3-19-2108/81 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Kaire Pikamäe, Maret Altnurme ja Villem Lapimaa

Otsuse tegemise aeg ja koht

20.10.2022, Tallinn

Haldusasja number

3-19-2108

Haldusasi

OÜ

ATKO

Liinid

kaebus

MTÜ

Põhja-Eesti

Ühistranspordikeskus tegevusele

Menetlusosalised

Kaebaja – OÜ ATKO Liinid, esindaja vandeadvokaat

Diana Minumets

Vastustaja – MTÜ Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus,

esindaja vandeadvokaat Kristiina Laarmaa

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 29.10.2020 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

OÜ ATKO Liinid apellatsioonkaebus ja MTÜ Põhja-

Eesti Ühistranspordikeskus vastuapellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

01.06.2021 kohtuistungil, kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada OÜ ATKO Liinid apellatsioonkaebus osaliselt.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 29.10.2020 otsus haldusasjas nr 3-19-2108

täitmistagatise sissenõudmist, garantiikirja ja menetluskulu puudutavas osas. Muus

osas jätta halduskohtu otsus muutmata.

3. Rahuldada kaebus osaliselt. Tühistada MTÜ Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus

14.01.2019 teade täitmistagatise sissenõudmist puudutavas osas. Tunnistada

vastustaja tegevus garantiikirja täitmisele pööramisel õigusvastaseks.

4. Jätta MTÜ Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus vastuapellatsioonkaebus rahuldamata.

5. Mõista MTÜ-lt Põhja-Eesti Ühistranspordikeskuselt OÜ ATKO Liinid kasuks välja

esimese ja teise kohtuastme menetluskulud 10 500 eurot. Muus osas jätta poolte

menetluskulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 21.11.2022.

Vastuseks

esitatud

kassatsioonkaebusele

võib

teine

menetlusosaline

esitada

vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse

3-19-2108

2(24)

esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on

pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS

§ 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus

kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist

vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigihanke tulemusena sõlmisid OÜ ATKO Liinid (ATKO) ja MTÜ Põhja-Eesti

Ühistranspordikeskus (ÜTK) 18.12.2012 Harju maakonna ida- ja läänesuuna avaliku

teenindamise lepingud (ATL). Läänesuuna ATL sõlmiti tähtajaliselt kuni 13.04.2021 ning

mahule 14 144 000 liinikilomeetrit. Selle ATL-i p 5.1 kohaselt oli lepingu täitmistagatise

suuruseks 708 000 eurot ja ATL-i p 9.6 nägi ette, et „lepingu ennetähtaegsel lõpetamisel

tellija poolt vedajast tingitud asjaolude tõttu on tellijal lisaks lepingu p-s 8 sätestatud

leppetrahvidele õigus realiseerida lepingu täitmistagatis, mis loetakse täiendavaks

leppetrahviks“. Lisaks sõlmisid ATKO ja Maanteeamet 08.03.2013 riigivara kasutusse

andmise lepingu, millega riik andis ATKO-le 18.12.2012 läänesuuna ATL-i täitmiseks tasuta

26 riigile kuuluvat bussi.

2. ATKO esitas ÜTK-le ATL-ist tulenevate kohustuste täitmise tagatiseks AS Swedbank

poolt ÜTK kasuks antud garantiikirja nr 12-080748GF lisa 1, mis tagab ÜTK-le makse

saamise maksimaalselt 708 000 eurot.

3. ÜTK teavitas 05.04.2019 kirjadega nr 2-1/90 ja 2-1/91 ATKO-t, et lääne- ja idasuunal

ületab hilinenud / ära jäänud reiside osa 2019. a I kvartalis kokku lepitud baastaset ja selle

eest rakendatakse leppetrahvi vastavalt 5787 ja 1480 eurot.

4. 2019. a II kvartalis hilinenud / ära jäänud reiside osa baastaseme ületamisest teavitas ÜTK

ATKO-t 12.07.2019 kirjadega ning rakendas leppetrahvi 16 961 ja 8348 eurot. ÜTK esitas

30.07.2019 arve nr 369 lepingu alusel makstava tasusumma vähendamise kohta eelnimetatud

summades.

5. ÜTK esitas 14.10.2019 ATKO-le kirja, milles teatas läänesuuna ATL-i ülesütlemisest

ning esitas nõude leppetrahvi tasumiseks lepingu täitmistagatisele (708 000 eurot) vastavas

summas.

Kahe viimase aasta jooksul on esinenud palju olulisi lepingurikkumisi: 2018. a II kvartalis

piletimüügiga seotud bussijuhi rikkumised (01.06.–30.06.2018 väljastas bussijuht kokku 228

põhjendamatut nullhinnaga piletit); 2018. a III kvartalis marsruudi rikkumised liinil 112

(01.09.–30.09.2018 esines liinil 112 vähemalt 25 erinevat marsruudi rikkumist); 2018. a IV

kvartalis marsruudi rikkumised liinil 112 (01.10.–30.11.2018 esines liinil 112 mitu rikkumist,

kus buss ei sõitnud lõpp-peatusesse) ning varasem väljumine liinil 145 (sarnane probleem

esines ka 2017.a I kvartalis ja 2018. a III kvartalis); 2019. a I kvartalis omavoliline

sõiduplaanide muutmine liinidel 108, 111 ja 118 (hilinemised olid süsteemsed), sõidumeeriku

kasutamisega seotud rikkumised, nõuetele mittevastava sõiduki kasutamine; 2019. a II

kvartalis sõidumeeriku kasutamisega seotud rikkumised; ärajäänud reisid alates 2017. a II

kvartalist, mis ületavad ATL-is sätestatud mahtu. Vaatamata korduvatele tähelepanu

3-19-2108

3(24)

juhtimistele ei ole ATKO rakendanud meetmeid veoteenuse kvaliteedi parendamiseks või ei

ole rakendatavad meetmed olnud piisavad.

ATL-i ühepoolseks ennetähtaegseks ülesütlemiseks esinevad ATL-i p-des 9.4.1 ja 9.4.3

nimetatud alused. Nimetatud punktide kohaselt on tellijal õigus ATL ennetähtaegselt

ühepoolselt lõpetada, kui kahe järjestikuse aasta jooksul esineb rohkem kui kaks vedaja

poolset olulist rikkumist ning kui esinevad ühistranspordiseaduse (ÜTS) § 41 lg 1 p-des 1–5

nimetatud asjaolud. ATL lisa 9 p 1.3 sätestab järgmist: „Kui ärajäänud reiside arv ületab

0,15% kõikidest kuu jooksul või 0,1% kõikidest kvartali jooksul lepingu alusel tehtavates

reisidest, on vedaja, lisaks käesolevas lisas sätestatud vedaja tasu vähendamisele, kohustatud

koostama 5 päeva jooksul vastava nõude saamisest tellija poolt abinõude kava teenuse

kvaliteedi parandamiseks, mis kuulub kinnitamisele tellija poolt. Kui vedaja ei koosta

tähtaegselt nõuetekohast abinõude kava või ei rakenda seda ellu, on tellijal õigus leping

ennetähtaegselt

lõpetada.“

ATL-i

erakorraliseks

ülesütlemiseks

esineb

alus

ka

võlaõigusseaduse (VÕS) § 196 lg 1 ja haldusmenetluse seaduse (HMS) § 102 lg 2 järgi,

kuivõrd vedaja olulised ja pidevad rikkumised kahjustavad ülekaalukat avalikku huvi

usaldusväärse ja toimiva ühistransporditeenuse tagamise vastu.

Leppetrahvi nõudmine ATL p 9.6 alusel täitmistagatise täies ulatuses on põhjendatud,

lähtudes vedaja rikkumiste olulisusest ja pidevusest, samuti pidades silmas tellija antud

korduvaid võimalusi ATL-i täitmise kvaliteedi parandamiseks ja ATL p-i 9.6 eesmärki tagada

avaliku liiniveo teenuse usaldusväärsus ja ATL-i ülesütlemisest tekkivate kahjude hüvitamine.

6. ÜTK teavitas 17.10.2019 ATKO-t 2019. a III kvartali rikkumistest ning leppetrahvide

määramisest (23 007 ja 4534 eurot) ning esitas 30.09.2019 arved nr 536 ja 535 tasu

vähendamise kohta eelnevalt viidatud ulatuses. ÜTK tasaarveldas 18.10.2019 varem määratud

leppetrahvid kokku 60 117 eurot, vähendades selle võrra ATKO-le makstavat tasu 2019. a

septembrikuu eest.

7. ÜTK teavitas 10.01.2020 ATKO-t, et 2019. a IV kvartalis hilinenud / ära jäänud reiside

eest rakendatakse leppetrahvi 7472 ja 3009,47 eurot. Ülalviidatud leppetrahvinõuetele esitas

ATKO 07.02.2020 vaided, mis jäid ÜTK 19.02.2020 otsustega rahuldamata. ÜTK

tasaarveldas 09.03.2020 ja 11.03.2020 varem määratud leppetrahvid kokku 10 481,47 eurot,

vähendades selle võrra ATKO-le 2020. a jaanuari ja veebruari eest makstavat tasu.

8. ÜTK esitas 28.07.2020 kirjaga nr 2-1/235 14.10.2019 leppetrahvinõude täitmiseks AS-le

Swedbank nõudeavalduse garantiikirja nr 12-080748BF lisa 1 alusel väljamakse tegemiseks

summas 708 000 eurot.

9. ATKO esitas 12.11.2019 Tallinna Halduskohtule kaebuse ÜTK tegevuse peale, muutes

seda hiljem korduvalt. Kohtuotsuse tegemise seisuga olid halduskohtu menetluses järgmised

nõuded:

1) tühistada vastustaja 14.10.2019 kiri 18.12.2012 sõlmitud läänesuuna ATL-i ülesütlemise

osas;

2) tühistada vastustaja 14.10.2019 kiri leppetrahvi määramist puudutavas osas;

3) tuvastada vastustaja 28.07.2020 kirja nr 2-1/235 (nõue AS-le Swedbank garantiikirja nr 12-

080748GF lisast nr 1 tulenevate väljamaksete saamiseks) tühisus või õigusvastasus,

alternatiivselt kiri tühistada;

4) tühistada vastustaja 05.04.2019, 12.07.2019, 17.10.2019 ja 10.01.2020 leppetrahvinõuded

ning 19.02.2020 vaideotsused seonduvalt lääne- ja idasuuna ATL-ga;

5) kohustada vastustajat tasuma kaebajale leppetrahvinõuete katteks õigusvastaselt teostatud

tasaarveldustega seoses 60 117 eurot ja 10 481,47 eurot.

Vastustaja 14.10.2019 kirjas sisalduv läänesuuna ATL-i ülesütlemise otsus on õigusvastane

diskretsiooni teostamise reeglite ja proportsionaalsuse põhimõtte rikkumise tõttu. Seetõttu

3-19-2108

4(24)

puudus vastustajal ka VÕS § 158 lg-st 1 ja ATL-i p-st 9.6 tulenev alus nõuda täitmistagatisele

vastavas summas (st 708 000 eurot) leppetrahvi. Isegi kui läänesuuna ATL-i ülesütlemine

oleks õiguspärane, on leppetrahvi nõudmine õigusvastane diskretsiooni teostamise reeglite ja

proportsionaalsuse põhimõtte rikkumise tõttu.

Läänesuuna ATL-i ülesütlemine ei vasta sobivuse kriteeriumile, kuna see ei täida eesmärki,

milleks lepingu ennetähtaegne lõpetamine mõeldud on – vabastada pooled lepingust

tulenevate õiguste ja kohustuste täitmisest enne selles ettenähtud kohustuste täielikku

sooritamist. 14.10.2019 oli ATL-i eelduslik maht ehk 100% ettenähtud 14 411 000

kilomeetrist ära sõidetud. 23.09.2020 seisuga oli sõidetud ära 16 212 396 km. Kuivõrd

kaebaja asemele uue vedaja leidmiseks kuulutati riigihange välja alles 09.03.2020, oli lepingu

ülesütlemisel vastustaja tegelikuks eesmärgiks luua formaalselt alus läänesuuna ATL p-i 9.6

alusel täitmistagatise sissenõudmiseks ja sellega kaebajale kahju tekitada. Lepingu

ülesütlemist ei muuda sobivaks meetmeks ka vastustaja õigustus, justkui oleks kaebaja

ähvardanud korduvalt lõpetada liiniveo teostamine 2019. a novembrikuust. Kaebaja ei eita, et

läbirääkimistel oli tal selline huvi, kuna läänesuuna ATL-i täitmine on olnud väga kahjumlik

ja koormav. Vaatamata sellele on kaebaja püüdnud oma lepingust tulenevaid kohustusi

parimal võimalikul moel täita ning täidab neid ka edasi.

Läänesuuna ATL-i ülesütlemine ei vasta vajalikkuse kriteeriumile, kuna vastustaja käsutuses

olnud võimalusi arvestades saanuks vastustaja juba alates 2018. a III kvartalist kasutada enda

lepingu p-st 3.24 tulenevat õigust lepingu mahtu vähendada ja ATL-i täitmine lõpetada.

Läänesuuna ATL-i esemeks oli kaebaja poolt vastustajale avaliku liiniveo teenuse osutamine

mahus, mis pidi jääma vahemikku 11 528 800 – 17 293 200 liinikilomeetrit (st hanketeates

toodud eelduslik maht 14 411 000 km +/– 20%). ATL-i täpse mahu määramine selles

vahemikus oli lepingu p 3.24 järgi üksnes vastustaja lepinguline õigus. 14.10.2019 oli 100%

lepinguga ettenähtud mahust (14 411 000 km) täidetud. Kuigi lepingu lõppemiseks oli

sätestatud ka tähtaeg (13.04.2021), ei tähenda see, et läänesuuna ATL ei oleks saanud lõppeda

varem mõnel muul seaduses sätestatud alusel. Minimaalse lepingumahu (11 528 800 km)

täitmise järel vedaja poolt 2018. a III kvartalis oli vastustaja kasutuses ka võimalus korraldada

kaebaja asemele uue vedaja leidmiseks nõuetekohane riigihange ning leping kaebajalt

mahtude äravõtmisega lõpetada (lepingu p 3.24 järgi oli vaja selleks vaid 10 päeva ette

teatada). Vastustajal ei olnud riigihanke korraldamisel mingeid takistusi. Nt kuulutas

vastustaja 13.12.2018 välja riigihanke nr 203132 (nn lääne 2 hange) läänesuuna ATL-i

esemesse kuulunud ja kaebaja poolt teenindatud liinide üleandmiseks teisele vedajale.

Ülesütlemine on vastuolus hea halduse ja hea usu põhimõtetega. See on poolte senist

käitumist ning tekkivaid kahjusid arvesse võttes ebaõiglane. Kaebaja pöördus juba 2018. a

suvel pärast tasuta ühistranspordi kehtestamist vastustaja poole (12.11.2019 kaebuse lisa 4)

selgitusega, et tulenevalt reisijate arvu kasvust ning mahtude suurenemisest üle 40% on vaja

kiiresti leida lahendus liinimahtude vähendamiseks. Samuti oli vastustajale kaebaja esitatavate

aruannete põhjal teada kaebaja kahjumi oluline suurenemine alates 2017. a-st (12.11.2019

kaebuse p 58 tabel), kui suurenes hüppeliselt reisijate arv, ning seoses planeeritud tasuta

ühistranspordi kehtestamisega oli oodata reisijate arvu olulist kasvu. Vastustaja aga ei teinud

mahtude suurenemisest tingitud probleemide lahendamiseks midagi ja vältis sellekohaseid

arutelusid. Kaebaja ei eita, et läänesuuna ATL-i täitmine osutus tulenevalt suurest kahjumist

raskeks, kuid selle põhjuseks ei olnud üheselt asjaolu, et kaebaja on riigihankes esitatud

pakkumust valesti hinnastanud. Kaebajaga samas olukorras ja samade probleemidega seisaks

tegelikult silmitsi iga riigihankes pakkumuse esitanud pakkuja (st ka kõige kallima hinnaga

pakkumuse esitanud pakkuja), kuna mitte ühegi pakutud hinnaga poleks ülesütlemisele

eelnenud läänesuuna ATL-i mahtude juures olnud võimalik nõuetekohaselt teenust osutada.

Seejuures on ka vastustajal riigihangete seadusest (RHS) tulenev kohustus kontrollida temale

3-19-2108

5(24)

esitatud pakkumuste maksumuse põhjendatust ning põhjendamatult madala maksumusega

pakkumus tagasi lükata. Vastustaja etteheited kaebaja pakkumuse vale hinnastamise kohta on

ebaõiglased ka seetõttu, et n-ö riigibussidega avaliku liiniveo lepingute projekt oli kogu

bussiveo valdkonnale uus ja praktikas läbi proovimata ning reisijate arvu sedavõrd ulatuslikku

kasvu ei osanud ette ennustada ka vastustaja ise.

Ülesütlemisel pole arvestatud reisijate arvu kasvust tingitud mõjudega. 14.10.2019 kirjast

nähtuvalt tugines vastustaja läänesuuna ATL-i ülesütlemisel peamiselt hilinemiste

baastasemete ületamisele, mida aga mõjutas kõige enam just reisijate arvu suurenemine.

Kaebaja on kaebuses ära näidanud (vt 12.11.2019 kaebuse lisa 5), et alates 2018. a III

kvartalist (s.o pärast tasuta ühistranspordi kehtestamist) kasvas lisaks läänesuuna liinimahule

ka ennenägematult suures mahus reisijate arv (kohati isegi üle 60% võrreldes hanke

algusega), mis tingis hilinemiste suurenemise. Liinil reisijate sisenemisteks ja väljumisteks

kuluv aeg ning graafikus püsimine sõltub otseselt reisijate arvust. Busside ülerahvastatus

põhjustas omakorda busside kiirema kulumise ja muutis bussijuhid närvilisemaks. See tekitas

omakorda teisi rikkumisi, nt juhi eksimine bussipiletite müügil või busside tehnilises

seisukorras. Seega tulnuks vastava kaalutlusega arvestada.

Ülesütlemine oli välistatud ka tulenevalt VÕS § 101 lg-st 3, kuivõrd läänesuuna ATL-i

ülesütlemise tinginud rikkumised olid suuresti põhjustatud muutunud asjaoludest, mille

riisikot kandis vastustaja. Mõlema ATL-i p 3.24 kohaselt on vastustajal õigus riigihanke

hanketeates avaldatud liinide töömahtu ühepoolselt suurendada või vähendada, kuid terve

lepingu täitmise peale mitte rohkem kui 20%. Nimetatud sätet tuleb tõlgendada selliselt, et

riigihankes ettenähtud töömaht ei tohiks ka aasta baasilt muutuda rohkem kui 20%, kuna

vastasel korral oleks vastavat muudatust võimaldav lepingusäte vastuolus riigihankes kehtiva

ettevõtjate võrdse kohtlemise põhimõttega ja sellest tuleneva läbipaistvuskohustusega. Isegi

kui jaatada ATL-de p-st 3.24 tulenevat vastustaja piiramatut õigust liiniveo mahu aastaseks

muutmiseks, on VÕS § 101 lg 3 kohaldamise eeldused siiski täidetud, kuivõrd vastustaja

võimuses oli suurendada mahtusid mõistlikul määral ning hilinemistega seotud probleemide

eskaleerumine juba aegsasti ära hoida.

Leppetrahvi nõudmine maksimumsummas on motiveerimata. Vastustaja 14.10.2019 kirjas

esitatud leppetrahvinõude põhjendus on ühelauseline ja üldsõnaline, viidates rikutud

kohustuste raskusele ning leppetrahvi eesmärgile tagada ülesütlemisest tekkivate kahjude

hüvitamine. Selgitatud ei ole, kas üldse ja millised kahjud saaks vastustajale ülesütlemisest

tekkida ning miks on 14.10.2019 kirjas loetletud ja juba maksimummääras sanktsioneeritud

rikkumiste eest põhjendatud karistada topelt. Kohtumenetluses esitatud vastustaja

seisukohtade järgi on leppetrahvi nõudmise kõige olulisem eesmärk hoopis karistuslik

(vastustaja 29.01.2020 vastuse p 39). Leppetrahvi nõudmine kahju puudumisel ning

karistuslikul eesmärgil ei ole õiguspärane ega vasta kaalutlusõiguse teostamise reeglitele, sh

hea halduse põhimõttele. Riigikohtu hinnangul võib kahju puudumine olla aluseks leppetrahvi

vähendamisele, kui leppetrahvi väljanõudmine kokkulepitud ulatuses ei ole kooskõlas hea usu

põhimõttega.

Kuivõrd AS-le Swedbank 28.07.2020 esitatud kirja nr 2-1/235 aluseks olnud 14.10.2019

leppetrahvinõue summas 708 000 eurot on õigusvastane ning tuleks tühistada, on

õigusvastane või tühine (st õigusliku aluseta) ka vastustaja poolt nimetatud haldusakti alusel

AS-le

Swedbank

esitatud

garantiinõue.

Tegemist

on

vastustaja

tsiviilõigusliku

tahteavaldusega, mis on esitatud õigusvastase haldusakti alusel.

Vastustaja 05.04.2019, 12.07.2019, 17.10.2019 ja 10.01.2020 leppetrahvinõuded on

õigusvastased. Kaebaja tugineb siin eeltoodud argumentidele ja tõenditele: veomahtude ja

reisijate arvu ettenägematu muutus, vale hinnastamist puudutavate etteheidete alusetus,

3-19-2108

6(24)

reisijate arvu muutusest tingitud mõju hilinemistele. Vastustajal tulnuks hilinemiste

sanktsioneerimisel ja vaidlustatud otsuste tegemisel kõiki eelnevaid kaebaja argumente

arvestada ning teha maksimummääras leppetrahvinõuete esitamise asemel põhjendatud

kaalutlusotsused. Vastustaja on ise alates tasuta ühistranspordi kehtestamisest pidanud

hilinemiste baastasemete korrigeerimist seoses reisijate arvu ettenägematu suurenemisega

õiglaseks ja põhjendatuks, kuna vastustaja korrigeeris 2018. a III ja IV kvartali osas

hilinemiste baastaset lähtuvalt reisijate arvu muutusest (vt 15.11.2019 kaebuse lisad 29 ja 30).

Kui vastustaja oleks vastavat õiglast praktikat jätkanud, oleksid baastasemed oluliselt

suuremad ning mitmed leppetrahviotsused väiksemad või sootuks olemata. Vastustaja on

ebaõigesti arvestanud ka raskete ilmastikuoludega seotud hilinemisi ning rakendanud valet

koefitsienti. Nimelt loetakse ATL-i lisa 9 järgi ilmastiku oludest tingitud hilinemised

regulaarseteks veootsadeks ja nende kajastamine hilinemise aruannetes ei ole õiguspärane.

Jaanuarikuu alla 3-minutiliste hilinemiste kohta on vastustaja rakendanud koefitsienti 1, kuid

see peaks olema 0.

10. ÜTK palus jätta kaebus rahuldamata.

Vastustaja ütles läänesuuna ATL-i üles õiguspäraselt. Kaebaja oli ca 2,5 aasta jooksul

pidevalt ja oluliselt ATL-i rikkunud, rikkumiste raskus süvenes vaatamata vastustaja

rakendatud leebematele õiguskaitsevahenditele ja alates 2018. a III kvartalist antud hoiatustele

ATL-i ülesütlemiseks. ATL-i p 9.4.1 ülesütlemise koosseis oli täidetud ja kaebaja ei ole

kahtluse alla seadnud etteheidetud rikkumisi. 14.10.2019 kirjas kirjeldatud kaebaja

rikkumised ülesütlemisele eelneval kahel aastal langevad valdavas osas kokku kaebaja suhtes

15.04.2019

tehtud

kõrvaldamise

otsuses

(dtl

892–911)

kajastatud

oluliste

lepingurikkumistega. Viimaste kohta on haldusasjas nr 3-19-1000 nii Tallinna Halduskohus

kui ka Tallinna Ringkonnakohus sedastanud, et lisaks rikkumiste sisule on tähelepanuväärne

rikkumiste hulk ja korduvus, mistõttu on kohtud pidanud põhjendatuks kõrvaldada selliste

rikkumiste tõttu kaebaja osalemine riigihankelt.

Ülesütlemisteate ja leppetrahvinõude esitamiseni viis mh kaebaja soov läänesuuna ATL-ist

vabaneda, kuna ATL-i täitmine oli kaebajale kahjumlik. Kaebaja väitis vastustajale, et ta pole

võimeline ATL-i täitmist jätkama tähtaja lõpuni, vaid parimal juhul kuni 30.11.2019, ning

kompromissi mittesaavutamisel kavatseb kaebaja ATL-i üles öelda, nagu AS Samat tegi seda

lõunasuuna hankes. Samas oli kaebajale juba 2019. a suvel teada, et vastustaja vähendab

kaebaja olukorra leevendamiseks veomahte alates 01.09.2019 ja täiendavalt veel 01.02.2020.

Vastustaja ei saanud kaebaja korduvaid tahteavaldusi eirata ega jääda ootama, millal kaebaja

oma ähvarduse realiseerib ja liiniveo ootamatult katkestab, tekitades kiireloomulise vajaduse

otselepingu sõlmimise järele.

Kaebaja vastutab ülesütlemise aluseks olevate rikkumiste eest, kuna: 1) vastustaja ei ole ATL-

i veomahtusid suurendanud vastuolus ATL-i p-ga 3.24; 2) veomahte on alati suurendatud

kokkuleppel kaebajaga; 3) asjas nr 3-19-1000 on kohtud juba kinnitanud, et ATL-i p-st 3.24

tulenevaid riske (sh vajadust rakendada omal kulul lisabusse) kandis vedaja; 4) 2019. a-l on

vastustaja veomahtusid oluliselt vähendanud, kuid kaebaja lepingurikkumised hoopis

süvenesid; 5) ATL-i ülesütlemiseni viinud olulised lepingurikkumised ei olnud põhjuslikus

seoses ATL-i veomahtude suurenemisega enne 2019. a-t; 6) reisijate arvu suurenemine tasuta

ühistranspordi tõttu ei kallutanud ATL-i majanduslikku tasakaalu vedaja kahjuks, kuna ATL-i

alusel makstava tasu suurus ega sanktsioonide suurus ei sõltu sõitjate arvust, vaid

liiniläbisõidust, ning hilinemiste põhjusteks oli hoopis see, et kaebaja ei rakendanud ATL-i

täitmiseks piisaval arvul lisabusse, milleks ta oli ATL-i p 3.4 järgi kohustatud.

Kaebaja peab vastutama oma pakkumuse riskantse hinnastamise eest. Olles arvestanud

pakkumuses minimaalse võimaliku kasumimääraga 1 sent, võttis kaebaja teadlikult riski, et

3-19-2108

7(24)

ATL-i kehtivuse ajal võivad täitmise kulud suureneda enam, kui vedaja tasu indekseerimine

seda kompenseerib, ning kaebajal puudub vajalik puhver lisakulude katmiseks (nt lisabusside

rakendamisel ATL-i p 3.4 kohaselt). Vastustajal puudus hankemenetluses võimalus kaebaja

pakkumus tagasi lükata, sest omahinna arvestus perioodiks 2012–2013 kattis teenuse

osutamise kulud ja vastustaja ei saanud kaebajale ette heita liiga madalat kasumimarginaali.

Vastustaja on 14.10.2019 ülesütlemisteates ja leppetrahvinõudes esitanud põhjalikud

kaalutlused, sh kohtumenetluses esitatud kaebaja vastuargumentidega seoses. Kohtulik

kontroll ATL-i ülesütlemise ja leppetrahvinõude õiguspärasuse üle saab piirduda

kaalutlusvigade tuvastamisega.

Kaebaja käsitusest ATL-i ülesütlemise proportsionaalsuse ja vajalikkuse osas järeldub, et

ATL-i ülesütlemine on alati lubamatu ATL-i kehtivuse viimase 1,5 aasta jooksul lihtsalt

seetõttu, et hankemenetlus uue vedaja leidmiseks võib kesta ca 1 aasta. Selline järeldus oleks

ilmselgelt vale. ATL-i ülesütlemine ei saa olla ebaproportsionaalne pelgalt seetõttu, et ATL-is

sisaldub p 9.7, mis kohustab vedajat liinivedu jätkama ka pärast ülesütlemist kuni uue vedaja

leidmiseni. Kui kaebaja peab ATL-i p-i 9.7 ebaproportsionaalseks, pidanuks ta selle

hankemenetluses vaidlustama. Kaebaja arvates oleks vastustaja pidanud ATL-i p 3.24

kohaselt vähendama ATL-i veomahu 10-päevase etteteatamisega nullini, kuid p 3.24

reguleerib veomahtude muutmist, mitte ATL-i lõpetamist. ATL-i p 3.24 tõlgendamine kaebaja

soovitud moel viiks ebamõistliku ja vedajat kahjustava tulemuseni, kuna veomahtude

vähendamine nullini oleks võrdsustatav ATL-i ennetähtaegse lõpetamisega. ATL-i kohaselt

kohustus kaebaja osutama teenust kuni 17 293 200 liinikilomeetrini. Kaebaja pidi sellise

kohustusega ATL-i sõlmimisel arvestama ning ATL-i alusel suurendati mahte p 3.24 piirides

alati kaebaja nõusolekul. Kaebajal ei saa olla nõudeõigust enda vabastamiseks ATL-iga

võetud kohustustest pelgalt seetõttu, et lepingu täitmisel on realiseerunud kaebaja

vastutusalasse jäänud äririskid (vt ka Tallinna Halduskohtu 05.07.2022 otsuse p 18 ja Tallinna

Ringkonnakohtu 12.09.2019 otsuse p 11 asjas nr 3-19-1000).

Läänesuuna ATL-i ülesütlemisel esitatud leppetrahvinõue täitmistagatise ulatuses ja

garantiikirja täitmisele pööramine on õiguspärane. ATL-i p 9.6 kohaselt on vedajast tingitud

asjaoludel ATL-i ülesütlemise korral tellijal õigus realiseerida täitmistagatis, mis loetakse

leppetrahviks. Kuivõrd vastustaja ütles ATL-i üles õiguspäraselt ning põhjendas 14.10.2019

kirjas ka kaalutlusi leppetrahvi nõudmiseks täitmistagatise täies ulatuses, on leppetrahvinõue

kaalutlusvigadeta ja õiguspärane. ATL-i p 9.6 leppetrahviklausli peamine eesmärk ei olegi

vedaja rikkumisest tekkivate kahjude hüvitamine, sest ATL-i p 9.6 kohaselt on leppetrahvile

lisaks tellijal õigus nõuda ka kahjude hüvitamist. ATL on suure avaliku huviga haldusleping.

Sellise leppetrahvi eesmärk on hüvitada kahju, mis on tekkinud ühistranspordi kvaliteedile ja

usaldusväärsusele. Leppetrahvil võib olla ka muid õiguspäraseid eesmärke peale rikkumisest

tekkiva varalise kahju hüvitamise (vt ka Riigikohtu 27.10.2016 otsus nr 3-2-1-76-16, p 17).

Kui kaebaja pidas sellist leppetrahviklauslit ebaproportsionaalseks, pidanuks kaebaja selle

hanketingimuse vaidlustama. Kaebaja enda avaldatud seisukohti arvestades oli vastustajal

põhjust arvata, et kaebaja katkestab liiniveo osutamise ja vastustajale tekib otselepingu

sõlmimisel kahju, mis ulatub vähemalt täitmistagatise täie ulatuseni. Ka 26.11.2019

kohtuistungil avaldas kaebaja, et ATL-i täitmine on talle kahjumlikkuse tõttu koormav ja

kaebaja peab ülesütlemist ebaproportsionaalseks just seetõttu, et kaebaja ei vabane ATL-i

täitmisest viivitamatult. Vastustajale ei olnud ATL-i ülesütlemisel teada, et kaebaja muudab

meelt ja otsustab ATL-i täitmist jätkata kuni selle tähtaja lõpuni.

05.04.2019, 12.07.2019, 17.10.2019 ja 10.01.2020 leppetrahvide tühistamise nõuded on

alusetud. Kaebaja ei ole kahtluse alla seadnud baastaset ületavate hilinemiste ja ärajäämiste

fakti ning nende esinemiste puhul vedaja tasust tehtavate mahaarvamiste käik on üheselt

reguleeritud ATL-i lisas 9. Kaebaja ei vabane vastutusest baastaset ületavate hilinemiste eest

3-19-2108

8(24)

hoolimata veomahtude või reisijate arvu suurenemisest. Veomahte suurendati ATL-i p-ga

3.24 kooskõlas ja alati kokkuleppel kaebajaga, seejuures 2019. a-l on läänesuuna ATL-is

veomahte hoopis vähendatud ja idasuuna ATL-is ei ole neid suurendatud. Reisijate arvu

suurenemine ei kallutanud ATL-i majanduslikku tasakaalu vedaja kahjuks, kuna vedaja tasu

arvestati liiniläbisõidu alusel. Kuna busside mahutavus on fikseeritud suurus, siis reisijate

arvu suurenemise tagajärjeks oli ATL-ide alusel veomahu suurendamine ja sõiduplaani

tihendamine, mistõttu vedaja sai suurenenud veomahu tõttu ka suurema tasu. Sõiduplaani

tihendamise ja veomahtude suurendamise tõttu ei saanud kuidagi tõusta reisijate arvu

suurenemise tõttu ka veootste hilinemise ja ärajäämise risk, sest koos suurenenud veomahuga

suurenes ka liine teenindavate busside arv. Samuti on ATL lisa 9 kohaselt baastaset

korrigeeritud liiniläbisõidu suurenemisel, s.t. aktsepteeritav hilinemiste ja ärajäämiste arv

suureneb koos liiniläbisõidu suurenemisega. Seega on baastaset ületavate hilinemiste ja

ärajäämiste sanktsioneerimisel juba arvestatud tasuta ühistranspordi tõttu suurenenud

veomahtude mõjuga, s.t liiniveomahu suurenemise tõttu baastaseme korrigeerimisel on

tegelikult sõitjate arvu suurenemist juba arvesse võetud. ATL-i lisas 9 sätestatud

sanktsioneerimisskeem oli kõikidele pakkujatele teada. Hankelepingu majandusliku tasakaalu

muutmine pakkuja kasuks sanktsioneerimisskeemi leevendamisega on lubamatu hankelepingu

muudatus (RHS § 123 lg 2 p 2).

Kaebaja on vaidlustanud leppetrahvid vastuolu tõttu ATL-iga vaid kogusummas 3915,73

eurot, seega ülejäänud kaebaja nõuete osas möönab kaebaja ka ise, et vastustaja on

rakendanud leppetrahve kooskõlas ATL-iga. Seejuures on vastustaja 01.11.2019 juba teinud

omaalgatuslikult vaidlustatud leppetrahviotsustes ümberarvestusi veel enne, kui kaebaja esitas

kaebuse – 01.11.2019 kiri on käsitatav vaidlustatud leppetrahviotsuste muutmise otsusena

ning see pidi olema kaebajale teada enne kaebuse esitamist. Osas, milles 01.11.2019 kirjaga ei

ole leppetrahvides ümberarvestusi tehtud, on neid rakendatud õiguspäraselt, sest ATL-i lisa 9

p 4.4 näeb ühemõtteliselt ette 120 sekundit ületavate hilinemiste sanktsioneerimise

koefitsiendiga 1 ja üle 10-minutiliste teavituseta hilinemiste sanktsioneerimise koefitsiendiga

10. Teavitus tuleb iga veootsa kohta esitada eraldi, sest ilmastikuolud muutuvad päeva

jooksul, mistõttu ei saa ühte teavitust halbade ilmastikuolude kohta laiendada kõikidele samal

päeval esinenud hilinemistele, mille kohta teavitusi laekunud ei ole.

11. Tallinna

Halduskohus

jättis

29.10.2020

otsusega

kaebuse

rahuldamata

ja

menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.

Kohtupraktika kohaselt tuleb ATL-i käsitada käsundilaadse halduslepinguna. Halduslepingu

lõpetamine on haldusakt ning VÕS § 631 lg 1 ja § 196 lg 1 kohaldamine halduslepingutele

koostoimes HMS § 102 lg-ga 1 on haldusorgani, mitte kohtu kaalutlusotsus. Kohus võib

sellesse sekkuda vaid kaalutlusvea korral (Riigikohtu 14.06.2019 otsus nr 3-13-481, p-d 13–

15 ja 28). Ka halduslepingu alusel leppetrahvi määramine on käsitatav haldusorgani

kaalutlusõiguse alusel antava haldusaktina ja kohus saab siin kontrollida üksnes kaalumise

õiguspärasust (Riigikohtu 19.12.2019 otsus nr 3-17-1329, p 17). Haldusmenetluse ja

halduskohtumenetluse eripära ei võimalda lähtuda leppetrahvi nõude esitamisel ja selle

õiguspärasuse kontrollimisel VÕS-ist.

Vastustaja 14.10.2019 lepingu ülesütlemise avaldus on õiguspärane, piisavalt põhjendatud

ning kaalutlusvigadeta. Ülesütlemisavalduses toodud põhistused on selged ja kohased.

Vastustaja on viidanud kohastele õigusnormidele ja esitanud põhjalikud kaalutlused. HMS §

102 lg-s 2 ning VÕS § 196 lg-s 1 sätestatud ülesütlemise eeldused on täidetud. Kuna HMS §

102 lg-l 2 on „hädaklausli“ iseloom, tuleb enne ülesütlemise hindamist selle sätte valguses

selgitada välja lepingu lõpetamise võimalused võlaõigusseaduse kohaselt (Riigikohtu

14.06.2019 otsus nr 3-13-481, p-d 23 ja 24).

3-19-2108

9(24)

Kaebajal oli kohustus osutada avalikku teenust kvaliteetselt, 14.10.2019 kirjas nimetatud

rikkumiste valguses on aga ilmne, et kaebaja ei suutnud oma tegevust nõutaval tasemel

korraldada ning probleemid kordusid pikema ajaperioodi vältel. Kaebaja rikkumisi ei õigusta

liinimahu suurendamine vastustaja poolt, sest liinimahu suurendamise võimalus oli ATL-is

eelnevalt kokku lepitud ning kaebaja pidanuks sellega arvestama. Kaebaja seisukohta, justkui

tuleks ATL-i p 3.24 tõlgendada selliselt, et see lubaks liinimahtu suurendada või vähendada

20% võrra iga aasta lõikes, ei toeta lepingu sõnastus, sisuliselt möönis seda ka kaebaja

esindaja 23.09.2020 kohtuistungil (helisalvestus alates kell 14:58:48 jj). Lisaks suurendati

liinimahtu alati kokkuleppel kaebajaga. Kaebaja oleks pidanud enne suuremate veomahtudega

nõustumist hoolikalt kaaluma, kas tal on võimekus täiendavaid liiniveomahte teenindada.

Seega ei ole põhjendatud ka kaebaja osutus tasuta ühistranspordi kehtestamisele. Lisaks ei

kallutanud reisijate arvu suurenemine tasuta ühistranspordi tõttu ATL-i majanduslikku

tasakaalu vedaja kahjuks, kuna ATL-i alusel makstava tasu suurus ega sanktsioonide suurus ei

sõltu sõitjate arvust, vaid liiniläbisõidust. Reisijate arvu muutusest tingitud veomahtude

suurendamine ja seetõttu lisabusside rakendamise vajadus ei saanud olla kaebajale lepingu

sõlmimisel ettearvamatu, kuna vastavad kokkulepped sisaldusid ATL-i p-des 3.4 ja 3.24.

Kaebaja ei ole hankelepingut selles osas vaidlustanud. Hankelepingust tuleneva mahu kasvu

riski kannab pakkuja. Asjaolu, et kaebaja tegi pakkumuse, kus ei arvestanud võimalusega, et

vastustaja võib veomahtu hankelepingus sätestatud ulatuses suurendada, ei õigusta

ebakvaliteetse teenuse osutamist (vt Tallinna Halduskohtu 05.07.2022 otsuse p 18 ja Tallinna

Ringkonnakohtu 12.09.2019 otsuse p 11 asjas nr 3-19-1000). Kaebaja viited sellele, et

vastustaja pidanuks hankemenetluses kaebaja pakkumuse tagasi lükkama, kui hind on liiga

madal, ei välista kaebaja vastutust lepingu kohasel täitmisel.

Vastustaja andis enne lepingu ülesütlemist kaebajale veel kord võimaluse vastuväidete

esitamiseks. Vastustaja on ülesütlemisteates kaebaja esitatud vastuväiteid analüüsinud. Ka on

kaebaja ja vastustaja enne lepingu ülesütlemist pidanud läbirääkimisi lepingu lõpetamiseks

muul viisil, kuid ei jõudnud kokkuleppele kaebaja poolt vastustajale makstava summa suuruse

osas. Seega ei saa vastustajale ette heita, et ta ei kaalunud mõne vähem koormavama abinõu

kasutuselevõttu. Ka ei ole vastustajal kohustust kasutada just kaebaja soovitud abinõu. On

ilmne, et uue vedajaga lepingu sõlmimine toonuks vastustajale kaasa täiendava kuluna

kõrgema veoteenuse hinna, mistõttu ei saa vastustajale ette heita, et ta ei lõpetanud lepingut

miinimummahu täitumise põhjendusel. Vastustajal on kohustus tagada ühistranspordi

tõrgeteta toimimine.

Leppetrahvi rakendamine maksimumsummas on põhjendatud ja proportsionaalne ja vastab

kaalutlusõiguse eesmärgile. Vastustaja viitab leppetrahvi nõudmist põhjendades eelnevalt

kirjeldatud rikkumistele ning nende korduvusele, samuti kaebajale antud võimalustele oma

teenuse kvaliteeti parandada. Tegemist on asjakohaste põhistustega. Jääb arusaamatuks,

millised on need kaalutlused, mida vastustaja oleks leppetrahvi nõude esitamisel veel

täiendavalt kaaluma pidanud. Seejuures oli kaebaja varem läbirääkimiste käigus vastustajale

korduvalt viidanud, et katkestab liiniveo osutamise, mistõttu oli vastustajal põhjendatud

kartus, et kaebaja ei jätka lepingu täitmist ja seega tuleb vastustajal kanda täiendavaid kulutusi

uue vedajaga lepingu sõlmimisel. Vastustaja õigust nõuda ATL-i p 9.6 alusel leppetrahvi

täitmistagatise ulatuses ei piira ka asjaolu, et vastustaja on eelnevalt 14.10.2019 kirjas

viidatud rikkumised sanktsioneerinud ATL-i p 8 alusel rakendatud leppetrahvidega. ATL-i p-

st 9.6 tuleneb üheselt, et tegemist on täiendava leppetrahviga, mida vastustaja saab nõuda

lisaks lepingu p 8 alusel rakendatud leppetrahvile. Kui kaebaja hinnangul on tegemist

ebamõistliku sättega, pidanuks ta seda hankemenetluses vaidlustama.

Kuna 14.10.2019 kirjas esitatud leppetrahvinõude tühistamise osas jääb kaebus rahuldamata,

jääb rahuldamata ka tuvastamisnõue (alternatiivselt tühistamisnõue) seonduvalt vastustaja

3-19-2108

10(24)

28.07.2020 kirjaga nr 2-1/235, sest kaebaja tugineb selle nõude esitamisel üksnes leppetrahvi

tühisuse argumendile.

Vastustaja 05.04.2019, 12.07.2019, 17.10.2019 ja 10.01.2020 leppetrahvinõuete tühistamise

nõudes tugineb kaebaja peamiselt samuti veomahtude ja reisijate arvu ettenägematule

muutusele ja sellest tingitud mõjutustele. Kaebaja möönab iseenesest, et rikkumised toimusid,

kuid leiab, et vastustaja oleks pidanud leppetrahvide rakendamisel veomahtude ja reisijate

arvu suuruse muutumist arvestama. Nagu kohus eespool leidis, ei ole nendele argumentidele

tuginemine põhjendatud. Mis puudutavad raskete ilmastikuoludega arvestamist ja vale

koefitsiendi rakendamist, siis nendele kaebaja väidetele on vastustaja esitanud põhjalikud

selgitused 20.04.2020 vastuse p-des 23-26 ja kohus nõustub nendega. ATL-i lisa 9 p 4.4 näeb

ühemõtteliselt ette 120 sekundit ületavate hilinemiste sanktsioneerimise koefitsiendiga 1 ja

üle 10 minuti pikkusega teavituseta hilinemiste sanktsioneerimise koefitsiendiga 10.

Ilmastikuoludest tingitud hilinemiste osas on vastustaja enne kaebuse esitamist juba teinud

01.11.2019 (20.04.2020 vastuse lisa 7, dtl 1239–1244) omaalgatuslikult ümberarvestusi

05.03.2019 ja 18.06.2019 hilinemiste osas. Muude kaebaja viidatud hilinemiste puhul ei ole

aga kaebaja täitnud lepingus ette nähtud teavitamiskohustust, mis võimaldanuks

ilmastikuolusid arvesse võtta. Seega jäävad ka kaebuse nõuded 05.04.2019; 12.07.2019;

17.10.2019 ja 10.01.2020 leppetrahvinõuete ning 19.02.2020 vaideotsuste tühistamiseks

rahuldamata. Tühistamisnõude rahuldamata jätmisega jääb rahuldamata ka nõue kohustada

vastustajat

tasuma

kaebajale

leppetrahvinõuete

katteks

õigusvastaselt

teostatud

tasaarveldustega seoses 60 117 eurot ja 10 481,47 eurot.

Vastustaja menetluskulu väljamõistmine kaebajalt ei ole põhjendatud. Praegune vaidlus ei

väljunud vastustaja põhitegevuse raamidest, sest vastustajale on pandud avalik ülesanne

korraldada tema piirkonnas ühistransporti (ÜTS § 15 lg 3). Avaliku teenindamise lepingute

täitmisega seotud vaidlustega puutub vastustaja põhitegevusega seonduvalt sagedasti kokku.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

12. ATKO palub apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus,

millega rahuldada kaebus.

Halduskohus ei ole vastustaja kaalutlusotsuse kontrolli sisuliselt teostanud. Halduskohus on

hinnanud 14.10.2019 kirjaga ATL-i ülesütlemise ja 708 000 euro suuruse leppetrahvi

nõudmise otsused õiguspäraseks põhjusel, et ATL-is sätestatud alused ATL-i ülesütlemiseks

ja leppetrahvi nõudmiseks on täidetud. Kohtu selline käsitlus on formaalne. Diskretsiooni

rakendamist võimaldava normi koosseisu täidetus ei tähenda automaatselt diskretsiooniotsuse

enda sisulist õiguspärasust. Halduskohus on oluliselt rikkunud põhjendamiskohustust,

kajastades ja hinnates otsuses üksnes vastustaja tõendeid, kuid ei ole analüüsinud ega

viidanud mitte ühelegi kaebaja tõendile.

Halduskohtu põhjendused ülesütlemise aluste täidetuse osas ei ole jälgitavad. Kohus loetleb

küll otsuse p-s 26.4 erinevaid 14.10.2019 kirjas viidatud kaebaja lepingurikkumisi viimasel

kahel aastal, kuid ei põhjenda mitte ühegi lausega seda, kuidas need täidavad 14.10.2019

kirjas viidatud ülesütlemise aluseid. Nt ei ole otsusest tuvastatav, milliste asjaoludega on

täidetud ATL-i p-s 9.4.3 sätestatud alus ning kas lisa 9 p-s 1.3 sätestatud aluse puhul heidab

kohus ette abinõude kava esitamata jätmist või selle ellu rakendamata jätmist. Halduskohus ei

ole tuvastanud HMS § 102 lg 2 sisuks oleva „hädaklausli“ ning „avaliku huvi raske

kahjustamise ohu“ esinemist ega ka lepingu erakorralist (st kohest ning vältimatut) lõpetamist

õigustava „mõjuva põhjuse“ esinemist ning kohus ei ole selliste asjaolude esinemist ka

otsuses väitnud.

3-19-2108

11(24)

Riigikohus leidis 11.11.2021 otsuses asjas nr 3-18-1946 (p 26), et vastustaja jättis avaliku

liiniveo lepingu täitmistagatise sissenõudmisel diskretsiooni teostamisel hindamata ja

arvestamata, kuidas võis tasuta ühistranspordile üleminek ja aktsiisitõus tegelikult kaebaja

majandustegevust mõjutada, kuna sedalaadi muutused ei pruukinud olla kaebajale mõistlikult

ettenähtavad. Samasugune oluline diskretsiooniviga esineb ka vastustaja 14.10.2019 kirjas.

Kaebaja on menetluses läbivalt selgitanud, kuidas reisijate arvu ning ATL-ga ettenähtud

veomahtude ettenägematu suurenemine (eriti drastiliselt just pärast tasuta ühistranspordi

kehtestamist) põhjustas omakulude järsu suurenemise ning tõsise alarahastuse, mis omakorda

muutis ATL-i normaalse ning kvaliteetse täitmise sisuliselt võimatuks ning põhjustas selle

ülesütlemise tinginud rikkumisi (eelkõige just hilinemisi). Võrreldes kohtuasja nr 3-18-1946

asjaoludega on praeguses asjas leppetrahvinõude puhul diskretsioonireeglite rikkumine veelgi

suurem ja ilmsem ning maksimumsummas täitmistagatise sissenõudmine ebaõiglasem, sest

vastustaja ei võtnud arvesse ka seda, et kaebaja on oma pakkumuse maksustamisest tulenevat

vastutust kõigi ATL-i täitmise aastate jooksul kandnud, vaatamata iga-aastasele kahjumile

ning selle suurenemisele. Kaebaja täitis 8 aastaks sõlmitud lepingu praktiliselt lõpuni, sh

vastustaja poolt tellitud lisamahus. Asjaolu, et asjas nr 3-18-1946 polnud AS-i Samat oluline

lepingurikkumine vastustaja ülesütlemise avalduse esitamise hetkeks veel saabunud

(vastustaja ütles lepingu üles enne, kui AS Samat faktiliselt lepingu täitmise lõpetas) ning

Riigikohus luges vastustaja ülesütlemisavalduse kohaseks aluseks seepärast teise õigusnormi,

ei muuda fakti, et asjas nr 3-18-1946 tingis ATL-i lõpetamise kõigist võimalikest rikkumistest

raskeim – ATL-i täitmise peatamine, mis väljendub miljonites ära jäänud veootstes. Seega ei

saa väita, et asjas nr 3-18-1946 omavolilise lepingu täitmise katkestamise ning kallima

asendustehinguga vastustajale üle miljoni euro suuruse kahju tekitamise näol ei ole tegemist

ATL-i olulise rikkumise ning ühistranspordi usaldusväärsuse kahjustamisega. Seejuures

katkestas AS Samat ATL-i täitmise sisuliselt kohe pärast tasuta ühistranspordi kehtestamist

(ehk kohe pärast majandusliku situatsiooni keeruliseks muutumist 2018. a sügisel), kaebaja

ATL öeldi üles aasta hiljem ja ülesütlemise tingisidki valdavalt just alates 2018. a teisest

poolest tekkinud rikkumised.

Võrreldes ATL-i täitmise algusega 2013. a-l oli Harjumaa reisijate arv 2018. a-ks suurenenud

2,1 miljonilt 3,5 miljoni reisijani ja alates 2018. a-st seoses tasuta ühistranspordi

kehtestamisega kasvas reisijate arv hüppeliselt. Seetõttu olid bussid ülekoormatud ja suurenes

peatuste teenindamise ajakulu, mis põhjustas häired sõidugraafikutest kinnipidamisel ning

ATL-i ülesütlemise valdavas osas tinginud rikkumised (st ärajäänud veootsad ja hilinemised).

Liinil reisijate sisenemisteks ja väljumisteks kuluv aeg ning graafikus püsimine sõltub otseselt

reisijate arvust. Ülerahvastatus põhjustas ka muid rikkumisi (nt eksimine piletimüügil või

busside tehnilises seisukorras). Nende probleemide leevendamiseks soovis vastustaja läbivalt

liinimahtusid suurendada. See tõi kaasa kaebaja täitmiskulude olulise suurenemise, kuna

kaebaja pidi rakendama ATL-i täitmisele enda kuludega oluliselt rohkem lisabusse, kui ta

riigihankes pakkumuse tegemisel arvestanud oli (2 lisabussi asemel 6 lisabussi). Seejuures oli

lisabusside tegelik vajadus veelgi suurem, kuid kaebaja ei olnud niigi suure kahjumi

tingimustes pankroti vältimiseks võimeline seda täitma. Ka vastustaja tugineb oma

põhjendustes peamiselt hilinemiste baastasemete ületamisele, mida just reisijate arvu

suurenemine

kõige

enam

mõjutas.

Avaliku

liiniveo

alarahastatus

(võrreldes

kommertsliinidega) põhjustab Harjumaal ka praegu tõsiseid probleeme ühistranspordi

tõrgeteta ning kvaliteetsel toimimisel.

Veomahtude suurendamise ja kaebaja rikkumiste vahel on põhjuslik seos. 2013. a-st kuni

2017. a teise pooleni, kui mahud võrreldes riigihankes avaldatuga jäid eeldusliku + 20%

lisamahu juurde, ei esinenud kaebajal praktiliselt üldse rikkumisi. Rikkumised (hilinemised)

hakkasid tekkima alates 2017. a teisest poolest, kui mahud hakkasid ületama juba + 24% ja

neid esines rohkem alates 2018. a teisest poolest pärast tasuta ühistranspordi kehtestamist, kus

3-19-2108

12(24)

veootsa keskmine reisijate arv ja veomahud suurenesid järsult. Rikkumised eskaleerusid 2019.

a-l, kui mahtusid vähendati küll 1–2%, kuid need olid võrreldes eeldatava mahuga siiski 38–

39% suuremad ja reisijate arv tõusis jätkuvalt.

Kirjeldatud olukorras pidanuks vastustaja käituma heas usus tegutseva lepingupartnerina ning

tulema kaebajale mõistlikult vastu. Selline käitumine on ka õiglase haldusmenetluse

olemuslik tunnus. Ka Riigikohus on 11.11.2021 otsuses nr 3-18-1946 (p-d 28–30) viidanud

vastustaja vastutusele avaliku liiniveo tõrgeteta toimimise ning kvaliteetse korralduse

tagamisel. Vastustaja teadis kaebaja raskustest. Tal oleks olnud võimalus juba 2017. a-l

korraldada põhivedajate mahtude mõistlikku tasakaalu viimiseks lisamahtude peale

riigihanked ning osa koormust uutele vedajatele ära anda. Vastustaja mõistis olukorra tõsidust

alles pärast seda, kui AS Samat oli 2018. a sügisel sisuliselt päevapealt riigibussidega lepingu

üles öelnud.

Kogu vastutuse panemine pakkumuse ebaõigele hinnastamisele on väär ja ebaõiglane. Kuigi

kaebaja vastutab enda pakkumuse õige hinnastamise eest, peab ka vastustaja ATL-i

ülesütlemisel ja sanktsioonide rakendamisel kõiki alarahastust ja sellest tingitud

täitmisraskuseid põhjustavaid asjaolusid arvesse võtma ning olukorra lahendamiseks

heausklikult ning mõistlikult käituma. Vastustaja etteheide liiga väikese kasumimarginaali

arvestamise osas on avaliku liiniveo turul esinevat tihedat konkurentsi ning ATL-i suurt

mahtu silmas pidades ainetu ning eluliselt võõras (vt ka Riigikohtu 11.11.2021 otsus nr 3-18-

1946, p 30). Kaebaja esitas ATL aluseks olevas riigihankemenetluses oma pakkumuse

koosseisus ka omahinna arvestuse, millest nähtuvalt arvestas ta enda lisabusside eelduslikuks

vajaduseks 2 bussi ning eelduslikuks kasumi suuruseks 2013. ja 2014. a vastavalt üle 20 000

ja 21 000 euro. Asjaomaste arvutuste ja prognooside osas ei tekkinud aga vastustajal

alapakkumuse kahtlust. Seega ei osanud ka vastustaja ette näha, et kaebaja pakutud hinnaga

ning planeeritud 2 lisabussiga ei ole potentsiaalseid tulevaid muutusi arvestades võimalik

ATL-i täitmise kulusid tasa teenida. Lisaks on kaebaja esitanud menetluses põhjalikud

selgitused koos arvutustega, et kaebajaga samas olukorras ja samade probleemidega seisnuks

tegelikult silmitsi iga riigihankes pakkumuse esitanud pakkuja. Üldse sõlmiti 2012. a-l kokku

6 n-ö riigibussidega (Harjumaal ja Ida-Viru maakonnas) maakonnaliinide lepingut, mille

liinikilomeetri hinnad jäid vahemikku 0,66–0,77 eurot (kaebaja hind oli 0,747 eurot/km).

Kaebaja pakkumuse omahinna detailne kujunemine oli läbi mõeldud ja ka vastustajale

riigihankes tõendatud, kaebaja liinikilomeetri hind ei olnud teiste pakkujate omast

silmatorkavalt soodsam (hinnavahe maksumuselt järgmise pakkujaga oli 1 sent) ning vastas

ka teiste sarnaste lepingute hindadele. Sellises olukorras ei pruugi olla õiguspärane

realiseerida vedaja suhtes leppetrahviga sarnaseid tagatisi (vt Riigikohtu 11.11.2021 otsus nr

3-18-1946, p-d 28–29).

Leppetrahvi suurus on ilmselgelt ebaproportsionaalne. Vastustaja ei ole ATL-i p-st 9.6

tuleneva diskretsiooni teostamisel kohaselt poolte huve ning leppetrahvi tasumisega tekkivaid

tagajärgi kaalunud. Kaebaja on menetluses selgitanud ja tõendanud, et leppetrahvi otsuse

kehtima jäämine toob talle kindlalt kaasa äritegevuse lõpu ning maksejõuetuks muutumise.

See tingib omakorda kaebaja poolt 11 maakonnas teostatava avaliku liiniveo katkemise ning

paljude inimeste töö kaotuse. Kaebaja äritegevuse lõpetamine üksnes kaebaja karistamise

eesmärgil ei ole mõõdukas, õiglane ega vasta hea halduse põhimõttele. Igal juhul saanuks

kaebajat karistada ka kordades väiksemas summas leppetrahvi nõudmisega. Lisaks on

vastustaja eesmärk – kaebajat karistada – juba täidetud kaebaja suhtes rakendatud teiste

meetmetega: vastustaja on kõigi 14.10.2019 kirjas kajastatud rikkumiste eest kaebajat

maksimummääras sanktsioneerinud; kaebaja on kogu ATL-i täitmise vältel kandnud juba

vastutust enda pakkumuse hinnastamisest tulenevate riskide eest, proovides avalikku liinivedu

mitte katkestada ja arvestades seega avalikke huve enda kahjumis suurenemise arvelt;

3-19-2108

13(24)

haldusasjas nr 3-19-1000 tehtud otsuste tulemusena on kaebajal vähemalt kolm aastat

sisuliselt välistatud kõigis riigihangetes osalemine.

Maksimummääras leppetrahvi nõue on ebaproportsionaalne ainuüksi leppetrahvi summat

(708 000 eurot) ning vastustaja väidetud kahju suurust (43 000 eurot) võrreldes. Riigikohus

on rõhutanud, et leppetrahvi nõude kaudu saab võlausaldaja esmajoones lihtsama võimaluse

kohustuse rikkumisest tuleneva eeldatava kahju hüvitamise nõude realiseerimiseks

kokkulepitud suuruses. Seetõttu võib kahju puudumine olla aluseks leppetrahvi

vähendamisele, kui leppetrahvi väljanõudmine kokkulepitud ulatuses ei ole kooskõlas hea usu

põhimõttega. Leppetrahvinõude suurust tuleb võrrelda esmajoones kohustuse rikkumisest

võlausaldajale tekkinud kahjunõude suurusega ja hinnata selle proportsionaalsust (vt

Riigikohtu 29.03.2001 otsus nr 3-2-1-15-01; 14.06.2005 otsus 3-2-1-66-05, p-d 13, 16, 17 ja

24; 21.11.2012 otsus nr 3-2-1-132-12, p 12; vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 21.06.2018 otsus

nr 3-18-752, p 17). Mitte ükski õigusnorm ega õiguse üldpõhimõtted ei keelanud vastustajal

kohaldada sanktsiooni osaliselt või väiksemas ulatuses, kui lepingus ette nähtud.

Halduslepingutele kohalduva lepinguvabaduse ning seaduse dispositiivsuse põhimõttest

tulenevalt on igal isikul õigus kasutada ka oma õigusi osaliselt, st mitte terves ulatuses.

Lepingule kohalduvate kaalutlusõiguse teostamise reeglitest tulenevalt on väiksemas määras

sanktsiooni rakendamine teatud juhtudel lausa kohustuslik. Halduskohus pidanuks 14.10.2019

kirjas sisalduva leppetrahvinõude tühistama või alternatiivselt vähemalt vähendama mõistliku

suuruseni, mis peab silmas lepingu ülesütlemiseni viinud asjaolusid, lepingu ennetähtaegse

ülesütlemisega tekkinud kahju suurust ning ka vastustaja enda osalust ja vastutust lepingu

ülesütlemise põhjustanud olukorra eskaleerumisel.

Vastustaja 14.10.2019 kirjaga leppetrahvi nõudmine oli diskretsioonireegleid eirav

kiirustamine ja võimuliialdus. Ainetu on vastustaja õigustus, et maksimumsummas

leppetrahvinõue on põhjendatud, sest esines võimalik liiniveo katkemise oht. Pärast 2019. a

sügisel ATL-i ülesütlemist oli vastustajal piisavalt aega, et kõik leppetrahvi nõude aluseks

olevad asjaolud, sh kahju tekkimine ning selle võimalik suurus, välja selgitada ning esitada

seejärel oma leppetrahvinõue kaalutlusreegleid järgides. Kaebaja täitmistagatiseks olev

pangagarantii kehtis kuni 13.04.2021 ja leppetrahvinõude õiguse säilimiseks kuni

aegumistähtaja lõpuni (tsiviilseadustiku üldosa seaduse (TsÜS) § 146 lg 1 kohaselt 3 aastat)

piisanuks üksnes kaebaja teavitamisest, et vastustaja kavatseb seoses ATL-i ülesütlemisega

kaebajalt leppetrahvi nõuda (VÕS § 159 lg 2). Seega olnuks vastustajal rohkem kui poolteist

aastat aega, et leppetrahvinõue esitada ning see ka garantii arvelt täitmisele pöörata.

Halduslepingute alusel esitatud leppetrahvinõuete puhul peaks olema võimalik samaväärselt

tsiviilõigusliku lepingu alusel esitatud leppetrahvinõuetega kohaldada kohtule VÕS § 162 lg-

ga 1 antud pädevust vähendada ebamõistlikult suurt leppetrahvisummat mõistliku suuruseni.

Arvestades halduslepingul põhineva õigussuhte sarnasust tsiviilõiguslikul lepingul põhineva

suhtega, kus pooltel on vastastikku õigused ja kohustused, puudub mõistlik põhjus, miks

halduslepingul põhinevas õigussuhtes peaksid poolte õigused ja õiguskaitse võimalused

olema ahtamad kui tsiviilõigussuhtes sõlmitud lepingu puhul. Kui reeglina ei ole kohtul õigust

asuda teostama diskretsiooni haldusorgani eest, siis halduslepingu alusel esitatud

leppetrahvinõude puhul on see HMS § 105 lg 1 esitatud viite ning VÕS § 162 lg 1 sätestatud

kohtu volituste alusel erandina võimalik. Nii võiks kohtu poolt leppetrahvinõude vähendamise

näol olla tegemist HKMS § 5 lg-s 1 sätestatud halduskohtu volituste kontekstis „haldusakti

osalise tühistamisega“. Kui kohus leiab, et praegusel juhul oleks õiglane leppetrahvinõuet

vähendada mõistliku suuruseni, jääks see kaebaja hinnangul eeltoodud asjaolusid arvesse

võttes vahemikku 35 400 kuni 70 800 eurot (st 5–10% maksimumist). Seejuures tuleb

arvestada, et vastustaja on praktikas kehtestanud riigihanke alusdokumentide osaks olevates

3-19-2108

14(24)

liiniveo lepingutes ebamõistlikult suuri leppetrahve ja tagatise nõudeid, mille vaidlustamine ei

ole tulemuslik, sest eelduslikult peab vastustaja nende rakendamisel jälgima kaalutlusreegleid.

ATL-i ülesütlemine ei vasta vajalikkuse kriteeriumile ning pole VÕS § 101 lg 3 kohaselt

lubatav õiguskaitsevahend. Ettenägematute asjaolude esinemisel ei ole ka õiguspärane

reageerida sundolukorrast tingitud rikkumistele lepingu ülesütlemisega (vt Riigikohtu

11.11.2021 otsus nr 3-18-1946, p 28). Kaebaja juhtis enne ATL-i ülesütlemist korduvalt

vastustaja tähelepanu sellele, et liinimahu suurendamine muutis teenuse normaalse osutamise

võimatuks. Vastustaja kasutas sellele vaatamata oma õigust liinimahtusid suurendada ja

nõudis täiendavate lisabusside rakendamist, kuigi tema käsutuses olid kõik võimalused, et

ATL-i täitmisega seotud probleemid õiglaselt lahendada, lugedes ATL-i lõppenuks täitmisega

ja korraldades kaebaja asemele uue vedaja leidmiseks riigihanke. Samuti oleks vastustaja

saanud hoida ATL-i liinimahu mõistlikul tasemel ja vajadusel osa üleliigseid mahtusid

kaebajalt ära võtta ning riigihankega teistele vedajatele anda. Kuigi see võtnuks vastustajalt

võimaluse osta edasi soodsaima hinnaga teenust, oleks see lisakulu ühistranspordi tõrgeteta

toimimise tagamiseks olnud vajalik ja põhjendatud (vt samas, p-d 29 ja 30). Vastustaja oleks

pidanud tõsise alarahastuse tingimustes võtma enda kanda mõistlikult vajaliku täiendava kulu,

et vältida kaebaja maksejõuetuks muutumist ja tagada avaliku liiniveo kvaliteetne ning

tõrgeteta toimimine. Väär on vastustaja väide, justkui oleks kõik mahtude muudatused tehtud

poolte vastastikusel kokkuleppel, sest kokkulepete vormistamise aluseks oli siiski vastustajale

ATL-i p-s 3.24 sätestatud ühepoolne mahtude suurendamise õigus. ATL ülesütlemine on ka

eesmärgipäratu ja ebasobiv, sest vastustaja tegelik kavatsus ei olnud selle sisuline lõpetamine,

vaid ülesütlemise kaudu võimalikult suure kasu saamine – vastustaja nõudis kaebajalt ATL

täitmist maksimaalses ulatuses ning jätkuvate kulutuste ja pingutuste tegemist.

Halduskohtu otsuses on täielikult jäänud käsitlemata kaebaja väide, et 14.10.2019 kirjas

viidatud alus leppetrahvi nõudmiseks polnud kirja esitamise hetkel üldsegi täidetud. Nimelt ei

sätesta ATL-i p 9.6 vastustajale õigust nõuda ATL-i ülesütlemisel leppetrahvi lepingu

täitmistagatisele vastavas summas, vaid õiguse realiseerida ATL-i ülesütlemisel lepingu

täitmistagatis, mis loetakse täiendavaks leppetrahviks. Seega näeb viidatud säte ette, et

garantii alusel väljamakstud summa loetakse alles täiendavaks leppetrahviks, mistõttu tekib

ka vastustajal vastavas summas leppetrahvi nõudeõigus alles garantii alusel väljamakse

saamisest.

Ka 05.04.2019, 12.07.2019, 17.10.2019 ja 10.01.2020 esitatud maksimummääras

leppetrahvinõuete asemel oleks vastustaja pidanud tegema põhjendatud kaalutlusotsused,

arvestades mh veomahtude ja reisijate arvu ettenägematut muutust. Nende nõuete osas jättis

halduskohus arvestamata kaebaja väite ja tõendid (vt 15.11.2019 kaebuse lisad 29 ja 30, dtl

331-332), et vastustaja on ise alates tasuta ühistranspordi kehtestamisest pidanud hilinemiste

baastasemete korrigeerimist seoses reisijate arvu ettenägematu suurenemisega õiglaseks ja

põhjendatuks, korrigeerides 2018. a III ja IV kvartali osas hilinemiste baastaset lähtuvalt

reisijate arvu muutusest. Kui vastustaja oleks seda praktikat jätkanud ka 2019. a, oleksid

baastasemed olnud oluliselt suuremad ning mitmed vaidlustatud leppetrahvid väiksemad või

olemata. Samuti on väärad halduskohtu järeldused hilinemistele rakendatud koefitsiendi osas,

tuginedes üksnes vastustaja paljasõnalistele selgitustele. Kaebaja selgitas, et üle 2 minuti, kuid

alla 3 minuti pikkustel hilinemistel tuleb vastavalt idasuuna ATL-ile ja pooltevahelisele

senisele praktikale kohaldada 0-koefitsienti, mitte 1 (nagu on 2019. a jaanuari osas

arvestatud). Nimelt tuleb üks täiendav minut sõidu alguses idasuuna ATL-i aluseks olnud

riigihanke alusdokumentide lk-st 236, millest nähtuvalt lahutatakse veootsa ajakaotuse

arvutamisel hilinemise ajast maha piletimüügisüsteemi viga. Et kaebaja eeltoodud tõlgendus

on õige, tõendab üheselt asjaolu, et sellisest tõlgendusest on pooled alati ka praktikas nii ida-

kui ka läänesuuna ATL-i täitmisel lähtunud. Halduskohus ei ole ka sisuliselt kontrollinud

3-19-2108

15(24)

ilmastikuoludega arvestamist. Kaebaja ei olegi väitnud, et vastavalt ATL-i tingimustele (st

formaalselt) on vastustajal õigus sanktsioneerida ka neid ilmastikuoludest tingitud rikkumisi,

mille puhul teavitust ei jõutud esitada. Küll on kaebaja ette heitnud seda, et olukorras, kus

eriliselt rasked ilmastikuolud 05.03.2019 olid vastustajale teada ja tõendatud, on õigusvastane

ja vastuolus diskretsiooni eesmärgiga rakendada 10-kordset koefitsienti hilinemistele, mida

süsteemi märkida ei jõutud. Äärmiselt kehvade ilmastikuolude tõttu sellel päeval olid kaebaja

dispetšerid üle koormatud ega jõudnud lihtsalt kõiki hilinemisi süsteemi kanda.

13. ÜTK palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, jäädes seejuures kõikide oma

varasemate seisukohtade juurde.

Kaebaja heidab apellatsioonkaebuses esmakordselt ette, et ta ei nõustu 14.10.2019

ülesütlemisteates viidatud ATL-i p-s 9.4.3 ja lisa 9 p-s 1.3 sätestatud rikkumistega, s.t. vaidleb

selliste rikkumiste esinemisele vastu. Tegemist on lubamatu vastuväitega, sest eelnevas

kohtumenetluses ei ole kaebaja kunagi vaidlustanud seda, et kõik 14.10.2019

ülesütlemisteates kirjeldatud rikkumised on faktiliselt toimunud. Neid rikkumisi ja kohtuasjas

nr 3-19-1000 antud hinnanguid arvestades on väljaspool kahtlust, et ATL-i p 9.4.1 alus

läänesuuna ATL-i ülesütlemiseks on täidetud, mistõttu ei oma praeguse vaidluse lahendamisel

enam tähtsust, kas täidetud on ka kõik muud 14.10.2019 kirjas viidatud ATL-i ülesütlemise

alused.

Asjas nr 3-18-1946 ja praeguses asjas olid ATL-i ülesütlemise põhjused kardinaalselt

erinevad. Kohtuasjas nr 3-18-1946 ütles tellija ATL-i üles mitte vedaja lepingurikkumise

tõttu, vaid VÕS § 196 lg 1 alusel tulenevalt kohustusest vältida liiniveo katkemise ohtu

olukorras, kus Riigikohtu hinnangul vedaja lepingurikkumist ei esinenud (Riigikohtu

11.11.2021 otsuse p-d 16–17) ja tellija ainus põhjus liiniveo katkestamiseks oli see, et ATL-i

täitmine oli tasuta ühistranspordi rakendamise tõttu muutunud majanduslikult liiga

koormavaks. Seevastu praeguses asjas ütles vastustaja ATL-i üles seetõttu, et enam kui 2,5

aasta jooksul enne ülesütlemist oli kaebaja pidevalt ja oluliselt läänesuuna ATL-i rikkunud,

rikkumiste

raskus

süvenes

vaatamata

vastustaja

rakendatud

leebematele

õiguskaitsevahenditele ja alates 2018. a III kvartalist tehtud ATL-i ülesütlemise hoiatustele.

Seejuures ei ole ATL-i ülesütlemiseni viinud lepingurikkumised poolte vahel vaidluse all,

nende olulisele on hinnangu andnud ringkonnakohus jõustunud kohtulahendis asjas nr 3-19-

1000. Kaebaja rikkumisi ei saa vabandada tasuta ühistranspordi rakendamisest tingitud

veomahtude suurendamine ja sellest tingitud vedaja täiendav kulu, kui veomahtude

suurendamine jäi ATL-is endas algusest peale sätestatud piiridesse. Seejuures sõlmiti iga kord

veomahtude suurendamisel kaebajaga eraldi kokkulepe, millest ta oleks saanud keelduda.

Kaebaja aga ei andnud nende kokkulepete sõlmimisel kuidagi märku, et tal nende täitmiseks

võimekus puudub.

Erinevalt asjast nr 3-18-1946 ei ole praegusel juhul tinginud ATL-i ülesütlemise vedajast

sõltumatud asjaolud, vaid otseselt vedaja kontrolli all olnud asjaolud – kaebaja teadis juba

riigihankes pakkumust esitades ATL-is sätestatud veomahtude võimalikke muutmise piire ja

et veomahtude suurendamise tõttu tuleb võtta kasutusse lisabusse. Seejuures vähendas

vastustaja

ATL-i

alusel

teenindatavaid

veomahte

juba

2019.

a,

kuid

kaebaja

lepingurikkumised hoopis süvenesid. Kui kaebaja leidis, et ATL-i täitmine on talle muutunud

liiga koormavaks temast sõltumatutel asjaoludel, pidanuks ta tegema taotluse ATL-i

muutmiseks VÕS § 97 ja HMS § 102 lg 4 alusel või pöörduma kohtusse ATL lõpetamise

taotlusega HMS § 102 lg 4 alusel. Veomahtude suurendamine tasuta ühistranspordi

rakendamisel ei kallutanud ATL-i majanduslikku tasakaalu vedaja kahjuks, sest makstava tasu

suurus sõltub liinikilomeetrite arvust ja veomahu suurenemisel sai vedaja ka suuremat tasu

enda pakutud liinikilomeetri hinnast lähtudes. Hilinemisi põhjustas see, et kaebaja ei

rakendanud ATL-i täitmiseks piisaval arvul lisabusse, mitte reisijate arvu tõus. Paljasõnaline

3-19-2108

16(24)

on kaebaja väide, et kõik ATL-i sõlmimisele eelnenud riigihankes pakkumused esitanud

pakkujad oleksid sattunud samasugustesse raskustesse lepingu täitmisel nagu kaebaja. Lisaks

ATL-i alusel toimuvale vedaja tasu indekseerimisele tuleb arvestada, et iga pakkuja kulude

struktuur on erinev ja ka kulutuste muutus ATL-i kehtivuse ajal oleks olnud erinev.

Riigikohus nõustus asjas nr 3-18-1946 ringkonnakohtu samas asjas antud hinnanguga ATL-i

p 9.6 olemusele ja hankija kaalutlusõiguse piiridele ATL-i p 9.6 rakendamisel. Tallinna

Ringkonnakohus sedastas oma 20.01.2021 otsuse p-des 23 ja 27, et leppetrahvi rakendamine

ATL-i p 9.6 alusel on haldusakt ja et see on fikseeritud suuruses rahaline tagajärg puhuks, kui

ATL-i ülesütlemise tingivad vedajast tulenevad asjaolud. Riigikohus nõustus, et tegemist on

fikseeritud summas eriliigilise kõrvalkohustusega, mille eesmärk ongi kallutada vedajat

hoiduma lepingurikkumistest, mis võivad tingida lepingu ülesütlemise tellija poolt (vt

11.11.2021 otsuse p 20). Täitmistagatise täitmisele pööramine on just nimelt ATL-i

ülesütlemise tagajärg vedajast tingitud põhjustel, mitte ei eelda kahjunõude esitamist hankija

poolt, s.t rikkumises tekkiv kahju või selle suurus ei ole oluline. Kui ATL-i p 9.6

rakendamisel pidanuks hankija kaaluma, millises ulatuses täitmistagatis täitmisele pöörata,

oleks Riigikohtu otsuse p 26 sõnastatud teisiti ehk etteheite sisuks hankijale oleks olnud

täitmisele pööratud täitmistagatise ulatus ja mitte küsimus, kas täitmistagatis ettenähtud

mahus täitmisele pöörata või mitte seda teha. Vastustaja lähtus täitmistagatise täimisele

pööramisel temale sel hetkel teadaolevast – vastustajal oli kaebaja ähvardustest lähtuvalt

põhjendatud kartus, et liiniveo katkemise vältimiseks peab vastustaja sõlmima otselepingu,

mille puhul on hind eelduslikult ca 20–30% kallim kui riigihanke tulemusena sõlmitud ATL-

s, s.t tekkiv kahju on täitmistagatisest isegi suurem. Soovi vabaneda ATL-ist võimalikult

kiiresti kinnitas kaebaja ka 26.11.2019 kohtuistungil halduskohtus. Vastustajale ei olnud

14.10.2019 teada, et kaebaja muudab 2020. a meelt ja otsustab ATL-i täitmist jätkata.

Vastustajale ei saa ette heita ka seda, et garantiikirja täitmisele pööramise avalduse esitamisel

pangale 28.07.2020 oli talle teada, et kaebaja ähvardused liiniveo katkestamise kohta ja seega

14.10.2019 seisuga ennustatud potentsiaalne kahju täies ulatuses ei realiseeru. Nimelt saab

garantiikirja täitmisele pöörata, kuritarvitamata garantiist tulenevaid õigusi, vaid garantiisaaja

ehk vastustaja poolt esitatud rahalise nõude alusel. Selliseks rahaliseks nõudeks oli

14.10.2019 leppetrahvinõue. Vastustajal puudus õiguspärane võimalus pöörata täitmistagatis

täitmisele väiksemas ulatuses kui 14.10.2019 leppetrahvinõudes kajastatud summas, sest

pangale esitatav avaldus garantii täitmisele pööramiseks peab vastama tagatud lepingu ehk

ATL-i alusel esitatud rahalisele nõudele ning leppetrahvinõuded tuleb esitada mõistliku aja

jooksul rikkumisest teadasaamisest (kohtupraktika kohaselt ca 3 kuud, kui lepingus endas

pole teisiti kokku lepitud). Kuivõrd ATL öeldi üles 14.10.2019, sai mõistlik aeg

leppetrahvinõude esitamiseks läbi eelduslikult 2019. a detsembris või 2020. a jaanuaris.

Selleks ajaks puudus vastustajal kindlus, et kaebaja jätkab liinivedu.

Tühistamiskaebust menetledes ei ole kohtul võimalik vaidlustatud haldusaktis ette nähtud

leppetrahvisummat VÕS-i alusel vähendada, sest see viiks paratamatult kaalutlusõiguse

teostamiseni haldusorgani eest ja vastuoluni HKMS § 158 lg-s 3 sätestatud otsese keeluga.

Halduskohtu volitused kaebuse lahendamisel ei saa tuleneda HMS-st ega selle § 105 lg-st 1,

sest tegemist on materiaalõigusnormiga, mille kohaselt halduslepingutele kohaldatakse

tsiviilõiguslike lepingute kohta käivaid sätteid. Samas oleks halduskohtumenetluses olnud

kohtul võimalus anda hinnang nõude rahalisele suurusele juhul, kui kaebaja oleks esitanud

hüvitamiskaebuse avalik-õiguslikus suhtes põhjustatud kahju eest. Sellise hüvituskaebuse

aluseks võinuks olla riigivastutuse seaduse § 16 ning kaebajale tekkiv kahju, mis on

põhjustatud 14.10.2019 leppetrahvinõude kui õiguspärase haldusaktiga, kuid tekkiv kahjulik

tagajärg on ebaproportsionaalne. Kaebaja sellist nõuet praeguseks esitanud ei ole. Isegi kui

ringkonnakohus peaks leidma, et leppetrahvi vähendamine VÕS § 162 lg 1 alusel on siiski

3-19-2108

17(24)

võimalik ka praeguses asjas tühistamiskaebust menetledes, ei esine aluseid leppetrahvi

vähendamiseks. Leppetrahviklausli eesmärk on vedajat distsiplineerida ja heidutada selliste

rikkumiste toimepanekust, mis annavad aluse ATL-i ülesütlemiseks. Lisaks on vastustaja

õigustatud huviks leppetrahvi preventiivne funktsioon – hoida ära edasisi rikkumisi avaliku

liiniveo turul laiemalt.

Vastustaja ei ole 14.10.2019 leppetrahvinõudes jätnud kaalumisel tähtsust omavate

asjaoludega arvestamata. Mitmed kaebaja esile toodud asjaolud ei ole leppetrahvi määramisel

asjakohased: riigibussidega teenindatav ATL ei erine kuidagi vedaja enda bussidega

teenindatavast ATL-st; tasuta ühistranspordist tingitud veomahtude suurenemine jäi ATL p-ga

3.24 lubatud piiridesse ja kaebaja tulud ei sõltunud piletitulust; 12.11.2019 kaebuse lisas 4

esitatud kaebaja kiri veomahtude muutmise kohta ei puuduta läänesuuna ATL-i, vaid

idasuuna ATL-i; vastustajal oli õigus sanktsioonide kehtestamisel oma lepingulisi õigusi

kasutada ja nõuda kaebajalt lepinguga lubatud ulatuses suurendatud veomahtude

teenindamist; asjaolu, et ATL-i täitmine oli kaebajale niigi kahjumlik, ei vähenda tema

lepingurikkumiste raskust ega ATL-i ülesütlemisest tekkiva võimaliku kahju suurust; ATL-i

p-s 9.6 on sätestatud leppetrahv ATL-i ülesütlemise puhuks, mitte ülesütlemise koosseisu

moodustavate rikkumiste sanktsioneerimiseks; kaebaja viide halduspraktikale on asjakohatu,

sest vastustaja pidi arvestama võimalusega, et tal tuleb sõlmida alates 30.11.2019 erakorraline

otseleping; kaebaja maksejõuetus garantiikirja realiseerimise tõttu ei ole realistlik, sest selle

täitmisele pööramise korral vastutavad panga ees kaebajaga samasse gruppi kuuluvad

ettevõtjad, kelle majandustegevus on läbi aastate olnud silmatorkavalt kasumlik (vt ka

Tallinna Ringkonnakohtu 20.01.2020 määruse p 21 praeguses asjas).

Kaebaja tsiteerib apellatsioonkaebuses seoses hilinemistele rakendatud koefitsiendiga

idasuuna ATL-i sõlmimisel aluseks olnud riigihanke alusdokumendi lk 236. Idasuuna ATL

sõlmiti riigihanke nr 132993 tulemusena, selle riigihanke alusdokumendid ei sisaldu

kohtuasja toimikus ja lisaks on riigihangete registris kättesaadavas riigihanke 132993

alusdokumendi failis vaid 205 lehekülge. Seega on arusaamatu, millele kaebaja viitab. Ilmselt

on kaebaja pidanud silmas läänesuuna ATL-i lisa 9 (dtl 49–52). Idasuuna ATL-i lisa 9 on

samasugune (17.03.2020 kaebuse lisa 2). Igal juhul on ka apellatsioonkaebuses tsiteeritud

sõnastusest ilmne, et hilinemiste puhul, mis jäävad 120 sekundi piiresse kontrollpeatuste

puhul ja 60 sekundi piiresse algpeatuste puhul, loetakse ooteaeg nulliks ehk selliseid

rikkumisi ei sanktsioneerita. Algpeatused paiknevad liini alguses, liini kestel on

kontrollpeatused ning hilinemisi arvestatakse iga peatuse suhtes eraldi, võrreldes sõiduplaanis

ettenähtuga. Jääb endiselt täiesti arusaamatuks, mille pinnalt väidab kaebaja, et kuni 3-

minutilisi hilinemisi ei luba ATL sanktsioneerida. Vale on ka apellatsioonkaebuse väide, et

vastustaja on praktikas nii ida- kui ka läänesuuna ATL-i täitmisel lähtunud eeldusest, et alla 3

minuti pikkusi hilinemisi ei sanktsioneerita. Pelgalt asjaolu, et 2019. a veebruari ja märtsi

andmete kohaselt (15.11.2019 kaebuse lisa 4) on idasuunal 3 minuti piiresse jäävaid rikkumisi

sanktsioneeritud 0-koefitsiendiga, ei vii veel järelduseni, et sellist praktikat oleks vastustaja

rakendanud kogu ATL-i täitmise perioodil. Isegi kui vastustaja on praktikas mõnikord

rakendanud vedajat soodustavat lahendust ja sanktsioneerinud hilinemisi alates kolmanda

minuti ületamisest, ei anna see kaebajale nõudeõigust, et vastustaja peakski edaspidi vedaja

hilinemiste

sanktsioneerimisel

rakendama

vedajat

soodustavaid

eksimusi.

Kuna

halduslepingut saab muuta vaid kirjalikus vormis, ei saa idasuuna ATL-i puhul veebruaris ja

märtsis 2019 eksimuse tõttu vedaja soodsamat sanktsioneerimist pidada ATL-i muutmiseks.

Raskete ilmastikuolude puhul on ATL-des ette nähtud hilinemiste vabandatavus vaid

eeldusel, et vedaja teavitab nõuetekohaselt rasketest ilmastikuoludest (lääne- ja idasuuna

ATL-de p-d 3.21 ja 7.10.3 ning lisa 9 p 2.2). Kaebaja pidi ATL-e sõlmides sellega arvestama

ning tegemist on siduva kohustusega, mille rikkumise korral rakenduvad ATL-is sätestatud

3-19-2108

18(24)

tagajärjed (s.t teavitamata hilinemise korral üle 10 minuti rakendub koefitsient 10). Vastasel

juhul võiks vedaja viitega rasketele ilmastikuoludele vabaneda täielikult kohustusest teostada

liinivedu kooskõlas sõiduplaaniga.

14. ÜTK palub vastuapellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsuse resolutsiooni p 2 ja

teha uus otsus, millega mõista kaebajalt välja vastustaja menetluskulud vastavalt halduskohtus

esitatud menetluskulude nimekirjale kogusummas 11 216,4 eurot (koos käibemaksuga).

Praeguse kohtuasja maht väljus vastustaja põhitegevuse piiridest, sest vaidluse all olid

keerukad juriidilised küsimused, nt kas vaidlusalune ATL on oma olemuselt üldse

haldusleping, kas ja millised ATL-i alusel rakendatud sanktsioonid on haldusaktid, milline oli

tasuta ühistranspordi mõju ATL-le, kas ja millistel tingimustel on ATL-i eraõiguslikul

osapoolel õigus ühepoolse tahteavaldusega halduslepingust vabaneda. Riigihankevaidlustes

on võimalik haldusorgani menetluskulude väljamõistmine teiselt poolelt põhjusel, et

riigihangete läbiviimine ja riigihangetest võrsuvad vaidlused ei ole haldusorgani põhitegevus.

Vastustaja igapäevaseks põhitegevuseks on avaliku liiniveo korraldamine, mitte avaliku

liiniveo lepingud sõlminud vedajatega õigusvaidluste pidamine.

ATL-ide puhul on Riigikohus 21.11.2018 kohtuasjas 3-17-1329 möönnud, et olemuslikult

võib olla tegemist nii tsiviilõigusliku lepingu kui ka halduslepinguga. Praeguses asjas vaidluse

all olevat ATL-i peeti halduslepinguks vaid halduskoostöö seaduses (HKTS) § 3 lg-s 4

sätestatud eelduse tõttu, s.t. kui lepingust ei nähtu otseselt poolte tahe sõlmida

tsiviilõiguslikku lepingut, siis eeldatakse, et tegemist on halduslepinguga. Ei saa olla mõistlik,

et välise õigusabi kasutamise kulude vajalikkus sõltub üksnes sellest, kas ATL-i on lisatud

säte selle kohta, et pooled loevad lepingu tsiviilõiguslikuks lepinguks, millega seotud

vaidluste lahendamine on tsiviilkohtute pädevuses.

Õiguspoliitiliselt on kaotaja maksab põhimõte (HKMS § 108 lg 1) oluline kohtute koormuse

reguleerimiseks, vältimaks kergemeelselt esitatud kaebusi. Kui seadusandja tahteks olnuks

välistada haldusorgani poolt välise õigusabi rakendamine õigusvaidluste pidamisel

halduskohtus, oleks ta sellise keelu ka seaduses selgesõnaliselt sätestanud.

15. ATKO palub jätta vastuapellatsioonkaebus rahuldamata, nõustudes halduskohtu otsuse

põhjendustega.

Avaliku liiniveo lepingute täitmine ja nendega seotud järelevalve, sh õigusvaidluste pidamine,

on vastustaja sagedane ja igapäevase majandustegevuse hulka kuuluv tegevus (vt ÜTK

põhikiri ja ÜTS § 15 lg 3). Seetõttu polnud välise õigusabi kaasamine vajalik. Senise

kohtupraktika kohaselt oleks vastustajal välise õigusabi kasutamine põhjendatud vaid juhul,

kui vaidluse objektiks olevate lepingute täitmine, sh nendega seotud õigusvaidluste pidamine

oleks halduse kõrvaltegevus. Riigihangete õiguse ja nendega seotud õigusvaidlused on kitsam

valdkond kui lepingute enda täitmisega seotud küsimused, millega vastustaja tegeleb

igapäevaselt.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

I Läänesuuna ATL-i ülesütlemine

16. Vastustaja tugines 14.10.2019 ülesütlemisteates ATL-i p-dele 9.4.1 ja 9.4.3, ATL-i lisa 9

p-le 1.3, VÕS § 196 lg-le 1 ning HMS § 102 lg-le 2.

ATL-i järgi oli tellijal õigus lõpetada leping ühepoolselt ennetähtaegselt, kui kahe järjestikuse

aasta jooksul esineb rohkem kui kaks vedaja poolset olulist lepingurikkumist (p 9.4.1) või

vedaja tegevuses ilmnevad ÜTS § 41 p-des 1–5 nimetatud asjaolud (p 9.4.2, teates ekslikult

viidatud p-le 9.4.3); samuti, kui ärajäänud reiside arv ületab 0,15% kõikidest kuue kuu jooksul

3-19-2108

19(24)

või 0,1% kõikidest kvartali jooksul tehtavatest reisidest ning vedaja ei koosta tähtaegselt

nõuetekohast abinõude kava või ei rakenda seda ellu (lisa 9 p 1.3).

Kaebaja ei vaidle vastu sellele, et 14.10.2019 teates kajastatud rikkumised esinesid, kuid leiab,

et vastustaja ei arvestanud rikkumisi põhjustanud asjaoludega, mistõttu oli lepingu ühepoolne

ülesütlemine ebaproportsionaalne, samuti oleks olnud lepingu lõpetamine võimalik muudel

alustel.

17. VÕS § 196 lg 1 kohaselt võib kestvuslepingu mõjuval põhjusel üles öelda, eelkõige kui

ülesütlevalt lepingupoolelt ei või kõiki asjaolusid ja mõlemapoolset huvi arvestades

mõistlikult nõuda lepingu jätkamist kuni kokkulepitud tähtpäevani. Vastavalt HMS 102 lg-le 2

võib haldusorgan halduslepingut ühepoolselt lõpetada, kui see on tingimata vajalik, et vältida

ülekaaluka avaliku huvi rasket kahjustamist.

Ringkonnakohus leiab, et sätestades ATL-i p-s 9.4 alused, millal tellijal on õigus leping

ühepoolselt ennetähtaegselt lõpetada, viis vastustaja juba läbi esmase kaalumise ning otsustas,

et tegemist on juhtudega, mis on vaadeldavad lepingu lõpetamise mõjuvate põhjustena VÕS §

196 lg 1 ja HMS § 102 lg 2 tähenduses. Sama kehtib ATL-i lisa 9 p 1.3 osas. Ühistranspordi

toimimine on ringkonnakohtu hinnangul ülekaalukas avalik huvi ning vastustaja kohustus oli

tagada, et tema sõlmitud avaliku teenindamise lepinguid täidetakse nõuetekohaselt (ÜTS § 15

lg-d 2 ja 3).

18. Haldusasjas nr 3-19-1000, kus vaidluse all oli kaebaja hankemenetlusest kõrvaldamine,

leidis ringkonnakohus 12.09.2019 otsuses, et kaebaja poolt toime pandud rikkumised on

ilmselgelt ületanud taseme, mis võimaldab rikkumisi lugeda olulisteks ja pidevateks (p 10)

ning asjaolu, et kaebaja tegi pakkumuse, kus ei arvestanud võimalusega, et hankija võib

veomahtu hankelepingus sätestatud ulatuses suurendada, ei õigusta ebakvaliteetse teenuse

osutamist (p 11). Veel märkis ringkonnakohus, et avalik huvi nõuetekohase ja turvalise

ühistransporditeenuse vastu on kaebaja ärihuvidest olulisem (p 12). Ringkonnakohus jääb ka

praeguses asjas eeltoodud seisukohtade juurde.

19. Kaebaja rikkus alates 2017. a II kvartalist ATL-i lisa 9 p-i 1.3, mille järgi peeti oluliseks,

kui kõikidest kvartali jooksul tehtavatest reisidest jäi ära 0,1%. Kui 2017. a II kvartalis oli

kaebaja puhul vastav osakaal 0,22% (45 reisi), siis 2019. a III kvartalis juba 2,14% (325 reisi).

Lisaks toimusid läbivalt muud ATL-i ja ÜTS-i rikkumised (hilinemised, piletimüügireeglite ja

liinimarsruutide rikkumised, nõutele mittevastavad bussid, sõidumeerikute mittekasutamine),

mille osas rakendati ka leppetrahve. Eelnevast ei saa järeldada, et probleemid said alguse

tasuta ühistranspordi rakendumisest 01.07.2018. Nagu kaebaja on kaebuses märkinud, hakkas

kaebaja kahjum oluliselt suurenema juba 2017. a-l.

Arvestades eeltoodut oli lepingu ühepoolne ülesütlemine põhjendatud ning kooskõlas HMS §

102 lg-ga 2. Kaebaja osutatud teenus oli suurte puudustega, probleemid süvenesid ning esines

reaalne oht, et tegevuse kahjumlikkuse tõttu ei suuda kaebaja teenust lepingu lõppemiseni

13.04.2021 osutada. Asjaolu, et vastustaja oleks võinud probleemid lahendada mingil muul

kaebajale rohkem sobivamal viisil (nt vähendada lepingu mahtu, lõpetada leping ettenähtud

mahu täitmise tõttu, korraldada uus riigihange), ei tähenda, et ATL-i ülesütlemine oli

õigusvastane. Ekslik on kaebaja viide, et lepingu maht oli täidetud. Leping oli sõlmitud

tähtajaga 13.04.2021 ning ATL-i p 3.24 järgi oli tellijal õigus hanketeates sätestatud töömahtu

(14 411 000 km) 20% suurendada või vähendada. Vastustaja kasutaski seda võimalust ega

pidanud minimaalse lepingumahu (14 411 000 – 20%) täitmise järel 2018. a III kvartalis

kaebaja lepingut lõpetama ja uut riigihanget korraldama. Samuti ei takistanud lepingu

ülesütlemist asjaolu, et 14.10.2019 seisuga oli 100% hanketeates sätestatud mahust täidetud.

20. Riigikohus on 11.11.2019 otsuses haldusasjas nr 3-18-1946 leidnud, et vastustajal oli

õigus ATL erakorraliselt üles öelda VÕS § 196 lg-le 1 tuginedes, sest kaebaja (AS Samat) oli

3-19-2108

20(24)

vastustajat teavitanud, et reisijatevedu võib lähiajal katkeda. Selline olukord sunnib

ühistranspordikeskust astuma viivituseta samme sõitjateveo tõrgeteta korraldamiseks.

Ühistranspordikeskus

jääb

ühistranspordi

korraldamise

eest

vastutavaks

vaatamata

reisijateveo ülesande üleandmisele (ÜTS § 15 lg 3).

Nimetatud seisukoht on kohaldatav ka käesolevas vaidluses. Kaebaja polnud küll vastustajale

esitanud teadet lepingust taganemise kohta (HMS § 102 lg-te 2 ja 4 järgi pole see lubatav),

kuid oli vastustajale siiski väljendanud oma soovi kompromissi mittesaavutamisel leping üles

öelda. Seega ei saa vastustajale ette heita, et ta valis võimalikest alternatiividest just lepingu

ülesütlemise.

II ATL-i ülesütlemisel leppetrahvi kohaldamine

21. Vastustaja teavitas 14.10.2019 lepingu ülesütlemisteates kaebajat ka sellest, et nõuab

temalt leppetrahvi vastavalt ATL-i p-s 9.6 ettenähtule täitmistagatise ulatuses.

ATL-i p 9.6 kohaselt on lepingu lõpetamisel ennetähtaegselt tellija poolt vedajast tingitud

asjaolude tõttu tellijal lisaks lepingu p-s 8 nimetatud leppetrahvidele õigus realiseerida lepingu

täitmistagatis (708 000 eurot), mis loetakse täiendavaks leppetrahviks. Eeltoodu ei välista

tellija õigust kasutada muid seadusega ette nähtud õiguskaitsevahendeid, samuti esitada muid

nõudeid, eelkõige nõuda lepingu ennetähtaegsest lõpetamisest tekkivate kahjude hüvitamist.

Vastustaja leidis 14.10.2019 dokumendis, et leppetrahvi nõudmine täitmistagatise täies

ulatuses on põhjendatud „vedaja rikkumiste olulisusest ja pidevusest lähtudes, samuti pidades

silmas tellija poolt antud korduvaid võimalusi ATL-i täitmise kvaliteedi parandamiseks ning

samuti arvestades ATL-i p 9.6 leppetrahvi eesmärki tagada avaliku liiniveo teenuse

usaldusväärsus ja ATL-i ülesütlemisest tekkivate kahjude hüvitamine“. Vastustaja esitas

28.07.2020 leppetrahvinõude täitmiseks pangale nõudeavalduse garantiikirja alusel

väljamakse tegemiseks summas 708 000 eurot.

22. Riigikohus tühistas 11.11.2021 otsusega haldusasjas nr 3-18-1946 vastustaja poolt

01.10.2018 AS-le Samat väljastatud teate täitmistagatise sissenõudmist puudutavas osas ning

tunnistas vastustaja tegevuse garantiikirja täitmisele pööramisel õigusvastaseks ja kohustas

vastustajat garantiikirja tagastamise küsimust uuesti otsustama. Ka selles asjas sõlmitud ATL-

i p 9.6 oli sõnastatud samuti, nagu on kajastatud eelnevas punktis.

Riigikohus leidis, et ATL-i p-s 9.6 ei lepitud kokku leppetrahvis VÕS § 158 lg 1 mõttes, vaid

tegemist on eriliigilise kõrvalkohustusega, mis pidi vastustaja riskide maandamiseks tagama

vedaja põhikohustust, st kokkuvõttes avaliku ülesande tõrgeteta täitmist ja kallutama vedajat

hoidma ära kõik temast sõltuvad asjaolud, mis võiksid viia lepingu ennetähtaegse

lõpetamiseni. Vastustaja 01.10.2018 teade on haldusakt täitmistagatise sissenõudmiseks.

Riigikohus tühistas 01.10.2018 teate täitmistagatise sissenõudmist puudutavas osas, sest

vastustaja jättis tuvastamata ja hindamata ning kaalumisel arvestamata, kuidas võis tasuta

ühistranspordile üleminek ja aktsiisitõus tegelikult kaebaja majandustegevust mõjutada.

Sedalaadi muutus ei pruukinud olla kaebajale mõistlikult ettenähtav.

Riigikohus märkis täiendavalt veel järgmist. Riigihanke võitnud vedaja peab üldjuhul kandma

riski, et tema puhul pakutud hind on realistlik. Ka hankelepingute puhul kehtib lepingu

kohustuslikkuse põhimõte, kuid HMS § 102 lg 4 ja riigihangete seaduse (RHS) § 123 teevad

sellest põhimõttest erandi. Olukorras, kus mõistlikult mitteettenähtavad uued asjaolud võivad

haldusülesannet täitvale eraisikust lepingupoolele anda aluse taotleda lepingu lõpetamist või

muutmist, tuleb neid lahendusi õiglaselt kaaluda ning õiguspärane ei pruugi olla pakkuja

suhtes leppetrahviga sarnaste tagatiste realiseerimine. Avaliku ülesande delegeerimine

eraisikule ei tohi kahjustada ülesande täitmise kvaliteeti, avalikke huve ega puudutada isikute

õigusi. Ülesande üle andnud haldusorgan jääb ülesande täitmise kvaliteedi eest sellest

3-19-2108

21(24)

puudutatud isikute ees kaasvastutavaks. ÜTS § 23 lg 2 kohaselt peavad avaliku teenindamise

lepingu täitmise eest makstavad tasud katma avaliku liiniveo kulud. Kui alakompenseerimine

on tingitud asjaoludest, mida ka hoolsal hankijal, lisaks vedajale ei olnud võimalik

hankemenetluses ette näha, võib rakenduda RHS § 123 lg 1 p 4. Tagatis on kohane

realiseerida nt siis, kui raskustes vedaja keeldub avaliku teenindamise kulusid mõistlikult

vähendamast või kui ta on teinud teadlikult või hooletusest alapakkumuse.

23. Ringkonnakohus leiab, et eeltoodud lahend on asjakohane ka praeguses vaidluses.

Asjaolu, et kaebaja puhul ütles vastustaja lepingu üles erinevate lepinguliste kohustuste

rikkumise tõttu, ei tähenda, et täitmistagatise sissenõudmisel poleks tulnud arvestada ja

kaaluda kaebaja põhjendusi nt seoses tasuta ühistranspordile üleminekuga ja sellest tulenenud

probleemidega. Nagu nähtub haldusasjast nr 3-18-1946, ei olnud raskused üksnes kaebajal.

Kaebajat ei saa AS-ga Samat võrreldes kohelda teisiti üksnes põhjusel, et kui AS Samat esitas

juba 24.07.2018 vastustajale ettepaneku ATL-i lõpetamiseks, püüdis kaebaja raskustesse

sattumisest hoolimata lepingut edasi täita. Vastustaja 14.10.2019 ülesütlemisteatest on näha, et

kuigi kaebaja puhul esines rikkumisi ka varem, siis pärast tasuta ühistranspordi rakendamist

probleemid oluliselt süvenesid. Nagu Riigikohus on eelkäsitletud lahendis märkinud, oli

täitmistagatise eesmärgiks kallutada vedajat hoidma ära kõik temast sõltuvad asjaolud, mis

võiksid viia lepingu ennetähtaegse lõpetamiseni. Vaidlustatud teatest ei nähtu, et vastustaja

oleks hinnanud põhjusi, miks ei suutnud kaebaja lepingut enam nõuetekohaselt täita. Samuti

puudub analüüs selle kohta, et kaebaja oleks teinud teadlikult või hooletusest alapakkumuse.

Kokkuvõtvalt märgib ringkonnakohus, et kuigi vastustajal oli ÜTS § 15 lg-st 3 tulenevalt

õigus ühistranspordi toimimise tagamiseks kaebaja sõlmitud leping üles öelda, ei tulenenud

sellest veel vahetult õigust nõuda täitmistagatis täies mahus sisse. Kuna toimunud kaalumine

oli puudulik, ei saa seda viga kohtumenetluses kõrvaldada. Vastustaja 14.10.2019 teade tuleb

täitmistagatise sissenõudmist puudutavas osas tühistada, samuti tunnistada vastustaja tegevus

garantiikirja täitmisele pööramisel õigusvastaseks. Kuna ringkonnakohus tühistab 14.10.2019

teate põhjendamispuuduste tõttu, ei ole vaja võtta seisukohta küsimustes, kas täitmistagatist

oleks saanud sisse nõuda ka väiksemas määras või kas seda summat saaks kohtumenetluses

vähendada.

III 05.04.2019, 12.07.2019, 17.10.2019 ja 10.01.2020 tasusummade vähendamine

24. ATL-i lisa 9 reguleerib vedaja tasusumma vähendamist seoses ärajäänud ning hilinenud

veootstega. Tasusumma vähendamise arvestus toimub kvartali lõikes (lisa 9 p 1.1). Tegemist

on tehnilise ja matemaatilise arvutuskäiguga. Tellija määrab baastaseme, mille puhul

tasusummat ei vähendata (lisa 9 p 7.2).

25. Kaebaja on vaidlustanud vastustaja poolt nii ida- kui ka läänesuuna ATL-i osas 2019. a I–

IV kvartalite suhtes vastavalt 05.04.2019, 12.07.2019, 17.10.2019 ja 10.01.2020 tehtud

tasusummade vähendamise aruandeid. Kaebaja vastuväited on esmalt seotud seisukohaga, et

vastustaja oleks pidanud baastaset korrigeerima, misläbi poleks tasusummasid nii palju

vähendatud. Kaebaja väitel korrigeeriti 2018. ja III ja IV kvartali osas hilinemiste baastaset

lähtuvalt reisijate arvu muutusest. Seda praktikat oleks pidanud jätkama ka 2019. a-l.

ATL-i lisa 9 p 3.2 ütleb, et kvartali liiniläbisõidu plaani muutumisel üle 3% muudetakse

kvartali baastaset samas proportsioonis liiniläbisõidu muutumisega. Esitatud dokumentidest

on näha, et vastustaja on 2018. a III ja IV kvartalis baastaset muutnud märgatavalt rohkem,

kui on suurenenud nende kvartalite läbisõit (dtl 1230–1231, 1245–1246). Vastustaja ei ole

kommenteerinud, miks nii tehti ja kas tõesti võeti arvesse ka reisijate kasvu. Vastustaja

kinnitab, et 2019. a-l on baastaset muudetud vastavalt lisas 9 ettenähtule (ja kuna reisijate

kasvu tõttu on suurenenud ka liiniveomaht, siis kajastub baastaseme tõstmises ka reisijate arvu

3-19-2108

22(24)

suurenemine) ja sellega tuleb nõustuda – seega ei ole siin ATL-is sätestatud tingimust rikutud,

isegi kui vahepeal oli lühikest aega teistsugune ja kaebaja jaoks soodsam praktika.

26. Veel leiab kaebaja, et halduskohus tegi väärad järeldused hilinemistele rakendatud

koefitsiendi osas, sest üle 2 minuti, kuid alla 3 minuti pikkustel hilinemistel tuleb vastavalt

idasuuna ATL-ile ja pooltevahelisele senisele praktikale kohaldada 0-koefitsenti, mitte

koefitsienti 1, nagu seda tehti 2019. a jaanuari osas. Vastustaja möönab, et 2019. a veebruaris

ja märtsis on kuni 3 minuti pikkustel hilinemistel kasutatud 0-koefitsenti.

Ida- ja läänesuuna ATL-ide lisa 9 p 4.1 sätestab, et kontrollpeatusest kuni 60 sekundit varem

väljumise puhul ja kuni 120 sekundit hiljem väljumise puhul ning algpeatusest kuni 60

sekundit hiljem väljumise puhul loetakse ooteaeg nulliks. Veootsa ajakaotuse arvutamisel

lahutatakse hilinemise ajast maha piletisüsteemi viga ja täpne piletisüsteemi vea suurus selgub

süsteemi käivitamisel ja tehakse tellija poolt vedajale teatavaks. Kaebaja tugineb

piletisüsteemi veast tulenevale lisaajale, kuid pole välja toonud, milline see piletisüsteemi viga

praegusel juhul on. ATL-i lisa 9 p-st 4.1 tuleneb üheselt, et üle 2 minuti pikkuseid hilinemisi

sanktsioneeritakse (koefitsient on 1). Asjaolu, et vastustaja on jätnud teatud perioodil selle

tingimuse täitmata, ei tähenda, et koefitsiendi 1 rakendamine oli õigusvastane. Kaebaja ei saa

tugineda ebaõigele halduspraktikale.

27. Kaebaja on seisukohal, et halduskohus ei ole sisuliselt kontrollinud ilmastikuoludega

arvestamist. Olukorras, kus eriliselt rasked ilmastikuolud 05.03.2019 olid vastustajale teada ja

tõendatud, on õigusvastane ja vastuolus diskretsiooni eesmärgiga rakendada 10-kordset

koefitsienti hilinemistele, mida süsteemi märkida ei jõutud. Äärmiselt kehvade ilmastikuolude

tõttu sellel päeval olid kaebaja dispetšerid üle koormatud ega jõudnud lihtsalt kõiki hilinemisi

süsteemi kanda.

ATL-i lisa 9 p 4.4 sätestab, et kui mistahes kontrollpeatusest väljumisel hilines veoots rohkem

kui 10 minutit ja vedaja ei teatanud hilinemisest, korrutatakse saadud veootsa ajakaotus

kümnega. Lisaks tuleneb ATL p-st 3.21, et vedaja omab õigust teha ajutisi muudatusi busside

liikluses nt meteoroloogiliste tingimuste tõttu, informeerides sellest koheselt sõitjaid ja tellijat.

ATL p 7.10.3 kohustab vedajat tellijale koheselt teatama bussiliinide ärajäänud ja hilinenud

veootstest ning ärajäänud või hilinenud veoots loetakse vedaja poolt tellijale teatatuks üksnes

siis, kui seda on tehtud koheselt (enne samasisulise teate saamist muudest allikatest, nt

kodaniku kaebus).

Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et kaebajal oleks tulnud oma töö korraldada viisil, et

kõik vajalikud andmed saaksid õigeaegselt sisestatud. ATL-i regulatsioon oli kaebajale teada.

Kui kaebaja ei suutnud tarvitusele võtta abinõusid, et vastustajat erakorraliste

ilmastikutingimuste tõttu aset leidnud veootsade hilinemistest ja ärajäämistest nõuetekohaselt

teavitada, tuli tal arvestada ATL-is ja selle lisas 9 sätestatud tagajärgedega.

28. Eeltoodud põhjendustel jäävad rahuldamata kõik nõuded, mis on seotud 05.04.2019,

12.07.2019, 17.10.2019 ja 10.01.2020 tasusummade vähendamisega (leppetrahvinõuete ja

vaideotsuste tühistamine, tasaarveldatud summade tasumiseks kohustamine).

IV Vastuapellatsioonkaebus

29. Vastustaja palub halduskohtu otsuse tühistada osas, millega halduskohus ei mõistnud

kaebajalt välja vastustaja menetluskulusid. Vastuapellatsioonkaebus jääb rahuldamata.

Ringkonnakohus nõustub vastavas osas halduskohtu otsuse põhjendustega ega korda neid

(HKMS § 201 lg 4).

Lisaks märgib ringkonnakohus, et Riigikohus jättis 11.11.2021 otsusega nr 3-18-1946

samadel argumentidel esitatud vastukassatsioonkaebuse rahuldamata, nõustudes samas asjas

3-19-2108

23(24)

tehtud Tallinna Ringkonnakohtu 20.01.2021 otsuses tooduga. Ringkonnakohtu põhjendused

olid järgnevad.

„Maakonnas ühistranspordi korraldamiseks ATL-ide sõlmimine, muutmine ja nende alusel

sanktsioonide rakendamine on tulenevalt riigiga 23.12.2004 sõlmitud halduslepingust

vastustaja põhitegevuseks, mitte tema tugiülesandeks ehk kõrvalfunktsiooniks. Seetõttu lähtus

halduskohus õigesti kohtupraktikas kinnistunud seisukohast, et haldusorganil ei ole keelatud

kasutada halduskohtumenetluses välist õigusabi, kuid kohtuasi peab olema reeglina

haldusorgani igapäevase põhitegevuse raamidest väljuv, et oleks õigustatud kantud

haldusvälise esindajakulude väljamõistmine kaebajalt (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi

21.06.2012 otsus asjas nr 3-3-1-26-12, p 30). Praeguse kohtuasja asjaolud ei ole sedavõrd

erilised, et esineks alus vastustaja kantud esindajakulude väljamõistmiseks kaebajalt. Asjaolu,

et halduslepingu ja tsiviilõigusliku lepingu vaheline piir võib olla õhkõrn, ei tähenda, et

esindajakulude

väljamõistmisele

ei

tohiks

kohalduda

teistsugused

reeglid

kui

tsiviilkohtumenetluses. Kui leping kvalifitseerub halduslepinguks ja asi lahendatakse seetõttu

halduskohtus, siis kohalduvad kõik halduskohtumenetluse põhimõtted tervikuna. Vastustaja

peab avaliku võimu kandjana oma põhitegevuse raames olema võimeline oma jõududega

hindama, kas tema sõlmitud lepingud on halduslepingud ja leppetrahvi nõuded haldusaktid.

Vaidluse võrdlemine tavalise hankevaidlusega pole õige, kuna halduslepingu puhul on

tegemist avalik-õigusliku menetluse ja otsustega, riigihanke korral aga ostetakse kaupu ja

teenuseid reeglina haldusorgani tugiteenustena tsiviilõiguslike lepingute alusel.“

V Menetluskulud

30. Ringkonnakohus rahuldab kaebuse ja apellatsioonkaebuse osaliselt, tühistades vastustaja

14.10.2019 teate täitmistagatise sissenõudmist puudutavas osas ja tunnistades vastustaja

tegevuse garantiikirja täitmisele pööramisel õigusvastaseks. Muus osas jääb kaebus ja

apellatsioonkaebus rahuldamata. Samuti jääb rahuldamata vastuapellatsioonkaebus.

Menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti (HKMS § 108 lg 1). Kaebuse osalise

rahuldamise korral jagatakse menetluskulud proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega

(HKMS § 108 lg 2). Arvestades halduskohtule esitatud nõudeid, loeb ringkonnakohus, et

rahuldab kaebuse 1/3 osas.

31. Tallinna Halduskohtule 23.09.2020 esitatud menetluskulude nimekirja kohaselt taotles

kaebaja menetluskulude hüvitamist 24 192,84 eurot, mis koosnes tasutud riigilõivudest 1830

eurot ning esindajakulust 22 362,84 eurot (18 635,70 eurot + käibemaks). Lisaks esitas

kaebaja 23.09.2020 taotluse kohtuistungiga seotud esindajakulu hüvitamiseks 489,60 eurot

(408 eurot + käibemaks).

Mis puudutab kaebuse rahuldamist (vastustaja 14.10.2019 teate tühistamist täitmistagatise

sissenõudmist puudutavas osas), on põhjendatud arvestada tasutud riigilõivu suuruseks 30

eurot (15 eurot kaebuselt ja 15 eurot esialgse õiguskaitse taotluselt). Riigilõivuseaduse (RLS)

§ 60 lg-le 4 tuginedes suunas halduskohus kaebajat tasuma riigilõivu 750 eurot. Kuna tegemist

polnud leppetrahviga, tuli kaebuselt tasuda riigilõivu 15 eurot (RLS v.r § 60 lg 1). See nähtub

ka Riigikohtu 11.11.2021 otsuse nr 3-18-1946 p-st 32. Kaebaja võib taotleda enammakstud

riigilõivu (735 eurot) tagastamist vastavalt HKMS § 104 lg-le 81.

Riigikohus leidis 11.05.2022 otsuse nr 3-20-663 p-s 23, et menetluskuludelt arvestatava

käibemaksu

hüvitamiseks

peab

menetlusosaline

kinnitama,

et

ta

ei

ole

käibemaksukohustuslane või ei saa muul põhjusel kuludelt käibemaksu tagasi arvestada.

Kaebaja ei ole sellist kinnitust esitanud ning kohtutoimikus olevatelt kirjablankettidelt on

näha, et kaebaja on käibemaksukohustuslane. Seega on õigusabikulude hüvitamine võimalik

üksnes ilma käibemaksuta (19 043,70 eurot).

3-19-2108

24(24)

Kohus mõistab välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud (HKMS § 109 lg 6).

Arvestades menetluses olevate erinevate nõuete arvu (ühte menetlusse on liidetud nii

14.01.2019 teatega kui tasusummade vähendamisega seotud kaebused), ei ole alust pidada

19 043,70 euro suurust esindajakulu põhjendamatult suureks. Kuna ringkonnakohus rahuldab

kaebuse 1/3 ulatuses, tuleb vastustajalt kaebaja kasuks esimese astme kulude katteks välja

mõista riigilõiv 30 eurot ning esindajakulu 6347,90 eurot, s.o kokku 6377,90 eurot.

32. Seoses apellatsioonimenetlusega taotleb kaebaja järgmiste menetluskulude hüvitamist:

riigilõiv 1815 eurot ja esindajakulu 6352,05 eurot (01.06.2021 menetluskulude nimekiri),

istungikulud 375,36 eurot (04.06.2021 menetluskulude nimekiri) ning esindajakulu 5346,43

eurot (23.09.2022 menetluskulude nimekiri). Õigusabikulud on 01.06.2021 ja 04.06.2021

menetluskulude nimekirjas kajastatud koos käibemaksuga. Arvestades eelnevas punktis

viidatud Riigikohtu lahendit, saab aga arvesse võtta üksnes käibemaksuta summa, s.o kokku

10 952,18 eurot. Nimetatud kulu võib pidada vajalikuks ja põhjendatuks. 1/3 sellest on

3650,73 eurot. Sellele lisandub riigilõiv 15 eurot. Enammakstud riigilõivu (735 eurot) osas

saab kaebaja esitada tagastamise taotluse (HKMS § 104 lg 81).

33. Lähtuvalt eeltoodust tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista esimese ja teise astme

menetluskulude katteks 10 043,63 eurot. Lisaks arvestab ringkonnakohus, et kaebaja on

kandnud kulusid ka seoses vastuapellatsioonkaebusele vastamisega (nt 06.05.2021 arve).

Lõplikuks hüvitamisele kuuluva menetluskulude suuruseks jääb seega 10 500 eurot.

Vastustaja menetluskulud jäävad tema enda kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)