3-19-1219/26 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Reelika Lind

Otsuse tegemise aeg ja koht

8. juuli 2022, Tallinn

Haldusasja number

3-19-1219

Haldusasi

Eesti Töötukassa kaebus SA Innove 28.03.2019 otsuse nr 3-

3.1/115 ja Sotsiaalministeeriumi 04.06.2019 vaideotsuse nr

1.2-5/1280-3 tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja

–

Eesti

Töötukassa,

volitatud

esindajad

vandeadvokaadid Priit Lätt ja Erki Fels

Vastustaja I – Riigi Tugiteenuste Keskus (SA Innove

õigusjärglane), volitatud esindaja Kerli Brandt

Vastustaja II – Sotsiaalministeerium, volitatud esindaja Ethel

Bubõr

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Võtta asjale juurde dokument „Hanketeade“.

2. Jätta Eesti Töötukassa kaebus rahuldamata.

3. Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende enda kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD JA SELGITUSED

Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul

otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 08.08.2022 (halduskohtumenetluse

seadustiku (HKMS) § 181 lg 1).

Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud apellatsioonkaebusele võib esitada

vastuapellatsioonkaebuse

päeva

jooksul

apellatsioonkaebuse

menetlusosalisele

kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui

14 päeva (HKMS § 184).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Sotsiaalkaitseminister ning tervise- ja tööminister kinnitasid 27.03.2015 käskkirjaga nr 571

perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse seaduse (STS2014_2020) § 16 lg 1 alusel dokumendi

1 SA Innove 19.08.2019 esitatud lisa „Lisa 2. Käskkiri nr 57“. Vt ka „Lisa 2. 57_vormA“ ja „Lisa 2. 57_vormB“.

3-19-1219

2(14)

„Tööturuteenuste osutamine töövõimereformi sihtrühmale“2. Nimetatud dokumendi kohaselt

on abikõlblikkuse periood 01.08.2015–31.12.2020, rakendusasutuseks Sotsiaalministeerium,

rakendusüksuseks SA Innove ja toetuse saajaks Eesti Töötukassa (kaebaja). Eelarve on kokku

142 615 272 eurot, millest Euroopa Sotsiaalfondi (ESF) toetus on 85% summas

121 222 981 eurot ja omafinantseering 15% summas 21 392 291 eurot. Käskkirja ja selle

lisasid on korduvalt muudetud ja täiendatud3.

2. Rahandusministeerium viis vaidlusaluse projekti osas 03.07.-21.12.2018 läbi auditi ja

koostas 21.12.2018 lõpparuande nr ESF-164/20184, milles leidis, et kaebaja tegevus projekti

rakendamisel on olulises osas vastavuses kehtivate õigusaktidega, kuid tuvastati puudusi hanke

läbiviimisel. Riigihanke „Tööalane motivatsioonikoolitus“ (viitenumber 177228) hanketeates

on esitatud piiravad kvalifitseerimistingimused välispakkujate suhtes (kuni 31.08.2017

kehtinud riigihangete seaduse (RHS v.r) § 3 p 3). Hanketeate tehnilise ja kutsealase pädevuse

kvalifitseerimistingimustes on välja toodud, et pakkuja peab olema täienduskoolituseasutuse

pidaja täiskasvanute koolituse seaduse (TäKS) tähenduses. Täiendkoolitusasutuse pidajaks on

isik,

kellel

on

tegevusluba

või

kes

on

esitanud

täiendkoolituse

läbiviimiseks

majandustegevusteate. Eesti tegevusloa või majandustegevusteate nõue (tööturuteenuste ja -

toetuste seadus (TTTS) § 13 lg 2, TäKS § 15 lg 2) (viitamata samaväärsusele) on piirav

kvalifitseerimistingimus, sest piirab põhjendamatult võimalike pakkujate ringi, kes oleksid

valmis teenust pakkuma, ent kel puudub vastav Eesti tegevusluba või majandustegevusteade,

kuid kes omavad samaväärset tegevusluba või majandustegevuse teatist oma asukohamaal.

Piirang tekitab välispakkujate jaoks põhjendamatut ressursikulu (nii ajalist kui rahalist).

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12.12.2006 direktiivi nr 2006/123/EÜ teenuste kohta siseturul

(direktiiv nr 2006/123) eesmärgiks on tagada teenuste vaba liikumine Euroopa Ühenduse

siseturul. Koolitusteenus ei kuulu nende erandite hulka, mille suhtes seda direktiivi ei kohaldata

(direktiivi nr 2006/123 art 2 lg 2). Esineb oht, et kaebaja kehtestatud kvalifitseerimistingimused

on piiravad isikute suhtes, kes tegutsevad mõnes teises Euroopa Liidu liikmesriigis, mistõttu ei

ole tagatud piisav konkurents ja seeläbi ei ole ka hankeleping sõlmitud parima pakkujaga.

Põhjendatud on kohaldada 5%-list finantskorrektsiooni määra, kuna hanked viidi läbi

riigihangete registris ja avalikustamine on toimunud määral, mis võimaldas hankemenetluses

osaleda ka teise Euroopa Liidu liikmesriigi territooriumil tegutseval ettevõtjal.

3. SA

Innove

luges

28.03.2019

finantskorrektsiooni

otsusega

nr

3-3.1/1155

mitteabikõlblikuks 5% riigihanke nr 177228 raames esitatud kulude maksumusest ehk kokku

7043,46 eurot, sh ESF-i toetus 5986,94 eurot ja omafinantseering 1056,52 eurot. SA Innove

nõudis tagasi toetuse summas 4592,05 eurot ja keeldus aktsepteerimast maksetaotlusi nr 33-35

ja 37-39 summas 1641,05 eurot, sh ESF-i toetus 1394,89 eurot ja omafinantseering

246,16 eurot. Põhjendused:

3.1. Kaebaja viis läbi avatud riigihanke nr 177228, mille hanketeates on tehnilise ja kutsealase

pädevuse

ühe

kvalifitseerimistingimusena

nõutud,

et

pakkuja

peab

olema

täienduskoolitusasutuse pidaja TäKS-i tähenduses, kes tegutseb TäKS-i ja selle alusel

kehtestatud õigusaktide nõuete kohaselt. Samuti märgiti, et TäKS-i tähenduses on

täienduskoolitusasutuse pidajaks isik, kellel on täienduskoolituse läbiviimiseks (seadusega

nõutavas valdkonnas) tegevusluba või ta on esitanud täienduskoolituse läbiviimiseks

majandustegevusteate. Kaebaja kontrollib nõude täitmist Eesti Hariduse Infosüsteemist.

2 SA Innove 19.08.2019 esitatud lisa „Lisa 2. 57_lisa_TAT tingimused“.

3 SA Innove 19.08.2019 esitatud lisad „Lisa 3. 17122015 käskkiri nr 198“, „Lisa 3. Käskkiri 198_vorm B“,

„Lisa 4. Käskkiri nr 101 lisadega“, „Lisa 5. Käskkiri nr 119 lisadega“.

4 SA Innove 19.08.2019 esitatud lisa „Lisa 1. Auditi aruanne“.

5 Kaebuse lisa „Lisa 1 - Innove otsus“.

3-19-1219

3(14)

Rahandusministeerium

leidis

21.12.2018

auditiaruandes,

et

hanketeates

esitatud

kvalifitseerimistingimused on piiravad välispakkujate suhtes.

3.2. Olukorras, kus on tegemist rahvusvahelist piirmäära ületava hankega, tuleb hankijal

eeldada välismaiste pakkujate huvi hankes osalemiseks ja kehtestada hankes osalemise

tingimused sellest eeldusest lähtuvalt, sh sõnastada tingimused selliselt, et välispakkujad

saaksid hankesse pakkumusi esitada hankija asukohariigi ettevõtjatega võrdsetel alustel ilma

ebamõistlikke pingutusi tegemata. Ebamõistlikuks saab pidada toiminguid, mille tegemist

nõutakse pakkujalt juba pakkumuse esitamise hetkel, kuigi need toimingud on iseloomulikud

teenuse osutamisele (lepingu täitmisele), mistõttu oleksid asjakohased nõuda alles edukalt

pakkujalt. RHS v.r § 41 lg 3 tõlgendamisel ei saa lähtuda üksnes sätte grammatilisest

tõlgendusest, kui selline tõlgendus on vastuolus RHS v.r § 3 üldpõhimõtetega või sätte aluseks

oleva Euroopa Liidu asjakohaste õigusaktidega ja kohtupraktikaga. RHS v.r § 41 lg-s 3 ei ole

viidatud, et hankija peab igal juhul nõudma enda asukohariigi õigusaktides sätestatud

tingimuste täitmist. Normi aluseks oleva Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31.03.2004 direktiivi

nr 2004/18/EÜ ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste

riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta (direktiiv nr 2004/18) art 46 lubab

kvalifitseerimiseks nõuda pakkuja (mitte hankija) asukohariigis väljastatud teenuse osutamist

tõendava loa olemasolu või nende asukohariigis vastavasse organisatsiooni kuulumise tõendi

esitamist. Hanke objektiks olev tööturukoolitus on tööturuteenus ja seega mittemajanduslik

üldhuviteenus, mis jääb direktiivi nr 2006/123 kohaldamisalast välja. See aga ei tähenda, et

siseriikliku

hankeõiguse

tõlgendamisel

ei

peaks

lähtuma

Euroopa

Liidu

riigihankeregulatsioonist ja üldpõhimõtetest. Liikmesriik ei saa tugineda oma õiguskorras

kehtivatele sätetele, valitsevale praktikale ega olukorrale, et õigustada ühenduse õigusest

tulenevate kohustuste täitmata jätmist (nt Euroopa Kohtu otsus asja nr C-503/04, p 38).

3.3. Lisaks ei vasta kaebaja kehtestatud kvalifitseerimistingimus RHS v.r § 3 p-s 3 sätestatud

võrdse kohtlemise põhimõttele ja sellest tulenevale diskrimineerimise keelule. Sotsiaalteenuste

eripärast ei tulene hankijale õigust nõuda juba pakkumuse esitamise hetkel hankija

asukohariigis tunnustatud kutsekvalifikatsiooni või erialaste lubade olemasolu. Ka

sotsiaalteenuste hankimisel tuleb hankijal tagada riigihanke üldpõhimõtete täitmine ja

võimalike hankest huvitatud isikute võrdne kohtlemine. TTTS-i regulatsioonist tulenevalt peab

kaebaja tellima tööturukoolitust üksnes TäKS-i tähenduses täienduskoolitusasutuse pidajalt,

kuid sellest hoolimata ei olnud hankijal RHS v.r-ist, direktiivist nr 2004/18 ja asjakohasest

kohtupraktikast tulenevalt õigus nõuda, et pakkuja omaks vastavat tegevusluba või

majandustegevusteadet juba pakkumuse esitamise hetkel. Nõude eesmärki oleks täitnud ka see,

kui

pakkujal

oleks

nõuded

täidetud

hankelepingu

täitmise

algusajaks.

Kuigi

majandustegevusteate esitamine ei ole keeruline ega aeganõudev, tuleb arvestada, et välisriigi

pakkuja ei orienteeru tõenäoliselt Eesti seadusandluses sama hästi kui siseriiklik pakkuja,

mistõttu võib sellise pakkuja toiming olla ressursimahukam. Samuti tuleb tal olla kursis

valdkonnaspetsiifilistest õigusaktidest tulenevate nõuetega.

3.4. Hanketingimuses seatud tegevusloa nõuet saab lugeda RHS v.r § 39 lg 1 järgi

ebaproportsionaalseks, sest hankeobjektiks olnud koolituste puhul ei olnud tegevusluba

kohustuslik. Euroopa Kohus on juhtinud tähelepanu sellele, et pakkujate võrdse kohtlemise

põhimõttega on vastuolus hankes osalemist võimaldavate tingimuste kehtestamine, millest

õigesti aru saamiseks on vaja tunda hankija asukohariigi praktikat (Euroopa Kohtu otsus asjas

nr C-171/15, p 41; C-27/15, p-d 45-46, 51). Seega ei ole välistatud, et välisriigi pakkujale oli

selgusele jõudmine, kas esitada tuleb majandustegevusteade või tegevusluba ja seejärel

majandustegevusteate

esitamine

haldusmenetluse

piiratud

ajaraamistikku

arvestades

ebamõistlikult koormav. Info hanke avaldamise kohta ei pruugi jõuda kõikide hankes

osalemisest huvitatud isikuteni koheselt hanke väljakuulutamise päeval, mistõttu ei saa väita,

3-19-1219

4(14)

et kõikide hankes osalemisest huvitatud isikute puhul oli nõutud otsustuste ja toimingute

tegemiseks aega pakkumuste esitamise kogu aja vältel.

3.5. Kaebaja rikkumise tulemusena on tekkinud kahju, mille suurust ei ole võimalik hinnata,

sest ei ole teada, milliseks oleks kujunenud hankes pakkujate ring, esitatud pakkumused ja

edukad pakkujad, kui kvalifitseerimistingimustes poleks piiravaid tingimusi seatud. Rikkumise

raskuse hindamisel on võetud arvesse, et riigihangete registrist nähtuvalt oli hankest huvitatud

25 isikut, kellest 23 esitas pakkumuse. Seega oli hankes tagatud konkurets ja erinevate

pakkumuste võrdlemine. Samas on kõik huvitatud isikud Eesti ettevõtted ja ei saa välistada, et

nimetatud tegevusloa või majandustegevusteate nõue oli põhjuseks, miks antud hanke juurde

rohkem huvilisi, sh välispakkujaid, ei registreerunud ega pakkumust esitanud. Hange on

avaldatud riigihangete registris ja avalikustamine on toimunud määral, mis võimaldas

hankemenetluses osaleda ka teise Euroopa Liidu liikmesriigi territooriumil tegutseval

ettevõtjal. Seega on potentsiaalsete isikute hulk, kelle osalemist on hankes piiratud, tõenäoliselt

väike ja sellest tulenevalt ka rikkumisest tulenev võimalik finantskahju vähene. Põhjendatud on

kohaldada 5%-list finantskorrektsiooni määra, kuna see on proportsionaalne rikkumise raskuse

ja võimaliku kahjuga.

4. Kaebaja esitas 26.04.2019 Sotsiaalministeeriumile vaide6, milles palus SA Innove

28.03.2019 finantskorrektsiooni otsuse kehtetuks tunnistada ja jätta finantskorrektsioon

tegemata.

5. Sotsiaalministeerium jättis 04.06.2019 vaideotsusega nr 1.2-5/1280-37 kaebaja vaide ja

taotluse rahuldamata.

6. Kaebaja esitas 28.06.2019 Tallinna Halduskohtule kaebuse SA Innove 28.03.2019

finantskorrektsiooni otsuse ja Sotsiaalministeeriumi 04.06.2019 vaideotsuse tühistamiseks.

7. Kohus võttis 10.07.2019 määrusega kaebuse menetlusse ning tunnistas vastustajateks SA

Innove ja Sotsiaalministeeriumi.

8. Kohus peatas 17.01.2020 määrusega asja menetluse ja uuendas 24.05.2021 määrusega asja

menetluse.

9. Kohus luges 24.05.2021 määrusega SA Innove asemel uueks vastustajaks Riigi

Tugiteenuste Keskuse, kes täidab alates 01.04.2020 seisuga rakendusüksuse ülesandeid.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

10. Kaebaja Eesti Töötukassa kaebuse põhjendused:

10.1. Kvalifitseerimistingimus on kooskõlas RHS v.r § 41 lg-ga 3, mistõttu puudub

finantskorrektsiooni tegemiseks alus. Kaebaja on kohustatud tellima tööturuteenust

täienduskoolitusasutuse pidajalt, kes on esitanud majandustegevusteate või kellel on

tegevusluba (TTTS § 9 lg 1 p 3, § 13 lg-d 1 ja 2, TäKS § 3 lg 1). Majandustegevusteate esitamise

nõue ei saa olla hankelepingu täitmise tingimus, vaid see tuli kehtestada hanketeates

kvalifitseerimistingimusena. RHS v.r § 41 lg 3, TTTS § 13 lg 2 ja TäKS § 15 lg 2 ei jätnud

kaebajale kaalutlusruumi. Kaebajal on struktuurifondide vahenditest lubatud rahastada üksnes

täienduskoolitusasutuse pidaja läbiviidavat täienduskoolitust. Seega on tegemist õigusaktidest

tuleneva erinõudega hankelepingu alusel teenuse osutamiseks, mis tuleb kohustuslikus korras

6 Kaebuse lisa „Lisa 2 - Töötukassa_vaie Sotsmin RH177228_2019-04-26 final“.

7 Kaebuse lisa „Lisa 3 - Sotsiaalministeeriumi vaideotsus“.

3-19-1219

5(14)

hanketeates nimetada. Kaalutlusõiguse puudumist ilmestab ka võrdlus RHS v.r § 41 lg 3 ja

alates 01.09.2017 kehtiva riigihangete seaduse (RHS u.r) § 99 lg 1 sõnastuse vahel. Seejuures

ei erista asjassepuutuvad õigusaktid siseriiklikke ja välispakkujaid – kõnealune kohustus kehtib

ühtmoodi igaühele. RHS v.r-is puudus RHS u.r §-ga 104 analoogne regulatsioon, mis oleks

võimaldanud teha pakkujate osas algselt formaalse kontrolli hankepassi alusel ja kontrollida

sisuliselt kvalifitseerimistingimusele vastavust vaid pakkujate osas, keda kaebaja kavatseb

edukaks tunnistada. Kui kaebaja oleks tunnistanud edukaks pakkuja, kellel on teenuse

osutamiseks vajalik erinõue täitmata, võinuks tagajärjeks olla hankemenetluse nurjumine.

Kaebaja ei saa kanda rahalist vastutust riigisisese õiguse järgimise tõttu, sh selle eest, et

siseriiklikus õiguses sätestatud kohustuslikud tingimused võivad potentsiaalselt olla vastuolus

hankedirektiivide regulatsiooniga.

10.2. Euroopa Kohtu läbiva praktika kohaselt saavad nii hankijad kui ka siseriiklikud kohtud

direktiivikonformset tõlgendust kasutada võimaluste piires. Seda piiravad õiguse

üldpõhimõtted ja see ei või olla aluseks siseriikliku õiguse contra legem tõlgendamisele

(Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-46/15, p 25; C-282/10, p 25; C-441/14, p 32). Direktiivid ei

ole vahetult kohaldatavad ning hankija ja pakkujate õigused ja kohustused tulenevad

siseriiklikust õigusaktist. Nii kaebajal kui vastustajatel puudub pädevus hinnata, kas Eesti õigus

on kooskõlas Euroopa Liidu õigusega või mitte. Kaebaja ülesandeks on kohaldada kehtivat

seadust. Finantskorrektsiooni aluseks saab olla vastuolu RHS v.r-iga, mitte hankedirektiiviga.

Direktiivikonformne tõlgendus oleks nõudnud kaebajalt RHS v.r § 41 lg 3 contra legem

tõlgendust, mis on keelatud.

10.3. Kvalifitseerimistingimus ei anna eeliseid Eesti ettevõtjatele, sest selle täitmine võtab

kõigil ettevõtjatel sama palju aega, on kõigi poolt võrdselt täidetav ega ole keeruline.

Piiriüleseks teenuseosutamiseks vajaliku teabe hankimiseks on ettevõtjatele mõeldud EUGO

võrgustik. Riiklike koordinaatorite võrgustik haldab ühtseid kontaktpunkte. Eesti Vabariigi

puhul on selliseks kontaktpunktiks Eesti riigi infoportaal eesti.ee. Infoportaali ingliskeelses

versioonis avaneb ettevõtjatele sama teave mis eestikeelses versioonis Eesti ettevõtjatele.

Seejuures on EUGO võrgustiku kontaktpunktis teave, et avalikule sektorile saab pakkuda

koolitusi vaid täienduskoolitusasutuse pidaja, kes on esitatud majandustegevusteate või omab

täienduskoolituse

läbiviimiseks

tegevusluba,

vabalt

kättesaadav

ja

teada

kõigile

potentsiaalsetele pakkujatele, sh välismaistele äriühingutele. Juhised majandustegevusteate

esitamiseks ja asjakohased õigusaktid on välja toodud samal veebilehel. Hanketingimusest

õigesti aru saamiseks oli vaja vaid otsingumootorite kasutamise oskust, mis peaks olema

omandanud igal ettevõtjal, kes soovib oma professionaalseid teenuseid välisriigis pakkuda.

Nõude kehtestamine hankelepingu täitmise tingimusena tähendanuks seda, et pakkujad peavad

suutma nõude täita 14 päeva jooksul (ooteaeg). Hanketeate avaldamise ja pakkumuste esitamise

tähtpäeva vahele jäi kokku 42 päeva.

10.4. Tingimus ei ole mitmeti mõistetav, vaid tingimusest tuleneb selgelt, et esitatud nõuded

(majandustegevusteatis või tegevusluba) on alternatiivsed. Tegevusloa olemasolu ei olnud

kohustuslik. Kuna majandustegevusteate esitamine on proportsionaalne, on tingimus RHS v.r

§ 39 lg 1 mõttes proportsionaalne.

10.5. Vastustaja on võrdse kohtlemise põhimõtet põhjendamatult laiendanud. Võrdse

kohtlemise põhimõte nõuab, et hankest huvitatud ettevõtjatel oleks pakkumuste koostamisel

võrdsed võimalused, neil oleks võimalik teada täpselt menetluse nõudeid ja olla kindel selles,

et samad nõuded kehtivad kõikide konkurentide kohta. Võrdse kohtlemise põhimõte ei tähenda,

et välispakkujad saavad ja võivad riigisisest õigust ignoreerida. Kui välispakkuja soovib

pakkuda Eestis oma professionaalseid teenuseid, siis võib temalt oodata ja nõuda ka seda, et ta

oleks minimaalses vajalikus ulatuses kursis vastava valdkonna riigisisese õigusega. On

3-19-1219

6(14)

tavapärane, et piiriülesel tegutsemisel kaasatakse kohalikke partnereid. Mh peavad nii

õppematerjalid kui ka pakkumus olema eestikeelsed.

10.6. Kvalifitseerimistingimuse kehtestamine ei ole toonud kaasa kahjulikku mõju Euroopa

Liidu eelarvele. Vastustaja ei ole väidetava rikkumise tagajärgi ega kahju tekkimise tõenäosust

hinnanud. Kahju saabumist pole ka Rahandusministeeriumi auditi aruandes väidetud. Seega

pole eeskirjade rikkumisega kaasnevat konkreetset kahju Euroopa Liidu eelarvele tuvastatud.

Kvalifitseerimistingimus ei mõjutanud riigihanke tulemust, mistõttu ei esine ka kahjulikku

mõju Euroopa Liidu eelarvele. Riigihange avaldati riigihangete registris ja hanketeade Euroopa

Liidu Teatajas. Avaldamine on toimunud määral, mis võimaldas hankemenetluses osaleda ka

teise Euroopa Liidu liikmesriigi territooriumil tegutseval ettevõtjal. Hankest oli huvitatud

25 isikut, kellest 23 esitas pakkumuse. Seega oli tagatud konkurents ja erinevate pakkumuste

võrdlemine. Mitte ükski välismaa ettevõtja ennast riigihanke juurde ei registreerinud ega

hankijalt mistahes selgitusi hanketingimuste kohta ei küsinud. Aastatel 2012-2016 on kaebaja

korraldanud 36 riigihanget8 tööalase motivatsioonikoolituse tellimiseks ja mitte üheski viidatud

hankes ei ole välispakkujad osalenud. Teenuse vastu ei ole välispakkujatel huvi. Seda kinnitab

ka fakt, et tööturukoolitus on tööturuteenus ja mittemajanduslik üldhuviteenus, mis jääb

direktiivi nr 2006/123 kohaldamisalast välja. Selles kontekstis on ilmselgelt ebatõenäoline,

nagu oleks välispakkujad heitunud ainuüksi kvalifitseerimistingimusega tutvumisest. Kui

välisriigi pakkuja soovis hankes osaleda, oleks ta pidanud tegema vähemalt elementaarsed

pingutused. Riigihankes osalevalt ettevõtjalt on kohane nõuda kõrgendatud hoolikust. Kui

ettevõtja märkab nõuet, mis tema osalemist takistab, tuleb hankijat teavitada. Alles siis, kui

hankija ei reageeri, saab rääkida heidutavast mõjust. Kvalifitseerimistingimuse täitmiseks piisas

majandustegevusteate

esitamisest.

Viide

välispakkuja

orienteerumisraskustele

Eesti

seadusandluses on asjakohatu. Ka Eesti ettevõtja, kes pole varem tööalase motivatsiooni

koolitust osutanud, ei pruugi vastavates õigusaktides laitmatult orienteeruda. Tegemist on

subjektiivse asjaoluga. Küll aga omab tähtsust see, et pakkumust oli ka välispakkujal võimalik

esitada, st tingimus oli võib-olla ebamugav, kuid ei välistanud objektiivselt osalemist.

11. Vastustaja SA Innove/Riigi Tugiteenuste Keskus palus jätta kaebuse rahuldamata.

Põhjendused:

11.1. Finantskorrektsiooni tegemine on põhjendatud, sest kaebaja kehtestas hankes

kvalifitseerimistingimuse, mis on vastuolus RHS v.r-iga. Kaebajale oli majandustegevusteate

nõude sätestamine hanke alusdokumentides TäKS-ist tulenevalt kohustuslik, kuid vaidluse all

on, kas nõue tuli esitada kvalifitseerimistingimusena või hankelepingu täitmise tingimusena.

RHS v.r § 41 lg-t 3 tuleb tõlgendada koos teiste RHS v.r-i sätete, direktiivi nr 2004/18 art-ga 46

ja Euroopa Liidu õiguse üldpõhimõtetega, mille kohaselt tuleb vältida erinevate liikmesriikide

ettevõtjate diskrimineerimist nende päritolu alusel. RHS v.r § 41 lg 3 ei sätesta, et hankija peab

igal juhul nõudma enda asukohariigi õigusaktides sätestatud tingimuste täitmist juba

pakkumuse esitamise hetkel. Seega oli kaebajal kaalutlusruum tingimuse sõnastamisel ja

võimalus sõnastada tingimus välisriigi pakkujaid mittepiiravalt. Kaebaja oleks pidanud

võimaldama pakkujatel täita vaidlusalune kvalifitseerimistingimus pakkuja asukohariigi

vastava registreeringu või loa olemasolu kinnitava tõendiga ning nõuda registreeringut või

tegevusluba alles hankelepingu täitmise ajaks. Samuti oleks saanud nõuda pakkujate kinnitust,

et hankelepingu täitmise ajaks täidetakse TäKS-i nõuded. Contra legem tõlgendusega on

tegemist juhul, kui siseriikliku sätte üheselt selge ja mõistetav sõnastus on direktiivi

8 Riigihanked nr 177170, 177228, 174436, 174367, 172266, 169469, 168544, 167367, 163800, 162513, 162786,

162058, 161133, 157406, 156589, 154762, 150209, 150109, 148663, 146853, 146866, 146845, 143318, 143177,

142208, 141282, 139872, 139721, 138938, 137793, 137305, 136104, 136033, 134812, 134754, 133078.

3-19-1219

7(14)

sõnastusega kokkusobimatu. Vastustaja hinnangul on võimalik RHS v.r § 41 lg-t 3 tõlgendada

nimetatud direktiiviga kooskõlas.

11.2. Vaidlusalune kvalifitseerimistingimus andis eelise Eesti ettevõtjatele. Välispakkujad

pidid esmalt välja selgitama, kas oodatakse majandustegevusteate või tegevusloa esitamist. See

tähendab, et pakkuja pidi lisaks majandustegevuse seadustiku üldosa seadusele (MSÜS) olema

kursis ka valdkonnaspetsiifilistest õigusaktidest tulenevate nõuetega, sh tegevusloa osas pidi

pakkuja olema suuteline välja selgitama ka loakohustusega täienduskoolitusvaldkonnad,

millistel juhtudel ei tulnud loakohustus TäKS-ist, vaid asjaomase valdkonna eriseadusest. Kuigi

hanke esemeks olnuks koolitusteenuse valdkonnad ei eeldanud tegelikkuses tegevusloa

esitamist, sisaldus viide tegevusloale tingimuse sõnastuses, mistõttu ei saa eeldada, et

pakkujatele oli üheselt selge, et tingimuse täitmiseks piisas üksnes majandustegevusteate

esitamisest. Seega pidi pakkuja nõude täitmiseks hästi orienteeruma Eesti õigusruumis. Viide

EUGO võrgustikule ei ole asjassepuutuv, sest seal ei esitata infot sellises detailsusastmes, mida

saab lugeda võrdväärseks liikmesriigi õigusruumis hästi orienteerumisega. Lisaks ei ole ükski

pakkuja kohustatud tutvuma enne hankes osalemise üle otsustamist kontaktpunktis oleva

infoga. Ei saa eeldada, et tegemist on ettevõtja tavapärase kohustusega. Potentsiaalne pakkuja

teeb hankes osalemise otsuse eelkõige hanketeates toodud info pinnalt. Kuna

kvalifitseerimistingimused on hanketeates toodud, siis ei ole välistatud, et piiravat tingimust

nähes ei pidanudki välispakkuja enam vajalikuks edasist infot otsida. Euroopa Kohtu praktika

kohaselt on pakkujate võrdse kohtlemise põhimõttega vastuolus selliste hankes osalemist

võimaldavate tingimuste kehtestamine, millest õigesti aru saamiseks on vaja tunda hankija

asukohariigi praktikat. Hankemenetluse piiratud ajaraamistikku arvestades võib olla

välispakkujal võrreldes Eesti pakkujaga koormavam ja ajamahukam jõuda selgusele, kas

esitada tuleb majandustegevusteade või tegevusluba ja seejärel majandustegevusteate

esitamine. Info hanke kohta ei pruugi jõuda kõikide hankes osalemisest huvitatud isikuteni

koheselt hanke väljakuulutamise päeval, mistõttu nõude täitmine pakkumuse esitamise hetkeks

võib osutuda veelgi ajakriitilisemaks. Asjakohatu on kaebaja viide hankelepingu sõlmimise

ooteajale. Tingimuse täitmist saab nõuda hankelepingu täitmise algusajaks või muuks

lepingupoolte vahel kokku lepitud ajaks. Hankelepingu sõlmimise ooteaeg on seotud

hankelepingu sõlmimise ajaga, kusjuures see ei pea langema kokku hankelepingu täitmise

algusajaga.

11.3. Piiriülese teenuse osutamisel peab teenuse osutaja lähtuma teenuse osutamise asukoha

õigusest, kuid see ei tähenda, et hankemenetluses osaleda sooviv pakkuja peab ainuüksi hankes

osalemiseks asuma täitma toiminguid, mida saab pidada lahutamatult seotuks hangitava teenuse

osutamisega hankija asukohariigis. Samuti ei ole asjakohane kaebaja viide partnerite

kaasamisele, kuna pakkujal on valikuvabadus osutada teenust ka iseseisvalt. Seda ei takista

asjaolu, et õppematerjalid tuli esitada hankijale eestikeelsetena, kuna selleks ei pea ilmtingimata

kaasama partnerit – pakkuja võib õppematerjalid esitada ka tõlketeenuse kaasabil.

11.4. Euroopa Kohtu 20.05.2021 otsusest asjas nr C-6/20 järeldub, et kaebaja ei saanud

pakkumuste esitamise hetkeks nõuda pakkujatelt, et nad peavad olema täienduskoolitusasutuse

pidajad TäKS-i tähenduses, kes tegutsevad TäKS-i ja selle alusel kehtestatud õigusaktide

nõuete alusel. Kaebaja on põhjendamatult piiranud pakkujate ringi välismaiste pakkujate osas,

kellel polnud vastavat Eesti tegevusluba või majandustegevuse teatist.

11.5. Kuna kaebaja oli RHS v.r § 26 lg 1 järgi kohustatud järgima RHS v.r-i, kuid rikkus seda,

siis tuli finantskorrektsiooni tegemise õiguslik alus STS2014_2020 § 45 lg 1 p-st 3. Vabariigi

Valitsuse 01.09.2014 määruse nr 143 „Perioodi 2014–2020 struktuuritoetusest hüvitatavate

kulude abikõlblikuks lugemise, toetuse maksmise ning finantskorrektsioonide tegemise

3-19-1219

8(14)

tingimused ja kord“ (määrus nr 143) § 22 lg 11 p-ga 5 on määratletud finantskorrektsiooni

ulatus, mis tuleneb STS2014_2020 § 46 lg-st 1.

11.6. Kuigi RHS v.r § 41 lg 3 võimaldab mitmeti tõlgendamist, ei tähenda see seda, et säte

oleks ebaõigesti üle võetud. Praegusel juhul ei sätesta viidatud säte hankijale kohustust igal

juhul nõuda enda asukohariigi õigusaktides sätestatud tingimuste täitmist. Määruse nr 143

§-s 22 on ära toodud sellised riigihangete rikkumised, mille puhul on Euroopa Komisjoni

hinnangul tõestatud ohu olemasolu ja finantskorrektsiooni tegemisel täiendavat kaalumist läbi

viima ei pea. Need põhinevad Euroopa Komisjoni 19.12.2013 otsusel C(2013) 95279, millega

sätestatakse ja kiidetakse heaks suunised selliste finantskorrektsioonide kindlaksmääramiseks,

mida tuleb teha ühisjuhtimise raames rahastatavate liidu kulutuste suhtes, kui ei ole järgitud

riigihanke-eeskirju (komisjoni juhend). Selles on ära toodud hangete rikkumised, mis

mõjutavad Euroopa Komisjoni hinnangul Euroopa Liidu huve ja seeläbi Euroopa Liidu

üldeelarvet. Ka Euroopa Kohtu otsuses asjas nr C-383/06–C-385/06 jõutakse järeldusele, et kui

rikutakse hankereegleid, siis sellest piisab järeldamaks, et toetust ei ole kasutatud abikõlblikuks

loetava

kulu

osas

säästlikult,

kahjustades

sellega

Euroopa

Liidu

reguleeritud

konkurentsipoliitikat ning seeläbi ka Euroopa Liidu eelarvet ja siseturgu. Seega on peamiselt

kahjustada saanud Euroopa Liidu eelarve, millest 85% ulatuses projekti rahastatakse.

11.7. Vastustajal ei tulnud hinnata finantskorrektsiooni otsuses kahju tekkimise tõenäosust.

Finantskorrektsiooni

otsus

tehakse,

kui

on

olemas

konkreetne

alus

ja

ulatus.

Finantskorrektsiooni määrasid kehtestavad õigusnormid eeldavad, et kahju tekkis ja selle

suurust ei ole võimalik hinnata. Kahjuna ei käsitleta võlaõigusseaduses tekkivat kahju, sest

komisjoni juhend ei eelda, et kahju peab olema alati konkreetselt mõõdetav. Määruse nr 143

seletuskirjas on selgitatud, et riigihangete rikkumiste korral ei ole üldjuhul võimalik konkreetset

kahjusummat välja arvutada, kuna tegemist on potentsiaalse ja teoreetilise (kaudse) kahjuga,

mis võib tekkida õigusnormi rikkumisel ja konkreetsete asjaolude põhjal loetakse rikkumine

tõendatuks. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17.12.2013 määruse nr 1303/2013, millega

kehtestatakse

ühissätted

Euroopa

Regionaalarengu

Fondi,

Euroopa

Sotsiaalfondi,

Ühtekuuluvusfondi, Euroopa Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi ning Euroopa

Merendus- ja Kalandusfondi kohta, nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi,

Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi ja Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta ning

tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ) nr 1083/2006, art 85 lg 2 p b kohaselt tuleb

finantskorrektsioon teha, kui esineb põhjendatud oht, et rikkumisel on olemas finantsmõju.

Komisjoni juhendi rakendamisel tuleb lugeda, et vastavate juhtumikoosseisude esinemisel on

põhjendatud ohu olemasolu tõestatud ja finantskorrektsiooni tegemisel täiendavaid kaalumisi

läbi viima ei pea, v.a rikkumise aste kindlakstegemisel, kui määrus nr 143 lubab põhilist määra

vähendada või suurendada. Komisjoni juhendis on finantskorrektsiooni määrade kehtestamisel

võetud arvesse proportsionaalsuse põhimõtet, olulisemaid Euroopa Kohtu lahendeid ning

Euroopa Komisjoni tõlgendavat teatis, milles käsitletakse ühenduse õigust lepingute

sõlmimisel, mis ei ole või on ainult osaliselt reguleeritud riigihankedirektiividega (2006/C

179/02)10. Seega on Euroopa Komisjon hinnanud riigihanke reeglite rikkumise mõju ja on oma

juhendis näinud ette ühtsed finantskorrektsiooni määrad konkreetsetele rikkumistele, et tagada

finantskorrektsioonide tegemisel toetuse saajate võrdne kohtlemine ja finantskorrektsioonide

tegemise läbipaistvus. Euroopa Kohtu otsuse asjas nr C-743/18 (p 51) järgi eeldab eeskirjade

eiramine 3 asjaolu koos esinemist: 1) rikutud peab olema liidu õigust; 2) rikkumine peab

tulenema majandustegevuses osaleja tegevusest või tegevusetusest; 3) liidu eelarvele peab

9 https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/cocof/2013/cocof_13_9527_et.pdf; lisa

https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/cocof/2013/cocof_13_9527_annexe_et.pdf.

10 https://eur-lex.europa.eu/legal-

content/ET/TXT/?uri=CELEX%3A52006XC0801%2801%29&qid=1657116389870.

3-19-1219

9(14)

olema tekkinud või tõenäoliselt tekkima kahju. Viidatud lahendi p 67 järgi ei ole nõutav, et

konkreetne finantsmõju oleks tõendatud, vaid piisab sellest, kui asjasse puutuva fondi eelarve

mõjutamise võimalus ei ole välistatud. Sellisel juhul ei ole nõutav, et konkreetne finantsmõju

oleks nähtav (Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-406/14, p 44). Seega ei piisa

finantskorrektsioonist loobumiseks üksnes kahju tekkimise ebatõenäosuse hindamisest, vaid

tuleb jõuda ka järeldusele, et kahju tekkimise võimalus on välistatud. Isegi kui praegusel juhul

on kahju tekkimise võimalus vähetõenäoline, ei ole selle tekkimise võimalus välistatud.

11.8. Hankest huvitatud isikute arvust ei saa järeldada, et ükski välismaine pakkuja ei olnud

hankest huvitatud. Hankedokumendid on huvitatud isikule kättesaadavad ka riigihangete

registri lehelt ilma süsteemi sisenemiseta. Seega ei ole võimalik välistada, et välispakkujad on

hankes osalemise vastu huvi tundnud, kuid on pärast kvalifitseerimistingimustega tutvumist

hankele registreerimisest loobunud. Seejuures on hankijalt riigihanke tingimuste kohta

selgituste küsimine pakkuja võimalus, mitte kohustus, mistõttu ei saa ka küsimuste puudumisest

järeldusi teha. Samuti ei saa järeldada kaebaja esitatud viitest, et tema poolt aastatel 2012-2016

korraldatud 35 riigihankel (üks neist on vaidlusalune hange) ei osalenud välispakkujaid, et

tööturukoolitusest ei ole välispakkujad huvitatud. Riigihankes nr 177170 oli sama piirav

kvalifitseerimistingimus, mistõttu võisid ka selles hankes jääda välispakkujad eemale samal

põhjusel. Teiste hangete puhul oli tegemist lihtsustatud korras tellitavate hangetega ja nende

kohta ei esitatud teadet Euroopa Ühenduse Ametlike Väljaannete Talitusele, mistõttu ei saagi

nende hangete puhul eeldada ja oodata, et välispakkujatel oli nende hangete osas huvi, sest nad

ei teadnud neist hangetest. Samuti asjaolu, et eelnevalt ei olnud välispakkujad kaebaja tööalase

motivatsioonikoolituse tellimise hangetest huvitatud, ei tähenda seda, et see huvi ei või tekkida.

11.9. Asjaolu, et vaidlusaluse hanke puhul on tegemist mittemajandusliku üldhuviteenusega,

ei tähenda, et siseriikliku hankeõiguse tõlgendamisel ei peaks hankija lähtuma Euroopa Liidu

riigihankeregulatsioonist ja riigihanke üldpõhimõtetest.

11.10. Nõustuda ei saa kaebaja väitega, et kui ettevõtja näeb nõuet, mis tema hankes osalemist

takistab, kohustub ta sellest hankijat teavitama. Selgituste küsimine ei ole hankes osalemisest

huvitatud isikutele kohustus. Välispakkuja võiks olla pigem motiveeritud küsima selgitusi

olukorras, kus hankija on kehtestanud mitmeti mõistetava tingimuse, mille puhul ei ole ettevõtja

koheselt võimeline hindama, kas ta on suuteline tingimust täitma. Antud juhul oli aga tegemist

väga selge nõudega, mis ei eelda ettevõtja poolset täpsustamist.

11.11. Ebaproportsionaalne

on

nõue,

et

pakkuja

peaks

paralleelselt

pakkumuse

ettevalmistamisega hakkama taotlema täienduskoolituse läbiviimiseks tegevusluba või esitama

majandustegevusteatise. On põhjendamatult koormav taotleda tegevusluba või esitada

majandustegevusteatis, kui ei ole teada, kas hange võidetakse ja milliste mahtudega tuleb

arvestada. TäKS-i eesmärk ei ole taotleda luba hüpoteetiliseks tegevuseks.

11.12. Ebavõrdset kohtlemist ei muuda asjaolu, et objektiivselt said välispakkujad pakkumust

esitada, sest piisab sellest, et tingimuste täitmine on välisriigi pakkujatele võrreldes siseriiklike

pakkujatega keerulisem ja võib seetõttu omada välispakkujatele heidutavat mõju hankes

osalemiseks. Sellest tulenevalt ei saa jõuda järeldusele, et kvalifitseerimistingimus ei

mõjutanud riigihanke tulemust, mistõttu ei esine ka kahjulikku mõju Euroopa Liidu eelarvele.

12. Vastustaja Sotsiaalministeerium leidis, et RHS v.r § 41 lg-t 3 tuleb vaadelda kooskõlas

riigihangete üldpõhimõtetega, mis sisalduvad RHS v.r-is ja Euroopa Liidu riigihankeid

puudutavates õigusaktides, samuti tuginedes kohtupraktikas antud tõlgendustele. Asjas omab

üldpõhimõttena tähtsust RHS v.r § 3 p 3, mis sätestab võrdse ja mittediskrimineeriva kohtlemise

põhimõtte, kohustades hankijat jälgima, et piirangud ja kriteeriumid oleks riigihanke eesmärgi

suhtes proportsionaalsed, asjakohased ja põhjendatud. Üldpõhimõttena tuleb vältida erinevate

3-19-1219

10(14)

liikmesriikide ettevõtjate diskrimineerimist nende päritolu alusel. Hankes seatavad tingimused

peavad olema objektiivselt põhjendatud ega tohi kaasa tuua diskrimineerivat kohtlemist,

soodustades õigustamatult teatavaid pakkujate kategooriaid. Kaebaja poolt kohaliku kriteeriumi

seadmine (Eesti tegevusluba või teatis) ei vasta riigihangetes päritolu alusel diskrimineeriva

kohtlemise vältimise põhimõttele. Hankemenetluses oli võimalik sõnastada tegevusloa nõue

ilma välispakkujaid diskrimineerimata. Hankija saab võimaldada välispakkujatel esitada

asukohariigi või muu pädeva asutuse väljastatud samaväärne luba või tõend. Selliselt oleks

piirang olnud välispakkujate suhtes proportsionaalne, andes neile võimaluse hankes

võrdväärselt osaleda. Samal ajal oleks hankija saanud kindluse pakkuja tingimustele vastavuse

osas. Isegi kui leida, et praeguses hankes ei olnud välispakkuja asukohariigi või muu pädeva

asutuse väljastatud samaväärne luba või tõend asjakohane, oli hankijal võimalik Eesti seadusest

tulenevalt nõude täitmist nõuda hankelepingu sõlmimise ajaks. Kaebajal oli kaalutlusõigus,

millises menetlusetapis tegevusloa nõue sätestada. RHS v.r § 41 lg 3 ei välistanud kaebaja

kaalutlusõigust kvalifitseerimistingimuste kehtestamisel ega sätestanud hankijale kohustust igal

juhul nõuda enda asukohariigi õigusaktides sätestatud tingimuste täitmist. Hankijale jäi

otsustusruum kvalifitseerimistingimuste määratlemisel, tagades riigihangete üldpõhimõtete

järgimise. Hankijal on kohustus tagada, et kvalifitseerimistingimused on põhjendatud ja

kohtlevad erinevaid pakkujaid, sh võimalikke välispakkujaid võrdselt. Eeltoodust tulenevalt ei

olnud kaebajal takistatud loa olemasolu kohustuse kehtestamine hankelepingu tingimusena.

KOHTU PÕHJENDUSED

13. Kaebaja avaldas 09.08.2016 avatud hankemenetlusena läbiviidud riigihanke „Tööalane

motivatsioonikoolitus“

(viitenumber

177228)

hanketeate11

ja

tegi

kättesaadavaks

hankedokumendid. Tegemist oli rahvusvahelist piirmäära ületava hankega eeldatava

maksumusega 799 200 eurot, mille kohta saadeti teade ka Euroopa Ühenduse Ametlike

Väljaannete Talitusele. Pakkumuste esitamise tähtpäevaks oli 19.09.2016. Hange oli jaotati

15 osaks maakondade kaupa ja hanke eesmärgiks oli sõlmida 3 pakkujaga avatud tingimustega

raamleping kehtivusega kuni 31.12.2018 (27 kuud). Konkreetsete koolituste tellimiseks

sõlmitakse raamlepingu alusel korraldatud minikonkursside käigus hankelepingud.

14. Vastustajad heitsid kaebajale ette hanketeates pakkujatele seatud tegevusloa ja

majandustegevusteate esitamise nõuet. Hanketeate p III.2.3 „Tehniline ja kutsealane pädevus“

ap 2 nägi ette järgmist:

„Pakkuja peab olema täienduskoolitusasutuse pidaja täiskasvanute koolituse seaduse

tähenduses, kes tegutseb täiskasvanute koolituse seaduse ja selle alusel kehtestatud

õigusaktide

nõuete

alusel.

Täiskasvanute

koolituse

seaduse

tähenduses

on

täienduskoolitusasutuse pidajaks isik (eraõiguslik juriidiline isik, avalik-õiguslik juriidiline

isik, riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutus või füüsiline isik), kellel on täienduskoolituse läbi

viimiseks (seadusega nõutavas valdkonnas) tegevusluba või ta on esitanud täienduskoolituse

läbiviimiseks majandustegevusteate. Ühise pakkumuse korral peavad kõik ühispakkujad

vastama eelnimetatud tingimustele. Hankija kontrollib nõude täitmist Eesti Hariduse

Infosüsteemist (EHIS).“.

15. Kuigi kaebaja on nõudnud hanketeate p-s IV.2.1 hindamiskriteeriumina lektoritelt

kutsetunnistuste olemasolu, ei ole sellele nõudele tähelepanu pööratud ega seda välispakkujaid

piirava tingimusena käsitletud. Seetõttu jätab kohus selle nõude asja lahendamisel tähelepanuta.

11 Vt kohtu poolt asjale juurde võetud dokument „Hanketeade“. Kopeeritud aadressilt

https://riigihanked.riik.ee/rhr-web/#/procurement/704801/notices/notice/1534124/html.

3-19-1219

11(14)

16. Vastustajate hinnangul on kvalifitseerimistingimusena nõutud majandustegevusteate

olemasolu ebaproportsionaalne ja diskrimineeriv välispakkujate suhtes.

17. Kuna kaebaja viis hanke läbi RHS v.r kehtimise ajal, tuleb lähtuda selles õigusaktis toodud

regulatsioonist. RHS v.r § 41 lg 3 sätestab, et kui hankelepingu alusel sooritatava tegevuse jaoks

on õigusaktides kehtestatud erinõuded, nimetab hankija hanketeates, milliste erinõuete,

registreeringute või tegevuslubade olemasolu on pakkuja või taotleja kvalifitseerimiseks

nõutavad. Õigusaktides kehtestatud erinõuete täitmise kontrollimiseks nõuab hankija

hanketeates pakkujalt või taotlejalt tegevusloa või registreeringu või muu erinõude täitmist

tõendava asjakohase tõendi või tema asukohariigi õigusaktide kohaselt vastavasse

organisatsiooni kuulumise kohta tõendi esitamist, kui need ei ole hankijale oluliste kulutusteta

andmekogus olevate avalike andmete põhjal kättesaadavad. Kui pakkujal või taotlejal puudub

vastav tegevusluba või registreering või ta ei kuulu vastavasse organisatsiooni tema

asukohariigi õigusaktide kohaselt, jätab hankija pakkuja või taotleja kvalifitseerimata.

18. TTTS § 13 lg 2 järgi tellib Eesti Töötukassa tööturukoolitust täienduskoolitusasutuse

pidajalt TäKS-i tähenduses. TäKS § 1 lg 5 ja § 3 lg 1 järgi peab täienduskoolitusasutuse pidajana

tegutsemiseks esitama majandustegevusteate, kui seadusega ei ole ette nähtud kohustust

taotleda tegevusluba. TäKS § 15 lg 2 järgi on riigi- ja kohaliku omavalitsuse eelarve ning

struktuurifondi vahenditest lubatud rahastada või hüvitada üksnes täienduskoolitusasutuse

pidaja läbiviidavat täienduskoolitust, mis vastab selles seaduses ja selle alusel kehtestatud

õigusaktis kehtestatud nõuetele.

19. Kohus nõustub kaebaja seisukohaga, et kaebajal oli kehtivatest siseriiklikest õigusaktidest

tulenev kohustus tellida tööturukoolitusi tegevusluba omavalt või majandustegevusteate

esitanud täienduskoolitusasutuse pidajalt. Pooled ei vaidle asjaolu üle, et tegelikkuses eeldas

kaebaja hangitud koolitusteenuse osutamine vaid majandustegevusteate esitamist ja tegevusloa

olemasolu polnud vajalik. Seetõttu kontrollib kohus järgnevalt, kas majandustegevusteate

olemasolu nõude esitamine oli õiguspärane.

20. Majandustegevusteate

esitamine

tähendab

enne

majandustegevuse

alustamist

majandustegevuse registrile (MTR) teate esitamist tegevusalal majandustegevuse alustamise

kohta (TäKS § 1 lg 6, MSÜS § 8 lg 1, § 14 lg 1). MTR-i näol on tegemist Eestis peetava

registriga, mille ülesanne on võimaldada ettevõtjate ja nende majandustegevuse üle arvestuse

pidamist ning järelevalve teostamist (MSÜS § 8 lg 2). MTR-i vastutav töötleja on Tarbijakaitse

ja Tehnilise Järelevalve Amet. Seega kajastab register andmeid Eesti tegutsevate ettevõtjate

kohta.

21. Samas oli kaebajal RHS v.r § 3 p 3 järgi kohustus kohelda kõiki isikuid, kelle elu- või

asukoht on Eestis, mõnes muus Euroopa Liidu liikmesriigis, muus Euroopa Majanduspiirkonna

lepinguriigis või Maailma Kaubandusorganisatsiooni riigihankelepinguga ühinenud riigis,

võrdselt ja mittediskrimineerivalt ning jälgima, et kõik isikutele seatavad piirangud ja

kriteeriumid oleksid riigihanke eesmärgi suhtes proportsionaalsed, asjakohased ja põhjendatud.

Direktiivi nr 2004/18 preambula p 2 kohaselt tuleb lepingute sõlmimisel kohaldada

asutamislepingu põhimõtteid, eelkõige kaupade vaba liikumise põhimõtet, asutamisvabaduse ja

teenuste osutamise vabaduse põhimõtet ning nendest tulenevaid põhimõtteid, nagu võrdse

kohtlemise, mittediskrimineerimise, vastastikuse tunnustamise, proportsionaalsuse ja

läbipaistvuse põhimõte. Sama direktiivi art 2 näeb ette, et ostjad kohtlevad ettevõtjaid võrdselt

ja mittediskrimineerivalt ning tegutsevad läbipaistval viisil.

22. Võrdse kohtlemise põhimõtet, teenuste vaba liikumise põhimõtet, diskrimineerimiskeeldu

ja direktiivi nr 2004/18 art 46 arvestades tulnuks kaebajal hanketeadet koostades tõlgendada

RHS v.r § 41 lg-t 3 selliselt, et välispakkujal on võimalik oma kvalifikatsiooni tõendada enda

3-19-1219

12(14)

asukohariigi pädeva asutuse tõendi või registreeringu alusel (vt ka Euroopa Kohtu 20.05.2021

otsus asjas nr C-6/20, p 49). Euroopa Kohus on viidatud kohtuotsuse p-s 52 leidnud, et direktiivi

nr 2004/18 art 46 rikkumine toob tingimata kaasa sama direktiivi art-ga 2 tagatud

proportsionaalsuse põhimõtte ja pakkujate võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumise, sest nõue,

et pakkujatel peab olema Eesti riigiasutuse tunnustus või et nad täidaksid Eestis teatamis- või

loakohustust, on diskrimineeriv ning pole teistes liikmesriikides asutatud pakkujate suhtes

põhjendatud. Direktiivi nr 2004/18 art-t 46 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus see, kui

hankija kehtestab kvalitatiivse valikukriteeriumina hankelepingute täitmise liikmesriigis

registreerimise ja/või tunnustuse saamise juhul, kui pakkujal juba on sarnane registreering või

tunnustus tema asukoha liikmesriigis (viidatud Euroopa Kohtu otsuse p 55). Kui Euroopa Kohus

on teinud viidatud otsuse sarnastel asjaoludel, tuleb samadest seisukohtadest lähtuda ka

praeguse asja lahendamisel.

23. RHS v.r § 41 lg 3 tõlgendamine eelviidatud viisil ei oleks contra legem, sest RHS v.r § 41

lg 3 võimaldab pakkuja asukohariigi tõendit küsida. Samuti näeb selle normi aluseks olev

direktiivi 2004/18 art 46 selgelt ette, et pakkujalt saab küsida pakkuja (mitte hankija)

asukohariigi tõendeid. Lisaks vabastab MSÜS § 14 lg 3 p 2 teatamiskohustusest teises

lepinguriigis asutatud teenuseosutaja, kes soovib alustada Eestis Euroopa Liidu toimimise

lepingu art 57 mõistes ajutiselt teenuste osutamist, st ajutise tegutsemise korral ei pea

majandustegevusteadet esitama, alles püsiva tegutsemise korral. Järelikult oli kaebajal nende

normide alusel võimalik nõuda välispakkujatelt kvalifitseerimiseks nende asukohariigi

registreeringut ja/või tõendit ning MTR-i registreeringut alles edukaks osutunud pakkujalt.

MTR-i registreering ei olnud tingimata vajalik juba enne eduka pakkuja väljaselgitamist.

24. Kohus nõustub vastustajate seisukohaga, et vaidlusalune kvalifitseerimistingimus kohtles

potentsiaalseid välispakkujaid ebavõrdselt. Ebavõrdseks kohtlemiseks on ka see, kui erinevas

olukorras olevaid gruppe koheldakse ühtmoodi. Praegusel juhul olid Eestis tegutsevad

ettevõtjad ja teistes Euroopa Liidu liikmesriikides tegutsevad ettevõtjad erinevas olukorras.

Reeglina peab ettevõtja olema kursis selle riigi seadusandlusega, milles ta tegutseb. Teise riigi

õigusnormidega kursis olemine ei kuulu ettevõtja tavapärase hoolsuskohustuse hulka ning

vajalike normide ülesleidmine ja selgeks tegemine on keeruline, seda enam piiratud aja jooksul.

Ettevõtja ei pruugi hanketeatega tutvuda kohe selle avaldamisel, seega võib vajalike

õigusteadmiste ja registreeringute hankimine osutuda ajakriitiliseks. Ettevõtjal on reeglina

olemas tema tegevuskoha riigi load ja registreeringud valdkonnas, milles ta tegutseb. Teise riigi

lubade ja registreeringute taotlemine on täiendav aja- ja ressursikulu, mille kandmisest ei ole

ettevõtja huvitatud, kui tal puudub selles riigis majandustegevus. Kuna Eestis tegutsevad

ettevõtjad ja teistes Euroopa Liidu liikmesriikides tegutsevad ettevõtjad ei olnud õigusteadmiste

ning Eestis väljastatavate lubade ja registreeringute osas võrdses olukorras, siis oli neilt

ühtmoodi Eesti-siseste lubade ja registreeringute nõudmine ebavõrdne kohtlemine. Praegusel

juhul oli võimalik ebavõrdset kohtlemist vältida sellega, et välispakkujatel oleks võimaldatud

oma kvalifikatsiooni tõendada enda asukohariigi lubade ja registreeringutega ning nõutud Eesti-

sisest MTR-i registreeringut alles hankelepingu sõlmimise või täitmise eeldusena.

25. Kohus nõustub vastustajatega ka selles, et kaebaja viide hankelepingu sõlmimise ooteajale

on asjakohatu. Esiteks ei kohaldu ooteaeg RHS v.r § 69 lg-st 1 tulenevalt raamlepingute

sõlmimise korral, seega ei puutu see instituut praegusesse vaidlusesse. Teiseks ei kohusta

ooteaeg sõlmima hankelepingut kindlasti 14 päeva möödumisel, vaid keelab hankelepingut

sõlmida enne 14 päeva möödumist eduka pakkuja väljakuulutamisest. See tähendab, et

hankelepingu saab vajadusel sõlmida ka hiljem, kui enne seda on edukal pakkujal vaja taotleda

MTR-i registreeringut. Samuti ei ole hankelepingu sõlmimine ja täitma asumine kattuvad

mõisted.

Hankelepingu

sõlmimisel

saanuks

eduka

pakkujaga

kokku

leppida

majandustegevusteate esitamise kohustuses ja lepingu täitma asumises alles pärast vastava

3-19-1219

13(14)

kohustuse täitmist. Sellises olukorras saanuks anda edukale pakkujale vajaliku registreeringu

hankimiseks piisava ajavaru. Puudub põhjus arvata, et edukaks osutunud pakkuja jätnuks selle

kohustuse täitmata, kui sellest sõltunuks hankelepingu sõlmimine või täitma asumine ja tulu

saamine. Samuti pole põhjust arvata, et sellise registrikande tegemine võtaks sedavõrd kaua

aega, et tooks kaasa hankelepingu täitmise viibimise või uue hanke korraldamise vajaduse.

26. Hanketingimuste koostamisel ei või arvestada eeldusega, et välispakkuja kasutab kohaliku

partneri abi. Välispakkuja ei pea Eesti riigihankes osalemiseks kasutama kohaliku

partneri/konkurendi abi, vaid võib ja peab saama osaleda ka iseseisvalt.

27. RHA v.r § 39 lg 1 teise lause järgi peavad kvalifitseerimise tingimused olema piisavad

pakkuja või taotleja hankelepingu nõuetekohase täitmise võime tõendamiseks ning vastavad ja

proportsionaalsed hankelepingu esemeks olevate asjade, teenuste või ehitustööde olemuse,

koguse ja otstarbega. Kohus nõustub vastustajatega, et ei ole proportsionaalne nõuda

välispakkujalt majandustegevusteate olemasolu juba pakkumuse esitamise ajaks. Juhul, kui

välispakkuja pakkumus ei osutu edukaks ja tal puudub Eestis ka muu majandustegevus, siis on

üksnes hankemenetluse tarvis majandustegevusteate esitamine põhjendamatult koormav ja

kulukas. Majandustegevusteate esitamisega võib kaasneda ka riigilõivu tasumise kohustus

(MSÜS § 9 lg 6). Kuna eespool viidatud sätetest nähtuvalt on MTR-i eesmärk Eestis tegutsevate

ettevõtjate üle arvestuse pidamine ja järelevalve teostamine, siis ei ole hüpoteetilise tulevikus

toimuda võiva majandustegevuse osas teate esitamine kooskõlas ka MTR-i regulatsiooni

eesmärgiga.

28. Kaebaja on hankija RHS v.r § 10 lg 1 p 3 tähenduses, seega oli tal STS2014_2020 § 26 lg 1

järgi kohustus järgida RHS v.r-i. Kuna kaebaja kehtestatud kvalifitseerimistingimus oli

välispakkujaid ebavõrdselt kohtlev ja ebaproportsionaalne, siis oli see õigusvastane (RHS v.r

§ 3 p 3, § 39 lg 1). Kuulutades välja rahvusvahelise riigihanke, pidi kaebaja arvestama

välispakkujate võimaliku huviga hankes osalemise vastu. Järelikult pidid ka hanketingimused

olema sellised, mis võimaldanuks välispakkujatel hankes tegelikult ja võrdsetel alustel osaleda.

Kohus peab eluliselt usutavaks, et nimetatud tingimus sai heidutada välispakkujaid pakkumust

esitamast. Sellise võimaluse tagantjärele kontrollimine ja tõendamine ei ole võimalik. Seetõttu

saab ja tuleb lähtuda elulisest usutavusest. Finantskorrektsiooni tegemine ei eelda, et tuleks ära

näidata konkreetsed välisriigi ettevõtjad, kelle õigusi on rikutud. Konkurentsi kahjustamist saab

hanketingimuste õigusvastasuse korral eeldada, sest tõsikindlalt ei saa välistada vastupidist.

Arvestades, et pakkumuse koostamine ja esitamine toob pakkujale kaasa aja- ja ressursikulu,

mis osutub kvalifitseerimata jätmise korral asjatuks, siis ei saa lähtuda eeldusest, et huvitatud

pakkuja oleks proovinud pakkumust esitada. Kui pakkuja ei näe, et tema pakkumusel võiks

hanketeate järgi olla edulootust, siis ta ei hakka endale sellist aja- ja ressursikulu võtma.

Kvalifitseerimistingimuse heidutavat mõju ei saa välistada väitega, et ükski välispakkuja ei ole

tingimust vaidlustanud ega selle kohta hankijalt selgitusi küsinud. Vaidlustamine on pakkuja

jaoks täiendav aja- ja ressursikulu, mille kandmisest ei pruugi pakkujad olla huvitatud.

Selgituste küsimine ei oleks küll toonud kaasa samasugust koormust, kuid ka selle tegemata

jätmisest ei saa üheselt järeldada, et tegelikkuses ühtki huvitatud välispakkujat ei olnud, kes

olnuks valmis õiguspäraste kvalifitseerimistingimuste korral oma pakkumuse esitama. Kohus

nõustub vastustajaga, et selgituste küsimine ja hankija tähelepanu juhtimine õigusvastasele

hanketingimusele on pakkuja võimalus, mitte kohustus. Pakkujal/huvitatud isikul on võimalus

õigusvastaste hanketingimuste korral hankes osalemisest loobuda, mis aga ei tähenda, et

kaebaja läbiviidud hange oleks olnud õiguspärane ja selle tulemus ei oleks võinud osutuda

teistsuguseks. Kaebaja hankijana vastustab tema korraldatud hanke õiguspärasuse eest ja

vastutust selles osas ei ole põhjendatud lükata potentsiaalsetele pakkujatele, kes jätsid oma

pakkumuse esitamata või õigusvastasele hanketingimusele tähelepanu juhtimata või selle

vaidlustamata. Teistel kaebaja hangetel välispakkujate esitatud pakkumuste puudumine ei

3-19-1219

14(14)

tõenda üheselt, et ka praeguses hankes ei oleks ühegi välispakkujate poolt pakkumust esitatud.

Seda ei välista ka asjaolu, et pakkumus tuli esitada eesti keeles ja teenust tuleks osutada eesti

keeles või et tegemist oli üldhuviteenusega.

29. Kuna ei ole võimalik üheselt välistada, et teistsuguste kvalifitseerimistingimuste korral

võinuks mõni välispakkuja oma pakkumuse esitada, siis ei ole võimalik üheselt tuvastada,

milliseks võinuks kujuneda hanke tulemus – milline pakkuja oleks osutunud edukaks ja millise

hinnaga oleks leping sõlmitud. Pole välistatud, et lepingu hind võinuks kujuneda soodsamaks

ja lepingu täitmise kulud odavamaks. See tähendab, et mõju nii riigi- kui Euroopa Liidu

eelarvelistele vahenditele ei saa välistada ning kahju tekkimist tuleb pidada võimalikuks.

Järelikult tõi kaebaja poolt riigihankereeglite rikkumine kaasa selle, et kogu projekti kulu ei saa

pidada enam abikõlblikuks ja esines alus finantskorrektsiooni tegemiseks (STS2014_2020 § 45

lg 1 p 3; määruse nr 143 § 2 lg 1). Ei esinenud STS2014_2020 § 45 lg-s 3 sätestatud aluseid,

mis välistanuks finantskorrektsiooni tegemise.

30. Praegusel juhul ei ole võimalik kohustuse rikkumisega kaasnenud rahalise mõju suurust

hinnata, sest ei ole teada, kas mõni potentsiaalne pakkuja jättis õigusvastaste hanketingimuste

tõttu oma pakkumuse esitamata ja milliseks oleks kujunenud edukaks osutunud pakkumuse

maksumus. Samas ei saa rikkumisega kaasnenud rahalist mõju ilmselgelt välistada. Seetõttu

tuleb finantskorrektsiooni tegemisel ja toetuse vähendamisel lähtuda määrusest nr 143

(STS2014_2020 § 46 lg 1). Vaidluse all on 2016. a läbi viidud riigihange, seetõttu tuleb lähtuda

määruse nr 143 redaktsioonist kehtivusega kuni 08.10.2020 (määruse nr 143 § 25 lg 5). Kuna

kaebaja kehtestas hankemenetluses pakkujate kvalifitseerimiseks õigusvastase tingimuse,

lähtus vastustaja finantskorrektsiooni tegemisel põhjendatult määruse nr 143 § 22 lg 11 p-dest 5

ja 6, mis nägid ette 25%-lise finantskorrektsiooni määra kohaldamise. Sama paragrahvi lg 12

võimaldas nimetatud juhtudel sõltuvalt rikkumise raskusest kohaldada ka 5- või 10-protsendilist

finantskorrektsiooni määra. Seega oli 25%-line finantskorrektsiooni määra kohaldamine reegel

ja sellest madalama määra kohaldamine õigustatud vaid erandlikel juhtudel. Vastustaja on

kaalunud vaidlusaluses otsuses kaebaja toime pandud rikkumist, selle raskust ja võimalikku

mõju ning otsustanud kohaldada 5%-list määra. Veelgi madalama finantskorrektsiooni määra

kohaldamist

õigusnormid

ei

võimaldanud,

seega

ei

saa

madalaima

võimaliku

finantskorrektsiooni määra kohaldamine kaebaja õigusi rikkuda.

31. Eeltoodud põhjendustel leiab kohus, et vaidlusalune finantskorrektsiooni otsus on

õiguspärane ja selle tühistamiseks puudub alus. Samal põhjusel on õiguspärane ka vaideotsus

ja ka see tuleb jätta tühistamata. Seetõttu jätab kohus kaebuse terves ulatuses rahuldamata.

32. Kohus teeb otsuse kaebaja kahjuks, seetõttu tuleb menetluskulud jätta kaebaja kanda

(HKMS § 108 lg 1). Vastustajad ei ole taotlenud nende menetluskulude väljamõistmist kaebajalt

ega ole esitanud kohtule nende menetluskulusid tõendavaid dokumente, seega jäävad nende

võimalikud menetluskulud nende enda kanda (HKMS § 109 lg 1).

/allkirjastatud digitaalselt/