3-21-2918/26 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Villem Lapimaa ja

Kaire Pikamäe

Määruse tegemise aeg ja koht

14. juuli 2022, Tallinn

Haldusasja number

3-21-2918

Haldusasi

X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 3. novembri 2021.

a käskkirja nr 1.1-1/117 osaliseks tühistamiseks ja

käskkirja alusel kaebaja teenistussuhete lõpetamise

keelamiseks

Vaidlustatud kohtulahendid

Tallinna Halduskohtu 31. jaanuari 2022. a ja 14. aprilli

2022. a määrused

Menetlusosalised

Kaebaja – X, esindajad adv Jaanika Reilik-Bakhoff ja

adv Kristina Viznovitš

Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja MM

Menetluse alus ringkonnakohtus

Politsei- ja Piirivalveameti ja X määruskaebused

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta Politsei- ja Piirivalveameti 15. veebruari 2022. a määruskaebus Tallinna

Halduskohtu 31. jaanuari 2022. a määruse haldusasjas nr 3-21-2918 resolutsiooni

punkti 1 peale läbi vaatamata.

2. Võtta menetlusse Politsei- ja Piirivalveameti ning X määruskaebused Tallinna

Halduskohtu 14. aprilli 2022. a määruse haldusasjas nr 3-21-2918 resolutsiooni

punkti 3 peale.

3. Jätta X taotlus määruskaebuse menetluse peatamiseks rahuldamata.

4. Jätta X määruskaebus rahuldamata.

5. Rahuldada Politsei- ja Piirivalveameti 3. mai 2022. a määruskaebus.

6. Tühistada Tallinna Halduskohtu 14. aprilli 2022. a määruse haldusasjas nr 3-21-

2918 resolutsiooni punkt 3 ja teha menetluskulude väljamõistmist puudutavas osas

uus määrus, millega jätta menetlusosaliste menetluskulud (v.a kaebuselt tasutud

riigilõiv) nende endi kanda.

7. X menetluskulud määruskaebuste menetluses jätta tema enda kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

3-21-2918

2(10)

Määruse resolutsiooni punktide 1–3 peale ei saa edasi kaevata (HKMS § 235 lg 1, § 252 lg 7).

Määruse resolutsiooni punktide 4–7 peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva

jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 155 lg 5, § 235 lg-d 1 ja 3).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Politsei- ja Piirivalvemeti (PPA) peadirektor kehtestas 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117

„COVID-19 riskianalüüsi rakendamine“ p-ga 1 kõikidel PPA teenistuskohtadel töötamise

tingimuseks vaktsineerituse COVID-19 haigust põhjustava viiruse vastu. Käskkirja p 2 kohaselt

tõendab p-s 1 nimetatud nõudele vastavust kas COVID immuniseerimist tõendav dokument

(viimasest vaktsineerimisest ei ole möödunud rohkem kui üks aasta) või COVID läbipõdemist

tõendav dokument (diagnoosi kinnitamise kuupäevast ei ole möödunud rohkem kui 180 päeva).

Käskkirja p 3 järgi tuli teenistujal esitada p-s 2 nimetatud tõend vahetule juhile kontrollimiseks

hiljemalt 12.11.2021 (v.a juhul, kui ta on seda juba teinud) või alustada vaktsineerimisega ja

esitada selle kohta vastav tõend. Käskkirja p 7 nägi ette, et teenistujaga, kes ei vasta p-s 1

nimetatud tingimustele, lõpetatakse teenistus- või töösuhe.

2. Politsei- ja Piirivalveamet edastas 16.11.2021 teatise nr 1.9-3/1930-1, milles märkis, et

Põhja prefektuuri Lääne-Harju politseijaoskonna patrullitalituse vanemkomissar X ei ole

esitanud hiljemalt 12.11.2021 vahetule juhile COVID-19 immuniseerimist või läbipõdemist

tõendavat dokumenti ning ei ole alustanud ka vaktsineerimisega. Seega ei ole X tõendanud enda

vastavust PPA 03.11.2021 käskkirjaga nr 1.1-1/117 kehtestatud nõudele. PPA teavitas, et X-l

tuleb esitada nõutav tõend PPA-le hiljemalt 20.12.2021, vastasel korral vabastatakse ta

teenistusest 31.12.2021 avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 95 lg 1 alusel, sest ilmnenud on

asjaolu, mis välistaks tema teenistusse võtmise (ATS § 15 p 5).

3. X esitas Tallinna Halduskohtule 16.12.2021 kaebuse PPA 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-

1/117 p-de 1–7 tühistamiseks kaebajat puudutavas osas ja PPA keelamiseks lõpetada tema

teenistussuhe PPA 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 p 7 alusel. Käskkirja aluseks olev

riskianalüüs on puudulik ning kehtestatud vaktsineerimiskohustus ei ole sobiv ja

proportsionaalne abinõu. Vaktsineerimisnõudel puudub õiguslik alus. Kuna PPA teenistujad

peavad alati kasutama isikukaitsevahendeid, on vaktsineerimise mõju pigem väike. Vabariigi

Valitsus tõdes 23.08.2021 korralduse nr 305 muutmisel samuti, et COVID-tõend ei tõenda mitte

nakkusohutust, vaid kinnitab, et isik on eeldatavasti kaitstud raske haigestumise vastu. COVID-

19 vastu vaktsineeritud isikud võivad samuti nakatuda ja haigust levitada. PPA 03.11.2021

käskkiri on motiveerimata (sh puuduvad kaalutlused) ja ebaproportsionaalne (st meede on

ebasobiv). Uus omikrontüvi allub vaktsiinidele veelgi halvemini ja teenistujate vallandamine

on sellises olukorras täiesti põhjendamatu. Kuna puuduvad tõendid, et vaktsineerimine aitab ka

tegelikult viiruse levikut peatada või ennetada, ei saa vaktsineerimisnõuet pidada mõõdukaks

abinõuks. Raske haigestumise ärahoidmine saab olla aktuaalne üksnes alates 60. eluaastast, mil

enamik politseiteenistujaid on juba pensionil. Vaktsineerimisnõue rikub ka võrdse kohtlemise

põhimõtet, sest sellega sunnitakse kaebajat muutma oma veendumusi. Samuti ei ole arvestatud

õiguskindluse ja õigusselguse põhimõtetega, sest 2021. a septembris kinnitati, et kedagi ametist

vabastama ei hakata. Kaebaja palus ühtlasi esialgse õiguskaitse korras peatada PPA 03.11.2021

käskkirja nr 1.1-1/117 kehtivus tema suhtes kuni kohtumenetluse lõpuni ja keelata PPA-l anda

välja haldusakt kaebaja teenistussuhte lõpetamiseks COVID-19 vaktsineerimiskuuri läbimist,

COVID-19 haiguse läbipõdemist või COVID-19 vaktsineerimise alustamist tõendava

dokumendi esitamata jätmise tõttu.

3-21-2918

3(10)

4. Tallinna Halduskohus võttis 17.12.2021 määrusega kaebuse menetlusse ning peatas PPA

03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 kehtivuse kaebaja suhtes kuni haldusasja menetlust lõpetava

lahendi jõustumiseni. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 24.01.2022 määrusega osaliselt PPA

määruskaebuse, tühistas halduskohtu määruse esialgset õiguskaitset puudutavas osas ning tegi

selles osas uue määruse, millega rahuldas X esialgse õiguskaitse taotluse osaliselt ning keelas

PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 alusel kaebaja politseiteenistusest

vabastamise kohta haldusakti andmise kuni 31.01.2022.

5. Tallinna Halduskohus keelas 31.01.2022 määrusega esialgse õiguskaitse korras PPA

peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 alusel X teenistusest vabastamise kuni

haldusasja menetluse lõpuni (resolutsiooni p 1).

6. PPA esitas Tallinna Halduskohtu 31.01.2022 määruse resolutsiooni p 1 peale 15.02.2022

määruskaebuse, milles palus esialgse õiguskaitse abinõu kohaldamine lõpetada. Tallinna

Ringkonnakohus võttis 16.02.2022 määrusega PPA määruskaebuse menetlusse.

7. Politsei- ja Piirivalveamet esitas Tallinna Halduskohtule 07.03.2022 taotluse

(täiendatud 07.04.2022) lõpetada haldusasja menetlus HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel, sest PPA

peadirektori 03.03.2022 käskkirjaga nr 1.1-1/19 „COVID-19 riskianalüüsi rakendamine“ on

varasem PPA peadirektori 03.11.2021 käskkiri nr 1.1-1/117 tunnistatud alates 07.03.2022

kehtetuks. PPA on uuendanud COVID-19 riskianalüüsi, kuna olukord on viiruse omikrontüve

laialdase levikuga seoses muutunud ning ilmnenud on uued andmed viiruse uue tüve mõju

kohta. Vaktsineerimisnõude kehtestamise ajal oli PPA-s liikvel peamiselt viiruse deltatüvi, kuid

praegu levib 98% ulatuses omikrontüvi. Viiruse omikrontüvi jõudis Eestisse 2021. a detsembris

ning selle mõju inimestele ei olnud kohe teada. Uus tüvi on varasemaga võrreldes nakkavam,

kuid teadaolevalt põevad vaktsineeritud inimesed kergemalt ja lühemalt. Enne otsuse tegemist

on konsulteeritud Terviseametiga. PPA on kehtiva COVID-tõendi esitamise nõude kaotamisel

tuginenud peamiselt sellele, et üle 99% teenistujatest on vaktsineeritud ja viiruse omikrontüve

puhul on vaktsineeritud inimestel haiguse kulg oluliselt leebem. PPA otsustas juba 10.02.2022,

et teenistusest ei vabasta teenistujaid, kellel puudub kehtiv COVID-tõend. Seega ei saa varasem

PPA 03.11.2021 käskkiri kaebajale mõju avaldada ja haldusakti ei ole selle ammendumise tõttu

enam võimalik tühistada. Samuti ei saa enam menetleda kohustamis- ja keelamisnõudeid. PPA

palus HKMS § 108 lg 6 alusel jätta menetluskulud kaebaja kanda, sest vaidlustatud haldusakti

kehtetuks tunnistamine ei olnud tingitud kaebuse esitamisest. PPA kehtiv otsus võtta tööle ja

teenistusse üksnes vaktsineeritud inimesi on kantud teadmisest, et pädevate asutuste hinnangul

on vaktsineerimine endiselt tõhusaim meede raske haigestumise ärahoidmiseks ning tööandjal

on kohustus tagada töötajatele ohutu töökeskkond ja vähendada terviseriske. Kaebaja taotletud

menetluskulud on lisaks ülepaisutatud ja neid tuleb väljamõistmise korral vähendada.

8. X nõustus 14.03.2022 seisukohas (täiendatud 21.03.2022) asja menetluse lõpetamisega

tingimusel, et kohtu hinnangul oli vaidlustatud käskkirja kehtetuks tunnistamine tingitud

kaebuse esitamisest ja menetluskulud jäävad vastustaja kanda. Kui kohus peaks leidma, et

vaidlustatud käskkirja kehtetuks tunnistamine kaebaja osas ei olnud tingitud kohtuvaidlusest ja

menetluskulud jääksid seega poolte endi kanda, soovib kaebaja minna üle õigusvastasuse

tuvastamise nõudele, et tal oleks võimalik saavutada menetluskulude hüvitamine. Kaebaja ei

nõustu vastustajaga, et vaidlustatud käskkirja kehtetuks tunnistamine ei olnud seotud praeguses

asjas kaebuse esitamisega. PPA tugines 03.03.2022 käskkirjas asjaoludele (omikrontüve levik,

PPA teenistujate vaktsineerituse tase), millele kaebaja viitas juba alates 04.01.2022, mistõttu

oli vaidlustatud haldusakt algusest peale õigusvastane. PPA asus riskianalüüsi uuendama seoses

Tallinna Halduskohtu esialgse õiguskaitse määrustega haldusasjades nr 3-21-2808 ja nr 3-21-

2918 ning Tartu Ringkonnakohtu määrusega haldusasjas nr 3-21-2547, milles leiti, et asjaolude

3-21-2918

4(10)

muutumise tõttu ei pruugi vaktsineerimiskohustus olla õiguspärane. Praeguses asjas leidis

halduskohus juba 17.12.2021 määruses, et vaidlustatud käskkirja alusel ei tohiks kedagi kohe

teenistusest vabastada. Seega on PPA tegevus ilmselgelt otseselt seotud kaebuse esitamisega

(st tunnistati käskkirja õigusvastasust). Asjaolu, et COVID-tõendi esitamise kohustus tunnistati

kehtetuks üksnes nende isikute puhul, kes on juba PPA-ga teenistussuhtes (uutele teenistujatele

ja praktikantidele on vaktsineerimine kohustuslik), jääb täiesti arusaamatuks ning viitab sellele,

et PPA soovib üksnes vabaneda menetluskulude hüvitamisest. Kuna vaktsineerimiskohustus

kehtib uutele teenistujatele ja töötajatele endiselt, siis on äärmiselt kaheldav, kas PPA oleks

ilma kaebuseta (sh teistes sarnastes asjades) varasema käskkirja kehtetuks tunnistanud. PPA oli

14.02.2022–23.02.2022 kompromissiläbirääkimistel valmis hüvitama kaebaja menetluskulud

25% või 50% ulatuses, kuid taganes sellest lubadusest. PPA pahatahtlikkuse tõttu oli kaebaja

töö säilitamiseks sunnitud kandma menetluskulusid. Kui kaebaja ei oleks halduskohtusse

pöördunud ja esialgset õiguskaitset saanud, oleks tema teenistussuhe lõppenud ning tal puuduks

võimalus teenistusse naasta. Vaidlustatud käskkirja tühistamisega on kaebaja saavutanud oma

eesmärgi. Kaebaja palus mõista PPA-lt välja menetluskulud 1754,70 eurot (sh riigilõiv 50 eurot

ja esindajakulud 1704,70 eurot).

9. Tallinna Halduskohus lõpetas 14.04.2022 määrusega HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel

haldusasja menetluse (resolutsiooni p 1), tagastas kaebuse esitamisel tasutud riigilõivu 15 eurot

(resolutsiooni p 2) ning mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud 500 eurot

(resolutsiooni p 3). Kuivõrd PPA peadirektori 03.11.2021 käskkiri nr 1.1-1/117 on tunnistatud

kehtetuks ning PPA on kinnitanud, et ilma kehtiva COVID-tõendita teenistujaid teenistusest ei

vabastata, siis on kaebaja saavutanud kaebuse eesmärgi. Kuna kaebaja on sisuliselt nõustunud

menetluse lõpetamisega ja vaidlus selle üle, kas vaidlustatud haldusakti kehtetuks tunnistamine

oli tingitud kaebuse esitamisest või mitte, on seotud menetluskulude väljamõistmisega ega ole

käsitatav põhjendatud huvina menetluse jätkamiseks, siis tuleb menetlus HKMS § 152 lg 1 p 4

alusel lõpetada. Kaebajal on õigus nõuda menetluskulude hüvitamist HKMS § 108 lg 6 alusel,

sest ta pöördus kohtusse oma teenistussuhte säilitamiseks ja saavutas vaidlustatud käskkirja

kehtetuks tunnistamisega selle eesmärgi. PPA tunnistas vaidlusaluse riskianalüüsi kehtetuks

sisuliselt samadel põhjustel, millele tuginedes keelas kohus esialgse õiguskaitse korras kaebaja

teenistusest vabastamise ja tegi ettepaneku lõpetada vaidlus kompromissiga. Kui kaebaja ei

oleks riskianalüüsi vaidlustanud ja esialgset õiguskaitset taotlenud, oleks vastustaja kaebajaga

teenistussuhte lõpetanud ning kaebaja ei saaks teenistuskohale naasta, olenemata riskianalüüsi

kehtetuks tunnistamisest. Seetõttu ei ole kahtlust, et PPA 03.11.2021 käskkirja kehtetuks

tunnistamine ja kaebaja teenistusse jäämine ilma kohustuseta ennast vaktsineerida toimus tänu

kohtumenetlusele. Kaebaja õigusabikulud on asja keerukust ja mahtu arvestades ülepaisutatud.

HKMS § 109 lg 6 alusel on vajalikud ja põhjendatud õigusabikulud 500 eurot.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

10. Politsei- ja Piirivalveamet palub 15.02.2022 määruskaebuses tühistada Tallinna

Halduskohtu 31.01.2022 määruse resolutsiooni p 1 ja lõpetada esialgse õiguskaitse abinõu

kohaldamine.

11. X palub 03.03.2022 vastuses jätta PPA 15.02.2022 määruskaebus rahuldamata.

12. Politsei- ja Piirivalveamet palub 03.05.2022 määruskaebuses (täiendatud 07.06.2022)

tühistada Tallinna Halduskohtu 14.04.2022 määruse resolutsiooni p 3 ja jätta uue määrusega

kaebaja menetluskulud tema enda kanda. HKMS § 108 lg 6 eesmärk on hüvitada kaebajale

vastustaja õigusvastase haldustegevuse tagajärjel tekkinud menetluskulud ning vastustaja ei pea

kandma kaebaja menetluskulusid juhul, kui kohtumenetluse ajal kaebuse eesmärgi saavutamine

3-21-2918

5(10)

ei olnud seotud kaebuse esitamisega (st tegemist ei olnud sisuliselt kaebuse õigeksvõtmisega),

vaid selle tingis näiteks oluliste asjaolude muutumine pärast kaebusega halduskohtusse

pöördumist. PPA ei loobunud vaktsineerimise nõudest tulenevalt kaebaja tegevusest. Esimene

kaebus PPA 03.11.2021 käskkirja tühistamiseks esitati 10.11.2021 ning kui vastustaja oleks

vaktsineerimisnõudest loobunud kaebuse esitamise tõttu, siis oleks seda tehtud pärast kaebuse

saamist. Asjaolud, mis tingisid 2021. a novembris antud käskkirja kehtetuks tunnistamise,

ilmnesid alles mitu kuud hiljem. Viiruse omikrontüvi jõudis Eestisse 2021. a detsembris ning

selle mõju inimestele ei olnud kohe teada. Seega ei olnud olukord ka 2021. a lõpus selline, mis

lubanuks vaktsineerimisnõudest loobuda. Peamine argument, miks PPA loobus vaktsineerimise

nõudest olemasolevate teenistujate puhul, oli asjaolu, et üle 99% teenistujatest on vaktsineeritud

ning omikrontüve puhul on vaktsineeritud inimestel haiguse kulg oluliselt leebem. Käskkirja

kehtetuks tunnistamise hetkel oli PPA-s vaktsineerimata teenistujaid kümme korda vähem kui

käskkirja andmise ajal. Vaidlusaluse haldusakti kehtetuks tunnistamise muutsid võimalikuks

olukorra leevenemine ja üldine haigestumise fooni muutus, mitte ei tehtud seda vaidlustamise

tagajärjel. Tallinna Ringkonnakohus hindas 24.01.2022 määruses PPA 03.11.2021 käskkirja

pigem õiguspäraseks. PPA on kogu tervisekriisi vältel teinud koostööd Terviseametiga ning

seiranud olukorda nii Eestis kui ka mujal. PPA-l tuleb tööandjana reageerida operatiivselt ning

koostöös pädevate asutustega valida võimalike ohtude tõrjumiseks sobivad meetmed. Kui

menetluskulud peaksid siiski jääma PPA kanda, tuleb neid (sh määruskaebemenetluses kantud

esindajakulusid) vähendada, sest kulud on asjaolusid arvestades ülepaisutatud.

13. X palub 03.05.2022 määruskaebuses (täiendatud 02.06.2022) tühistada Tallinna

Halduskohtu 14.04.2022 määruse resolutsiooni p 3 osas, milles halduskohus jättis tema kasuks

välja mõistmata menetluskulud 1204,70 eurot, ning teha selles osas uus määrus, millega mõista

PPA-lt kaebaja kasuks täiendavalt välja menetluskulud 1204,70 eurot (s.o kokku 1754,70

eurot). Halduskohus ei ole sisuliselt põhjendanud, miks kaebaja menetluskulud ei ole taotletud

ulatuses vajalikud ja põhjendatud. Kaebaja on praeguses haldusasjas esitanud kuus

menetlusdokumenti (kokku 68 lk) ja tegemist ei olnud dokumentidega, mille sisu oleks pelgalt

kopeeritud teistest haldusasjadest. Kaebaja esindaja süüdistamine petmises ja põhjendamatute

menetluskulude nõudmises on alusetu. Praegust haldusasja ei saa pidada väikesemahuliseks,

lihtsaks ega tavapäraseks, vaid tegemist oli menetlusega, milles lahendati väga põhimõttelisi ja

Eesti õiguskorras uudseid küsimusi, mis hõlmasid väga mahukat põhiõiguste riive kontrolli.

Menetluses osalemine eeldas esindajalt olukorra pidevat jälgimist ning uute seisukohtade ja

tõenditega tutvumist, samuti pidevat valmisolekut reageerida esialgse õiguskaitse tühistamisele

ja esitada uus taotlus, et tagada kaebaja teenistussuhte säilimine. Täiendavalt palub kaebaja

mõista tema kasuks PPA-lt välja määruskaebemenetluses kantud menetluskulud 700,80 eurot.

14. X esitas 17.06.2022 taotluse peatada HKMS § 95 lg 2 alusel haldusasja nr 3-21-2918

menetlus kuni Riigikohtu lahendi jõustumiseni haldusasjas nr 3-21-2808 või alternatiivselt

saata asi tagasi halduskohtule, et otsustada menetluse lõpetamise küsimus uuesti. Tallinna

Ringkonnakohus on sarnases haldusasjas nr 3-21-2808 teinud 06.06.2022 määruse, milles

leidis, et nõusolek asja menetluse lõpetamiseks ei saa olla tingimuslik. Kaebajad esitavad

nimetatud määruse peale Riigikohtule määruskaebuse ja Riigikohtu seisukoht omab tähtsust ka

siinses asjas, mistõttu on otstarbekas oodata ära nn pilootkaasuse tulemus. Sarnaseid vaidlusi

on erinevates kohtutes tõenäoliselt rohkem kui kümme ning kui teistes sarnastes haldusasjades

oleks kõik kaebajad pöördunud kohtusse eraldi, oleks tegemist 56 haldusasjaga. Alternatiivselt,

kui ringkonnakohus leiab, et kaebaja nõusolek ei olnud piisavalt selge või oli tingimuslik, siis

palub kaebaja saata asja HKMS § 199 lg 3 alusel tagasi halduskohtule, et otsustada menetluse

jätkamine õigusvastasuse tuvastamise nõudes. Menetlusõiguse normi olulise rikkumise korral

ei ole ringkonnakohus seotud määruskaebuse ulatusega.

3-21-2918

6(10)

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

I

Tallinna Halduskohtu 31.01.2022 määrus

15. Kuna Tallinna Halduskohus lõpetas 14.04.2022 määruse resolutsiooni p-ga 1 haldusasja

nr 3-21-2918 menetluse ning kumbki pool ei ole seda vaidlustanud, siis on halduskohtu määrus

menetluse lõpetamist puudutavas osas jõustunud (HKMS § 179 lg 3) ning ühtlasi on lõppenud

Tallinna Halduskohtu 31.01.2022 määrusega kohaldatud esialgne õiguskaitse (HKMS § 249 lg

4). Kujunenud olukorras puudub vajadus PPA 15.02.2022 määruskaebust sisuliselt lahendada

ja ringkonnakohus jätab selle läbi vaatamata.

II

Tallinna Halduskohtu 14.04.2022 määrus

16. PPA ja X määruskaebused Tallinna Halduskohtu 14.04.2022 määruse peale tuleb võtta

HKMS § 207 lg 1 alusel menetlusse. Määruskaebuste esitamine on seaduse kohaselt lubatud

(HKMS § 155 lg 5), määruskaebused on tähtaegsed (HKMS § 204 lg 1) ning vastavad HKMS

§-des 52–54 ja 205 toodud nõuetele. Määruskaebuste esitamine on lõivuvaba (HKMS § 104 lg

1 ja riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 9).

17. HKMS § 152 lg 1 p 4 järgi lõpetab kohus määrusega menetluse mh juhul, kui kaebuses

vaidlustatud haldusakt on kehtetuks tunnistatud. Kaebaja oli praeguses asjas vaidlustanud PPA

03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117, milles kehtestatud nõuete täitmata jätmisest tulenevalt oli

vastustaja 16.11.2021 teavitanud kaebajat ametist vabastamisest 31.12.2021. Ehkki vastustaja

on menetluse lõpetamise taotluses märkinud, et PPA juhtkond otsustas 10.02.2022, et käskkirja

nr 117 p-i 7 ei rakendata (s.o PPA ei vabasta teenistujaid, kellel puudub kehtiv COVID-tõend),

nähtub PPA siseveebi 11.02.2022 teatest siiski, et see puudutas üksnes teenistujaid, kellel oli

tegemata tõhustusdoos. Küll aga tunnistati vaidlustatud PPA 03.11.2021 käskkiri nr 1.1-1/117

alates 07.03.2022 kehtetuks PPA 03.03.2022 käskkirjaga nr 1.1-1/19 (p 7), millega rakendati

2022. a veebruaris uuendatud COVID-19 riskianalüüs. Kuna PPA 03.03.2022 käskkirja alusel

ei ähvardanud kaebajat enam teenistusest vabastamine, esines HKMS § 152 lg 1 p-s 4 sätestatud

alus lõpetada haldusasja menetlus.

18. HKMS § 152 lg 2 näeb ette, et kohus ei lõpeta menetlust HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel,

vaid jätkab menetlust kehtetuks tunnistatud haldusakti õigusvastasuse tuvastamiseks, kui see

on vajalik kaebaja õiguste kaitseks ja kaebaja seda taotleb. Kaebaja on 14.03.2022 seisukohas

(p-d 2.1, 2.3, 2.4) märkinud, et nõustub PPA 07.03.2022 taotluse alusel menetluse lõpetamisega

ainult juhul, kui kohus tuvastab, et vaidlustatud käskkirja kehtetuks tunnistamine oli tingitud

kaebuse esitamisest ning jätab menetluskulud vastustaja kanda. Kui kohus leiab, et käskkirja ei

tunnistatud kehtetuks kohtuvaidluse tõttu ja menetluskulud tuleks menetluse lõpetamisel jätta

poolte endi kanda, soovis kaebaja minna HKMS § 152 lg 2 alusel üle tuvastamisnõudele, et

nõuda vastustajalt nii menetluskulude hüvitamist kui ka taotleda edaspidi kahju hüvitamist.

19. Kui haldusasja menetlus lõpetatakse HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel kaebuses vaidlustatud

haldusakti kehtetuks tunnistamise tõttu, peab menetluskulud HKMS § 108 lg 6 järgi üldjuhul

kandma vastustaja. Erandiks on olukord, kus vaidlustatud haldusakti kehtetuks tunnistamine ei

olnud tingitud kaebuse esitamisest. HKMS § 108 lg 6 eesmärk on hüvitada kaebajale vastustaja

õigusvastase tegevuse tagajärjel tekkinud menetluskulud (vt Riigikohtu 05.11.2013 määrus nr

3-3-1-50-13, p 12). Vastustaja ei peaks HKMS § 108 lg 6 alusel kandma menetluskulusid, kui

kaebuse eesmärgi kohtumenetluse ajal saavutamine ei olnud seotud kaebuse esitamisega, vaid

selle tingis näiteks oluliste asjaolude muutumine pärast kaebusega halduskohtusse pöördumist.

3-21-2918

7(10)

Seega eeldab HKMS § 108 lg 6 kohaldamine, et vastustaja on oma tegevusega kaebuse sisuliselt

õigeks võtnud. Seejuures ei oma HKMS § 108 lg 6 kohaldamise seisukohast tähtsust see, kas

haldusorgan tunnistab vaidlustatud haldusakti kohtusse pöördumise tõttu kehtetuks seepärast,

et möönab haldusakti õigusvastasust, või muul põhjusel (nt otstarbekuse kaalutlustel). Oluline

on üksnes see, kas kehtetuks tunnistamise tingis kaebuse esitamine või mitte. Kui menetluse

HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel lõpetamise korral ei ole HKMS § 108 lg 6 kohaldatav, tuleb

menetluskulud jagada vastavalt HKMS § 108 lg-s 4 sätestatule, et menetluse lõpetamise korral

kannab menetluskulud kaebaja (nt Riigikohtu 10.01.2019 määrus nr 3-18-982, p 10; Tallinna

Ringkonnakohtu 04.11.2021 otsus nr 3-19-1526, p 11; 18.10.2021 määrus nr 3-21-755, p 11;

12.04.2022 määrus nr 3-21-1733, p-d 15 ja 17).

20. Tallinna Halduskohus lõpetas 14.04.2022 määrusega haldusasja menetluse ning mõistis

vastustajalt kaebaja kasuks HKMS § 108 lg 6 ja § 109 lg 6 alusel välja menetluskulud 500 eurot.

Mõlemad menetlusosalised esitasid 03.05.2022 määruskaebused üksnes halduskohtu määruse

resolutsiooni p-i 3 peale, kuid ei ole taotlenud halduskohtu määruse tühistamist osas, millega

haldusasja menetlus lõpetati. Seega on Tallinna Halduskohtu 14.04.2022 määruse resolutsiooni

p 1 jõustunud ning määruskaebuse menetluses ei saa ringkonnakohus enam kontrollida seda,

kas halduskohus lõpetas menetluse HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel õiguspäraselt. Kaebaja on pärast

Tallinna Ringkonnakohtu 06.06.2022 määruse haldusasjas nr 3-21-2808 tegemist esitanud küll

17.06.2022 taotluse menetluse peatamiseks, milles palub alternatiivselt tühistada halduskohtu

14.04.2022 määrus ka menetluse lõpetamist puudutavas osas ning saata kaebus õigusvastasuse

tuvastamise nõudes menetluse jätkamiseks Tallinna Halduskohtule, kuid pärast määruskaebuse

esitamise tähtaja möödumist ei saa määruskaebust enam laiendada neile halduskohtu määruse

osadele, mida algselt ei vaidlustatud (HKMS § 183, § 203 lg 2), vaid ringkonnakohus kontrollib

halduskohtu määruse seaduslikkust ja põhjendatust üksnes määruskaebusega vaidlustatud

ulatuses (HKMS § 197 lg 1; Riigikohtu 21.03.2019 määrus nr 3-16-799, p 10). Kaebaja leiab

ekslikult, et kui ringkonnakohus tuvastab, et halduskohus on oluliselt rikkunud kohtumenetluse

norme, siis ei ole ta HKMS § 199 lg 2 p 3 ja lg 3 kohaselt seotud määruskaebuse ulatusega,

vaid võib kas saata asja halduskohtule tagasi või lahendada selle ise. Selline lähenemine ei oleks

kooskõlas dispositsioonipõhimõttega (HKMS § 2 lg 3) ja eiraks ka kohtulahendi seadusjõudu.

Ringkonnakohus ei oleks apellatsioon- või määruskaebuse piiridega seotud vaid HKMS § 199

lg-s 1 loetletud rikkumiste puhul (vrd HKMS § 230 lg 2), kuid muude oluliste menetlusvigade

tuvastamise korral ei ole ringkonnakohtul küll vajadust analüüsida menetlusosaliste sisulisi

väiteid, ent ta on siiski seotud menetlusosaliste taotlustega (sh edasikaebuse ulatusega).

21. Eeltoodu põhjal ei ole kaebajal määruskaebuse menetluses enam võimalik vaidlustada

Tallinna Halduskohtu 14.04.2022 määruse resolutsiooni p-i 1 ega saavutada HKMS § 152 lg 2

alusel nn jätkutuvastuskaebusele üleminekut, olenemata sellest, et praktikas on aktsepteeritud

menetluse jätkamist õigusvastasuse tuvastamise nõudes mh menetluskulude hüvitamiseks (nt

Tallinna Ringkonnakohtu 22.06.2022 määrus nr 3-21-1639, p 15; Tartu Ringkonnakohtu

05.04.2022 määrus nr 3-19-2392, p 18). Iseenesest on mõistetav, et olukorras, kus halduskohus

jättis kaebaja menetluskulud HKMS § 108 lg 6 alusel vastustaja kanda (kuigi vähendas HKMS

§ 109 lg 6 alusel väljamõistetavat summat), ei olnud kaebajal põhjust vaidlustada halduskohtu

määrust menetluse lõpetamise kohta, kuid võimalusega, et menetluskulud ei pruugi tingimata

jääda vastustaja kanda (sh võib erinevate kohtuastmete hinnang HKMS § 108 lg 6 kohaldamise

suhtes olla lahknev), pidi kaebaja arvestama juba menetluse lõpetamisega nõustudes. Kaebajale

oli teada, et vastustaja hinnangul ei olnud vaidlustatud haldusakti kehtetuks tunnistamine seotud

kaebuse esitamisega ja toimiku materjalidest nähtuvalt ei ole halduskohus kaebajat ka eksitanud

(vrd Tallinna Ringkonnakohtu 05.03.2021 määrus nr 3-20-1613, p-d 11 ja 13). Kaebaja ei saa

menetluse lõpetamisega nõustuda üksnes tingimusel, et menetluskulud kannab vastustaja, sest

kui haldusasja menetlust ei lõpetata, siis ei ole kohtul üldse vajadust hinnata, kas konkreetsel

3-21-2918

8(10)

juhul kohaldub menetluskulude jaotusele HKMS § 108 lg 6 või lg 4. Kui halduskohus või ka

halduskohtu määrust kontrolliv ringkonnakohus peaks kaebaja hinnangul kohaldama HKMS

§ 108 lg-t 6 ebaõigesti, on tal võimalik vastavaid määrusi HKMS § 155 lg 5 alusel vaidlustada,

kuid see ei tähenda, et määruskaebuse rahuldamata jätmise korral peaks saama pöörduda tagasi

menetluse lõpetamise või jätkamise valiku juurde. HKMS § 152 lg 2 alusel tuvastamisnõudele

üleminek oli võimalik üksnes enne menetluse lõpetamist ning ka sellisel juhul ei oleks kaebajale

saanud haldusasja menetluse lõpptulemus (sh menetluskulude vastustaja kanda jäämine) olla

ette teada. Halduskohtul oleks tulnud eeltoodut enne haldusasja menetluse lõpetamist kaebajale

selgitada ja anda talle võimalus oma seisukohta täpsustada (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu

06.06.2022 määrus nr 3-21-2808, p 19), kuid tegemist ei ole siiski menetlusveaga, mis annaks

ringkonnakohtule aluse tühistada halduskohtu määrus ka osas, milles seda pole vaidlustatud.

22. Ringkonnakohus on seisukohal, et HKMS § 95 lg-s 2 sätestatud tingimused haldusasja

menetluse peatamiseks ei ole täidetud. Kuigi haldusasjas nr 3-21-2808 oli samuti vaidluse all

küsimus, kas nõustumine menetluse lõpetamisega võis olla tingimuslik ja kas ringkonnakohus

saab sellises olukorras menetluskulude väljamõistmise vaidluse raames tühistada halduskohtu

määruse ka menetluse lõpetamise osas, mis omab tähtsust ka praeguse asja lahendamisel ning

vaidluste asjaolud on väga sarnased (mh esitasid kaebajad 14.03.2022 ühise seisukoha PPA

menetluse lõpetamise taotluste kohta haldusasjades nr 3-21-2808 ja nr 3-21-2918), ei ole

sarnaseid asju kohtu menetluses vähemalt kümme. Kaebaja eeldus, et kindlasti on menetluse

lõpetamisega tingimuslikke nõustumusi ringkonnakohtu menetluses rohkem kui kümme, on

üksnes oletuslik ja kohtute infosüsteemi andmed seda ei kinnita. HKMS § 95 lg 2 kohaldamisel

ei oma tähtsust mitte kaebajate ega n-ö potentsiaalsete kohtuasjade arv, vaid üksnes tegelik

kohtuasjade arv. Menetluse peatamiseks ei ole lisaks alust HKMS § 97 lg 1 järgi, sest PPA ei

ole kaebaja taotlusega ühinenud ning menetluse peatamiseks puuduks ka mõjuv põhjus. Seega

jääb kaebaja taotlus menetluse peatamiseks rahuldamata.

23. Sarnaselt haldusasjas nr 3-21-2808 tehtud 06.06.2022 määruses (p-d 14–15) märgituga

leiab ringkonnakohus, et kuigi kaebaja saavutas PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-

1/117 kehtetuks tunnistamisega halduskohtusse pöördumise eesmärgi jääda teenistusse ilma

kohustuseta esitada vastustajale selleks kehtiv tõend COVID-19 vaktsineerimiskuuri läbimise,

COVID-19 haiguse läbipõdemise või COVID-19 vaktsineerimise alustamise kohta, ei olnud

vaidlustatud käskkirja kehtetuks tunnistamine PPA peadirektori 03.03.2022 käskkirjaga nr 1.1-

1/19 tingitud mitte kaebuse esitamisest ja esialgse õiguskaitse kohaldamisest, vaid asjaolude

muutumisest. PPA 03.03.2022 käskkirja seletuskirjast nähtuvalt võeti COVID-19 riskianalüüsi

uuendamisel arvesse järgmisi asjaolusid:

1)

esialgse riskianalüüsi koostamise ajal levis valdavalt deltatüvi, kuid 07.02.2022 seisuga

on uue omikrontüve osakaal ca 98%;

2)

viiruse omikrontüvi on nakkavam, kuid teadaolevate andmete põhjal põetakse seda veidi

kergemini;

3)

üle 99% PPA teenistujatest on vaktsineeritud;

4)

PPA teenistujate kõrge vaktsineerituse jätkuvaks tagamiseks nõutakse teenistusse või

õppepraktikale asuda soovivatelt isikutelt endiselt kehtiva COVID-tõendi esitamist.

24. PPA on enne uue riskianalüüsi koostamist küsinud vaktsineerimisnõudega seonduvalt ka

Terviseameti kui pädeva asutuse seisukohta. Terviseameti 14.02.2022 vastusest nr 5-7/22/778-

2 nähtub, et 2021. a detsembrist kuni 2022. a jaanuarini sekveneeritud hospitaliseeritud

patsientide proovidest oli deltatüve osakaal ca 78%, kuid alates 2022. a jaanuarist sekveneeritud

hospitaliseeritud patsientide proovidest oli deltatüve osakaal ca 13%. Samuti on Terviseamet

märkinud, et omikrontüve osakaal kõigist ringlevatest tüvedest on ca 98% ja kuigi vaktsiinid

3-21-2918

9(10)

on tõhusad raske haigestumise ärahoidmisel (kuni 76%), väheneb vaktsiinide tõhusus nakkuse

ärahoidmisel küllatki kiiresti.

25. Ringkonnakohtul ei ole alust kahelda, et PPA muutis 03.11.2021 käskkirjaga rakendatud

riskianalüüsi põhjusel, et varem levinud deltatüvi, mille põhjustatud haiguse kulg oli suhteliselt

raskem ja mille vastu pakkus vaktsineerimine oluliselt tõhusamat kaitset, oli 2022. a esimeses

kvartalis asendunud valdavalt uue omikrontüvega, mille põhjustatud haiguse kulgeb tavaliselt

kergemalt ja mille ärahoidmiseks ei ole vaktsineerimine enam samavõrra tõhus. Lisaks puudub

põhjus kahelda vastustaja väites, et PPA teenistujate vaktsineerituse määr oli uue riskianalüüsi

rakendamise ajaks varasemast oluliselt kõrgem (99%). Eeldatavasti oli suur osa vaktsineerimata

teenistujaid PPA 03.03.2022 käskkirja kehtestamise ajaks kas nõuetekohaselt vaktsineeritud

või teenistusest vabastatud. Uue riskianalüüsi rakendamise käskkirja põhjendustest ega PPA

kohtumenetluses esitatud seisukohtadest ei saa järeldada, et vastustaja oleks kaebuse sisuliselt

õigeks võtnud, mitte ei lähtunud epidemioloogilise olukorra muutumisest kohtumenetluse ajal.

Vastupidist ei järeldu sellest, et kaebaja võis olla riskianalüüsi muutmise tinginud asjaoludele

tuginenud juba varem, sest esiteks ei saa see kinnitada PPA 03.11.2021 käskkirja õigusvastasust

selle andmise aja seisuga (HKMS § 158 lg 2 ls 2) ja teiseks viitab vaidlustatud käskkirja hilisem

kehtetuks tunnistamine pigem, et see toimus kaebuse esitamisest sõltumatult.

26. Ringkonnakohus ei pea usutavaks, et PPA säilitas uuendatud riskianalüüsi rakendamisel

kehtiva COVID-tõendi esitamise nõude uutele teenistujatele, töötajatele ja praktikantidele vaid

eesmärgiga vältida kaebaja menetluskulude hüvitamist. PPA 03.03.2022 käskkirja selgitustes

on selgelt rõhutatud eesmärki tagada teenistujate vaktsineerituse jätkuvalt kõrge tase ja seeläbi

kindlustada asutuse toimepidevus. Vastustaja on selgelt lähtunud Terviseameti hinnangutest, et

vaktsineerimisnõue on jätkuvalt asjakohane (st aitab vältida rasket haigestumist, vaktsineeritud

põevad haigust reeglina kergemalt ja lühemat aega, vaktsineeritute viiruskoormus ja seega ka

nakkuse edasikandmise võime on väiksem), kuid järeldas, et muutunud olukorras ei ole enam

vältimatut vajadust nõuda kehtivat COVID-tõendit kõigilt juba teenistuses olevatelt isikutelt ja

PPA 03.11.2021 käskkirjaga kehtestatud kohustuse säilitamine võiks (edasiulatuvalt) osutuda

ebaproportsionaalseks. On selge, et teenistusse või praktikale asuda soovijatele säärase nõude

seadmine riivab isikute õigusi märksa vähem intensiivselt kui juba teenistuses olevate isikute

puhul. Kokkuvõttes ei olnud halduskohtul HKMS § 108 lg-st 6 tulenevalt alust jätta menetluse

lõpetamisel menetluskulusid vastustaja kanda, vaid menetluskulud pidanuks HKMS § 108 lg 4

alusel jääma kaebaja kanda. Kaebajale soodne tagajärg saabus praegusel juhul üksnes põhjusel,

et esialgse õiguskaitse kohaldamise tõttu oli tal võimalik PPA teenistuses jätkata kuni asjaolude

muutumiseni. Menetluskulude jaotust ei mõjuta kuidagi asjaolu, et PPA olnuks kompromissi

sõlmimise korral valmis kandma osa kaebaja menetluskuludest, sest haldusasja menetlust ei ole

lõpetatud kompromissiga ja seega tuleb menetluskulud jagada vastavalt seaduses ettenähtule.

27. Ringkonnakohus märgib täiendavalt, et kuna kaebaja on määruskaebuses taotlenud tema

kasuks täiendavalt 1204,70 euro väljamõistmist ning Tallinna Halduskohtu 14.04.2022 määruse

resolutsiooni p-s 3 on vastustajalt välja mõistetud 500 eurot seostatud üksnes õigusabikuludega,

kuigi kaebaja 21.03.2022 menetluskulude nimekiri hõlmas mh esialgse õiguskaitse taotlustelt

tasutud riigilõivu 35 eurot, ei ole ka selles osas X määruskaebuse rahuldamiseks alust. HKMS

§ 104 lg 5 p 4 alusel kuulub HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel menetluse lõpetamise korral

tagastamisele üksnes kaebuselt tasutud riigilõiv, kuid sisuliselt lahendatud esialgse õiguskaitse

taotlustelt tasutud riigilõivu hüvitamisel tuleb lähtuda üldisest menetluskulude jaotusest (vrd

Riigikohtu 21.03.2011 määrus nr 3-3-1-9-11, p-d 9–11; 28.01.2013 määrus nr 3-3-1-99-10, p

11). Seetõttu, kuna praeguses asjas pidi menetluskulud HKMS § 108 lg-test 4 ja 6 tulenevalt

kandma kaebaja, jääb esialgse õiguskaitse taotlustelt tasutud riigilõiv samuti X kanda.

3-21-2918

10(10)

28. Eelneva põhjal jääb X määruskaebus rahuldamata, kuid ringkonnakohus rahuldab PPA

määruskaebuse ja tühistab Tallinna Halduskohtu 14.04.2022 määruse resolutsiooni p-i 3.

Ringkonnakohus teeb menetluskulude väljamõistmist puudutavas osas uue määruse, millega

jätab menetlusosaliste menetluskulud (v.a kaebuselt tasutud riigilõiv, mis tagastati kaebajale

Tallinna Halduskohtu 14.04.2022 määruse resolutsiooni p-ga 2) nende endi kanda.

29. Kaebaja on palunud mõista vastustajalt täiendavalt välja 03.05.2022 määruskaebuste

menetlusega seotud esindajakulu 700,80 eurot (sh käibemaks 116,80 eurot), mis vastab esindaja

ca 4,87 töötunnile tunnihinnaga 120 eurot (ilma käibemaksuta). Kulude kandmise kohustus on

advokaadibüroo arvega HKMS § 109 lg 11 nõuete kohaselt tõendatud. Kuna ringkonnakohus

jätab X määruskaebuse rahuldamata ja rahuldab PPA määruskaebuse, siis jäävad kaebaja

menetluskulud määruskaebuste menetluses HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)