3-21-1836/12 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Maret Hallikma

Otsuse tegemise aeg ja koht

29.06.2022, Tallinn

Haldusasja number

3-21-1836

Haldusasi

Hotel

Lembitu

OÜ

kaebus

Ettevõtluse Arendamise

Sihtasutuse 02.06.2021 otsuse nr

1.1.-5.1/21/975 ja

15.07.2021 vaideotsuse nr 1.1.-5.1/21/1561 tühistamiseks

ning 10.09.2021 otsuse nr 1.1-5.1/21/1561 ja 06.12.2021

vaideotsuse

nr

1.1.-5.1./21/2055

tühistamiseks

koos

kohustamisnõudega

Menetlusosalised ja nende

esindajad

Kaebaja – Hotel Lembitu OÜ, lepinguline esindaja Tuulikki

Laesson

Vastustaja – Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutus

(Ettevõtluse Arendamise Sihtasutuse õigusjärglane), volitatud

esindaja Age Rebane

Asja läbivaatamise vorm

01.06.2022 suulisel kohtuistungil

RESOLUTSIOON

1. Lugeda haldusasjas nr 3-21-1836 vastustajaks Ettevõtluse Arendamise Sihtasutuse

(registrikood 90006006) üldõigusjärglane Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutus

(registrikood 90006012).

2. Jätta kaebus rahuldamata.

3. Jätta menetluskulud poolte endi kanda.

Edasikaebamise kord

Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul

arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 29.07.2022.

Vastuseks menetlusosalise poolt esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada

vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse kättetoimetamisest arvates või

ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva. Kui apellant soovib asja

arutamist kohtuistungil, tuleb seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta

on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Hotel Lembitu OÜ esitas Ettevõtluse Arendamise Sihtasutusele (EAS) 18.05.2021 taotluse toetuse

saamiseks väliskaubandus- ja infotehnoloogiaministri 21.04.2021 määruse nr 16 „Ettevõtjate

3-21-1836

2(13)

toetamine seoses COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse levikust tulenevate piirangutega”

(määrus nr 16) alusel.

2. EAS tegi 02.06.2021 otsuse nr 1.1-5.1/21/975, millega jättis Hotel Lembitu OÜ taotluse

rahuldamata. Rahuldamata jätmise põhjusena märkis EAS, et Hotel Lembitu OÜ ei vasta määruse nr

16 § 7 lg-s 1 sätestatud nõudele.

3. Hotel Lembitu OÜ esitas EAS-le 14.06.2021 vaide, mille EAS jättis 15.07.2021 otsusega nr 1.1-

5.1/21/1561 rahuldamata.

4. Hotel Lembitu OÜ esitas 10.08.2021 Tallinna Halduskohtusse kaebuse EAS-i 02.06.2021 otsuse

ja 15.07.2021 vaideotsuse tühistamiseks.

5. Tallinna Halduskohus võttis 17.08.2021 määrusega kaebuse menetlusse EAS-i 02.06.2021 otsuse

ja 15.07.2021 vaideotsuse tühistamiseks ning EAS-i kohustamiseks kaebaja 18.05.2021 taotlust

uuesti läbi vaatama.

6. Hotel Lembitu OÜ esitas EAS-ile 24.08.2021 taotluse toetuse saamiseks määruse nr 16 § 131

alusel.

7. EAS tegi 10.09.2021 otsuse nr 1.1-5.1/21/1768, millega jättis Hotel Lembitu OÜ taotluse

rahuldamata. Rahuldamata jätmise põhjusena märkis EAS, et Hotel Lembitu OÜ ei vasta määruse nr

16 § 131 lg-s1 sätestatud nõudele.

8. Hotel Lembitu OÜ esitas EAS-le 07.10.2021 vaide, mille EAS jättis 06.12.2021 vaideotsusega nr

1.1-5.1/21/2055 rahuldamata.

9. Tallinna Halduskohtusse saabus 06.01.2022 Hotel Lembitu OÜ kaebus (haldusasi nr 3-22-46)

EAS-i 10.09.2021 otsuse ja 06.12.2021 vaideotsuse tühistamiseks.

10. Tallinna Halduskohus võttis 17.01.2022 määrusega kaebuse menetlusse EAS-i 10.09.2021 otsuse

ja 06.12.2021 vaideotsuse tühistamiseks ning EAS-i kohustamiseks kaebaja 24.08.2021 taotlust

uuesti läbi vaatama. Sama määrusega liitis kohus haldusasjad 3-21-1836 ja 3-22-46 ühte menetlusse

ja luges liidetud haldusasja numbriks 3-21-1836

11. EAS esitas kaebustele vastused 24.09.2021 ja 16.02.2022.

12. Kohus vaatas asja läbi 01.06.2022 toimunud kohtuistungil.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

Kaebaja nõuded ja seisukohad

13. Kaebaja on seisukohal, et EAS-i 02.06.2021 otsus ja 15.07.2021 vaideotsus on õigusvastased ning

taotleb nende tühistamist ja vastustaja kohustamist kaebaja taotlust uuesti läbi vaatama. Kaebaja

põhjendab oma seisukohta järgmiselt.

13.1. EAS on kaebaja tegevuse algusajaks lugenud ekslikult 29.03.2016.a ehk aja, mil on asutatud

kaebaja äriühing (varasema nimega Lembitu 12 OÜ). Majutusettevõtjana (hotellina) alustas kaebaja

tegevust aga 01.10.2020.a. EAS on ekslikult kohaldanud määruse § 7 lg-t 1 ning jätnud ebaõigesti

kohaldamata määruse nr 16 § 7 lg 2 ja § 4 punkti 11. Puuduvad faktilised ja õiguslikud põhjendused,

miks tuleks kaebaja tegevuse alguseks lugeda varasemat aega kui 01.10.2020. Kaebaja

põhitegevuseks oli enne hotelli avamist (mis toimus 01.10.2020.a) hoone rentimine kolmandatele

isikutele ehk EMTAK-i koodile 68201 vastav tegevus („enda või renditud kinnisvara üürile andmine

ja käitus“). Kasutusluba Lembitu tn 12 asuvale hotellile on väljastatud Tallinna linna poolt

29.09.2020.a.

13.2. Kaebaja on määruse § 4 punktile 1 vastav isik, kelle põhitegevusala oli alates 01.10.2020.a

EMTAK-i koodile 55101 (Hotell) vastav. Õiguskantsler selgitas 01.03.2021 märgukirjas, et

EMTAK-ga seotud toetuse andmise tingimuste jäikus ei taga alati EMTAK koodi määratlemise

3-21-1836

3(13)

nõudest tulenevalt toetuste eesmärgipärast jagamist, mistõttu ei ole põhiseaduspärasus igas olukorras

tagatud. Toetuste jagamine üksnes EMTAK tegevusalade alusel tekitab õiguskantsleri hinnangul

küsimuse, kas toetuse tingimused on põhiseaduspärasused, kui samal alal tegutsevaid isikuid

koheldakse ebavõrdselt selle tõttu, et nende EMTAK kood ei ole kooskõlas määruse nõudega.

Toetustingimused peaksid õiguskantsleri hinnangul sisaldama võimalust taotlejale tõendada oma

tegevusala lisaks EMTAK koodile ka mõne muu samaväärse tõendiga.

13.3. Ebamõistlik on arvestada ettevõtte tegutsemise alguse ajaks ettevõtja esmakande aega

äriregistris, mitte aga ettevõtja tegelikku tegutsemise aega vastavas valdkonnas EMTAK koodi alusel.

Arvestades asjaolu, et määruse eesmärgiks on toetada turismisektorit, milles tegutsevad ettevõtjad

kannavad seoses COVID-19 kriisiga enim kahjusid, siis on äärmiselt ebaloogiline võtta ettevõtja

tegevuse alguseks tema esmane kanne äriregistris. Selline lähenemine lähtub eeldusest, et ettevõtja ei

või oma tegutsemise ajal vahetada oma tegevusvaldkonda. Kuna toetuse eesmärgiks on konkreetselt

toetada turismivaldkonna ettevõtjaid, siis tuleb määruses sätestatud nõuete sisustamisel samuti võtta

arvesse ettevõtja tegelik tegevuse alguse aeg vastavas valdkonnas, mitte ei ole õige arvestada ettevõtja

tegevust teisest valdkonnast.

13.4. Uue hotelli puhul (nagu antud juhul on kaebaja puhul tegemist) on oluline, et enne põhitegevuse

(majutusteenuse) osutamist kulub täiendav aeg hotelli ehitamisele ja majutusteenuseks

ettevalmistamisega seonduvale tegevusele. On ilmselge, et ettevõtja käive ajal, kui toimuvad hotelliga

seonduvad ehitustööd, ei saa olla aluseks ettevõtja seisundi hindamisel hotelli tegutsemise ajahetkest

alates. Hinnata ja võrrelda tuleb majutusettevõtjana tegutsemise aega ning sellel ajal tekkinud käivet,

mitte äriühingu varasemat tegevust muus valdkonnas.

13.5. Kaebaja tegevuse algust hotellina tõendab täiendavalt asjaolu, et kaebaja osa käibest on alates

oktoobrist käibemaksudeklaratsioonidel maksustatud 9% käibemaksumääraga. Kaebaja tegevusala

muutmist tõendab täiendavalt veel ka asjaolu, et kaebaja on juba ennetavalt ehk 16.06.2020.a esitanud

Krediidiinfole andmeid põhitegevusala muudatuse kohta.

13.6. Vastupidistele seisukohtadele asumiseks ei anna alust ka määruse § 4 punkt 11, mille kohaselt

on tegutsemise alguse aeg ettevõtja esmakande aeg äriregistris või mittetulundusühingute ja

sihtasutuste registris. Ettevõtja tegutsemise alguse aeg on miski, mida tuleb hinnata igal konkreetsel

juhul eraldi ning seda ei ole võimalik määruse tasandil kindlaks määrata. Eesti Vabariigi põhiseaduse

§§-de 29 ja 31 koosmõjus on igal isikul õigus vabalt valida oma tegevusala ning tegutseda ettevõtjana

enda poolt valitud tegevusalal. Ettevõtlusvabadus hõlmab ka õigust vahetada oma tegevusvaldkonda.

Kuni ajani, kui kaebaja alustas tegevust hotellina, tegutses kaebaja talle kuuluva kinnisvara

väljarentimisega, alates 01.10.2020.a tegutseb kaebaja aga hotellina. Tegutsemise alguse aega tuleb

hinnata sisuliselt ja iga isiku põhiselt, mitte ei saa seda kindlaks määrata registreerimisega äriregistris.

Juhul kui tõlgendada määruse § 4 punkti 11 selliselt, et see välistab määruse § 7 lg 2 kohaldamise

neile ettevõtetele, kes on pärast COVID-i kriisi puhkemist või selle ajal vahetanud oma

tegevusvaldkonda, siis tuleb määruse § 4 p 11 tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks.

13.7. Lisaks oleks tõlgendus, et toetust ei saa taotleda isikud, kes on vahetanud oma

tegevusvaldkonda, vastuolus ka põhiseadusest tuleneva võrdse kohtlemise printsiibiga. Sellisel juhul

on eelisseisus alusetult need ettevõtjad ja isikud, kes muutsid samuti tegevusvaldkonda, kuid

registreerisid enda tegevuse muutumise tõttu uue äriühingu äriregistris, selle asemel, et ümber

kujundada varasemat äriühingut. Igal isikul on õigus muuta oma tegevusvaldkonda ning ühestki

õigusaktist ei tule kohustust, et tegevusvaldkonna muutmise korral tuleks luua uus äriühing.

13.8. Vastustaja on rikkunud HMS § 40 lg-tes 1 ja 2 sätestatut, jättes kaebajale võimaldamata esitada

täiendavaid tõendeid ja seisukohti, sh jättes kaebaja ära kuulamata. EAS-i vaideotsuses toodud

seisukoht, et rikkumine ei saanud mõjutada otsuse sisu on paljasõnaline ja tõendamata.

3-21-1836

4(13)

14. Samuti leiab kaebaja, et õigusvastased on EAS-i 10.09.2021 otsus ja 06.12.2021 vaideotsus ning

taotleb nende tühistamist ja vastustaja kohustamist kaebaja taotlust uuesti läbi vaatama. Kaebaja

põhjendused on järgmised.

14.1. Vastustaja on otsuse tegemisel tuginenud määruse § 131 lg-le 1 ning leidnud, et kuna taotleja

on esmakordselt Maksu- ja Tolliametile esitatud käibedeklaratsioonidel deklareerinud käivet aprillis

2016.a, siis ei vasta taotleja määruse nõudele ja toetust ei maksta. Vastustaja on hinnanud kaebaja

taotlust ning kaebaja kui äriühingu olemust üksnes formaalselt ning mitte sisuliselt.

14.2. Vastab tõele, et kaebaja deklareeris esimest korda käibedeklaratsioonidel käivet 2016.a aprillis,

kuid alustas majutusettevõtjana (hotellina) tegevust alles 01.10.2020.a. Kaebaja ei nõustu vastustaja

seisukohaga, et kuna kaebaja on deklareerinud käivet varem kui 01.01.2020, siis ei vasta kaebaja

meetme määruse § 131 lg 1 nõudele. Vastustaja on määruse § 131 lg-t 1 tõlgendanud kitsendavalt ning

vastuolus määruse ning toetusmeetme mõtte ja eesmärgiga. Kaebaja on seisukohal, et määruse § 131

lg 1 mõttes on esmakordse deklareeritud käibe all peetud silmas esmakordset käivet konkreetselt

majutusettevõtjana, mitte aga üleüldist varasemat käivet. Määruse seletuskirjas ei ole täpsustatud, kas

esmaseks käibeks loetakse ettevõtja ükskõik millist käivet või käivet määruse § 131 lg-s 1 nimetatud

ettevõtjana (kaebaja puhul majutusettevõtjana).

14.3. Vastustaja on nõustunud vaideotsuses, et määruse § 131 lg-s 1 ei ole esitatud nõuet, et ettevõtja

peab olema asutatud enne 2020.a esimest jaanuarit, kuid on seisukohal, et ettevõtjal ei tohi olla enne

seda tekkinud käivet. Selline lähenemine on õigusvastane, kuna võimaldab toetuse määramisel

eelistada neid ettevõtjaid, kes alustasid tegevust uue äriühingu kaudu (millel ei olnud varasemalt

käivet) nendele ettevõtjatele, kes kujundasid ümber varasema ettevõtte (kellel võis olla käive, kuid ei

olnud seotud ettevõtja põhitegevusalaga) ja muutsid oma tegevusala nii, et ettevõtja näol oli pärast

tegevusala muutmist tegemist määruse § 131 lõikes 1 nimetatud ettevõtjaga. Kuna kaebaja korraldas

sama äriühingu kaudu Lembitu 10 // 12 kinnistul hotelli ehitustöid, siis on ilmne, et kaebajal võib

selle tegevuse käigus tekkida ka käivet. Uue hotelli puhul kulub enne põhitegevuse (majutusteenuse)

osutamist täiendav aeg hotelli ehitamisele ja majutusteenuseks ettevalmistamisega seonduvale

tegevusele. Kuivõrd määruse eesmärgiks on just turismisektoris tegutsevate ettevõtjate toetamine,

sealhulgas majutusteenust osutavate ettevõtjate toetamine, siis tuleb hinnata ja võrrelda

majutusettevõtjana tegutsemise aega ning sellel ajal tekkinud käivet, mitte äriühingu varasemat

võimalikku tegevust ja selle käigus tekkida võivat käivet. Seega on vastustaja ebaõigesti sisustanud

määruse ja toetusmeetme eesmärki ning on määruse § 131 lg-t 1 tõlgendanud selliselt, et varem muus

tegevusvaldkonnas tegutsenud ettevõtja (s.o enne 01.01.2020.a asutatud ettevõtja) võib toetust küll

saada, aga seda üksnes tingimusel, et ettevõtjal ei ole enne 01.01.2020.a tekkinud mitte ühelgi alusel

maksustatavat käivet.

14.4. Nõuet, nagu peaks toetust taotlev ettevõtja olema asutatud pärast 01.01.2020.a, määrus ei

sisalda. Juhul kui ka selline nõue määruses sisalduks või oleks võimalik määrust selliselt tõlgendada,

oleks nõue selges vastuolus Eesti Vabariigi põhiseadusest tuleneva võrdse kohtlemise printsiibiga.

Nimelt oleks sellisel juhul alusetult eelisseisus need ettevõtjad, kes muutsid samuti tegevusvaldkonda

(nagu kaebaja), kuid registreerisid enda tegevuse muutumise tõttu uue äriühingu äriregistris selle

asemel, et ümber kujundada varasemat äriühingut. Igal isikul on põhiseaduse §-dest 29 ja 31

tulenevalt õigus muuta oma tegevusvaldkonda ning igal isikul on õigus vabalt valida oma tegevusala

ning tegutseda ettevõtjana enda poolt valitud tegevusalal. Samuti oleks eelisseisus ka need ettevõtjad,

kes registreerisid oma tegevusega alustamiseks lihtsalt uue ettevõtte. Vastustaja tõlgendus, et määruse

§ 131 lg 1 järgi peab õigustatud isiku näol olema uue ettevõtjaga, toob kaasa selgelt ebavõrdse

kohtlemise nende isikute suhtes, kes varem tegutsesid muul tegevusalal, kuid kes COVID-i kriisi ajal

või pärast seda on oma tegevusvaldkonda muutnud, kuna need isikud ei kvalifitseeruks määruse §

131 lg 1 tingimustele.

14.5. Täiesti põhjendamatu ning alusetu on vastustaja vaideotsuse punktis 4.11 väljendatud seisukoht,

nagu ei oleks kaebaja samas olukorras, kui äsja alustanud ettevõtja. Olukord, kus ettevõte on teinud

3-21-1836

5(13)

ettevalmistusi (ehk korraldanud hoone ehitamist, et võtta see kasutusele hotellina) selleks, et alustada

tegevust majutusettevõtjana ning hoone valmimise järgselt alustab tegevust hotellina (samas hoones,

mille ehitustöid korraldas) on samastatav olukorraga, kus isik loob uue ettevõtte selleks, et pakkuda

valminud hoones majutusteenust. Vaidlust ei saa olla selles, et kaebaja oleks toetuse saamiseks

õigustatud isik olukorras, kus kaebaja oleks 01.10.2020.a asutanud uue ettevõtte majutusteenuse

pakkumiseks. Selline ebavõrdne kohtlemine ei saanud olla määruseandja eesmärgiks.

14.6. Isegi kui nõustuda, et isikul ei ole subjektiivset õigust endale toetust nõuda, on isikul

põhiseadusest tulenevalt õigus nõuda, et kõiki isikuid, kelle suhtes võidakse toetust ehk riigiabi anda,

koheldakse omavahel võrdselt ning et toetuse saamisel rakendatakse ja tõlgendatakse õiguspäraselt

toetuse andmise aluseks olevaid õigusakte. Antud juhul on kaebaja seisukohal, et (i) vastustaja on

ebaõigesti sisustanud määruse § 131 lg-t 1, kui on asunud seisukohale, et toetuse taotleja näol peab

olema tegemist uue ettevõtjaga, kellel ei ole enne 01.01.2020.a tekkinud käivet ning (ii) vastustaja

tõlgenduse ja otsuste tulemusena on ettevõtjaid koheldud ebavõrdselt, eelistades neid ettevõtjaid, kes

muutsid sarnaselt kaebajaga oma tegevusvaldkonda, kuid registreerisid enda tegevuse muutumise

tõttu uue äriühingu ja neid ettevõtjaid, kes asustasid tegevuse alustamiseks konkreetses valdkonnas

lihtsalt uue ettevõtte.

Vastustaja seisukohad 02.06.2021 otsusele ja 15.07.2021 vaideotsusele esitatud kaebuse osas

15. Vastustaja vaidleb kaebusele vastu ja leiab, et EAS-i 02.06.2021 otsus on õiguspärane ja

kooskõlas määruse nr 16 tingimustega.

15.1. Vaidlus on selles, kas kaebaja kvalifitseerub määruse nr 16 § 7 sätestatud toetuse tingimuste

alusel toetuse saajaks, mitte selles, kas kaebaja kuulub meetme sihtgruppi majatusettevõtjana meetme

määruse § 4 p 1 mõttes. Tegemist on kahe eraldiseisva kriteeriumiga. Määruse §-dega 4 p 9, 11 ja §

7 lg 2 ega ka lg 1 ei reguleerita valdkondliku käivet, vaid juriidilise isiku kogu käivet.

15.2. Kuivõrd tegemist on majutusettevõtjaga määruse § 4 p 1 tähenduses ja äriregistri kohaselt on

Hotel Lembitu OÜ esmakande aeg 29.03.2016 ja samast päevast alates on ta ka

käibemaksukohustuslane, tuleb tema suhtes toetuse suuruse arvutamisel kohaldada määruse § 7 lg-s

1 seatud tingimust läbi määruse nr 16 § 4 punktides 9 ja 11 sätestatu. Seega on vastustaja õigesti

kohaldanud toetuse suurese arvutmiseks määruse nr 16 § 7 lg-t 1.

15.3. Määruse nr 16 § 4 punktis 11 on sätestatud, et määruses kasutatakse mõistet tegutsemise alguse

aeg tähenduses, et see on ettevõtja esmakande aega äriregistris või mittetulundusühingute ja

sihtasutuste registris. Vastustaja ei saa nõustuda kaebaja seiskohaga, et tegutsemise alguse aega tuleb

hinnata sisuliselt ja iga isiku põhiselt ja seda ei saa kindlaks määrata registreerimisega äriregistris,

sidudes selle tegevusvaldkonna vahetamise lubatavusega ja tegutsemisvabadusega vabalt valitud ajal

vabalt valitud tegevusealal, mistõttu on kaebaja arvates määruse § 4 p 11 põhiseadusega vastuolus.

Vastustaja on seisukohal, et tegemist ei ole PS §-s 29 ja 31 sätestatud ettevõtlusvabaduse riivega,

kuna ettevõtlusvabadus ei kohusta riiki andma ettevõtjale vahendeid, kuid riik peab tagama õigusliku

keskkonna vaba turu toimimiseks. Ettevõtjal ei ole subjektiivset õigust nõuda riigilt toetust, kui ta ei

vasta määruses sätestatud tingimustele. Ettevõtja majanduslikku olukorda ja jätkusuutlikkust pole

võimalik üheselt ja objektiivselt tuvastada muul viisil kui ettevõtja kui terviku majandusnäitajate

alusel. Antud kaasuses ei ole toetuse mittesaamise põhjuseks tegevusala valik või ühe tegevusalaga

tegutsemise alguse aeg, vaid kriisi mõju hindamine ettevõtte kui terviku põhjal. Toetuse mittesaamise

põhjuseks on fakt, et ettevõtte kui terviku käive ei kahanenud kriisi mõjul, vaid hoopiski tõusis.

15.4. Asjakohane ei ole kaebaja viide õiguskantsleri 01.03.2021 märgukirjale, kuivõrd toetuse ja selle

suuruse arvutamise aluseks ei ole EMTAK koodi põhisus ja EMTAK ei ole antud juhul toetuse

taotluse mitterahuldamise alus. Samuti ei ole asjakohane samast märgukirjast välja toodud seisukoht,

et toetustingimused peaksid õiguskantsleri hinnangul sisaldama võimalust taotlejale tõendada oma

tegevusala lisaks EMTAK koodile ka mõne muu samaväärse tõendiga. EAS viitab, et antud juhul ei

ole EAS-i otsuse aluseks EMTAK koodi põhised tegevused, ega tegevusvaldkonnad.

3-21-1836

6(13)

15.5. Kaebaja poolt välja toodud argumendid EMTAK koodi alusel hindamisse on lisaks ka

vastuolulised. Kaebaja selgitab, et ebamõistlik on arvestada ettevõtte tegutsemise alguse ajaks

ettevõtja esmakande aega äriregistris, mitte aga ettevõtja tegelikku tegutsemise aega vastavas

valdkonnas EMTAK koodi alusel. Seega ühes punktis soovitakse EMTAK koodi põhist lähenemist

pigem, kuid samas esitatakse viitena õiguskantsleri 01.03.2021 märgukirjast esil toodud seiskohti,

milledes leitakse, et ettevõtete majandustegevust tuleb toetuste jagamisel hinnata sisuliselt, mitte vaid

formaalselt EMTAK deklaratiivsete koodide alusel, sh olukorras, kus neid andmeid ajakohastada ei

ole võimalik.

15.6. Antud toetuse suuruse mõõtmise alusandmeteks on sõnaselgelt sätestatud Maksu- ja

Tolliametile esitatud käibedeklaratsioonidel deklareeritud käibele tuginemise ja sõnaselgelt on

sätestatud ka käibe andmete saamise alusdokument. Tegemist on kriisimeetmega ning selle eesmärk

on toetada kriisikahju kannatajaid, kes vastavad sihtgrupi tingimustele. Antud määruse puhul on

tegemist määruse andja sooviga kohaldada meedet igal juhul täpselt sätestatud tingimustel

sihtrühmale, juhul kui normi kohaldamise õiguslikud eeldused on täidetud. Antud juhul on tegemist

tõlgendamisruumi mittevõimaldavate määruse sätetega ja haldusorgan peab sellest ka juhinduma.

Vaidlustatud otsuse näol ei ole tegemist kaalutlusotsusega, vaid toetuse saamise õigus sõltus määruses

nr 16 sätestatud tingimuste täidetusest.

15.7. Toetada saab neid taotlejaid, kes täidavad kõik taotlejale ja taotlusele esitatud nõuded. Toetust

ei anta ükskõik millisele turismiga seotud majandusharu ettevõtjale, vaid sellisele, kes täidab toetuse

saamiseks ettenähtud tingimused. See, milliseid isikute kategooriaid milliste meetmetega ja millises

mahus toetada, on riigi poliitiline valik, mille tegemisel tuleb paratamatult arvestada ka riigi

võimekusega erasektorile appi tulla.

15.8. Määruse nr 16 alusel maksti toetust riigieelarve vahenditest ja kaebuse esitajal ei ole õigust

nõuda oma ettevõtluse toetamiseks riigi eelarvelistest vahenditest toetuse andmist. Koroonaviirusest

tingitud mõjude leevendamiseks toetuse maksmise kohustust ei tule riigile ühestki õigusaktist, sh

ühestki Euroopa Liidu õigusaktist. Tegemist on riigi poliitilise vaba valikuga. Toetusraha määramise

küsimus on poliitiline otsustus ning selle üle otsustamine kriisimeetmete raames on Vabariigi

Valitsuse ja ministrite ülesanne, kellel on selles osas avar otsustusruum, missuguseid toetusi, millistes

summades ja missugustele sihtgruppidele jagada. Sarnast seisukohta on väljendanud ka Riigikohus

(Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 22.12.2020. a otsus asjas nr 5-20-6, punkt 19).

Seega on riik vaba kujundamaks toetuse saamise tingimusi ja eelduseid, sh millistele sihtgruppidele

ja millises summas toetust antakse.

15.9. Seega, määruse alusel antakse toetust läbipaistvalt ja koheldakse kõiki taotlejaid võrdselt läbi

selle, et taotlejale ja taotlusele on kehtestatud kindlad nõuded. EAS selgitab, et igal toetusmeetmel on

oma eesmärk, kohaldamisala, tingimused, millele peab taotleja ja taotlus vastama, et toetust saada.

See, missuguseid sihtrühmi ja mil viisil toetada, on igal juhul poliitiline otsus.

15.10. 27.10.Eelnevast tulenevalt ei ole võimalik tõlgendada sätteid toetuse taotlejale soodsamalt.

Eelnevast tulenevalt ei ole ka õige kaebaja nõue, et talle peaks olema tagatud seadusest tulenev õigus

toetuste saamiseks. Toetuse taotlus on võimalik rahuldada juhul, kui taotleja vastab seatud

tingimustele. Taotlejal puudub subjektiivne õigus toetuse saamiseks.

15.11. EAS ei nõustu, et on rikkunud HMS § 40 lõigetes 1 ja 2 sätestatut, jättes vaide esitajal

võimaldamata esitada täiendavaid tõendeid ja seisukohti. HMS § 40 lg 3 p 2 kohaselt võib

menetlusosalise jätta ära kuulamata, kui menetlusosalise poolt esitatud taotluses esitatud andmetest

ei kalduta kõrvale ja puudub vajadus lisaandmete saamiseks. HMS seletuskirja kohaselt peab seadus

siin silmas seda, et isik on juba kavandatava meetmega seoses kõik vajalikud andmeid esitanud.

Kuivõrd negatiivne otsus ei tehtud mitte tulenevalt tegevusalast ja antud juhul ei ole seega

kriteeriumiks mitte majutuse tegevusalast tulenev käive ega majutustegevuse algusest arvestatud

käive, ei oma määruse § 7 mõttes tähtsust hotellina tegutsemise alguse aeg ega valdkondlik käive ega

EMTAK, vaid oluline on äriettevõtja kui terviku esmaregistreeringu aeg ja kogu käive, siis on EAS

3-21-1836

7(13)

õigesti kohaldanud toetuse suurese arvutmiseks § 7 lg 1. Kaebaja argumendid ei too kaasa toetuse

taotleja jaoks positiivset otsus, esitatud andmed ei ole asjakohased ja EAS-il puudus vajadus

lisaandmete saamiseks.

15.12. Kuna toetuse andmise alused on määruses täpselt määratletud, ei ole EAS-il võimalik otsuse

tegemisel

aluseks

võtta

muid

andmeid.

Vastustaja

kohaldas

taotluste

menetlemisel

menetlusökonoomia ja uurimispõhimõtte reservatsiooni, s.t et taotleja ja taotluse määruse kõikidele

tingimustele vastavust ei ole kontrollitud. Seetõttu leiab vastustaja, et kaebuse eeldused muu sisuga

haldusakti andmiseks ei ole täidetud. EAS saab taotluse rahuldada vaid siis, kui taotleja ja taotlus

vastavad määruse tingimustele.

Vastustaja seisukohad 10.09.2021 otsusele ja 06.12.2021 vaideotsusele esitatud kaebuse osas

16. Vastustaja ei nõustu kaebaja seisukohaga, et vastustaja on hinnanud kaebaja taotlust ning kaebaja

kui äriühingu olemust üksnes formaalselt ning mitte sisuliselt. Kaebaja leiab ekslikult, et kuna uue

ettevõtja toetuse eesmärk seletuskirja kohaselt on toetada ettevõtjaid, kes asusid tegutsema COVID-

19 kriisi ajal või vahetult enne seda ja kaebaja on majutusettevõtjana asunud tegutsema määruse nr 16

§ 131 lg-s 1 perioodil, vastab ta sisuliselt seatud tingimustele. Vastustaja leiab, et selline tõlgendamine

läheb vastuollu sätte grammatilise, aga ka süstemaatilise ja eesmärgipärase tõlgendusega.

16.1. Määrusesse nr 16 lisati 26.07.2021 §-ga 131 uus toetuse liik uue ettevõtja toetuseks ja loetletud

olid ka sihtrühmad, kellele toetus oli suuanutud (majutusettevõtja, spaa ja veekeskuse,

toitlustusettevõtja, jne), kuid sätte lg 1 kohaselt võis toetust taotleda käibemaksukohustuslasest

juriidilisest

isikust

ettevõtja,

kes

on

esmakordselt Maksu-

ja

Tolliametile

esitatud

käibedeklaratsioonidel deklareerinud käivet perioodi jaanuar 2020. a kuni veebruar 2021. a jääva kuu

eest. Kaebaja jaatab olukorda, et esimest korda on käibedeklaratsioonidel kaebaja käivet deklareeritud

2016. a aprillis ja majutusettevõtjana (hotellina) alustati tegevust alles 01.10.2020. Vaidlust ei ole seega

selles, et esmakordselt on ettevõtja deklareerinud käivet juba 2016. aastal. Eelnevast tulenevalt ei

kuulu kaebaja määruse § 131 lg 1 uue ettevõtja sihtrühma.

16.2. Taotlejaks

on

määruses

läbivalt juriidilisest

isikust

ettevõtja.

Määruse

seletuskirja kohaselt luuakse määrusega mehhanism ettevõtjate tõendatud kriisikahjude osaliseks

kompenseerimiseks. Täpsemad tingimused on välja töötatud sõltuvalt ettevõtjate spetsiifikast ja

kahjude esialgselt prognoositud ulatusest. Ettevõtjaks loetakse majandustegevust teostavat juriidilist

isikut (majandustegevuse seadustiku üldosa seadus § 5 lg 1) ja ettevõtteks loetakse majandusüksust

(sh käitist), mille kaudu isik tegutseb (tsiviilseadustiku üldosa seadus § 661, võlaõigusseadus § 185).

Kuna määruse kohaselt on taotlejaks ettevõtja ja mitte ettevõte, tuleb määruse kohaselt võtta taotleja

kui juriidilise isiku puhul kriisikahjude nõutud mahus tuvastamiseks arvesse juriidilise isiku andmed,

mitte pelgalt ühe majandusüksuse andmed.

16.3. Kuna ettevõtja käive on läbi tegutsemisaja igal aastal kogu ettevõtja käibe põhine, siis ei ole

võimalik tegevuse ega perioodide põhiselt käibeid eraldi käsitleda ja seega ei saa ka määrust

tõlgendada nii, et toetuse saamise kriteeriumid oleksid tegevusvaldkonna põhised. Käibe mõiste ja

sisu tuleneb käibemaksuseaduse (KMS) § 4 lg-st 1 ja sama seaduse § 4 lg 2 sätestab, mis ei ole käive.

Kuivõrd määruses ei ole käibe mõistet defineeritud erinevalt käibemaksuseadusest, tuleb määruse

tõlgendamisel arvesse võtta käibemaksuseaduses sätestatud käibe definitsioon. Maksu- ja

Tolliametile esitatakse käibedeklaratsioonidega seega kogu ettevõtja käive. Käibemaksuseadusest ei

tulene, et käibedeklaratsioone võib esitada erinevate käitiste või tegevuste kohta eraldi. Seega ei

tulene ka viidatud vormist, et käibemaksudeklaratsiooni saab esitada vaid mõne tegevusala kohta.

Seega tuleneb määrusest nr 16 ja selle seletuskirjast üheselt, et Maksu- ja Tolliametile

käibedeklaratsioonidel esitatavate andmete osas on üheselt mõistetavalt peetud silmas ettevõtja kogu

käivet ja see ei võimalda mõista ega tõlgendada sätet § 131 lõige 1 selliselt, et selle all võiks mõista

majutusettevõtte käivet eraldi.

3-21-1836

8(13)

16.4. Seega ei ole õige ka kaebaja väide, et määruses ei ole täpsustatud, kas esmaseks käibeks loetakse

ettevõtja ükskõik millist käivet või käivet määruse § 131 lõikes 1 nimetatud ettevõtjana (kaebaja puhul

majutusettevõtjana). Nii määruse 26.07.2021 jõustunud redaktsioonis, kui ka selle seletuskirjas on

selgitatud, et toetust võib taotleda ettevõtja (kelleks peetakse juriidilist isikut), kes on esmakordselt

Maksu- ja Tolliametile esitatud käibedeklaratsioonidel deklareerinud käivet ja määrust ei saa

tõlgendada üksiku tegevuse põhiselt. Määruse § 131 lg 1 sõnastusest tulenevalt ei saa seega sätet

tõlgendada selliselt, et see võimaldaks arvesse võtta vaid ettevõtja ühe tegevusala tegevusi ja võtta

seetõttu arvesse mitte ettevõtjat kui tervikut, vaid kaebajale sobivat tegevuse osa. Eelnevast tulenevalt

ei ole õige kaebaja seisukoht, et määruse § 131 lõike 1 mõttes on esmakordse deklareeritud käibe all

peetud silmas esmakordset käivet konkreetselt majutusettevõtjana, mitte aga üleüldist varasemat

käivet.

16.5. Lisaks nähtub määruse seletuskirjast, et määruse muudatusega soovitakse toetada ettevõtjaid, kes

on alles alustanud, kuid puudusid tööjõumaksud nimetatud suuruses. Määruse § 131 lõikes 1 ongi

seetõttu sätestatud üheks tingimuseks nõue läbi esmakordse Maksu- ja Tolliametile esitatud

käibedeklaratsioonide esitamise perioodi jaanuar 2020. a kuni veebruar 2021. a. Ettevõtjatele, kes

tegutsesid juba ka enne 2020. aastat, olid loodud toetuse tingimused juba määruse esimese

redaktsiooniga (määruse § 7), kuid kahjuks ei vastanud taotleja majutusettevõtjana neile

kriteeriumidele. Seega on määruse ja selle 26.07.2021 muudatusega antud võimalus toetust taotleda

kõikidel ettevõtjatel, nii neil, kelle tegutsemise alguse aeg algas enne kriisi, kui ka neil, kes alustasid

tegutsemisega kriisi ajal.

16.6. Vastustaja leiab, et kuivõrd uued ettevõtjad ja ettevõtjad, kes on oma tegevuse ümber

kujundanud, ei ole oma olemuselt võrdsed, siis on nende erinev kohtlemine õigustatud. Äriseadustiku

§ 478 lg 1 kohaselt võib äriühingu ümber kujundada teist liiki äriühinguks. Kuivõrd antud juhul ei ole

muudetud äriühingu liiki ja ka põhitegevus on olnud valdavalt sama, siis ei ole antud juhul tegemist

ebavõrdse olukorra tekkimisega. Määrusega koheldakse omavahel võrreldavaid võrdselt ning toetuse

saamisel rakendatakse ja tõlgendatakse õiguspäraselt toetuse andmise aluseks olevaid õigusakte.

Seega on ebaõiged kaebaja järeldused võimalikust ebavõrdsest kohtlemisest.

16.7. Kuigi konkreetse tegevusvaldkonna käive võib olla halvenenud, ei ole määruse nr 16 eesmärgiga

kooskõlas selline tõlgendus, mis võimaldab maksta toetust ka ettevõtjatele, kelle majanduslik olukord

on ettevõtja uue tegevuse tõttu muutunud, kuid majanduslikku olukorda pole COVID-19 pandeemia

sedavõrd negatiivselt mõjutanud. Toetada saab neid taotlejaid, kes täidavad kõik taotlejale ja taotlusele

esitatud nõuded. Määruse nr 16 alusel maksti toetust riigieelarve vahenditest ja kaebuse esitajatel ei

ole õigust nõuda oma ettevõtluse toetamiseks riigi eelarvelistest vahenditest toetuse andmist.

KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED

17. Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 29 lg 1 kohaselt lubab kohus mh juriidilisest isikust

menetlusosalise lõppemise korral menetlusse astuda menetlusosalise üldõigusjärglasel, kui seaduses

ei ole ette nähtud teisiti. Üldõigusjärglus on võimalik menetluse igas staadiumis. HKMS § 29 lg 2

näeb ette, et üldõigusjärglase suhtes kehtivad kõik enne tema menetlusse astumist tehtud

menetlustoimingud samal määral, kui need kehtiksid tema õiguseelneja suhtes. Sama kohaldatakse

mh vastustaja ühinemise korral (HKMS § 29 lg 3). E-äriregistri andmetel on EAS registrist

04.01.2022 kustutatud seoses ühinemisega endise SA-ga KredEx ja pärast ühinemist on sihtasutuse

nimeks Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutus (EIS). Kuna ühinemisega loetakse ühendatav

sihtasutus lõppenuks (vt sihtasutuste seaduse § 61 lg 1, § 68 lg 2), siis tuleb EAS-i üldõigusjärglasena

lugeda praeguses haldusasjas vastustajaks EIS. Kõik varasemalt tehtud menetlustoimingud kehtivad

ka uue vastustaja suhtes.

18. Leian, et esitatud kaebused on põhjendamatud ja tuleb jätta tervikuna rahuldamata.

19. Asjassepuutuva määruse nr 16 ja selle redaktsiooni ning seletuskirjade analüüsimise ning poolte

seisukohtadega tutvumise ja nende hindamise järel olen seisukohal, et vaidlustatud otsused ja

3-21-1836

9(13)

vaideotsused on õiguspärased ja kaebaja vastuväited ei anna alust nende tühistamiseks. HKMS § 165

lg-st 2 tuleneb, et kohus ei pea kordama vaidlustatud haldusakti põhjendusi, milles on juba piisava

põhjalikkusega vastatud ka kaebaja poolt kohtumenetluses esitatud väidetele ja millega kohus

nõustub (vt nt Riigikohtu 17.03.2015 otsus nr 3-3-1-76-14, p 21; 02.06.2014 otsus nr 3-3-1-27-14, p

12). Kuna kaebuses esitatud vastuväited ühtivad suuresti vaietes esitatutega ning vastustaja on

vaideotsustes neile põhjalikult vastanud, siis vastustaja haldusaktides ning kaebusele esitatud

kirjalikes vastustes toodud seisukohtadega nõustudes ei korda ma kohtuotsuses kõiki kaebajale juba

senises haldus- ja kohtumenetluses vastuseks antud põhjendusi. Vastuseks kaebustele märgin

järgmist.

EAS-i 02.06.2021 otsuse ja 15.07.2021 vaideotsusega seoses

20. Vastustaja tugines 02.06.2021 otsuse tegemisel määruse nr 16 § 7 lg-le 1 ning leidis taotleja

nõuetele vastavuse kontrolli käigus, et kaebajal puudub õigus toetust taotleda, sest kaebaja 2021.a

märtsi käive ei ole võrreldes perioodi 01.01.2019–31.12.2019.a aritmeetilise keskmise ühe kuu

käibega langenud. Kaebaja on seisukohal, et vastustaja on ekslikult kohaldanud määruse nr 16 § 7

lg-t 1 ning jätnud ebaõigesti kohaldamata määruse nr 16 § 7 lg 2 ja § 4 punkti 11.

21. Määruse nr 16 § 7 lg 2 sätestab, et kui käibemaksukohustuslasest juriidilisest isikust

majutusettevõtja või spaa ja veekeskus tegutsemise alguse aeg on 1. jaanuaril 2020. a või hiljem või

kui isik ei olnud käibemaksukohustuslane kogu lõike 1 punktis 2 nimetatud perioodi, võib ta toetust

taotleda, kui ta on perioodi tegutsemise alguse ajast kuni 28. veebruarini 2021. a eest tasunud

tööjõumakse igas kalendrikuus keskmiselt vähemalt 800 eurot. Esmalt puudub poolte vahel vaidlus,

et kaebaja puhul on tegemist majutusettevõtjaga määruse § 4 p 1 tähenduses. Määruse nr 16 § 7 lg 2

alusel toetuse taotlemise eelduseks on lisaks ka see, et käibemaksukohustuslasest juriidilisest isikust

majutusettevõtja tegutsemise alguse aeg on 01.01.2020.a või hiljem. Praegusel juhul ongi poolte

vahelise vaidluse keskseks küsimuseks, millist kuupäeva lugeda määruse nr 16 mõttes

majutusettevõtja tegutsemise alguseks.

22. Tegutsemise algusaja määruse nr 16 mõttes määratleb sama määruse § 4 punkt 11, mille kohaselt

tegutsemise alguse aeg on ettevõtja esmakande aeg äriregistris. Kaebaja on äriregistris registreeritud

29.03.2016.a, mis tähendab, et lähtudes äriregistri esmakande kuupäevast ei vasta kaebaja määruse

nr 16 § 7 lg-s 2 sätestatud nõudele. Kaebaja seevastu on seisukohal, et selline vastustaja tõlgendus on

väär ning vastustajal tuleb toetusele vastamise tingimuste hindamisel arvestada kitsalt kaebaja

tegutsemise ajaks perioodi, mil kaebaja pakub majutusteenust ehk kaebaja on seisukohal, et tema

tegutsemise alguse ajaks tuleb lugeda 01.10.2020, mil ta hotelli majutusteenuse osutamiseks avas.

23. Määruse nr 16 § 7 lg-st 2 tuleneb, et meetme eesmärk on selgelt olnud toetada just selliseid

ettevõtjaid, kelle esmane äriregistri kanne on tehtud 01.01.2020 või hiljem. Seetõttu ei saa nõustuda

kaebajaga, et ettevõtja tegutsemise alguse aeg on miski, mida tuleb hinnata igal konkreetsel juhul

eraldi ning seda ei ole võimalik määruse tasandil kindlaks määrata. Seadusandja on pidanud

käesoleval juhul vajalikuks määruses eraldi ja selgelt määratleda, mida tuleb lugeda ettevõtja

tegutsemise alguse ajaks. Kui määrusandja sooviks oleks olnud kitsalt piiritleda ettevõtja erinevaid

tegevusi ning anda toetust vastavalt kindlale tegevusalale, siis oleks see määruses vastavalt sätestatud.

Kuna õigusakti ei tohiks tõlgendada viisil, mis muudaks akti või selle sätte mõttetuks (nt Riigikohtu

23.02.2009 otsus nr 3-4-1-18-08, p 14), siis ei saa nõustuda kaebajaga, et määruse kohaldamisel

tulnuks vastustajal lähtuda sellest, millal kaebaja alustas majutusteenuse pakkumisega.

24. Kaebaja vastuväited ei anna põhjust asuda seisukohale, et vastustaja oleks pidanud kaebajale

toetuse määramisel lähtuma sellest, millal kaebaja reaalselt majutusteenust pakkuma asus. Määruses

nr 16 sätestatuga ei saa kooskõlas olevaks lugeda kaebaja arusaama, et vastustaja oleks pidanud talle

toetuse määramisel lähtuma erinevalt määruses nr 16 sätestatust mitte sellest, millal ettevõtja

esmakanne äriregistris tehti, vaid sellest, millal kaebaja asus ettevõtjana osutama majutusteenust.

Sellist erisust ei tulene § 7 lg 2 ja § 4 punkti 11 sõnastusest, mis ütlevad selgelt ja üheselt, et taotluse

saamise tingimusele vastamiseks peab taotleja olema käibemaksukohustuslasest juriidilisest isikust

3-21-1836

10(13)

ettevõtja, kelle tegutsemise aeg on 1. jaanuaril 2020.a. või hiljem ning tegutsemise algust loetakse

äriregistri esmakandest alates. Määrus ei näe ette, et ettevõtja tegevust tuleks eristada tema

tegevusalade kaupa, vaid määrusandja on selgelt väljendanud soovi seada ühtne kriteerium kõikidele

ettevõtjatele. Antud juhul mõõdetakse määruse eesmärgist lähtudes kahju ettevõtja kui terviku

majandusnäitajate kaudu. Seetõttu on toetuse andmise aluseks ettevõtja terviklik majanduslik

olukord, mitte ühe tegevusala käsitlemine eraldiseisvalt.

25. Määrus nr 16 tugineb seejuures Euroopa Komisjoni 19. märtsi 2020. a teatisele „Riigiabi ajutine

raamistik majanduse toetamiseks praeguse COVID-19 puhangu kontekstis” (ELT C 91 I, 20.3.2020,

lk 1–9, edaspidi COVID-19 raamistik), mille punktide 9 ja 10 kohaselt: „ELi riigiabi eeskirjad

võimaldavad liikmesriikidel võtta kiireid ja tulemuslikke meetmeid, et toetada kodanikke ja

ettevõtjaid, eelkõige väikse- ja keskmise suurusega ettevõtjaid, kes on COVID-19 puhangu tõttu

majandusraskustes. ELi riigiabi kontrollimeetmete suunatud ja proportsionaalse kohaldamisega

tagatakse, et riiklikud toetusmeetmed on tulemuslikud ja aitavad raskustesse sattunud ettevõtjatel

COVID-19 puhangu ajal toime tulla ning võimaldavad neil praegusest olukorrast ka taastuda.“ Seega

on kriisitoetuste eelduseks, et ettevõtja kui tervik on COVID-19 tõttu raskustes ning ei ole

põhjendatud kitsalt piiritleda ettevõtja tegevusvaldkondi.

26. Ekslik on kaebaja arusaam, et määrusandja tahe on olnud see, et kõik kriisist puudutatud

ettevõtjad saaksid toetust, mis leevendaks Vabariigi Valitsuse kehtestatud piirangutest tulenevaid

kahjusid. Kahtlemata kandis kaebaja piirangute kehtestamise tõttu majutusteenust osutava ettevõtjana

COVID-19 kriisi tõttu olulist kahju sarnaselt teistele samas sektoris tegutsevatele ettevõtjatele. Samas

ei anna üksnes toetuse eesmärgist lähtumine alust maksta toetust ettevõtjale, kelle puhul ei ole

täidetud toetusele kvalifitseerumiseks määruses ettenähtud tingimused. Silmas tuleb pidada, et riigi

piiratud ressursside tingimustes ei ole vaidlusalusest meetmest peetud võimalikuks toetada kõiki

abivajajaid, vaid üksnes neid, kes vastavad kindlatele nõuetele. Kaebaja soovib praegusel juhul

määrust tõlgendada temale kasulikumal viisil. Sellest, et kaebaja äriliste otsuste tõttu osutusid

määrusega nr 16 sätestatud toetusele kvalifitseerumise tingimused kaebaja jaoks ebasoodsateks, ei

saa veel järeldada, et seatud tingimused olid õigusvastased. Riigiabi saama õigustatud isikute ringi

piiritlemine on riigi majanduspoliitiline otsus, mille tegemisel kaalutakse Eesti ettevõtluskeskkonna

huve ja riigi majanduslikke võimalusi. Kriisimeetmete loomine on Vabariigi Valitsuse ja ministrite

ülesanne, kellel on lai otsustusruum toetuse määramise tingimuste seadmisel (vt ka Riigikohtu

22.12.2020 otsus nr 5-20-6, p 19). Vastustaja ega halduskohus ei saa kontrollida sellise valiku

otstarbekust. Ühelgi ettevõtjal ei ole subjektiivset õigust nõuda endale riigiabi andmist ja üldreeglist

(st igasugune riigiabi on ELTL § 107 lg 1 järgi eelduslikult siseturuga kokkusobimatu ning järelikult

keelatud) tehtud erandeid tuleb tõlgendada kitsalt (nt Euroopa Kohtu 28.10.2020 otsus nr C-608/19,

INAIL, p 27; 05.03.2019 otsus nr C-349/17, Eesti Pagar, p 60). Kokkuvõttes ei saa õigusaktis

sätestatud nõuetest kõrvale kaldumist õigustada ka meetme üldise eesmärgiga (vt Tallinna

Ringkonnakohtu 17.02.2022 otsus nr 3-20-1701).

27. Kaebaja leiab, et kui vastustaja otsus on kohtu hinnangul kooskõlas määruse nr 16 § 4 punktiga

11, siis tuleb tuvastada selle vastuolu Eesti Vabariigi põhiseadusega (PS). PS §-de 29 ja 31 koosmõjus

on igal isikul õigus vabalt valida oma tegevusala ning tegutseda ettevõtjana enda poolt valitud

tegevusalal. PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadus hõlmab ettevõtjate vabadust ise otsustada oma

ettevõtluses kasutatava äriplaani ja sellega kaasnevate äririskide üle. Kaebaja märgib õigesti, et

ettevõtlusvabadus hõlmab ka õigust vahetada oma tegevusvaldkonda. See aga ei tähenda, et olukord,

kus määrusega on sätestatud, et ettevõtja tegevuse aja alguseks loetakse tema äriregistrisse kandmise

kuupäev, oleks vastuolus põhiseadusest tuleneva ettevõtlusvabadusega. Ettevõtjal on vaba voli

otsustada, kuidas ta oma ettevõtlust korraldab. Ettevõtjal on endal õigus otsustada, kas ta muudab

oma tegevusvaldkonda või viib erinevaid tegevusi ellu erinevate ettevõtete alt. Määruse nr 16 § 4

punktis 11 antud määratlus ei sea piirangut juriidilisele isikule valida vabalt oma tegevusala ega

tegutseda enda valitud tegevusalal. Asjaolu, et kaebaja otsustas enne majutusteenuse pakkuma

asumist sama ettevõtte alt tegeleda muu tegevusega ning sellega ka käivet tekitada, ei tähenda, et teda

3-21-1836

11(13)

koheldakse ebavõrdselt nende majutusettevõtjatega, kes on algusest peale tegelenud üksnes

majutusteenuse osutamisega. Märgin, et praegusel juhul ei saa ka välistada, et ettevõtja muu tegevus

võis olla kasumlikum kui majutusteenuse pakkumine.

28. Eelnevast tulenevalt olen seisukohal, et vastustaja on õiguspäraselt lähtunud määruses nr 16

sätestatud nõuetest ning jätnud seega õigesti kohaldamata määruse nr 16 § 7 lg 2, kuna on ilmne, et

kaebaja selles sätestatud tingimustele ei vasta.

29. Kaebaja taotlus toetuse saamiseks jäeti rahuldamata põhjusel, et kaebajal ei esinenud käibe

langust võrreldes perioodiga 01.01.2019–31.12.2019. Vastustaja otsus põhineb sellel, et kaebaja oli

käibemaksukohustuslane alates 29.03.2016, st et ka 2019. aastal tervikuna, ning kaebaja märtsi

2021.a käive ei olnud langenud võrreldes perioodi 01.01.2019–31.12.2019 aritmeetilise keskmise ühe

kuu käibega. Käibe välja selgitamisel lähtus vastustaja määruse nr 16 § 4 punktist 9, mille kohaselt

on käive taotleja poolt Maksu- ja Tolliametile esitatud käibedeklaratsioonidel deklareeritud käibe

suurus. Seega kriteeriumiks on mitte majutuse tegevusalast tulenev käive ega majutustegevuse

algusest arvestatud käive ja seega ei oma määruse § 7 mõttes tähtsust üksnes hotellina tegutsemise

alguse aeg ega valdkondlik käive, vaid oluline on äriettevõtja kui terviku esmaregistreeringu aeg ja

kogu käive. Seega lähtus vastustaja õiguspäraselt kaebaja käibe arvestamisel tema kogukäibest, mitte

kitsalt majutusteenuse osutamisel tekkinud käibest.

30. Ettevõtja kogukäibe arvestamist toetab ka määruse nr 16 seletuskirjas1 viidatu, mille kohaselt

määrusega kohaldatava meetme eesmärk on toetada raskustesse sattunud ettevõtjaid kriisist kiiremaks

väljumiseks piirangute leevenemisel ja majanduse taastumisel. Samuti on eesmärgiks toetada

osaliselt ettevõtjate tegevusega kaasnevaid tegevuskulusid ajal, mil Eestis on kehtinud ettevõtjate

tegevusele täiendavad piirangud. Toetuse andmise oodatav tulemus on ettevõtjate jätkusuutlikkus

toodete ja teenuste pakkumisel pärast COVID-19 pandeemia raugemist ja piirangute leevenemist

(määruse nr 16 seletuskiri, §-i 2 seletus). Toetuste andmise eesmärk ei olnud seega lihtsalt

ettevõtjatele COVID-19 puhanguga tekkinud kahjude hüvitamine, vaid eesmärgiks oli toetada

ettevõtjaid, kes olid COVID-19 puhanguga tekkinud kahjude tõttu sattunud raskustesse ning kelle

jätkusuutlikkus oli seetõttu sattunud ohtu.

31. Maksu- ja Tolliameti andmetele tuginedes tuvastas vastustaja, et kaebaja käive märtsis 2021.a oli

65 107,85 eurot ning 2019. a aritmeetiline keskmine ühe kuu käive oli 8 496,62 eurot. Neile

andmetele tuginedes leidis vastustaja, et kaebajal esines võrreldava perioodiga käibe tõus, mistõttu

asus vastustaja seisukohale, et kaebaja ei vasta määruse nr 16 § 7 lg-s 1 seatud tingimustele.

32. Riigiabi taotluse läbivaatamisel tuleb vastustajal tuvastada, kas taotleja vastab õigusaktis toetuse

saamise tingimustele ning vastustajal ei ole seega kaalutlusruumi otsustada, milliseid tingimusi

kohaldada ja milliseid mitte. Kui kaebaja määruses nr 16 sätestatud tingimustele ei vastanud, ei

saanud vastustaja nendest nõuetest kõrvale kalduda. Ka täiendavate andmete kogumine või kaebaja

ära kuulamine ning täpsustuste küsimine ei oleks võimaldanud määruse nr 16 nõuetest kõrvale

kalduda. Seega ei saa vastustajale HMS § 40 lg 3 punktist 2 tulenevalt ette heita ärakuulamisõiguse

rikkumist.

33. Eelneva põhjal olen seisukohal, et vastustaja on piisavalt täitnud põhjendamiskohustust ning

õigesti lähtunud asjakohastest õigusnormidest, jõudes lõppkokkuvõttes seadusliku ja põhjendatud

otsustuseni.

EAS-i 10.09.2021 otsuse ja 06.12.2021 vaideotsusega seoses

34. Kaebaja ei eita, et ta on esmakordselt Maksu- ja Tolliametile esitatud käibedeklaratsioonidel

deklareerinud käivet 2016. aastal. Vastustaja 10.09.2021 otsuse tegemise ajal kehtinud määruse nr 16

redaktsiooni § 131 lg 1 sätestas, et käibemaksukohustuslasest juriidilisest isikust majutusettevõtja, kes

1 Määruse nr 16 seletuskiri 20.04.2021. Kättesaadav: https://www.eas.ee/wp-

content/uploads/2021/04/SK_Ettevotjate-toetamine-seoses-COVID-19-haigusega_20.04.2021.pdf (29.06.2022).

3-21-1836

12(13)

on esmakordselt Maksu- ja Tolliametile esitatud käibedeklaratsioonidel deklareerinud käivet perioodi

jaanuar 2020. a kuni veebruar 2021. a jääva kuu eest, võib toetust taotleda, kui ta on nende kuude

eest, mil ta on Maksu- ja Tolliametile esitatud käibedeklaratsioonidel deklareerinud käivet, teinud

tööjõumaksude väljamakse nimetatud kuude aritmeetilise keskmisena vähemalt 800 eurot kuus.

35. Kuna eelnevalt olen selgitanud, et määruse kohaldatava meetme eesmärk oli toetada raskustesse

sattunud ettevõtjaid kriisist kiiremaks väljumiseks piirangute leevenemisel ja majanduse taastumisel,

mitte ettevõtjate üht tegevusvaldkonda (kaebaja puhul majutusteenuse pakkumist), siis ei ole

põhjendatud ka kaebaja arvamus, et määruse nr 16 § 131 lg 1 kohaldamisel tuleks lähtuda üksnes

käibest, mille kaebaja on deklareerinud majutusteenuse pakkumise eest ja alates majutusteenuse

osutamisega alustamisest. Vastustaja on õigesti leidnud, et kuna ettevõtja käive on läbi tegutsemisaja

igal aastal kogu ettevõtja käibe põhine, siis ei ole võimalik tegevuse ega perioodide põhiselt käibeid

eraldi käsitleda ja seega ei saa ka määrust tõlgendada nii, et toetuse saamise kriteeriumid oleksid

tegevusvaldkonna põhised.

36. Eelnevat järeldust kinnitab ka määruse muutmise seletuskiri. Määruse 26.07.2021 muudatuse

seletuskirjas on selgitatud, et „Määrus nr 16 nägi siiani käibemaksukohustuslasest juriidilisest isikust

ettevõtjatele, kelle tegutsemise alguse aeg (esmakande aeg äriregistris või mittetulundusühingute ja

sihtasutuste registris) on 1. jaanuaril 2020. a või hiljem, võimaluse toetust taotleda, kui isik on

perioodi tegutsemise alguse ajast (esmakande aeg äriregistris või mittetulundusühingute ja

sihtasutuste registris) kuni 28. veebruarini 2021. a eest tasunud tööjõumakse igas kalendrikuus

keskmiselt vähemalt 800 eurot. Seetõttu polnud uutel ettevõtjatel, kellel tegutsemise algusajal oli küll

olemas teatud tegevuse käivitamisega seotud käive, kuid puudusid tööjõumaksud nimetatud suuruses,

võimalus toetust taotleda. Siin võib näitena tuua uued hotellid ja restoranid, kellel on seadmete ja

sisustuse muretsemisest, ruumide rentimisest jne tekkinud käive, kuid tegevuse alustamise perioodil

pole veel palgatud tööjõudu, kellele teostataks regulaarseid tööjõukulude väljamakseid. Sellistele

ettevõtjatele luuakse täiendav toetuse liik ja arvesse võetakse tegelik esmakordne käibe Maksu- ja

Tolliametile deklareerimise aeg ning tööjõumaksude suurus nende kuude eest, mille eest on isik

deklareerinud käivet.”2

37. Seega saab nii määruse nr 16 § 131 lg 1 grammatilisel kui teleoloogilisel tõlgendamisel järeldada,

et selle eesmärk on võimaldada toetada ettevõtjaid, kes esmakordselt deklareerisid käivet alates

01.01.2020 ning tähtsust ei oma see, millise konkreetse ettevõtja tegevusvaldkonna raames selline

käive tekkis. Nii on määrusandja seletuskirjas andnud ka juhise, et arvesse saab võtta ka sellise käibe,

mis majutusettevõtjal tekkis enne hotelli reaalse käitamise algust ja majutusteenuse osutamise

alustamist. Kokkuvõttes jagan vastustaja seisukohta, et määrusandja ei ole pidanud silmas käivet

konkreetsel tegevusalal, vaid ettevõtja käivet tervikuna.

38. Põhjendatud ei ole ka kaebaja seisukoht, et määruse nr 16 § 131 lg-s 1 tingimuse seadmine, et

ettevõtjal ei tohi toetuse saamisele kvalifitseerumiseks, olla enne 01.01.2020 tekkinud käivet, kohtleb

taotlejaid ebavõrdselt. Enne 2020. aastat tegutsenud ettevõtjatele nägi määrus nr 16 juba varasemas

redaktsioonis ette tingimused toetuse saamiseks. Samuti tuleb nõustuda vastustajaga, et ebavõrdne ei

ole kohelda erinevalt ka ettevõtteid, kes deklareerisid käivet esmakordselt alles 2020. aastal neist, kes

deklareerisid käivet juba varem, kuid otsustasid muuta oma tegevusvaldkonda. Nagu korduvalt

märgitud, ei ole määruse eesmärgiga kooskõlas hinnata ettevõtja majanduslikku olukorda ühe

tegevusala raames, vaid ettevõtja majanduslikku olukorda tervikuna.

39. Kokkuvõttes olen seisukohal, et vastustaja jõudis põhjendatult järeldusele, et kaebaja ei vasta

toetuse saamise tingimusele ning kaebaja taotlus tuli seetõttu jätta rahuldamata.

2 Määruse nr 16 muutmise seletuskiri 19.07.2021. Kättesaadav: https://www.eas.ee/wp-

content/uploads/2021/07/seletuskiri.pdf (29.06.2022).

3-21-1836

13(13)

Menetluskulud

40. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna kaebus

jääb tervikuna rahuldamata, siis on otsus tehtud kaebaja kahjuks. Vastustaja ei ole menetluskulusid

tõendavaid dokumente kohtule esitanud, mistõttu jäävad menetlusosaliste menetluskulud nende endi

kanda (HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 1).

(allkirjastatud digitaalselt)

Maret Hallikma