad kohalduda projekti

realiseerimiseks vajalikele haldusõiguslikele otsustustele. Järelikult on kehtiva õiguse kohaselt

KMH algatamine kohustuslik vaatamata sellele, et kaebaja ei ole põhimenetluse jaoks taotlust

esitanud.

9) Kohustus viia läbi KMH tuleb ka KMH direktiivist, millele on võimalik tugineda ka otse

ning mh eraprojektide KMH puhul (direktiivi preambula p 2; art 1 lg 1). Mis puudutab

vastustaja väidet, et KMH direktiivist ei tulene talle kohustust algatada KMH menetlus

olukorras, kus põhimenetluse algatamise otsuse saamine on perspektiivitu, märgib kaebaja

5(15)

järgmist: Kavandatava tegevuse eripära seisneb selles, et tegemist on riikidevahelise projektiga.

Euroopa Kohus on selgitanud, et piiriüleste projektide puhul teises liikmesriigis avalduvate

mõjude hindamise väljajätmine või selle tegemata jätmine kahjustaks tõsiselt KMH direktiivi

eesmärki. Direktiivi kasulik mõju saaks tõsiselt kahjustatud, kui liikmesriigi pädevad

ametiasutused võiksid otsustada projekti keskkonnamõju hindamise üle, jättes teises

liikmesriigis teostava projektiosa arvesse võtmata. Selleks, et viia läbi piiriülene KMH, on vaja

teostada KMH kogu projektile tervikuna ning otsustamise võimalikult varajases etapis. Niisiis

ei välista Euroopa Liidu õigus, sh Euroopa Kohtu praktika, KMH läbiviimist enne

põhimenetluse algatamist ega sea KMH algatamist sõltuvusse põhimenetluse perspektiivist.

KMH läbiviimine võimalikult varajases etapis, sh enne põhimenetlust, annab arendajale

võimaluse võtta põhimenetluses taotluse esitamisel arvesse ka KMH järeldusi, muutes seeläbi

põhimenetluse algatamise taotlust veelgi perspektiivikamaks. Antud juhul tuleb asuda

seisukohale, et kuivõrd põhimenetlus Soomes on alanud ja tegemist on riikidevahelise

projektiga, siis rakendub menetluse algatamise kohustus ka Eestis. Kaebajal on õigus nõuda

KMH algatamist ka Euroopa Liidu õiguse alusel. Seda arvestades ei saa riik haldusorgani kaudu

menetluse alustamata jätmist põhjendada asjaoluga, et põhimenetlust ei ole Eestis alustatud.

Kui ka kohus leiab, et vastavad riigisisesed õigusaktid on Euroopa Liidu õigusega vastuolus,

tuleb need vastavalt Euroopa Kohtu ja Riigikohtu praktikale jätta kohaldamata.

KMH läbiviimise kohustus tuleneb ka Espoo konventsioonist. Menetluste ühildamine mõlemas

riigis on vajalik ning selle klausliga allkirjastati ka 26.04.2021 MoU kahe riigi koostööks

transpordisektoris. Järelikult on MoU kohaselt KMH algatamine tunneli projektile kohustuslik.

10) KeHJS § 26¹ lg 6 kohaselt oleks vastustaja saanud keelduda KMH algatamisest üksnes

juhul, kui tegevus on perspektiivitu. Vastustaja asus taotluse tagastamise otsuses seisukohale:

„Tutvunud esitatud taotluse ja asjaomaste asutuste seisukohtadega, asub TTJA seiskohale, et

käesoleval hetkel on tegemist perspektiivitu tegevusega, kuivõrd vastava projekti asukoht on

vaja valida läbi REP-i ja sellega kaasneva KSH läbiviimise ning KMH algatamine ei aitaks

kaasa perspektiivse Tallinn-Helsingi tunneli projekti elluviimisele olukorras, kus puudub selgus

riikidevahelises koostöös ja kavandatava raudteetunneli asukohas.“.

Vastustaja eksis oluliselt KeHJS-i § 26¹ tõlgendamisel. KeHJS § 26¹ muudatusettepanekut

sisaldava eelnõu seletuskirjas selgitatakse, et: „KeHJSi § 26¹ lõigete 3 ja 4 kohaselt esitab

arendaja otsustajale kirjaliku soovi, mis sisaldab arendajale kogu teadaolevat teavet

kavandatava tegevuse kohta. Seejärel algatab otsustaja 30 päeva jooksul KMH ning jätab KMH

algatamata üksnes juhul, kui otsustajale teadaoleva teabe alusel on kavandatav tegevus

ilmselgelt perspektiivitu (KeHJS-i § 26¹ lõige 6). Esmajärjekorras mõeldakse siin tegevusi, mis

on õigusaktiga vastuolus. Eelnevat arvesse võttes on selge, et seaduseelnõu koostaja pidas

perspektiivituse all silmas eeskätt tegevuse keskkonnamõju, sh selle asukohast tingitud

asjaolusid, mis iseseisvalt välistaksid tegevuse realiseerimise võimalikkuse. Sellele

tõlgendusele viitab ka KeM-i 25.06.2021 kiri nr 6-3/21/2710-2. KeM-i seisukohast võib

järeldada, et olemasoleva (looduskeskkonda) puudutava teabe põhjal ei ole taotlus ilmselgelt

perspektiivitu.

Puudub vaidlus, et ühegi õigusakti kohaselt ei ole Soome lahte ehitamine absoluutselt keelatud.

Absoluutset õigusvastasust ei saa tuletada asjaolust, et vette ehitamine eeldab erinevaid

tegevuslube. Samuti ei ole ka spetsiifiliselt tunneli rajamine avalik-õiguslikku veekogusse

kehtivate planeeringute kohaselt keelatud. Seda arvesse võttes ei saa KMH algatamise

õiguslikuks aluseks olla ka viide VeeS § 221 lg 2 p-le 3. Tegemist on võimaliku täiendava

haldusmenetlusega, mis on vajalik läbida kavandatava ehitise püstitamiseks.

6(15)

KeHJS-i § 26¹ tähenduses ei rakendugi KMH algatamisel tavapärane menetluskord. KeHJS §

26¹ muudatusettepanekut sisaldava eelnõu seletuskiri: „KeHJS-i § 26¹ puhul ei rakendu

tavapärane KMH algatamise või algatamata jätmise menetluskord ning KeHJS-i § 11 lõiked ei

kehti (välja arvatud lõiked 8, 10 ja 12, mida saab kasutada ka KeHJS-i § 26¹ puhul). Näiteks ei

vaadata enam KeHJS-i 6. ja 6¹ . paragrahvi, kuna KMH algatatakse üksnes arendaja soovi

alusel.”. Järelikult on võimalik uurida arendaja taotluse alusel tegevuse keskkonnamõjusid

selles menetluses isegi juhul, kui teoreetiliselt ei ole isegi tegemist KeHJS § 6 tähenduses

olulise mõjuga projektiga. See on täiendav argument, mis näitab, et perspektiivitust tuleb

KeHJS § 26¹ tähenduses tõlgendada väga kitsalt, kuivõrd igal juhul peab arendajal olema

tagatud õigus viia läbi uuringuid.

11) Samas ei ole taotluse menetlusse võtmise keeldumise aluseks umbmäärane poliitiline

vastasseis, küsimused seoses riikidevahelise kokkuleppe tõlgendamise või ka vajadusega läbida

tegevuse realiseerimiseks täiendavaid haldusmenetlusi. Kehtiv õigus näeb ette normi

kohaldamist kaebaja probleemi lahendamiseks, kuid vastustaja on keeldunud selle

rakendamisest ning muutnud selliselt normi kasutuks. Seisukoht riikidevahelise koostöö

selguse puudumise kohta ei ole KeHJS-i § 26¹ lg 6 tähenduses projekti perspektiivitus. Eesti

Vabariik ja Soome Vabariik on MoU artikli 3 lg-s 1 rõhutanud riikide juhtrolli olulisust projekti

eestvedamisel. Eesti õigusest tulenevalt on järgmiseks sammuks riigi eriplaneeringu

koostamine koos KSH-ga.

Selle

seisukoha

puhul

viitab

vastustaja

peaasjalikult

majandus-

ja

kommunikatsiooniministeeriumi (MKM) seisukohale. KeHJS § 26¹ kohaselt ei pea otsustaja

enne KMH algatamist küsima teiste ametiasutuste ja ministeeriumite seisukohta. Seaduse

kohaselt peab otsuse KMH kohta langetama vastustaja ise. Kolmandaks on kaebaja hinnangul

koostöö tegemise alused enam kui selged. Vastustaja tugineb otsuses MKM-i seisukohale, mille

kohaselt sõlmiti MoU üksnes riiklikul, mitte erarahastusel põhineva koostööprojekti

elluviimiseks. Tegemist on paljasõnalise väitega, mis ei põhine ühelgi kaebajale avaldatud

dokumendil. Samuti on tegemist vastuolulise väitega, kuivõrd Soome Vabariik sõlmis MoU

selgelt Finest Bay projekti arendamiseks. Järelikult eksis MKM, et MoU sõlmiti riikliku

projekti elluviimiseks. Tegemist on olulise kaalutlusveaga, mis mõjutab kogu MKM-i

seisukoha kujunemist ning sellest tulenevalt ta tagastamise taotlust. Sealjuures asus vastustaja

ka 21.10.2021 vaideotsuses MKM-i seisukoha osas arvamusele: “Olete muuhulgas leidnud, et

valdkonna eest vastutav minister on asunud seisukohale, mis on vastuolus Soome ja Eesti vahel

26.04.2021 sõlmitud vastastikuse mõistmise memorandumiga. Kuivõrd nimetatud MoU

allkirjastas valdkonna eest vastutav minister, siis on TTJA arvates kõige tõhusam, kui arutelu

selle kõnealuse dokumendi sisu osas toimub vahetult vastava ministeeriumiga. Samuti ei ole

hetkel selgelt jälgitav taotluse esitaja seisukoht, kuidas viidatud ministri võimalik valetõlgendus

enda poolt allkirjastatud dokumendi sisu osas sai kaasa tuua puuduseid või vigu TTJA

tegevuses taotluse tagastamisel.”. Tegemist on uurimispõhimõtte rikkumisega. Olukorras, kus

vastustaja ise kaasas MKM-i menetlusse, oleks tulnud vastuolu lahendada.

Riikide erinev arusaam projekti realiseerimisest ongi üks teemasid, millele KMH saab

keskenduda. KMH menetluse kohustuslikuks osaks on avalikkusega konsulteerimine. Ka KMH

menetluse tulemusel võidakse jõuda järeldusele, et tegevusloa keeldumise alused erinevad

tulenevalt näiteks projekti keskkonnamõjudest. Samuti ei tähenda KMH menetlus iseenesest

seda, et projekt tuleb ellu viia. Tegemist on lihtsalt menetlustoiminguga haldusmenetluses,

mille eesmärgiks on kavandatava tegevuse mõjude uurimine.

Vastustaja lähtus piiriülese koostöö hindamisel põhjendamatult MKM-i eksitavast seisukohast

ning jättis oma kogumis hindamata riikidevahelist koostööd selgitavad asjad. KMH eesmärk

on otsuse tegemise jaoks info kogumine. Kavandatava raudteetunneli asukohaga seonduv

7(15)

ebaselgus ei ole asjaolu, millest tulenevalt saaks väita, et projekt on perspektiivitu. Menetluse

algatamiseks ei pea olema raudteetunneli asukoht veel selge. Lisaks on kaebaja taotluses

eelvaliku tulemusena kaalumiseks pakkunud välja alternatiividena neli kavandatava

raudteetunneli trassi, mis ühendavad Helsinki-Vantaa lennujaama Tallinna lennujaamaga.

Tegemist on alternatiividega, mis lähtuvad Soomes juba ammu alustatud menetlus(te)

tulemustest.

12) Kaebaja on teadlik, et vastustajal on õigus jätta KMH menetluses saadava info põhjal

hoonestusloa menetlus algatamata, samuti võib käesoleva taotluse alusel kavandatav

hoonestusloaga koormatav ala muutuda hoonestusloa menetlusse võtmise või ka REP

menetluse käigus. Sealjuures reguleerib kehtiv õigus ka teistes menetlustes kogutud teabe

kasutamist otsustusprotsessides. Keeruliste projektide puhul tuleks KMH algatada võimalikult

varajases etapis. See tagab avalikkuse parema informeerituse ka olukorras, kus projekti

realiseerimist võivad takistada muud asjaolud. Lisaks aitavad erarahastusel põhinevad uuringud

kiirendada ka riigi jaoks väärtusliku info kogumist. Seega on antud juhul põhjendamatult

keeldutud arendaja taotlusel uuringute teostamise jaoks vastava menetluse algatamisest, kuid

paljude teiste projektide puhul on peetud seda võimalikuks.

13) KeHJS § 26¹ reguleerimisesemeks ei ole ehitusõigust või ka hoonestusõigust puudutavate

küsimuste lahendamine. Teiseks ei ole käesoleval juhul ilmselge, et taotletava tegevuse aluseks

on üksnes REP. Planeerimisseaduse (PlanS) § 27 lg 2 kohaselt tuleb REP koostada riigi

territooriumi või selle osa kohta riigimaantee, avaliku raudtee /.../ ning nende toimimiseks

vajalike ehitiste püstitamiseks, kui ehitis vastab käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud

tingimustele. Kaebaja poolt taotletav projekt ei ole avalik raudtee, vaid eraraudtee. Seega ei ole

REP-i algatamine kohustuslik, vaid Vabariigi Valitsuse kaalutlusotsus. Lisaks on eksitav RaM-

i seisukoht, et raudteetunnel eeldab REP-i menetlust ning kaebaja on esitanud taotluse nö valele

haldusorganile ja vale menetluse algatamiseks. Kaebaja esitas 26.11.2019 RaM-ile taotluse

REP-i algatamiseks. RaM valmistas ette eelnõu, millega keelduti menetluse algatamisest,

viidates riikidevahelise MoU puudumisele ja lahtistele küsimustele REP-i taotlusele. Kaebaja

võttis siiski taotluse tagasi enne lõpliku haldusakti tegemist osundades asjaolule, et REP

taotluses vastamata jäänud küsimustele vastuste saamiseks tuleks läbi viia KMH ja viidates

kavatsusele esitada KMH loaväliseks algatamiseks taotlus pärast MoU sõlmimist. Kuivõrd

ametkondadel puudus selgus kas ja millises menetluses tuleks kavandatavat tegevust menetleda

ning REP-i algatamiseks sooviti vastuseid küsimustele millele vastamiseks on vajalik läbi viia

KMH, siis eelistas kaebaja olukorda, kus ta saaks KMH käigus saadava täiendava teabe või

poliitilise olukorra muutumisel esitada taotluse vajadusel uuesti või otsida menetluslikult

täiendavaid alternatiive. Järelikult ei saa RaM viidata REP-i koostamise kohustusele, kui sama

projekti osas on varasemalt sisuliselt keeldutud vastava menetluse algatamisest. Samas ei ole

KMH algatamine perspektiivitu ka olukorras, kus vastustaja teeb otsuse KMH algatamiseks

ning hiljem selgub, et projekti oleks vaja siiski menetleda REP-i raames või Vabariigi Valitsus

teeb otsuse raudteetunneli REP-i algatamiseks. Vabariigi Valitsus ei ole teinud sellekohast

otsust ning kellelgi ei ole võimalik ennustada millise otsuse tänane või mõni tulevane Vabariigi

Valitsus võib teha. Asjaolu, et tegemist võib olla REP projektiga, kinnitab seda, et info

kogumist mastaapse riikidevahelise projekti kohta tuleks alustada võimalikult kiirelt. Samuti

on REP-i menetluses võimalik kasutada ka varasemaid uuringuid. See kinnitab täiendavalt, et

hoonestusloa KMH menetluse algatamine, sh uuringute teostamine, ei ole perspektiivitu.

6. Vastustaja palub jätta kaebuse rahuldamata ja kaebaja menetluskulud tema enda kanda.

1) TTJA jääb 13.08.2021 otsuses ja 21.10.2021 vaideotsuses esitatud seisukohtade juure.

Tallinn-Helsingi raudteetunneli rajamise küsimuses KMH menetluse KeHJS § 26¹ lg 1 alusel

läbiviimiseks peab olema faktiliselt ja õiguslikult perspektiivne võimalus hoonestusloa (ehk

8(15)

KeHJS tähenduses tegevusloa andmise) menetluse algatamiseks. Kavandatava algatuse osas

KMH menetlus eeldab, et riigi eriplaneeringuga on kindlaks määratud tunneli põhimõtteline

asukoht, sh on läbitud keskkonnamõju strateegilise hindamine. Kehtivate normide järgi ei saa

vastavate uuringute algatamist pidada praeguses faasis võimalikuks.

2) TTJA on välja selgitanud, et hoonestusloa menetluse algatamine ei ole ilma riigi

eriplaneeringuta võimalik (taotluse tagastamine kui ainus valik). Kaebaja on teinud vaideotsuse

põhjal järelduse, nagu oleks TTJA kasutanud kaalutlusõigust ning jätnud selle alusel KMH

algatamata. Eeltoodu ei ole õige, sest TTJA tagastas taotluse KeHJS § 26¹ lg 6 alusel. Nimetatud

sätte järgi oli KMH algatamiseks esitatud taotluse tagastamine perspektiivituse tõttu ainus

võimalik õiguspärane lahendus. Isegi, kui tõlgendada KeHJS § 26¹ lg-t 6 selliselt, et see andis

TTJA-le kaalutlusõiguse (mis sätte sõnastuse järgi puudub), langetas TTJA selle alusel ainsana

võimaliku valiku. Kaebaja näib olevat enda seisukohtades läbivalt eeldanud, et TTJA hinnangul

puudub soovitud arendustegevuse läbi viimisel KMH kohustus kui selline. TTJA rõhutab, et ei

soovi vaielda küsimuse üle, kas taotlusega kavandatav algatus allub oma mõjult KMH

kohustusele või mitte. Vastus sellele on jaatav tulenevalt KeHJS § 3 lg-st 1.

3) Praegusel juhul tuleb enne KMH-d läbida kohustuslikus korras keskkonnamõjude

strateegiline hindamine (KSH), mis viiakse läbi koos vastava strateegilise dokumendi

koostamisega. Vastav KSH kohustus riigi eriplaneeringu raames on KeHJS § 33 lg 1 p-s 2

sõnaselgelt sätestatud. Tulenevalt eeltoodust osundas TTJA 13.08.2021 kirjas taotleja tegevuse

perspektiivitusele, sest riigi eriplaneering on hoonestusloa andmise üks kohustuslik eeldus

(VeeS § 221 lg 2 p 3). Perspektiivitu on olukord, kus ei oleks sõltumata KMH läbiviimisest

võimalik anda hoonestusluba. Praegu oleks tegu sellise situatsiooniga, sest valminud KMH ei

oleks sellisel juhul sisendiks edasistele tegevustele hoonestusloa menetluses. Riigi

eriplaneeringuta ei ole teada ka meretunneli kavandatav asukoht, mis omakorda on aluseks

vastavas asukohas keskkonnamõjude hindamise läbiviimiseks. TTJA on taotluse tagastamisel

seega osundanud riigi eriplaneeringu kohustusele kui sisulisele eeldustele, mille täitmisel on

võimalik taotlus uuesti lahendada.

4) Kuigi taotluse tagastamine ei ole haldusakt on otsustaja andnud taotlust tagastades arendajale

selge seisukoha, et edasine taotluses kirjeldatud arendustegevus oleks ebaseaduslik ning VeeS-

ga vastuolus (kuna puuduva eriplaneeringu tõttu ei saa algatada hoonestusloa menetlust).

Eeltoodu vastab KeHJS § 26¹ lg 6 seletuskirjas toodud normi eesmärgile, mida on ka kaebaja

ise uurinud. Seega omab taotlus tõsiseid puudusi ning risk, et loataotluse ja vajaliku

dokumentatsiooni ettevalmistamisega seotud kulud ei tasu ennast ära, on väga suur, kuid

põhimõtteliselt on arendajal võimalik tulla sama tegevuse taotlusega ametlikus tegevusloa ja

KMH etapis uuesti.

5) TTJA arvates ei anna KeHJS-e normide § 26 ja § 26¹ areng seaduses alust arvata, et KMH

peaks olema Eestis võimalik läbi viia olukorras, kus põhimenetluse lõpuleviimine ei ole mingil

põhjusel perspektiivne. KMH algatamise eelduseks KeHJS § 26¹ alusel on algusest peale olnud

asjaolu, et seda tehakse kui tulevase põhimenetluses antava otsuse saamine on faktiliselt ja

õiguslikult teostatav. Praegusel juhul pole veel isegi teada tunneli asukoht. Sama mõtet kannab

KeHJS § 26¹ lg 6.

Kirjeldatud tulemuse õigsust KeHJS § 26¹ lg 6 kohaldamisel kinnitavad ka koos nimetatud

normiga seadusesse lisatud sama paragrahvi lõiked 5 ja 7. Seadusandaja on kehtiva KeHJS-i §

26¹ lg 5 seletuskirjas välja toonud, et KMH algatamise taotlemisel peab taotleja kõigepealt ise

veenduma, et kavandatav tegevus vastaks planeeringutele. Kui vastuolu tuvastab menetleja,

tagastab otsustaja taotluse KeHJS § 26¹ lg 6 alusel taotlejale. Lisaks on seadusandja kehtiva

KeHJS § 26¹ lg 7 seletuskirjas rõhutanud, et normi eesmärk on luua selgus selles, et

9(15)

tegevusloata KMH läbiviimine ei asenda mh seaduses ette nähtud planeeringuid, mis on

vajalikud kavandatavaks tegevuseks. Nimetatud sätte eesmärk on sätestada üheselt

mõistetavalt, et lisaks KMH läbiviimisele on tegevuse eelduseks kõigi nõutavate planeeringute

ja lubade olemasolu – näiteks juhul, kus ehitise ehitamiseks on nõutav riigi eriplaneeringu

koostamine, et leida kavandatavale ehitisele sobivaim asukoht ja koostada detailne lahendus,

kuid riigi eriplaneering on koostamata, ei anna KMH õigust soovitud tegevuseks.

6) TTJA on taotlejale 13.08.2021 kirjas ka sisulisest vaatenurgast lähtudes põhjendanud, miks

on esmalt vajalik kehtestada riigi eriplaneering ja selle käigus koostada keskkonnamõju

strateegilise hindamise aruanne. Riigi eriplaneeringu põhieesmärgiks on tunnelile sobiva

asukoha leidmine. Ilma meretunneli asukohta teadmata ei ole eesmärgipärane (kogu) Põhja-

Eesti rannikuala keskkonnamõju hindamise läbiviimine. Samuti ei ole käesoleval hetkel

otstarbekas asuda KMH-d läbi viima teatud kindlas piirkonnas, kuivõrd planeerimisprotsessis

võidakse jõuda teistsugusele lahendusele tunneli asukoha suhtes – sellisel juhul jookseks kogu

hindamistulemus tühja.

7) Eeltoodu on vastavuses KMH läbiviimise eesmärgiga, mis nähtub KeHJS §-st 3 ja §-st 3¹.

Praegusel juhul ei ole võimalik ilma riigi eriplaneeringut ja selle käigus keskkonnamõju

strateegilist hindamist läbi viimata üldse väljastada tunnelile mingit tegevusluba (hoonestusluba

ja ehitus- ning kasutusluba), mistõttu jääks KMH läbiviimise eesmärk täitmata.

8) Taotleja saab tõhusalt enda huve kaitsta läbi riigi eriplaneeringu. Riigi planeerimismenetluste

läbiviija RaM-i 21.07.2021 kirjas nr 15-1/4098-3 selgitatakse, et Soome ja Eesti vahelise

tunneli ja tehissaare puhul on tegemist olulise ruumilise mõjuga ehitisega, mille asukoha valiku

või toimimise vastu on suur riiklik ja rahvusvaheline huvi, mida kinnitab ka Eesti ja Soome

vahel ühiste kavatsuste protokolli sõlmimine 26.04.2021, mille art 3 lg 1 rõhutab riikide

juhtrolli olulisust projekti eestvedamisel. Tulenevalt PlanS § 27 lg-st 1-3 peab selliste ehitiste

rajamiseks koostama riigi eriplaneeringu. Selle koostamise esimeses etapis ehk asukohavaliku

eelvaliku teostamisel leitakse ehitistele sobivaim asukoht ja viiakse läbi KSH. RaM on enda

21.07.2021 kirjas rõhutanud, et Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27.06.2001 direktiivist

2001/42/EÜ teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise kohta (KSH direktiiv)

tuleneb, et KSH eesmärgiks on selgitada ja arvestada keskkonnamõju otsustusprotsessi

varajases staadiumis, kui kavandatava tegevusega seotud põhimõttelised alternatiivid on veel

otsustamiseks avatud ehk nn „raamistiku loomisel“ tulevikus kavandatavate keskkonnamõjuga

projektide jaoks. Eeltoodut on toetanud Riigikohus otsuses asjas nr 3-16-1472 (p 22).

Lisaks näeb koostamisel olev Eesti mereala planeering samuti ette, et püsiühendused (sh

Tallinn-Helsingi raudteetunnel) kavandatakse Vabariigi Valitsuse otsusel eraldiseisvate

täpsemate riigi tasandi planeeringutega. Naaberriigiga ühenduste korral toimub vastavate

planeeringute koostamine valitsuste vaheliste kokkulepete alusel. Samaaegselt planeeringu

koostamisega tuleb läbi viia ka asjakohaste mõjude hindamine, sh KSH. Planeeringuala peab

hõlmama nii merd kui vajalikus ulatuses maismaad, et võimaldada konkreetsele objektile

sobivaima asukohavaliku teostamist ja planeeringu elluviimist.

Kokkuvõtvalt on TTJA algusest peale olnud seisukohal, et taotleja seisukohast lähtuvalt oleks

keskkonnamõjude algatamisest tõhusam abinõu ning hetkel võimalik meede riigi

eriplaneeringu taotlemine. Selle kehtestamise korral langeks ära hoonestusloa menetluse

algatamise takistus VeeS § 221 lg 2 p 3 tähenduses.

9) Kuivõrd kaebaja on kaebuses välja toonud, et KMH algatamata jätmine ei võimalda tal läbi

viia asjakohaseid uuringuid merealal vajaliku teabe hankimiseks, peab TTJA vajalikuks

10(15)

täiendavalt selgitada, et uuringute läbiviimist ning erineva geoloogilise jm teabe hankimist on

kaebajal iseenesest võimalik teostada ka eraldiseisvalt ilma selleks eraldi KMH-d läbi viimata.

10) Soovitud kujul keskkonnamõjude hindamise menetluse algatamise kohustus ei tulene

riikide vahelistest kokkulepetest ega ka Euroopa Liidu õigusaktidest. Kaebaja on välja toonud,

et riigi kohustus algatada praegusel juhul KMH (sh ilma hoonestusloa saamise võimaluseta)

tuleb nii riikidevahelistest kokkulepetest kui ka Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivist

2011/92/EL teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta. Samas ka

nimetatud rahvusvahelistest kokkulepetest ega viidatud direktiivist (mis iseenesest ei ole

otsekohalduv õigusakt) ei tulene TTJA-le teadaolevalt kohustust algatada KMH ka olukorras,

kus nn põhimenetluses (hetkel hoonestusluba) algatamise otsuse saamine on perspektiivitu.

Sellist põhimenetlusest eraldiseisvalt ja sõltumatut keskkonnamõjude hindamise menetluse

algatamise nõuet ei tulene TTJA-le teadaolevalt ka taotluse esitaja poolt viidatud Eesti

Vabariigi Valitsuse ja Soome Vabariigi Valitsuse vahelisest piiriülesest KMH kokkuleppest

(RT II 2002, 16, 70).

Õige on kaebuses toodu, et vaidlusalune kaebaja poolt planeeritav tunnel paikneb nii Soome

Vabariigi ja Eesti Vabariigi territooriumil. Sellele vaatamata on Eesti Vabariigi territooriumile

jääva tunneli osa KMH üle otsustamisel (sh algatamisel) määravaks Eesti õigusruum ning

vaidlusaluses haldusmenetluses tuli otsustamisel lähtuda Eestis kehtivast õigusest. Kuigi

Soomes on Soome riigi kehtiva õiguse kohaselt algatatud KMH hindamine, ei saa see asjaolu

iseenesest veel olla aluseks, miks Eesti peab algatama sama projekti suhtes KMH oma

territooriumi puudutavas osas.

11) On tõsi, et Soome ja Eesti sõlmisid 26.04.2021 MoU, mille Eesti poolelt allkirjastas

majandus- ja taristuminister. MKM-i 25.06.2021 kirjas nr 1.10-17/2021/3340-2 selgitatakse, et

MoU art 3 lg 1 rõhutab riikide juhtrolli olulisust projekti eestvedamisel ning seda ka juhul, kui

projekti kaasatakse erakapital. Kaebaja muuhulgas leidnud, et valdkonna eest vastutav minister

on asunud seisukohale, mis on vastuolus Soome ja Eesti vahel 26.04.2021 sõlmitud vastastikuse

mõistmise memorandumiga. Kuivõrd nimetatud MoU sisustas Eesti Vabariigi nimel ja

allkirjastas valdkonna eest vastutav minister, siis ei ole TTJA-l põhjust kahelda selles, et ta on

andnud enda dokumendi sisu kohta tõest teavet. Samuti ei ole hetkel selgelt jälgitav taotluse

esitaja seisukoht, kuidas viidatud ministri väidetav valetõlgendus tema enda poolt allkirjastatud

dokumendi sisu osas sai kaasa tuua puuduseid või vigu TTJA tegevuses taotluse tagastamisel,

sest vastavast riikidevahelisest kokkuleppest ei tulene kohustust viia KMH läbi ilma riigi

eriplaneeringuta (sh nt viia kohustuslikus korras läbi KMH vaatamata vastuoludele kehtivate

õigusnormidega).

TTJA on seisukohal, et seoses KMH-ga on kõikide rahvusvahelistest kokkulepetest ja EL

õigusaktidest tulenevate kohustuste täitmist võimalik alustada läbi KSH menetluse, mis viiakse

praegusel juhul läbi koos strateegiliseks dokumendiks oleva riigi eriplaneeringuga. Sellele

järgneb hiljem võimalusel ja vajadusel KMH menetlus kui osa vastavast põhimenetlusest

(praegusel juhul hoonestusloa menetlus).

12) Kavandataval kujul tunnelis kulgema hakkavat raudteed ei saa TTJA hinnangul pidada

pelgalt eraraudteeks. TTJA on seisukohal, et algatamise aluseks võetav „avaliku raudtee“

mõiste ei saa olla sama kitsas, nagu see on raudteeseaduse (RaudtS) § 4 tähenduses, sest nii ei

osutuks sisuliselt ükski rajatav raudtee riigieriplaneeringu aluseks olevaks raudteeks. See aga

ei saanud olla seadusandja mõte. Nimelt on RaudtS § 4 lg 1 tähenduses raudtee kõigepealt

„mitteavalik“ ning alles siis pärast vastava menetluse läbimist saab see „avaliku raudtee“

staatuse vastava taotluse alusel. Kirjeldatu ei saaks olla aluseks REP vajaduse üle otsustamisel,

sest see ei saa olla kooskõlas PlanS § 27 lg-ga 1, mille järgi on riigi eriplaneeringu eesmärk

11(15)

sellise olulise ruumilise mõjuga ehitise püstitamine, mille asukoha valiku või toimimise vastu

on suur riiklik või rahvusvaheline huvi. Riigi eriplaneering koostatakse eelkõige

maakonnaüleste huvide väljendamiseks riigikaitse ja julgeoleku, energeetika, gaasi transpordi,

jäätmemajanduse ning maavarade kaevandamise valdkonnas või eespool nimetatud huvide

väljendamiseks avalikus veekogus ja majandusvööndis (PlanS § 27 lg 1 lause 2). Seda, et

praegu on olemas suur riiklik huvi näitab mh ka Soome ja Eesti vahel 26.04.2021 kõrgel

poliitilisel tasandil sõlmitud MoU olemasolu. Viimane näitab rajatava objekti mõju ja kaalukust

ühiskonnas, mis on PlanS § 27 lg 1 ja lg 2 sisustamisel määrava tähtsusega. Seega tuleb PlanS

§ 27 lg 2 tähenduses mõistet „avalik raudtee“ käsitleda võrreldes RaudtS §-s 4 sätestatuga

laiemalt, s.t välistatud on vaid need „eraraudteed“, mis oma mõjult ja riikliku planeerimise

seisukohalt ei oma erilist kaalu (nt lõbustuspargi territooriumil pakutav lasteraudtee vms).

13) TTJA leiab kokkuvõtvalt, et (menetlus)toiming on õiguspärane. TTJA on uurinud hinnanud

menetluse käigus andmeid ja esitatud seisukohti ning on tuvastanud asjaolu, et kõnesoleva

tunneli rajamiseks KMH läbiviimiseks peab olema faktiliselt ja õiguslikult perspektiivne

võimalus hoonestusloa menetluse algatamiseks. Sellega seoses on TTJA kindlaks teinud, et

esmaselt on vajalik läbi viia vastav menetlus riigi eriplaneeringu kehtestamiseks, mille käigus

tuleb koostada ka asjakohane KSH aruanne (eelkõige tuleb määratleda meretunneli

perspektiivsed asukohad). Kuivõrd REP puudub, on valimata ka tunneli asukoht, mistõttu ei

saaks praeguses etapis ka kavandatava tegevuse osas algatada VeeS § 221 lg 2 p 3 kohaselt

hoonestusloa menetlust ning mistõttu ei saa omakoda ka läbi viia KMH-d. Taotlust tuli seega

KeHJS § 26¹ lg 6 alusel tagastada.

KOHTU PÕHJENDUSED

7. Kohus leiab, et kaebus ei ole põhjendatud ning see tuleb jätta rahuldamata.

8. Kaebaja peab üheks vaidluse põhiküsimuseks seda, kas siseriikliku õiguse, rahvusvaheliste

kokkulepete ja EL-i õiguse alusel on KMH algatamine olulist mõju omava piiriülese projekti

tegevusloa andmiseks kohustuslik (19.11.2021 menetlusdokument, lk 2, p 5). Puudub vaidlus,

et antud juhul oleks selliseks tegevusloaks hoonestusluba, mille andmise pädevus on TTJA-l.

Kohus nõustub vastustajaga, et KMH kohustuslikkuses tegevusloa andmiseks vaidlus puudub,

tulenevalt juba üksnes KeHJS § 3 lg 1 p-st 1. Ka vastava valdkonna eriteadmisi omamata, ei

saa olla mõistlikku kahtlust, et Läänemerre Eestit ja Soomet ühendava veealuse raudteetunneli

rajamine omab eeldatavalt olulist keskkonnamõju (vt ka REP-i algatamata jätmise korralduse

eelnõu, lk 2, p 14), mis on piiriülene ja vajab hindamist vastavas keskkonnamõju hindamise

menetluses. KMH kohustuslikkusele tegevusloa andmisel ei vaielnud haldusmenetluses vastu

ka vastustaja (vt 13.08.2021 keeldumise põhjenduste esimene lõik).

9. Asjaolust, et hoonestusloa taotluse menetluses tuleks kohustuslikuna läbi viia KMH ei

tulenenud aga TTJA-le automaatselt kohustust algatada kaebaja 28.04.2021 taotluse alusel

KMH enne hoonestusloa taotluse esitamist (KeHJS § 26¹ lg 1 ja 4 alusel). Muudest

õigusnormidest tulenevale tegevusloa eelduseks olevale KMH kohustusele viitamine ja nende

alusel eelviidatud sätete kohaldamise nõudmine pole õiguslikult põhjendatud. KeHJS § 26¹

(keskkonnamõju hindamine enne tegevusloa taotluse esitamist) on eriregulatsioon tavapärase

KMH menetlusega võrreldes ning laiendab varasemalt üksnes ehitusloale kehtinud erisust (vt

eelnõu SE 55 seletuskiri, lk 26). Enne hoonestusloa taotlust esitatud KMH algatamise taotluse

peab haldusorgan lahendama lähtudes KeHJS § 26¹ lg-s 6 toodud eeldustest. Kui nõustuda

kaebaja väidetuga, et KMH tuleb algatada ka vahetult KMH direktiivi vm õigusakti alusel,

puudusid kaebajal õiguslikud takistused esitada KMH algatamise taotlust enne vaidlusaluse

normi kehtestamist. Kohus selle seisukohaga siiski ei nõustu ning leiab, et praegune vaidlus

12(15)

seisneb KeHJS § 26¹ lg 6 kohaldamises ehk eelkõige selles normis toodud „ilmselge

perspektiivituse“ kui määratlemata õigusmõiste sisustamises.

10. Samuti leiab kaebaja, et kui Soomes oli keskkonnamõjude hindamist alustatud, tuli seda

teha ka Eestis, kuna piiriüleste mõjude hindamine peaks toimuma sünkroonis (ühildatult) ega

tohiks takistada teises riigis menetluse läbiviimist. Kohus nõustub kaebajaga põhimõtteliselt

selles, et kahte riiki ühendava merealuse raudteetunneli mõju keskkonnale tuleks hinnata

koostöös ja eeldatavalt ka ajaliselt üheaegselt ning otsustamise võimalikult varajases

staadiumis, et mõjuhindamise tulemusi saaks arvesse võtta tehnilise kavandamise ja trassi

asukoha valikul. Küll ei järeldu sellest, et Eestis ei oleks vaja järgida siseriiklikku

planeerimisõigust (planeerimisseadusest tulenev REP-i nõue; vt REP-i algatamata jätmise

korralduse eelnõu, eelkõige p-d 54-61) ning et Eesti riigilt oleks võetud otsustusõigus selles,

kas ja millal riigil on võimalik alustada konkreetsete menetlustega, arvestades, et tegemist on

suure riikliku huviga projektiga (REP-i algatamata jätmise korralduse eelnõu, p 59-66).

Asjaolust, et väidetavalt on Soomes tehtud ära trassialternatiivide valik ilma piiriülese KSH või

KMH-ta ei tulene kaevatava TTJA toimingu õigusvastasust. Asja materjalide põhjal ei saa

nõustuda kaebajaga ka selles, et ametkondadel puuduks arusaam, millises menetluses tuleks

projekti menetleda ning kas see võiks olla teostatav puhtalt eraprojektina. Riigi eriplaneeringute

korraldaja (PlanS § 27 lg 7 kohaselt RaM) on väljendanud selget seisukohta, et taoline projekt

saab olla üksnes riigi eriplaneeringu objektiks (REP-i algatamata jätmise korralduse eelnõu, p

150, järeldused) ning seda saavad juhtida üksnes riigid (vt samas, p 151.1), kuna sellega võivad

kaasneda riigile ulatuslikud majanduslikud mõjud ja kaasnevad julgeolekuriskid. (vt samas, p

151.2).

11. Puudub vaidlus, et Vabariigi Valitsus ei ole vastavat eriplaneeringut (REP) ega selle raames

KSH-d algatanud. Kaebaja 03.12.2018 esitatud REP-i ja KSH algatamise taotluse kohta

koostati 30.07.2020 algatamata jätmise eelnõu, misjärel kaebaja 30.09.2020 võttis taotluse

tagasi. Samuti võttis kaebaja 19.06.2020 tagasi hoonestusloa taotluse. REP-i ja KSH algatamise

eelnõu kokkuvõtvate järelduste (p-d 150-154) kohaselt puudub riikide ühishuvide kaitstust

tagav MoU; puuduvad rahalised vahendid riigi eelarves taotletava planeeringu elluviimiseks ja

kavandatava raudteetunneliga kaasnevate kulude kandmiseks ning puudub ka kindlus, et

sellised vahendid on olemas algatamisest huvitatud arendajal; planeering ei ole riigi ja avalikes

huvides julgeolekupoliitilistel kaalutlustel. REP-i taotlust ja selle täiendusi on menetleja

tutvustanud valitsuskabineti nõupidamistel ning selle kohta on seisukoha esitanud

valdkondlikku puutumust omavad haldusorganid.

12. KeHJS § 26¹ lg 6 v.r jõustus 01.02.2020 sõnastuses, et kui otsustajale teadaoleva teabe

alusel on kavandatav tegevus ilmselgelt perspektiivitu, tagastab otsustaja keskkonnamõju

hindamise algatamise taotluse. KeHJS-i vastav säte kehtib alates 13.01.2022 sõnastuses, et kui

otsustajale olemasoleva teabe kohaselt on kavandatav tegevus ilmselgelt perspektiivitu,

sealhulgas ei ole kooskõlas selle asukohaga seotud kitsenduste või kehtiva planeeringuga,

tagastab otsustaja keskkonnamõju hindamise algatamise taotluse. Praegusel juhul kohaldub

viidatud sätte vana redaktsioon.

Eelnõu SE 55 seletuskiri (lk 26-27) ei anna just ülemäära selgeid juhiseid normi rakendajale,

millistel juhtudel võiks olla tegemist kavandatava tegevuse ilmselge perspektiivitusega.

Seletuskirja kohaselt: Esmajärjekorras mõeldakse siin tegevusi, mis on õigusaktiga vastuolus.

Näiteks on selliseks juhuks olukord, kui arendaja esitab soovi kaevandada, kuid kaevandatav

ala asub kaitsealal, mille kaitse-eeskirjaga on kaevandamine keelatud, taotletakse kaitsealuse

metsa maha raiumist, vms. /…/ Lisaks selgitatakse, et otsustaja annab taotluse tagastamisega

arendajale selge signaali, et edasine tegevus taotluses kirjeldatud kujul omab tõsiseid puudusi

ning risk, et loataotluse ja vajaliku dokumentatsiooni ettevalmistamisega seotud kulud ei tasu

13(15)

ennast ära, on väga suur. /…/ KeHJS § 26¹ lg 5 nimetatud algatamise taotlus peab sisaldama

nii infot kavandatava tegevuse kohta kui ka kogu teadaolevat infot eeldatavalt olulise

keskkonnamõju kohta. /…/ Kehtiva KeHJS § 22 lg 5 p-i 3 kohaselt peab otsustaja kontrollima

KMH aruande asjakohasust ja piisavust tegevusloa andmiseks. Selle sätte rakendamisel § 26¹

kontekstis võtab otsustaja aluseks olemasoleva info ning annab esialgse seisukoha temale

hetkel kättesaadava ja teadaoleva info alusel.

Kohus jagab seda kaebaja seisukohta, et KMH algatamine enne tegevusloa taotluse esitamist

võimaldab saada vajalikku teavet tegevusloa taotluse esitamiseks ning selline eesmärk on ära

nimetatud ka eelnõu seletuskirjas. Keskkonnamõju hindamise eesmärgid on toodud KeHJS §-s

3¹, s.o teabe kogumine kavandatava tegevuse ja alternatiividega kaasneva olulise

keskkonnamõju kohta. Küll pole seletuskirjas toodud, et sellisel juhul võiks ära jätta kehtivas

planeerimisseaduses kohustuslikuna ettenähtud planeeringu menetluse. Kohus ei nõustu

kaebajaga selles, et KMH algatamise kohustus on TTJA-l pelgalt kaebaja sooviavaldusest

tulenevalt, et kaebaja saaks asuda läbi KMH menetluse teavet koguma. Vastustaja on õigesti

selgitanud, et mingite spetsiifiliste üksikuuringute tegemine, kui kaebaja seda vajalikuks peab,

pole välistatud ka KMH mittealgatamisel.

Normi (KeHJS § 26¹ lg 6) sõnastusest nähtuvalt pole haldusorganile antud kaalutlusõigust

(HMS § 4 lg 1). Määratlema õigusmõiste sisustamine haldusorgani poolt on seevastu täiel

määral kohtulikult kontrollitav.

13. Kehtivast KeHJS § 26¹ lg-st 6 tulenevalt võib eeldada, et seadusandja ei välistanud ka

varasema redaktsiooni kohaldamist juhtudele, kus kavandatav tegevus ei ole kooskõlas selle

asukohaga seotud kitsenduste või kehtiva planeeringuga. Selguse huvides on see kehtivasse

seadusesse sisse kirjutatud.

Praegusel juhul on tegemist olukorraga, kus kavandati mitmest aspektist lähtuvalt suure riikliku

huviga objekti. Kohtu hinnangul on REP-i ja selle KSH algatamata jätmise korralduse eelnõus

kohaselt põhjendatud, miks on tegemist riigi eriplaneeringut nõudva ehitisega. Kohus jagab

seisukohta, et mitte ühegi teise planeeringuliigiga ei ole võimalik luua ehitise kavandamiseks

vajalikku terviklikku ruumilahendust, sest ainult riigi eriplaneeringuga saab hõlmata nii maa

kui mereala ja luua seal alused ehitustegevuse alustamiseks. Tegemist on olulise ruumilise

mõjuga ehitise püstitamisega (raudteetunnel ja sellega seonduv tehissaar) PlanS § 27 lg 1 ja §

6 p 13 mõttes. Riik näeb kõnealust objekti avaliku raudteena, mille planeerimiseks on riigi

eriplaneering kohustuslik (PlanS § 27 lg 2; vt 21.10.2021 vaideotsuse p 10 põhjendused). Isegi

juhul, kui raudteed ei kavandataks avaliku raudteena, tuleks seda planeerida RaM-i koostatud

eelnõu järgi riigi eriplaneeringu kaudu (PlanS § 27 lg 3).

Seega, kui seadus nõuab riigi eriplaneeringut, mis puudub (pole isegi algatatud ega ole

algatamise kavatsust lähitulevikus), siis ei saa kavandatav tegevus kuidagi olla kooskõlas

planeeringuga ega seaduslik. Sellises olukorras tuleb vastav planeering enne kehtestada, kui

edaspidiselt seadusandja ei näe ette mõnda mõistlikumat menetluste ühendamise võimalust.

Kaebaja taotlusele vastamise ajal kehtinud VeeS § 221 lg 2 p 3 keelas hoonestusloa taotluse

menetluse algatamise, kui kavandatava ehitise püstitamiseks oli vajalik riigi eriplaneeringu

koostamine. Seega oli enne REP-i valmimist hoonestusloa taotluses menetluse algatamine

ilmselgelt perspektiivitu (võimatu) ja sellest tulenevalt ilmselgelt perspektiivitu ka KMH

algatamine KeHJS § 26¹ lg 1 alusel.

14. Riigi eriplaneeringu kui strateegilise planeerimisdokumendi puhul tuleb kohustuslikuna

algatada KSH (KeHJS § 33 lg 1 p 2). Menetluste õiges järjekorras toimumisel on mõte ja

eesmärk. Riigikohus on 08.08.2018 otsuses asjas nr 3-16-1472 (p 24) selgitanud, et KSH

14(15)

direktiivi põhjendusest 9, art 4 lg-st 3 ja art 5 lg-st 2 tuleneb nn reastamise põhimõte, st

otsustusprotsessi kõrgemal tasandil tehtav hindamine peab andma raamistiku edasiste

hindamiste jaoks ning jätma tulevaste menetluste raames hindamiseks küsimused, mida saab

tõhusamalt hinnata otsustusprotsessi madalamal tasandil. Nn reastamise põhimõte ei tähenda,

et KMH saaks asendada KSH-d või et KSH raames võiks jätta hindamata need mõjud, mille

hindamine on just KSH ülesanne. KMH-l ja KSH-l on erinevad meetodid ja eesmärgid. Kui

KMH puhul on üldjuhul keskseks küsimuseks, kuidas konkreetset arendustegevust teoks teha

(vt KeHJS v.r § 2 lg 1), siis KSH eesmärk on mõjutada arendustegevuse alternatiivide valikut

otsustusprotsessi varases staadiumis, kui on veel võimalik analüüsida erinevaid alternatiive ja

seeläbi mõjutada strateegilisi valikuid.

Ka sellest lähtuvalt ei saa põhjendamatuks pidada TTJA seisukohta, et tunneli asukoht tuleb

leida läbi REP menetluse. TTJA on 13.08.2021 kirjas asjakohasele Riigikohtu lahendile ka

viidanud.

15. Ükski kaebaja viidatud muu õigusakt (Espoo konventsioon; KMH direktiiv; Eesti ja Soome

vahel sõlmitud MoU; Eesti ja Soome vaheline kokkulepe KMH läbiviimise osas) ei anna alust

jätta siseriiklikku planeerimisprotsessi järgimata. Selle järgimine ei too kaasa vastuolu neis

aktides toodud kohustustega. Seetõttu puudub ka vajadus kaaluda KMH direktiivi

otsekohaldamist nagu kaebaja on alternatiivina vajalikuks pidanud.

16. Mis puudutab kaebaja dilemmat ja etteheidet, et riik tegi REP-i menetluse algatamisest

keelduva haldusakti eelnõu ja nüüd heidab kaebajale ette REP-i puudumist ega võimalda läbi

viia uuringuid, mis aitaks esitada sisukamat REP-i algatamise taotlust, märgib kohus järgmist.

REP-i algatamiseks puudub kaebajal subjektiivne õigus. Riik võibki asuda seisukohale, et nii

olulise ruumilise mõjuga ja suure riikliku huviga projekti algatamiseks pole riigieelarves

vahendeid ning isegi kui tulevikus oleks, soovib riik olla arendaja ja selleks täpsustada

partnerriigiga sõlmitud kokkulepet riikide ühishuvide tagamiseks. Ka MKM-i 25.06.2021

kirjast (kaebuse lisa 11) TTJA-le nähtuvalt soovib riik tagada, et ka erakapitali kaasamisel saaks

riik olla ise projekti juht ja arendaja ning vajadusel kaasata erakapitali üksnes läbi konkurentsi,

millest võib ilmselt välja lugeda, et KMH algatamisega (isegi kui see oleks kaalutlusõiguse

alusel võimalik) ühe eraettevõtja taotlusel ei soovita tekitada konkurentsieelist. Tegemist on

peamiselt otstarbekuse kaalutlustest lähtuva ja poliitilise otsustusega, mis ei alluks ka sisulisele

kohtulikule kontrollile.

Nii REP-i algatamise perspektiivi kui riigi huve esindavate teiste ministeeriumide seisukohtade

väljaselgitamist (uurimisprintsiibi rakendamist) pole alust TTJA-le ette heita. TTJA selgitas

välja, et REP-i algatamine pole lähiajal päevakorras, millest tulenevalt ei saa olla kavandataval

tegevusel perspektiivi. Kaugemas tulevikus pole välistatud projekti aktuaalseks muutumine,

kuid see ei ole KMH algatamise aluseks praegu, olukorras, kus esmalt tuleb kehtestada REP.

REP-i kehtivus on seejuures seaduses ajaliselt piiratud (PlanS § 53 lg 3 kohaselt elluviimise

alustamine 5 aasta jooksul kehtestamisest).

17. Kohus leiab kokkuvõtvalt, et TTJA on taotluse tagastamisel osundanud põhjendatult riigi

eriplaneeringu kohustusele kui sisulisele eeldusele. See eeldus oli 13.08.2021 täitmata ja on

täitmata ka kohtuotsuse tegemise ajal. KeHJS § 26¹ lg 6 v.r nägi sellisel juhul ette taotluse

tagastamise haldusorgani poolt. Samal põhjusel ei saanud rahuldada ka vaiet. Seejuures on

vastustaja leidnud, et taotluse tagastamine on menetlustoiming, mida vaidemenetluses

vaidlustada ei saa. Sellisel juhul tulnuks vaideorganil vaie tagastada (HMS § 79 lg 1 p 1), mitte

teha sisuliste põhjendustega vaideotsust. Sellisel juhul poleks kaebaja kohustamisnõue

tähtaegne, kuna tähtaja kulgemist ei saa arvestada vaideotsuse tegemisest.

15(15)

Kuna kohus vaatas kaebuse istungil läbi sisuliselt ning kaebaja põhinõue jääb rahuldamata, pole

alust ka sellega seotud tühistamis- ja kohustamisnõude rahuldamiseks.

Asja lahendamiseks menetlusosaliste ülejäänud väidete käsitlemine vajalik ei ole.

18. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Otsus

tehakse kaebaja kahjuks, seega kaebaja menetluskulud jäävad tema enda kanda. Vastustaja ei

ole kohtult menetluskulude väljamõistmist taotlenud, seetõttu jäävad ka vastustaja

menetluskulud tema enda kanda (HKMS § 109 lg 1).

/allkirjastatud digitaalselt/