3-21-2106/11 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Janar Jäätma ja Virgo

Saarmets

Määruse tegemise aeg ja koht

28.06.2022, Tallinn

Haldusasja number

3-21-2106

Haldusasi

Wooluvabrik OÜ kaebus Keskkonnaameti 09.07.2021

kirja

nr

6-3/21/5014-10

ja

16.08.2021

kirja

nr 1-1/21/156 tühistamiseks ning Keskkonnaameti

kohustamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja Wooluvabrik OÜ, esindaja advokaat Siiri

Pajupuu

Vastustaja Keskkonnaamet

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 15.11.2021 määrus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Wooluvabrik OÜ määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Võtta menetlusse Wooluvabrik OÜ määruskaebus Tallinna Halduskohtu 15.11.2021

määruse peale haldusasjas nr 3-21-2106.

2. Jätta Wooluvabrik OÜ määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu

15.11.2021 määrus muutmata.

EDASIKAEBAMISE KORD

Määruse resolutsiooni p 2 peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul

määruse kättesaamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 4, § 235 lg-

d 1 ja 3).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Linnamäe hüdroelektrijaam (Linnamäe HEJ) asub Jägala jõel Harjumaal Jõelähtme vallas

Jõesuu külas Jõelähtme vallale kuuluval Tammi kinnistul (registriosa nr 6321702,

katastritunnus 24505:002:0030). Jaam rajati aastatel 1922–1924 ning renoveeriti 2002. a-l.

Keskkonnaministeeriumi Harjumaa keskkonnateenistus andis kinnistu hoonestusõiguse

omajale varasema tähtajalise loa kehtivuse lõppemisel 15.01.2008 vee erikasutusloa nr

L.VT.HA-171918 (veeloa) jõe paisutamiseks ja paisu profiilis hüdroenergiast elektrienergia

tootmiseks. Kultuuriminister tunnistas Linnamäe HEJ paisu 21.12.2016 käskkirjaga nr 180

kultuurimälestiseks.

2. Jägala jõgi kuulub keskkonnaministri 15.06.2004 määruse nr 73 „Lõhe, jõeforelli, meriforelli

ja harjuse kudemis- ja elupaikade nimistu“ § 2 p-st 20 tulenevalt Jägala joast kuni suudmeni lõhe,

3-21-2106

2(8)

jõeforelli, meriforelli ja harjuse kudemis- ja elupaikade nimistusse. Selles lõigus paikneb ka

Linnamäe HEJ pais. Jägala jõe hoiuala kaitse-eesmärk on nõukogu 21.05.1992 direktiivi

92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta

(loodusdirektiivi) II lisas nimetatud liikide – hariliku võldase (Cottus gobio), jõesilmu (Lampetra

fluviatilis) ja lõhe (Salmo salar) elupaikade ning I lisas nimetatud elupaigatüübi – jõgede ja ojade

(3260) kaitse (Vabariigi Valitsuse 16.06.2005 määruse nr 144 „Hoiualade kaitse alla võtmine

Harju maakonnas“ § 1 lg 1 p 1). Jägala jõe hoiuala kuulub Jägala loodusala nime all Natura 2000

võrgustiku alade nimekirja. Loodusala kaitse-eesmärkideks on kaitsta ka saarmase (Lutra lutra)

ja paksukojalise jõekarbi (Unio crassus) isendite elupaiku (Vabariigi Valitsuse 05.08.2004

korralduse nr 615-k „Euroopa Komisjonile esitatav Natura 2000 võrgustiku alade nimekiri“ lisa

1 p 2 alap 56; Vabariigi Valitsuse 23.04.2009 korraldusega nr 148 muudetud ja uuesti kehtestatud

redaktsioon).

3. Keskkonnaametile (KeA) esitati 2012. a-l taotlus uue veeloa andmiseks jõe paisutamiseks ja

paisu profiilis hüdroenergiast elektrienergia tootmiseks. KeA algatas 19.03.2015 keskkonnamõju

hindamise (KMH) menetluse. Hoonestusõigus ning veeloast tulenev õigus tegeleda

loakohustusliku tegevusega kuulub alates 30.10.2017 Wooluvabrik OÜ-le.

4. KeA kiitis 05.05.2017 heaks KMH programmi (muudetud hiljem Wooluvabrik OÜ taotluse

alusel).

5. Wooluvabrik OÜ esitas 2019. a-l ja 2020. a-l KMH aruande KeA-le korduvalt

heakskiitmiseks, kuid see tagastati puuduste kõrvaldamiseks ja aruande täiendamiseks.

Wooluvabrik OÜ esitas KeA-le 22.04.2021 uuesti KMH aruande heakskiitmiseks.

6. KeA jättis 09.07.2021 kirjaga nr 6-3/21/5014-10 KMH aruande (seisuga aprill 2021) heaks

kiitmata ning lõpetas 19.03.2015 algatatud KMH menetluse (p-d 3.1 ja 3.2).

Kuna KMH aruanne jääb heaks kiitmata ja KMH menetlus lõpetatakse, ei ole aruande korduv

avalikustamine otstarbekas. KMH aruanne ei vasta kuni 30.06.2015 kehtinud keskkonnamõju

hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse redaktsiooni (KeHJS) § 22 lg 2 p-dele 2, 3 ja

5, mistõttu ei saa see olla tegevusloa andmise aluseks. Natura hindamisel ei ole muu hulgas

arvestatud liikide (paksukojaline jõekarp, harilik võldas, jõesilm, lõhe) kaitse-eesmärkidega.

Aruandes on ebaõigesti arvestatud hetkega, mil seal Natura 2000 võrgustik loodi. Ei ole hinnatud,

kuidas pais on seni mõjutanud hoiuala kaitse-eesmärke. Ala kaitse alla võtmisel arvestati selle

taastamispotentsiaali. Eesmärk ei ole vältida üksnes olemasoleva olukorra halvendamist, vaid

olukorda parandada (Riigikohtu 28.01.2021 otsus nr 3-17-1739, p-d 31 ja 32). Paisutamise ja

elektrienergia tootmise lõpetamine (alternatiiv 2) ei ole Riigikohtu otsusega vastuolus. Aruande

järeldus, et osa liikide (nahkhiirte) seisukohast poleks paisutusel ainult soodne mõju, ei ole õige,

sest arvestati loodus-, sotsiaal- ja majanduskeskkonna võrdse osakaaluga. Natura 2000

võrgustiku aladel peab arvestama eelkõige kaitse-eesmärke ja ala terviklikkust (KeHJS § 29).

Tulenevalt Riigikohtu 28.01.2021 otsusest nr 3-17-1739 peab KeA ise hindama tegevuse

vastavust loodusdirektiivi art 6 lg-le 2, viies läbi art 6 lg-le 3 vastava hindamise ning analüüsima,

kas art 6 lg 4 kriteeriumid on täidetud.

7. KeA pikendas 09.07.2021 kirjaga nr DM-115314-1 seoses tagantjärele hindamisega

keskkonnaloa taotluse menetluse tähtaega kuni 31.12.2021.

8. Wooluvabrik OÜ esitas KeA 09.07.2021 kirja nr 6-3/21/5014-10 ja 09.07.2021 teate nr

DM-115314-1 peale vaide.

9. KeA tagastas vaide 16.08.2021 käskkirjaga nr 1-1/21/156 haldusmenetluse seaduse (HMS)

§ 79 lg 1 p 1 alusel.

3-21-2106

3(8)

KMH aruande heakskiitmine või heaks kiitmata jätmine on menetlustoiming, millega ei otsustata

veeloa andmist ega sellest keeldumist. Kuna menetlustoiming ei riku eraldiseisvalt Wooluvabrik

OÜ õigusi, ei saa selle peale vaiet esitada.

10. Wooluvabrik OÜ esitas Tallinna Halduskohtule 15.09.2021 kaebuse KeA 09.07.2021

kirja nr 6-3/21/5014-10 ja 16.08.2021 vaideotsuse nr 1-1/21/156 tühistamiseks ning KeA

kohustamiseks jätkata KMH menetlust ja teha selle menetluse tulemusena uus otsus KMH

aruande heakskiitmise või heaks kiitmata jätmise kohta.

KeA-l on vana jätkuva tegevuse puhul KMH läbiviimise kohustus eeskätt juhul, kui KMH

menetlust ei ole alustatud (Riigikohtu 28.01.2021 otsus nr 3-17-1739). Eelnev ei tähenda, et

lõppjärgus oleva KMH tulemused tuleks

kõrvale heita.

KeA-l

oleks tulenevalt

uurimispõhimõttest võimalik kõrvaldada koostatud KMH aruande puudused. Õige ei ole KeA

seisukoht, et hinnang tuleb anda jõeosa taastamise ja kaitsekorralduskava eesmärkidest lähtudes.

Euroopa Liidu õigusest ei tulene nõuet taastada sajanditevanust elukeskkonda või kooslusi, vaid

nõue säilitada olemasolevaid elupaigatüüpe ja liike. KMH programmis olid majandus-, loodus-

ja sotsiaalkeskkond võrdse kaaluga.

11. KeA leidis, et menetlustoimingu eraldiseisev vaidlustamine ei ole HKMS § 45 lg 3 kohaselt

lubatav ning kaebus tuleb HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel tagastada.

Kaebaja õiguste võimalik rikkumine selgub veeloa andmise või sellest keeldumise otsuses.

Kaebaja esitatud aruanne ei vasta KeHJS nõuetele ja selle alusel ei ole veeloa andmine võimalik.

Eeskätt on puudulik Natura hindamise osa (09.07.2021 kirja p-d 2.2.9.1–2.2.9.27). KeA ei saa

jätkata algatatud KMH menetlusega, sest KeHJS-s ei ole kehtestatud KMH õiguslikku alust, kui

juba toimuvat tegevust jätkatakse ilma seda muutmata (Riigikohtu 28.01.2021 otsus nr 3-17-

1739). Erisust ei ole ette nähtud juhuks, kus KMH on juba algatatud. Tagantjärele hindamine ei

tähenda, et KMH menetlust alustatakse otsast peale. Selline hindamine ei ole samastatav KeHJS-

s sätestatud KMH menetlusega. Tagantjärele hindamise eesmärk on hinnata tegevuse mõju

Natura 2000 ala kaitse-eesmärkidele ja hindamise tulemusel peab olema võimalik järeldada, kas

ja kuidas tegevus ohustab ala terviklikkust. Ebasoodsa mõju olemasolul tuleb kontrollida

vältivaid ja leevendavaid meetmeid. Kui selliseid meetmeid ei ole, tuleb kaaluda erandi

kohaldamise võimalikkust. KeA võtab arvesse juba koostatud eksperdihinnanguid ja õiguslikke

analüüse. Tagantjärele hindamise tulemused avalikustatakse. KeHJS alusel läbiviidav KMH on

ulatuslikum, sest nii KMH programm kui ka selle alusel koostatav KMH aruanne avalikustatakse.

12. Tallinna Halduskohus tagastas kaebuse 15.11.2021 määrusega HKMS § 121 lg 2 p 1

alusel.

KMH aruande heakskiitmine või heaks kiitmata jätmine on menetlustoiming (vt nt Tallinna

Halduskohtu 20.01.2020 otsus nr 3-19-2198). Sellisel otsusel puudub regulatiivsus ning see ei

ole suunatud õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele. Kaebaja õiguste

võimalik rikkumine selgub veeloa menetluses. KMH menetluse lõpetamine ei muuda kirja

haldusaktiks. Seega on KeA 09.07.2021 kiri nr 6-3/21/5014-10 menetlustoiming.

Menetlustoimingut ei ole võimalik tühistada ja selle vaidlustamine on HKMS § 45 lg 3 kohaselt

piiratud. Menetlustoimingu peale võib ilma haldusakti või lõpliku toimingu vaidlustamiseta

esitada kaebuse, kui see rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist või

lõplikust toimingust, või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi

rikkuva haldusakti andmise või lõpliku toimingu tegemise. See on olukord, kus menetlustoiming

rikub isiku õigusi sõltumata menetluse lõpptulemusest, või kui menetluses on tehtud sedavõrd

oluline ja ilmne viga, et juba menetluse käigus on võimalik jõuda järeldusele, et lõplik haldusakt

ei saa olla sisuliselt õiguspärane või kui menetlustoiming puudutab otseselt ja lõplikult isiku

õiguspäraseid huve ja on ilmselgelt ebamõistlik oodata lõpptulemuse vaidlustamise võimalust

3-21-2106

4(8)

ning seejuures poleks tagatud ka efektiivne õiguskaitse (nt Riigikohtu 24.10.2007 otsus nr 3-3-

1-51-07, p 10; 21.06.2010 otsus nr 3-3-1-39-10, p 21; 17.11.2011 määrus nr 3-3-1-64-11, p 9).

KeA kiri ei ole menetlustoiming, mida võib eraldiseisvalt vaidlustada. Vaatamata KMH aruande

heaks kiitmata jätmisele ja KMH menetluse lõpetamisele, jätkub veeloa menetlus. KeA peab

tulenevalt Riigikohtu 28.01.2021 otsuses nr 3-17-1739 esitatud seisukohtadest viima ise läbi

täiendava hindamise, mille järel saab teha otsuse veeloa andmise või sellest keeldumise kohta.

Kuna kaebaja soovib tegelikult õiguskaitset menetluse eeldatava lõpptulemuse vastu, tuleb tal

lõpptulemus ära oodata (Riigikohtu 19.03.2014 otsus nr 3-3-1-73-13, p 15; 08.10.2012 määrus

nr 3-3-1-30-12, p 11).

Vaidlus selle üle, kas KeA peaks hüvitama KMH võimalikud kulud, ei õigusta menetlustoimingu

eraldiseisvat vaidlustamist. KeA on väljendanud nõusolekut läbirääkimiste pidamiseks. KMH

koostamisele tehtud kulud ei ole sellised, mis tingiks mittemenetluslike õiguste rikkumise HKMS

§ 45 lg 3 mõistes. Kaebaja on KeA-lt taotlenud kahju hüvitamist. HKMS ei võimalda esitada

tuvastamiskaebust hüvitamiskaebuse eelkaebusena.

Ka 16.08.2021 vaideotsus on menetlustoiming, sest vaide sisulisest läbivaatamisest keelduti.

Vaide esitamine ei olnud HMS § 72 lg 2 alusel lubatud. Selline formaalne otsus ei tekita, muuda

ega lõpeta kellegi õigusi või kohustusi. Kuna tühistamisnõuded ei ole lubatavad, ei ole lubatav

ka sellega olemuslikult seotud kohustamisnõue.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

13. Wooluvabrik OÜ palub 01.12.2021 määruskaebuses (täiendatud 20.01.2022) tühistada

Tallinna Halduskohtu 15.11.2021 määrus, millega tema kaebus tagastati, ning saata haldusasi

menetlusse võtmise otsustamiseks tagasi halduskohtule.

Kui kaebaja õiguste kaitseks oli sobiv üksnes kohustamisnõue, oleks kohus pidanud seda

kaebajale selgitama. Isegi kui 09.07.2021 otsus on menetlustoiming, on kaebajal õigus seda

HKMS § 45 lg 3 alusel vaidlustada. KeA otsustused mõjutavad otseselt Linnamäe HEJ-ga

seonduva keskkonnaloa menetluse lõpptulemust. KeA ei ole sisuliselt põhjendanud

loamenetluse ja mõjude hindamise väärtuste osatähtsuste muutmist. KMH programmi järgi tuli

anda KMH aruandes ja analüüsi koostamisel loodus- ja muinsuskaitselistele ning

sotsiaalmajanduslikele huvidele võrdne kaal, kuid 09.07.2021 otsusest nähtuvalt keskendutakse

keskkonnamõjude tagantjärele hindamisel jõeosa taastamise ja kaitsekorralduskava

eesmärkidele, jättes seega muud väärtused tagaplaanile. See on põhimõtteline muudatus. Jägala

jõe kaitsekorralduskavas ja 09.07.2021 otsuses seatud eesmärkide õiguspärasus on kaheldav,

sest puudub kohustus taastada sajanditevanust olukorda. Wooluvabrik OÜ arvestas Tammi

kinnistu hoonestusõiguse omandamisel 05.05.2017 kinnitatud KMH programmis toodud

väärtushinnangute osakaale. Uue hindamise läbiviimine on vastuolus HMS § 5 lg-s 2 sätestatud

põhimõtete ja õiguskindluse printsiibiga. Linnamäe HEJ majandustegevus on alates 2017. a-st

olnud KMH ja veeloa menetluse venimise tõttu häiritud (nt on raskendatud laenu saamine).

Menetlus kestis ebamõistlikult kaua.

Arvestades KMH menetluse ajalist kestust, hindamise aluseks olevate asjaolude muutumist ja

etteheiteid KMH aruandele, on kohtulikult kontrollitavad KeA väited, et Riigikohtu otsusest nr

3-17-1739 tulenevalt on vältimatu KMH menetlus lõpetada ja alustada tagantjärele hindamist,

ning et KMH aruanne on puudustega. KeA pidi KeHJS § 22 alusel edastama aruande enne

heakskiitmist või heaks kiitmata jätmist kooskõlastamiseks asjaomastele asutustele (Jõelähtme

vallale ja Muinsuskaitseametile). Seda menetlusviga ei ole võimalik hiljem kõrvaldada. Isegi

kui kooskõlastamine pole kohustuslik, on see avaliku huvi ja menetluse kestuse tõttu

põhjendatud. Kui võimalik on vaidlustada KMH algatamist, peab olema võimalik vaidlustada

ka KMH lõpetamist.

3-21-2106

5(8)

KMH menetluse lõpetamisel ei olnud õige toetuda Riigikohtu 28.01.2021 otsusele

nr 3-17-1739, sest juhtumite asjaolud on erinevad. Kaebaja ei vaidlusta KMH vajadust, vaid

KMH menetluse lõpetamist ilma KMH aruannet heaks kiitmata ja uute hindamise põhialuste

kehtestamist KeA enda initsiatiivil teostatava hindamise kohta. Riigikohtu otsusest võib

järeldada, et haldusorgan peab menetlustoimingute tegemisel vältima menetlusosalistele

täiendavate kulude põhjustamist. Kaebeõigust tuleb jaatada ka siis, kui KMH alustamise

tulemusena loamenetlus takerdub. Keskkonnamõjude tagantjärele hindamist ei ole põhjendatud

ega selgitatud (vt õiguskantsleri 26.05.2021 kiri nr 7-4/210389/2103596).

KMH programmi kinnitamine toimub avatud menetluse tulemusena. KMH aruande võib jätta

läbi vaatamata, kui see ei vasta programmis toodud hindamismetoodikale (KeHJS § 22 lg 3 p

2, § 13 p 6). Kui KMH programm on heaks kiidetud, ei saa seda hiljem muuta.

14. KeA palub jätta määruskaebus menetlusse võtmata või alternatiivselt rahuldamata ja

Tallinna Halduskohtu 15.11.2021 määrus muutmata.

KeA jääb varasemate seisukohtade juurde. KeA 09.07.2021 kirjas ei tehtud põhimõttelisi

otsustusi, mis mõjutavad veeloa menetluses tehtavat lõplikku otsustust. Kuna kaebaja soovib

kaitset veeloa menetluses antava lõpliku haldusakti vastu, tuleb tal vaidlustada lõplikku

haldusakti. Riigikohtu 28.01.2021 otsuses nr 3-17-1739 toodud seisukohad on kohaldatavad,

sest selles selgitatakse KMH läbiviimist KeHJS alusel. Menetluse venimine ei olnud tingitud

vastustajast. KeA ei ole väitnud, et keskkonnakaitseliste huvide kõrval jäetakse teised huvid

tagaplaanile. KMH programm on mõju hindamise lähteülesandeks. Kuna enne programmi

koostamist ei viida läbi sisulist hindamist, võib see sisaldada eesmärke, millest ei ole võimalik

hiljem kinni pidada. Menetluse käigus võib selguda, et mõni huvi on kaalukam. KeA pädevuses

on erinevate huvide kaalumine. KeA avalikustas 06.12.2021 tagantjärele Natura hindamise

aruande ning Natura erandimenetluse aruande. Vaidlustatud kirja koostamise ajal puudus KeA-

l piisav teave paisutamise jätkamise ja hüdroenergiast elektrienergia tootmise mõjust Jägala jõe

hoiuala ja Jägala loodusala kaitse-eesmärkidele, mistõttu oli tagantjärele hindamine

loodusdirektiivi art 6 lg 2 tähenduses vajalik. KeA-le ei ole etteheidetav, et kaebaja

majandustegevus on hoonestusõiguse omandamisest arvates olnud häiritud. See on kaebaja

äririsk. KMH menetlus viidi läbi 23.03.2014–30.06.2015 kehtinud KeHJS redaktsiooni alusel

(KeHJS § 56 lg 11). See redaktsioon ei näinud ette, et aruanne tuleb enne selle heakskiitmist

või heaks kiitmata jätmist kooskõlastada asjaomaste asutustega. KeA on hüvitanud kaebajale

põhjendatud KMH kulud.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

15. Määruskaebuse võib HKMS § 207 lg 1 alusel menetlusse võtta. Määruskaebuse esitamine

on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 203 lg 1, § 121 lg 4), määruskaebus on tähtaegne (HKMS

§ 204 lg 1) ning vastab HKMS §-des 52–54 ja 205 sätestatud nõuetele. Määruskaebuse esitamine

on riigilõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 9).

16. Määruskaebuse väited ei anna alust selle rahuldamiseks ja halduskohtu määruse

tühistamiseks.

17. Kaebaja vaidlustab KeA 09.07.2021 kirja nr 6-3/21/5014-10, millega jäeti KMH aruanne

heaks kiitmata ning lõpetati KMH menetlus. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et KMH

aruande heakskiitmine või heaks kiitmata jätmine ning KMH menetluse lõpetamine on

menetlustoimingud. KMH ei ole eraldiseisev haldusmenetlus, vaid kogum teabe kogumisele ja

seeläbi tõendi (KMH aruande) saamisele suunatud toiminguid veeloa taotluse menetluses.

Menetlus lõpeb veeloa andmise või sellest keeldumisega. Sellised teabe kogumise toimingud ei

ole suunatud isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele ega lõpetamisele (vt ka

Tallinna Ringkonnakohtu 15.01.2021 määrus nr 3-19-2198, p-d 4 ja 9, vrd Riigikohtu 08.10.2018

3-21-2106

6(8)

otsus nr 3-16-478). Kuigi halduskohus märkis, et menetlustoimingu tühistamine ei ole võimalik,

hindas ta sisuliselt sobivama õiguskaitsevahendi lubatavust. Kaebajale ei pea andma võimalust

sobivama taotluse esitamiseks, kui tal puudub selle esitamiseks kaebeõigus (HKMS § 2 lg-d 2 ja

4, § 120 lg 1 p-d 3, 8 ning lg-d 2 ja 3).

18. HKMS § 45 lg 3 järgi pole menetlustoimingute vaidlustamine halduskohtus üldjuhul

võimalik ning isikul tuleb ära oodata menetluse lõpptulemus. Haldusakti andmisega lõppevas

menetluses tehtava menetlustoimingu peale võib esitada kaebuse, kui menetlustoiming rikub

iseseisvalt ja tulevasest haldusaktist sõltumatult kaebaja materiaalseid õigusi või kui

menetlustoimingu õigusvastasus tingib vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise

tulevikus (Riigikohtu 11.10.2018 määrus nr 3-17-2132, p 8). Sättes kirjeldatud teise alternatiivi

puhul on tegemist olukorraga, kus haldusorgan on teinud olulise ja ilmse menetlusvea, mis

muudab menetluses antava haldusakti sisuliselt õigusvastaseks. Menetlusvea olulisus sõltub

haldusmenetluse liigist, eesmärgist ja menetluse õigusliku regulatsiooni eripärast (Riigikohtu

28.02.2007 otsus nr 3-3-1-86-06, p 21). Menetlustoimingu vaidlustamist on lubatud ka juhul, kui

menetlustoiming takistab edasist menetlust ning sellest tulenevad kaebajale täiendavad

kohustused ja loa andmise tingimused (Riigikohtu 28.01.2021 otsus nr 3-17-1739, p-d 12–13).

Kui menetlustoiming puudutab otseselt ja lõplikult isiku õiguspäraseid huve, võib olla efektiivse

õiguskaitse seisukohast ebamõistlik oodata võimalust vaidlustada menetluse lõpptulemust

(Riigikohtu 26.02.2009 otsus nr 3-3-1-96-08, p 17).

19. Ringkonnakohtu hinnangul ei riku KeA 09.07.2021 kiri kaebaja mittemenetluslikke õigusi

menetluses antavast haldusaktist sõltumatult. Kaebaja kandis KMH menetluses kulusid, kuid

KeA määruskaebusele esitatud vastusest nähtuvalt on KMH põhjendatud kulud kaebajale

hüvitatud. Kui kaebaja ei nõustunud hüvitise ulatusega, oli tal võimalik pöörduda

hüvitamiskaebusega kohtusse. Eraldiseisva tuvastamiskaebuse esitamine ei ole HKMS § 45 lg 2

alusel lubatud. Sarnaselt ei saa KMH menetluse lõpetamist vaidlustada ainuüksi KMH menetluse

kestuse motiivil. Sätete, mille rikkumist kaebaja väidab, eesmärk ei ole kaitsta kaebaja huvi kiire

haldusmenetluse vastu.

20. Täidetud ei ole ka teised HKMS § 45 lg-s 3 sätestatud menetlustoimingu vaidlustamise

eeldused.

21. Riigikohus selgitas 28.01.2021 otsuses nr 3-17-1739 KMH kohustust olukorras, kui

taotletakse tegevusluba tegevuseks, milleks on antud luba enne Euroopa Parlamendi ja nõukogu

13.12.2011 direktiivi 2011/92/EL teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise

kohta (KMH direktiiv) ja loodusdirektiivi ülevõtmise tähtaja lõppu ning kui tegevuse laad ja

tingimused ei muutu (p-d 15–26). Riigikohus märkis, et kui jätkatakse katkematult enne KMH

direktiivi ja loodusdirektiivi ülevõtmise tähtaja lõppu alustatud tegevust ilma seda muutmata, ei

kehti tegevuse suhtes direktiivides sätestatud kohustused seoses keskkonnamõju eelneva

hindamisega. KMH kohustuslikkust ei tulenenud Riigikohtu hinnangul ka looduskaitseseaduse

(LKS) § 32 lg-s 2 ja loodusdirektiivi art 6 lg-s 2 sätestatud Natura alade üldisest

kaitsekohustusest. Enne Natura ala loomist alustatud tegevuse keskkonnamõju tuleb Euroopa

Liidu õiguse järgi siiski ka tagantjärele hinnata, kui sellise tegevuse jätkamine võib ala olukorda

täiendavalt halvendada või kaitse-eesmärkide saavutamist takistada. Niisugune hindamine peab

vastama art 6 lg 3 nõuetele ning kuna seda kohustust ei ole arendajale pandud, peab

järelhindamise korraldama KeA. Riigikohus selgitas lisaks, et Euroopa Liidu õigusest ei tulene

riigile ega arendajale kohustust taastada olukorda, mis valitses enne tegevuse alustamist (p-d 28–

35). Natura alade seisundi parandamiseks võetud kohustused peavad olema proportsionaalsed ja

selged, kui need toovad kaasa põhiõiguste piiramise. LKS § 32 lg 2 ja art 6 lg 2 alusel ei saa

tegevust välistada põhjusel, et see oleks Natura alale või seal kaitstavale liigile kõige soodsam.

Tegevuse võib keelata vaid juhul, kui see toob kaasa direktiivi eesmärgi, eeskätt Natura ala

kaitse-eesmärgi olulise riive ohu. Nõnda pidi KeA Elva jõel asuva Hellenurme veski veeloa

3-21-2106

7(8)

taotlust uuesti lahendades välja selgitama, kas paisu säilimine tooks kaasa jõe kui elupaiga ja

kaitstavate liikide olukorra halvenemise võrreldes Natura ala loomise hetkega. Lisaks tuli

hinnata, kas asjaomasel hoiualal on konkreetseks eesmärgiks seatud vaid olemasoleva olukorra

halvendamise vältimine või ka parandamine, kas paisutamise jätkamine kahjustaks neid

eesmärke ning kas olulist mõju võib olla võimalik välistada leevendavate meetmetega. Kui

vaatamata leevendavatele meetmetele kahjustab tegevus oluliselt Natura ala kaitse-eesmärke,

võib erandina tegevust art 6 lg 2 ja art 4 sätestatud tingimustel lubada.

22. Ringkonnakohus nõustub KeA-ga, et Riigikohtu otsuses võetud seisukohad on

kohaldatavad ka praegusel juhul. Riigikohtu otsuses on selgitatud, missugustel tingimustel on

vajalik hinnata keskkonnamõju, kui projektiga (loakohustusliku tegevusega) on alustatud enne

KMH direktiivi ja loodusdirektiivi ülevõtmise tähtaega ning soovitakse sama tegevusega jätkata

seda muutmata. Kaebaja soovib jätkata Linnamäe paisul Jägala jõe paisutamist ja paisu profiilis

hüdroenergiast elektrienergia tootmist, millega ta tegeles enne KMH direktiivi ja loodusdirektiivi

ülevõtmise tähtaja lõppu. Kaebaja ei ole väitnud, et ta soovib keskkonnaloa aluseks olevat

tegevust muuta. KeHJS-s ei ole kehtestatud KMH kohustust, kui juba toimuvat tegevust

jätkatakse ilma seda muutmata (vt Riigikohtu otsuse p 17). Sellises olukorras ei ole arendajal

KMH kohustust. Küll tuleb KeA-l hinnata keskkonnamõju tagantjärele LKS § 32 lg 2 ja

loodusdirektiivi art 6 lg 2 alusel menetluses, mis vastab art 6 lg-s 3 sätestatud metoodikale ja

sisule (vt otsuse p-d 24–25). Ringkonnakohus möönab, et kui arendaja on oma kulul hinnanud

nõuetekohaselt tegevuse vastavust loodusdirektiivi art 6 lg-le 2, siis põhimõtteliselt on võimalik

võtta see hinnang keskkonnaloa andmise aluseks (HMS § 5 lg 2). Kui sellist hindamist ei ole läbi

viidud või seda on tehtud puudulikult, on õigusselguse huvides mõistlik KMH menetlus lõpetada,

sest vastasel juhul võib tekkida probleeme menetluse kulude jaotamisega.

23. Arvestades Riigikohtu otsuses toodud juhiseid, peab eelkõige välja selgitama, kas tegevus

toob kaasa jõe kui elupaiga või hoiualal kaitstavate liikide seisundi halvenemise võrreldes Natura

ala moodustamise hetkega või hilisema olukorraga, kui see on vahepeal paranenud. Seejuures

tuleb arvestada, kas asjaomase hoiuala eesmärk on olemasoleva olukorra halvendamise vältimine

või ka parandamine ning kas paisutusega jätkamine kahjustab neid eesmärke (otsuse p 31). KeA

09.07.2021 kirjast nähtuvalt ei ole kaebaja esitatud KMH aruandes hinnatud ega arvestatud,

kuidas pais ja HEJ käitamine on seni Natura 2000 võrgustiku ala mõjutanud; samuti ei ole

aruandes arvestatud hoiuala loomisel võetud eesmärke. Hinnati, kas veeloa taotluses toodud

tegevuse kirjelduse järgi võib avalduda uut mõju (p 2.2.9.3). Selliselt ei vastanud aruanne LKS

§ 32 lg 2 ja loodusdirektiivi art 6 lg 2 nõuetele. Kuna KMH aruanne ei olnud tegevusloa

andmiseks piisav, oli täiendava teabe kogumine põhjendatud (Riigikohtu otsuse p 25; KeA

09.07.2021 kiri nr DM-115314-1). Veenvad on KeA selgitused, et tagantjärele hindamisel

rakendatakse uurimispõhimõtet ja täidetakse menetlusosalise tõendites esinevad lüngad.

Tagantjärele hindamise tulemused avalikustatakse (06.10.2021 vastus kohtunõudele, p-d 2.10–

2.11). Kaebajale laieneb küll kaasaaitamiskohustus, kuid seda HMS § 38 lg-s 3 sätestatud

ulatuses (otsuse p 25).

24. Ringkonnakohtule ei nähtu, et KeA oleks võtnud 09.07.2021 kirjas lõplikke seisukohti

veeloa andmise kohta või kehtestanud meelevaldseid loa saamise tingimusi. KeA on põhjendatult

juhtinud tähelepanu vajadusele viia läbi Riigikohtu 28.01.2021 otsuses nr 3-17-1739 kirjeldatud

LKS § 32 lg 2 ja loodusdirektiivi art 6 lg 2 kohane tagantjärele hindamine. Kuna tagantjärele

hindamisel tuleb arvestada, kuidas on tegevus seni Natura 2000 võrgustiku ala mõjutanud, ei ole

KMH programmis seatud eesmärgid asjakohased. LKS § 32 lg 2 ja loodusdirektiivi art 6 lg 2

menetlus peab vastama küll art 6 lg 3 nõuetele, kuid eelkõige tuleb hinnata tegevuse mõju Natura

ala kaitse-eesmärkidele. Kaebaja väited, et KeA soovib suunata KMH menetlust endale sobivas

suunas ja tema kogutud arvamused jäetakse arvestamata, on vajadusel kontrollitavad lõpliku

haldusakti vaidlustamisel. Ühtlasi võib kaebaja väitest, et KeA 09.07.2021 kiri mõjutab

3-21-2106

8(8)

keskkonnaloa andmise väljavaateid, järeldada, et Wooluvabrik OÜ tegelik eesmärk kaebuse

esitamisel on saada kaitset menetluse võimaliku lõpptulemuse vastu (vee erikasutusloa andmisest

keeldumine). Kaebaja õiguste efektiivne kaitse on tagatud, kui ta vaidlustab menetluse

lõpptulemust.

25. Menetlustoimingu vaidlustamiseks ei anna alust kuni 30.06.2015 kehtinud KeHJS § 22 lg

2. KeA on õigesti välja toonud, et KMH menetlus viidi läbi 23.03.2014–30.06.2015 kehtinud

KeHJS redaktsiooni alusel (KeHJS § 56 lg 11). See redaktsioon ei näinud ette, et aruanne tuleb

enne selle heakskiitmist või heaks kiitmata jätmist kooskõlastada asjaomaste asutustega. Kaebaja

väide, et kooskõlastus on kohustuslik avaliku huvi kaalutlustel, on otsitud. Tagantjärele

hindamise tulemused avalikustatakse. Kaebeõigust ei saa tuletada ka asjaolust, et kohtupraktikas

on lubatud vaidlustada KMH algatamist. KMH algatamine toob menetlusosalisele kaasa

kohustused ja loob loa andmise tingimused. Efektiivse õiguskaitse seisukohast ei ole sellisel

juhul põhjendatud võimaldada kaebajal vaidlustada üksnes menetluse lõpptulemust (vt

Riigikohtu 28.01.2021 otsus nr 3-17-1739, p-d 12–13). Tagantjärele hindamisel kaebajale

laienev kaasaaitamiskohustus ei ole ebaproportsionaalne.

26. Eelneva põhjal jääb Wooluvabrik OÜ määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu

15.11.2021 määrus muutmata.

(allkirjastatud digitaalselt)