3-19-1239/22 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Maret Altnurme ja

Virgo Saarmets

Otsuse tegemise aeg ja koht

21.06.2022, Tallinn

Haldusasja number

3-19-1239

Haldusasi

Sotsiaalministeeriumi

kaebus

Sihtasutuse

Innove

12.03.2019 otsuse nr 3-3.1/100, 21.05.2019 otsuse nr 3-

3.1/100-1 ja 03.06.2019 vaideotsuse nr 3-3.1/4861-2

tühistamiseks

ning

Riigi

Tugiteenuste

Keskuse

kohustamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – Sotsiaalministeerium, esindaja Marju

Lepmets

Vastustaja – Riigi Tugiteenuste Keskus (Sihtasutuse

Innove õigusjärglane), esindajad Kerli Brandt ja Kathy

Tätte

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 26.08.2021 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Sotsiaalministeeriumi apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta

Sotsiaalministeeriumi

apellatsioonkaebus

rahuldamata

ja

Tallinna

Halduskohtu 26.08.2021 otsus haldusasjas nr 3-19-1239 muutmata.

2. Jätta menetluskulud poolte endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 21.07.2022.

Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse

14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest

arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva

(halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 215 lg 3).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks

esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist

(HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema

3-19-1239

2(14)

tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama

kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Sotsiaalministeerium (toetuse saaja, kaebaja) sai Euroopa Sotsiaalfondi vahenditest toetust

projektile „Puudega laste tugiteenuste arendamine ja pakkumine ning töö- ja pereelu ühildamise

soodustamine“.

2. Toetuse saaja partneriks oli Sotsiaalkindlustusamet (hankija), kes viis avatud

hankemenetlusena läbi riigihanke „Raske ja sügava puudega lastele tugiteenuste osutamine

(2017–2020)“ (viitenumber 188638). Kuna hange ületas rahvusvahelist piirmäära (eeldatav

maksumus 22 448 100 eurot), avaldati hanketeade ka Euroopa Liidu Teatajas. Hankelepingu

esemeks oli lapsehoiu-, tugiisiku ja transporditeenus. Hange oli jaotatud 16 Eesti piirkonda

hõlmavaks osaks. Pakkuja võis esitada pakkumuse ühes või mitmes hankeosas, kuid samas

piirkonnas pidi samaaegselt osutama kõiki kolme teenust. Pakkumuse esitas 14 isikut, neist

kolm mitmes hankeosas. Kahes hankeosas esitati rohkem kui üks pakkumus. Ühtki pakkujat ei

jäetud kvalifitseerimata. Hankeleping sõlmiti kõigi 16 osa kohta.

3. Hanketeate p III.2.3 „Tehniline pädevus“ alap 1 „Lapsehoiuteenuse tegevusluba“ oli

sõnastatud järgmiselt: „Igal isikul (pakkujal, ühispakkujal, alltöövõtjal), kes raamlepingu

täitmise raames osutab lapsehoiuteenust, peab olema maavanema poolt antud kehtiv

tegevusluba (SHS § 151 p 1) pakkumuse esitamise kuupäeva seisuga. Pakkuja esitab ärakirja

vastavast tegevusloast juhul, kui tegevusloa andmed ei nähtu majandustegevuse registrist.

Pärast raamlepingu sõlmimist peab lapsehoiuteenust osutav isik tagama lapsehoiuteenuse

tegevusloa kehtivuse kogu raamlepingu perioodil või perioodi, mil vastavat teenust osutatakse.

Juhul, kui tegevusluba ei ole ühel või mitmel pakkumuses nimetatud alltöövõtjatest, keda

soovitakse kasutada lapsehoiuteenuse osutamiseks, ei jäeta pakkujat kvalifitseerimata, kuid

tegevusloata isikuid ei ole lubatud raamlepingu täitmisel kasutada.“

4. Rahandusministeerium viis läbi projektiauditi nr ESF-153/2018 ja leidis 09.01.2019

lõpparuandes, et riigihanke nr 188638 kvalifitseerimise tingimus, mis puudutas nõuet omada

lapsehoiuteenuse tegevusluba juba pakkumuse esitamise hetkel, piiras põhjendamatult

konkurentsi. Lõpparuandes peeti põhjendatuks kohaldada 5%-list finantskorrektsiooni määra.

5. Sihtasutus Innove (SA Innove) nõudis 12.03.2019 finantskorrektsiooni otsusega nr 3-

3.1/100 Sotsiaalministeeriumilt tagasi 295 139,29 eurot ning keeldus maksetaotluste nr 44

(26 752,16 eurot) ja 45 (28 539,08 eurot) aktsepteerimisest. Kõnealuse otsuse p 3 viimase lause

järgi vähendatakse edaspidi esitatavate maksetaotluste alusel tehtud kulusid vastava otsusega

5% ulatuses.

1) Toetuse saaja partner ei täitnud perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse seadusest (STS2014–

2020) tulenevat kohustust järgida riigihanke läbiviimisel kuni 31.08.2017 kehtinud riigihangete

seadust (RHS v.r). Nõue omada maavanema väljastatud lapsehoiuteenuse tegevusluba juba

pakkumuse esitamise hetkel piiras põhjendamatult pakkujate ringi ning oli vastuolus RHS v.r

§ 3 p-ga 3 ja § 39 lg-ga 1. RHS v.r § 41 lg-t 3, mille grammatilise tõlgenduse järgi võinuks

hankija nõuda pakkujalt erinõudele vastavuse tõendamiseks Eesti õigusaktis nõutud tegevusloa

esitamist, tuleb tõlgendada koos Euroopa Liidu õigusaktidega. Euroopa Parlamendi ja nõukogu

31.03.2004 direktiivi 2004/18/EÜ ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute

ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise kohta art 46 lubab teenuse hankelepingu puhul nõuda

kvalifitseerimiseks üksnes pakkuja (mitte hankija) asukohariigi väljastatud teenuse osutamist

tõendava loa olemasolu esitamist. Pakkujale, kellel puudus Eesti seadustele vastav tegevusluba,

3-19-1239

3(14)

oleks pidanud andma võimaluse tõendada muul viisil õigust osutada teenust oma asukohariigis.

Kuigi lapsehoiuteenust võis tellida lihtsustatud korras, viis hankija läbi avatud hankemenetluse

ja oli seega seotud sellele menetlusliigile ettenähtud nõuetega (RHS v.r § 16 lg 9).

Rahvusvahelist piirmäära ületava hanke puhul tuleb eeldada välisriigi pakkujate huvi hankes

osaleda. Isegi kui välisriigi pakkujad oleksid jõudnud hankemenetluse kestel taotleda Eestis

lapsehoiuteenuse tegevusloa, ei kõrvalda see täielikult vaidlusaluse kvalifitseerimise tingimuse

negatiivset mõju, sest välisriigi huvitatud isikud oleksid pidanud hanketeatega tutvuma kiiresti

pärast selle avaldamist, et esitada tegevusloa taotlus piisava ajavaruga. Negatiivset mõju ei

kõrvalda täielikult ka huvitatud isiku võimalus kaasata pakkumusse teisi isikuid, sest see on

üksnes võimalus, mille kasutamist ei saa pakkujalt eeldada.

2) Toetuse saaja õigusvastase tegevuse tulemusel on tekkinud kahju, kuid selle suurust ei ole

võimalik hinnata, sest ei ole teada, milliseks oleks kujunenud pakkujate ring, esitatud

pakkumused ja edukad pakkujad juhul, kui õigusvastast kvalifitseerimise ringimust ei oleks

kehtestatud. Rikkumise raskuse hindamisel saab võtta arvesse, et hankija on saatnud hanketeate

avaldamiseks Euroopa Liidu Teatajale ja vaidluse hanketingimuse kohta ei ole esitatud

küsimusi ega vaidlustusi. Samas ei saa välistada, et mõni huvitatud isik võis jätta vaidlusaluse

kvalifitseerimise tingimuse tõttu hankes osalemata, kuna hanketingimused olid avalikud ega

vajanud eelnevat hanke juurde registreerumist. Tegevusloa taotluse menetlusaeg mahtus

pakkumuse esitamise aja sisse, mistõttu oli pakkujatel teoreetiline võimalus taotleda nõutud

tegevusluba. Samas võisid mõned pakkujad tutvuda hanketingimustega alles siis, kui

tegevusluba ei olnud eelduslikult enam võimalik saada. Ei saa ka välistada, et mõni huvitatud

isik pidas tegevusloa taotlemist ebamõistlikuks ja loobus seetõttu hankes osalemisest. Hanke

kahes osas esitati rohkem kui üks pakkumus, mistõttu oli seal tagatud konkurents. Samas olid

kõigis hankeosades pakkujateks üksnes Eesti ettevõtjad ja välismaa ettevõtjate huvipuuduse

põhjus võis olla nõue omada pakkumuse esitamise ajal lapsehoiuteenuse tegevusluba.

Potentsiaalsete isikute hulk, kelle osalemist hankes on piiratud, on tõenäoliselt siiski väike.

Rikkumise raskust ja võimalikku kahju arvestades on põhjendatud kohaldada 5%-list

finantskorrektsiooni määra.

6. SA Innove keeldus 23.04.2019 otsusega nr 3-3.1/130 (23.04.2019 otsus) maksetaotluse nr

53997 aktsepteerimisest, viidates 12.03.2019 otsuse põhjendustele.

7. SA Innove muutis 21.05.2019 otsusega nr 3-3.1/100-1 12.03.2019 otsust, parandades p 3

viimast lauset selliselt, et edaspidi taotletavat kulu vähendatakse 5% ulatuses 12.03.2019 otsuse

alusel. Maksete vähendamine on toiming, millest ei teavitata haldusaktiga.

8. SA Innove jättis 03.06.2019 vaideotsusega nr 3-3.1/4861-2 rahuldamata 12.03.2019 ja

23.04.2019 otsuste peale esitatud vaided. RHS v.r § 41 lg-t 3, mis oli Sotsiaalministeeriumi

sõnul piirava kvalifitseerimise tingimuse kehtestamise aluseks, tuleb tõlgendada koos direktiivi

2004/18/EÜ art-ga 46. See välistab võimaluse nõuda kvalifitseerimise tingimustes Eesti

riigisiseste erinõuete täitmist pakkumuse esitamise hetkeks. Samuti tuleb arvestada Euroopa

Liidu

õiguse

üldpõhimõtteid,

mis

välistavad

erinevate

liikmesriikide

ettevõtjate

diskrimineerimise nende päritolu alusel. RHS v.r § 41 lg-t 3 tuli kohaldada viisil, mis tagas

pakkujate võrdse kohtlemise. Eesmärgi, et lapsehoiuteenust osutaks vaid tegevusloaga isik,

oleks saanud saavutada ka nii, et pakkuja kinnitab pakkumuses, et tagab tegevusloa olemasolu

teenuse osutamise ajaks. Kui aga RHS v.r § 41 lg 3 kohustas kehtestama vaidlusaluse

kvalifitseerimise tingimuse, tulnuks see jätta kohaldamata ja selle asemel kohaldada Euroopa

Liidu õigust. Riigihankeõiguses eeldatakse piiriülest huvi, kui hanke eeldatav maksumus on

võrdne või ületab rahvusvahelist piirmäära. Valdkonna eripäral või liikmesriikide

kultuuritraditsioonidel ei ole sel juhul tähtsust.

3-19-1239

4(14)

9. Sotsiaalministeerium esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, mille lõplikuks nõudeks jäi

tühistada SA Innove 12.03.2019 otsus, 21.05.2019 otsus ja 03.06.2019 vaideotsus ning

kohustada Riigi Tugiteenuste Keskust (alates 01.04.2020 SA Innove õigusjärglane) maksma

välja vaidlustatud otsuste alusel tagasi nõutud ja vähendatud maksetaotluste väljamaksed täies

ulatuses.

1) RHS v.r § 41 lg 3 kohaselt tuli lapsehoiuteenuse tegevusloa nõue esitada hanketeates

kvalifitseerimise tingimusena. RHS v.r § 41 lg 3 sõnastuse, eelnõu 860 SE seletuskirja,

Rahandusministeeriumi nõustamispraktika ja õiguskirjanduse kohaselt puudus hankijal selles

osas kaalutlusõigus. Tegevusloa nõude kehtestamata jätmise korral oleks hankija rikkunud RHS

v.r-i. Lapsehoiuteenuse tegevusloaga seotud kvalifitseerimise tingimust sai täita kolmel viisil:

a) osalemine nn katusorganisatsioonina, kes ise ei osuta vahetult lapsehoiuteenust; b) osalemine

alltöövõtjana, kes võis vajadusel taotleda tegevusluba teenuse osutamise ajal; c) taotledes

tegevusluba hankemenetluse ajal, sest pakkumuse esitamiseks oli 50 päeva, kuid seaduse järgi

otsustas maavanem tegevusloa andmise 30 päeva jooksul ja praktikas veelgi kiiremini. Pakkuja

oleks pidanud igal juhul leidma asjakohase kvalifikatsiooniga inimesed.

2) Vastustaja on tõlgendanud vääralt direktiivi 2004/18/EÜ. Hankija kohustused tulenesid

riigisisestest õigusaktidest ja ta ei saanud jätta RHS v.r § 41 lg-t 3 kohaldamata.

Sotsiaalhoolekande seaduse (SHS) § 151 p 1 kohaselt on lapsehoiuteenuse osutamiseks nõutav

tegevusluba ja teise riigi ettevõtjat ei saanud sellest kohustusest vabastada.

3) Tegevusloa nõuet said ühtviisi täita kõik pakkujad ja välisriigi ettevõtjaid ei diskrimineeritud.

4) Vaidlustatud haldusaktid on vastuolus õiguspärase ootuse põhimõttega. SA Innove alustas

09.02.2018 hanke nr 188638 osas järelevalvemenetluse ja lõpetas selle 02.04.2018 otsusega,

milles leiti, et hange on läbi viidud nõuetekohaselt. Enne Rahandusministeeriumi auditit ei

ilmnenud uusi asjaolusid peale Euroopa Komisjoni 2018. a suuniste.

5) Euroopa Kohtu otsus asjas C-6/20 toetab samuti kaebaja seisukohti. Euroopa Kohus leidis,

et taoline tegevusloa nõue tuleb sätestada kvalifitseerimise tingimusena. Vaidlusaluse

kvalifitseerimise

tingimuse

sisulise

õiguspärasuse

hindamiseks

tuleb

analüüsida

lapsehoiuteenuse tegevusloa tingimusi. Need jagunevad kaheks: nõuded teenusele ja teenust

vahetult osutavale isikule. Välisriigi pakkujal oli võimalik täita need nõuded hankemenetluse

ajal. Lapsehoiuteenust ei saa selle sisust lähtuvalt osutada välisriigist, vaid selleks peab olema

nõuetekohane koht Eestis. Teenuse osutaja ei pea olema ruumide omanik, vaid võib kasutada

ruume

võlaõigusliku

lepingu

alusel.

Tegevusloa

saamise

eelduseks

on

vastava

kvalifikatsiooniga lapsehoidjate olemasolu, kelleks võib olla ka välisriigis vastava

kutsekvalifikatsiooni omandanud isik, kui tema kutsekvalifikatsiooni on Eestis tunnustatud.

Seega on lapsehoiuteenuse tegevusloa saamise tingimused Eesti ja välisriigi ettevõtjate jaoks

samasugused ning teenust saavad osutada kõik huvitatud isikud. Arvestada tuleb ka

sotsiaalvaldkonna eripäraga (vt Euroopa Kohtu otsus C-6/20 p 56 ja kohtujuristi arvamus samas

asjas). Kõnealuse riigihankega tellitava teenuse sihtgrupp on eriliselt tundlik (puudega lapsed).

Keeleliste ja kultuuriliste eripärade tõttu on tegemist siseturu mõttes vähest huvi pakkuva

teenusega. Välisriigi ettevõtjate võimalik huvi kõnealuses riigihankes osalemise vastu on

hüpoteetiline.

7) Vaidlustatud haldusaktides ei ole piisavalt põhjendatud eeskirjade eiramise olemust ja

keerukust ning rikkumise tulemusel tekkinud varalise kahju suurust. Õiguslik regulatsioon oli

ebaselge. Hankija lähtus hanketingimuste kehtestamisel riigisisestest õigusaktidest ega eiranud

eeskirju tahtlikult või hooletusest. Nende asjaoludega arvestamata jätmise tõttu on

finantskorrektsiooni otsused ebaproportsionaalsed.

3-19-1239

5(14)

10. Riigi Tugiteenuste Keskus palus jätta kaebus rahuldamata, jäädes vaidlustatud otsustes

toodud põhjenduste juurde. Finantskorrektsiooni otsuste tegemise eeldused olid täidetud ning

otsused on proportsionaalsed. Euroopa Kohtu otsus asjas C-6/20 kinnitab vastustaja

seisukohtade õigsust.

11. Tallinna Halduskohus jättis 26.08.2021 otsusega kaebuse rahuldamata ja menetlusosaliste

menetluskulud nende endi kanda.

1) Pooled ei vaidle selle üle, et SHS § 151 p 1 kohaselt ei saa lapsehoiuteenust osutada ilma

tegevusloata. Vaidlus käib selle üle, kas riigihankes nr 188638 kvalifitseerimise tingimusena

sätestatud nõue, mille kohaselt peab igal isikul, kes osutab raamlepingu täitmise raames

lapsehoiuteenust, olema maavanema poolt antud kehtiv lapsehoiuteenuse tegevusluba juba

pakkumuse esitamise hetkel, on põhjendamatult piiranud pakkujate ringi ning kas kaebaja on

nõuet kehtestades rikkunud RHS § 3 p-i 3 ja § 39 lg-t 1.

2) Hankija lähtus vaidlusaluse kvalifitseerimise tingimuse kehtestamisel RHS v.r § 41 lg-st 3,

kuid seda sätet tuleb tõlgendada ja kohaldada kooskõlas Euroopa Liidu õigusega, arvestades

mh direktiivi 2004/18/EÜ artikleid 2 ja 46. Praegune vaidlus sarnaneb haldusasjaga nr 3-19-

346, milles Tallinna Ringkonnakohus küsis Euroopa Kohtult eelotsust direktiivi 2004/18/EÜ

kõnealuste artiklite tõlgendamise kohta. Euroopa Kohus selgitas asjas nr C-6/20, et direktiivi

2004/18/EÜ artikleid 2 ja 46 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi

õigusnormid, mille kohaselt peab hankija hanketeates kvalitatiivse valikukriteeriumina

nõudma, et pakkujad esitaksid juba oma pakkumuse esitamise ajal tõendi selle kohta, et neil on

kõnealuse riigihanke esemeks oleva tegevuse suhtes kohaldatavates õigusaktides ette nähtud

registreering või tunnustus, mille on väljastanud hankelepingu täitmiskoha liikmesriigi pädev

asutus, ja seda isegi juhul, kui neil on sarnane registreering või tunnustus juba nende asukoha

liikmesriigis (p 66). Seega oli vaidlusalune kvalifitseerimise tingimus välispakkujate suhtes

piirava toimega ja seetõttu vastuolus Euroopa Liidu õigusega. Hankija ei tohtinud kvalitatiivse

valikukriteeriumina nõuda, et pakkujal peab juba pakkumuse esitamise ajal olema maavanema

väljastatud lapsehoiuteenuse tegevusluba.

3) Hankijal oli kvalifitseerimise tingimuste sõnastamisel kaalutlusõigus. Tal oli võimalik

sõnastada tingimus selliselt, et see oleks nii siseriiklike kui ka välismaiste hankest huvitatud

isikute suhtes proportsionaalne ja kooskõlas Euroopa Liidu õigusega. Rahvusvahelise hanke

läbiviimise korral tuleb tingimused sõnastada viisil, et ka välisriikide pakkujad saaksid

pakkumusi esitada hankija asukohariigi pakkujatega võrdsetel alustel ja ebamõistlike

pingutusteta. Vaidlusaluses hankes kasutatud kvalifitseerimise tingimuse sõnastusest tulenevalt

olid eelisseisundis pakkujad, kellel oli juba varem Eesti õigusaktidele vastav tegevusluba.

Välismaiste pakkujate puhul on vaidlusaluse nõude eelnev täitmine pigem ebatõenäoline.

Välismaised pakkujad peavad enne nõude täitmist esmalt selgeks tegema nõude täitmiseks

vajalikud asjaolud. Eesti ettevõtjatelt saab eeldada suuremat teadlikkust nõude täitmise

eelduseks olevatest asjaoludest, mistõttu võib välismaisel ettevõtjal kuluda nende

väljaselgitamiseks kauem aega. Teave hanketeate avaldamise kohta ei pruugi jõuda kõikide

hankes osalemisest huvitatud isikuteni kohe hanke väljakuulutamise päeval, mistõttu võib

kehtestatud nõude täitmiseks jääv aeg olla praktiliselt olematu. See annab alust eeldada, et

välismaine pakkuja on Eesti päritolu pakkujaga võrreldes ebavõrdses seisus. Välismaise

pakkuja suhtes on ebaproportsionaalne nõue, et pakkuja peab hankes osalemiseks tegema

toiminguid, mida saab pidada lahutamatult seotuks hangitava teenuse vahetu osutamisega

hankija asukohariigis. Raske on taotleda tegevusluba, kui puuduvad tegevused, millest

teavitada, samuti muud vajalikud andmed, sest ei ole teada, kas hange võidetakse ja milliste

mahtudega tuleb arvestada. SHS-s sätestatud tegevusloa sätete eesmärgiks ei ole loa taotlemine

hüpoteetilisteks tegevusteks.

3-19-1239

6(14)

4) Pakkuja, kellel puudus maavanema tegevusluba, võis hankes osaleda nn katusorganisatsiooni

või alltöövõtjana, kuid see oli pakkuja võimalus, mitte kohustus. Iga pakkuja pidi saama

võrdsetel alustel iseseisvalt pakkujana hankemenetluses osaleda ja teenust ise osutada. Seega

ei õigusta kaebaja viidatud alternatiivsed võimalused hanketeates ettenähtud piiravaid nõudeid.

5) Nõustuda ei saa kaebaja väitega, et kuna liikmesriikides kehtivad sotsiaalteenuste

valdkonnas kultuurilistest eripäradest tulenevalt erinevad nõuded, siis on hanke raames tellitava

teenuse puhul tegemist Euroopa siseturu mõttes vähest huvi pakkuva teenusega.

Riigihankeõiguses eeldatakse piiriülese huvi olemasolu, kui hanke eeldatav maksumus on

võrdne või ületab asjaomast rahvusvahelist piirmäära. Praegusel juhul ületab hanke eeldatav

maksumus nii tava- kui ka sotsiaalteenuste rahvusvahelist piirmäära. Samuti on saadetud teade

avaldamiseks Euroopa Liidu Teataja lisas. Asjaolu, et hanke vastu tundsid huvi ja pakkumused

esitasid

vaid

Eesti

sotsiaalse

või

tervishoiualase

suunitlusega

ettevõtjad

ja

mittetulundusühingud, võis olla tingitud sellest, et vaidlusalune kvalifitseerimise tingimus oli

piirav välisriikide pakkujate suhtes, kellel puudus tegevusluba ja kellel oli tegevusloa saamine

pakkumuse esitamise tähtajaks võimatu või ülemäära keerukas.

6) Eeltoodut arvestades rikkus kaebaja partner hanke läbiviimisel RHS v.r nõudeid ja Euroopa

Liidu õigust ning STS2014–2020 § 45 lg 1 p 3 alusel tuli teha finantskorrektsiooni otsus.

7) Vastustajalt ei saa eeldada, et ta suudaks finantskorrektsiooni otsuse tegemisel näidata ära

konkreetse kahju, mida toetuse saaja või tema partneri hankereeglite rikkumine on põhjustanud.

Kui finantskorrektsiooni otsuse tegemisel ei ole kohustuse või nõude täitmata jätmise laadist

tulenevalt võimalik selle rahalise mõju suurust hinnata, kuid esineb põhjendatud oht, et

kohustuse või nõude täitmata jätmine tõi kaasa rahalise mõju, siis vähendatakse toetust

kooskõlas STS2014–2020 § 46 lg-tega 1 ja 2. Vastustaja on vaidlustatud haldusaktides leidnud, et

põhjendatud on kohaldada 5%-list finantskorrektsiooni määra, sest see on proportsionaalne

rikkumise raskuse ja võimaliku kahjuga. Vastustaja on 12.03.2019 otsuse lk-del 6–7 piisavalt

põhjendanud oma seisukohta ja nende põhjendustega saab nõustuda.

8) Kaebaja kui riigiorgan ei saa praeguses asjas tugineda õiguspärase ootuse põhimõttele (vt

Euroopa Kohtu otsuse C-6/20 p-d 70 ja 71).

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

12. Sotsiaalministeerium palub Tallinna Ringkonnakohtule esitatud apellatsioonkaebuses

tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega kaebus rahuldada.

1) Halduskohus mõistis valesti Euroopa Kohtu seisukohti. Euroopa Kohtu otsuse C-6/20

kohaselt pidi tegevusloa olemasolu kontrollima pakkuja kvalifitseerimise etapis, kuid iga kord

tuli hinnata, kas välisriigi pakkuja täidab kvalifitseerimise tingimuse oma asukohariigis välja

antud registreeringu, loa või tunnustuse kaudu. Pakkuja asukohariigi kvalifikatsiooni

tunnustamine sõltub konkreetse juhtumi asjaoludest (vt otsuse p-d 44 ja 47). Sotsiaalvaldkonna

normid võivad õigustada erisusi üldistest riigihanke eeskirjadest (vt otsuse p 56 ja kohtujuristi

arvamus). Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiiv 2006/123/EÜ teenuste kohta siseturul ei

reguleeri sotsiaalteenuste, sh lapsehoiuteenuse osutamise nõudeid (art 2 p 2 j). Seega saavad

liikmesriigid ise otsustada lapsehoiuteenuse osutamise tingimused. Euroopa Kohus selgitas

otsuses C-6/20, et hankija peab parimal viisil ühitama valdkondlikest ja riigihankeid

reguleerivatest õigusaktidest tulenevaid nõuded (p 56). Hankija püüdis vaidlusaluse

kvalifitseerimise tingimuse kehtestamisel ühitada SHS-st ja RHS v.r-st tulenevad nõuded, sest

lapsehoiuteenuse tegevusloa saamisel ei eristata Eesti ja välisriigi ettevõtjaid. Lapsehoiuteenuse

tegevusloa saamise eelduseks on vastava kvalifikatsiooniga lapsehoidjate olemasolu.

Lapsehoidja kutsekvalifikatsioon võib olla omandatud ka välisriigis, kui seda on Eestis

3-19-1239

7(14)

tunnustatud. Lapsehoiuteenuse sisust tulenevalt ei ole seda võimalik osutada välisriigist. Samas

ei nõua SHS ega ka vaidlusaluse riigihanke tingimused, et pakkujal peaks olema Eestis asutatud

ettevõte. Teenuse osutamise ruumid ei pea samuti olema teenuse osutaja omandis, vaid piisab

nende kasutamise õigusest. Seega oli kõigil teenuse osutamisest huvitatud isikutel võrdne

võimalus riigihankes osaleda.

2) Kuigi riigisisest õigust tuleb tõlgendada kooskõlas Euroopa Liidu õigusega, ei tohi see viia

riigisisese õiguse contra legem tõlgendamiseni. Kvalifitseerimise tingimuse kehtestamise mõte

on hinnata vaid nende ettevõtjate pakkumusi, kellel on võimekus lepingut täita.

Kvalifitseerimise tingimus peab olema kohane ja vajalik. Hankija lähtus kvalifitseerimise

tingimuse kehtestamisel RHS v.r § 41 lg-st 3 ja SHS §-st 151. Halduskohtu otsusest ei selgu,

milline oli hankija kaalutlusruum kvalifitseerimise tingimuse kehtestamisel.

3) Kvalifitseerimise tingimuse täitmine ei olnud välisriigi pakkuja jaoks liiga koormav.

Pakkumust esitades peab pakkuja olema veendunud oma võimekuses täita hankelepingut.

Selleks tuleb ettevõtjal kindlaks teha teenuse osutamise tingimused, sh tegevusloa saamise

nõuded, konkreetses liikmesriigis. Kui edukas pakkuja tutvub nõuetega alles lepingu sõlmimise

etapis ja võtab pakkumuse tagasi, võib ta arvestada kahjunõudega. Kui asjaolu, et pakkuja ei

vasta teenuse osutajale seatud riigisisestele nõuetele, selgub alles pärast hankelepingu

sõlmimist, võib see tuua kaasa tema suhtes õiguskaitsevahendite kohaldamise. Teenusele

kohalduvaid nõudeid teadmata ei ole võimalik esitada adekvaatset ja teenuse tegelikku

maksumust kajastavat pakkumust. Tegevusloa taotlemine pärast hankelepingu sõlmimist seab

hankija ebakindlasse olukorda ja teenuse osutamisega alustamine võib lükkuda määramatusse

aega. Selliselt sunnitaks hankijat võtma põhjendamatut riski. Hoolas hankija peab riski ette

nägema. Kokkuvõttes oli tagatud pakkujate võrdne kohtlemine.

4) Kui kvalifitseerimise tingimus oligi piirav, ei ole usutav, et see tegelikult heidutas välisriigi

pakkujaid vaidlusalusel riigihankel osalemast. Varasemates ega hilisemates sarnastes hangetes

ei ole osalenud välisriigi pakkujaid, sh juhul, kui tegevusloa olemasolu nõutakse hankelepingu

sõlmimise ajaks. Ükski välisriigi ettevõtja ei ole taotlenud Eestis lapsehoiuteenuse tegevusluba

ka väljaspool hankemenetlusi. Seega ei ole huvi puuduseks vaidlusalune kvalifitseerimise

tingimus, vaid selline huvi puudub üldiselt.

5) Vaidlusaluse kvalifitseerimise tingimusega ei kaasne negatiivset mõju Euroopa Liidu

eelarvele. Vaidlustatud haldusaktides ei võetud arvesse rikkumise olulisust.

13. Riigi Tugiteenuste Keskus palus jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, jäädes varasemate

seisukohtade juurde.

1) Halduskohus ei eksinud Euroopa Liidu õiguse kohaldamisel. Vaidlusalune kvalifitseerimise

tingimus on õigusvastane.

2) Asjakohane pole kaebaja arutlus selle üle, et halduskohus ei arvestanud sotsiaalteenuste

valdkonna eripäraga. Vaidluse all on küsimus, millisel ajahetkel nõudis hankija vaidlusaluse

kvalifitseerimise tingimuse täitmist, mistõttu pole tähtsust, kas riigihankes nõutud maavanema

tegevusloa nõue tulenes riigisisesest või Euroopa Liidu õigusest. SHS järgi oli tegevusluba

vajalik lapsehoiuteenuse osutamiseks, mitte riigihankes osalemiseks. Välisriigi pakkujalt on

ebaproportsionaalne nõuda, et paralleelselt pakkumuse ettevalmistamisega pidi ta maavanemalt

taotlema ka lapsehoiuteenuse tegevusluba, omandades selle eeldusena nõuetekohased ruumid

või nende kasutamise õiguse. Sotsiaalteenuste puhul on valdkonna eripära arvestatud mh

seeläbi, et rahvusvahelise hanke piirmäär on kõrgem kui tavateenuste puhul.

3-19-1239

8(14)

3) Halduskohus selgitas õigesti, et välisriigi pakkujad on Eesti pakkujatest halvemas seisus,

tulenevalt hankemenetluse läbiviimise kiirusest. On ebamõistlik eeldada, et välisriigi

ettevõtjatel oli Eesti tegevusluba olemas juba enne hanke väljakuulutamist ning kui välisriigi

pakkuja ei osutu edukaks, on tema kulutused tegevusloa taotlemiseks asjatud. Hankija seadis

vaidlusaluses riigihankes teisigi tingimusi, mille abil sai kontrollida pakkuja võimekust täita

hankelepingut ja vähendada hankija võimalikke riske. Halduskohus või vastustaja ei saa

hankijale ette kirjutada, milline oleks pidanud olema Euroopa Liidu õigusega kooskõlas olev

kvalifitseerimise tingimus. Konkreetse sõnastuse üle otsustamine on hankija kaalutlusotsus.

4) Finantskorrektsiooni otsustes on nõuetekohaselt põhjendatud kahju tekkimist ja

finantskorrektsiooni kohaldamise määra valikut.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

14. Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.

15. Vaidlus käib Sotsiaalministeeriumile RHS v.r nõuete rikkumise tõttu tehtud

finantskorrektsiooni otsuse õiguspärasuse üle.

16. Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1303/2013 art 143 lg 2 kohaselt teevad

liikmesriigid tegevustes või rakenduskavades avastatud üksiku või süstemaatilise eeskirjade

eiramisega seoses nõutavad finantskorrektsioonid, mis seisnevad avaliku sektori toetuse

täielikus või osalises tühistamises. Liikmesriigid võtavad arvesse eeskirjade eiramise olemust

ja keerukust ning fondidele tekitatud rahalist kahju ja kohaldavad proportsionaalseid

korrektsioone. Eeskirjade eiramisena käsitatakse määruse (EL) nr 1303/2013 art 2 p 36 kohaselt

liidu õiguse või selle kohaldamisega seotud liikmesriigi õiguse rikkumist, mis tuleneb Euroopa

struktuuri- ja investeerimisfondide rakendamisega seotud ettevõtja tegevusest või

tegevusetusest, mis on mõjutanud või oleks võinud kahjustavalt mõjutada liidu eelarvet

põhjendamata kuluartikli liidu eelarvest debiteerimise tõttu.

17. STS2014–2020 § 45 lg 1 p 3 kohaselt tehakse finantskorrektsiooni otsus toetuse vähendamiseks

või tühistamiseks määruse (EL) nr 1303/2013 art 143 alusel ja sellega kooskõlas mh juhtudel,

kui toetuse saaja on jätnud osaliselt või täielikult täitmata kohustuse või nõude ja see on

mõjutanud kulu abikõlblikkust. STS2014–2020 § 46 lg-test 1 ja 2 tuleneb, et kui

finantskorrektsiooni otsuse tegemisel ei ole kohustuse või nõude täitmata jätmise laadist

tulenevalt võimalik selle rahalise mõju suurust hinnata, kuid esineb põhjendatud oht, et

kohustuse või nõude täitmata jätmine tõi kaasa rahalise mõju, siis vähendatakse toetust

kooskõlas Vabariigi Valitsuse 01.09.2013 määrusega nr 143 „Perioodi 2014–2020

struktuuritoetusest hüvitatavate kulude abikõlblikuks lugemise, toetuse maksmise ning

finantskorrektsioonide tegemise tingimused ja kord“ (määrus nr 143; praeguses asjas kohaldub

kuni 31.08.2017 kehtinud redaktsioon). Määruse nr 143 § 22 lg 1 järgi vähendatakse toetust

vastavalt sama paragrahvi lg-tes 2–14 sätestatule, kui toetuse tagasinõudmise aluseks olevate

asjaolude põhjal ilmneb, et toetuse saaja on eiranud oma kohustusi või talle kehtestatud nõudeid

ning selle tulemusena tekkinud kahju suurust ei ole võimalik hinnata või selle hindamine on

ebamõistlikult aja- või ressursimahukas. Määruse nr 143 § 22 lg 11 p 5 kohaselt vähendatakse

hankelepingule eraldatavat toetust 25% mh juhtudel, kui hankemenetluse korraldamisel on

pakkuja kvalifitseerimiseks nimetatud kriteerium, mis on vastuolus riigihangete seadusega.

Määruse nr 143 § 22 lg 12 järgi võib nimetatud juhul sõltuvalt rikkumise raskusest kohaldada

finantskorrektsiooni määra 5% või 10%.

I Eeskirjade eiramine

3-19-1239

9(14)

18. Finantskorrektsiooni otsuse tegemise aluseks on eeskirjade eiramine, mis Euroopa Kohtu

praktika kohaselt eeldab kolme asjaolu koos esinemist: 1) rikutud peab olema liidu õigust; 2)

rikkumine peab tulenema majandustegevuses osaleja tegevusest või tegevusetusest ning 3) liidu

eelarvele peab olema tekkinud või tõenäoliselt tekkima kahju (Euroopa Kohtu otsus C-743/18,

p 51). Liidu õiguse rikkumise all mõeldakse mh nende riigisiseste õigusnormide rikkumist, mis

on kohaldatavad fondidest toetatavate toimingute suhtes ja aitavad tagada rahastatud projektide

juhtimist reguleerivate liidu õigusnormide nõuetekohast kohaldamist (Euroopa Kohtu otsus C-

743/18, p 52). Eeskirjade eiramise tuvastamisel ei ole otsuse tegemise eelduseks toetuse saaja

tahtlus või hooletus (Euroopa Kohtu otsus C-743/18, p-d 57–65). Nõutav ei ole ka konkreetse

finantsmõju tõendamine, vaid piisab sellest, kui asjasse puutuva fondi eelarve mõjutamise

võimalus ei olnud välistatud (Euroopa Kohtu otsus C-743/18, p 67).

19. Vastustaja leidis, et struktuurivahenditest toetust saanud kaebaja partner rikkus riigihanke

(viitenumber 188638) korraldamisel Euroopa Liidu õigust sellega, et kehtestas hanketeates

pakkuja kvalifitseerimise tingimusena nõude omada pakkumuse esitamise ajal kehtivat

maavanema antud lapsehoiuteenuse tegevusluba ning selle konkurentsi piirava ja teise

liikmesriigi ettevõtjaid piirava tingimuse tõttu tekkis tõenäoliselt kahju liidu eelarvele.

Apellatsioonimenetluses vaidlevad pooled selle üle, kas täidetud on eeskirjade eiramise esimene

ja kolmas eeldus.

a) Euroopa Liidu õiguse rikkumine

20. Kaebaja selgituse järgi oli vaidlusaluse kvalifitseerimise tingimuse aluseks RHS v.r § 41 lg

3, mis sätestas järgmist: „Kui hankelepingu alusel sooritatava tegevuse jaoks on õigusaktides

kehtestatud erinõuded, nimetab hankija hanketeates, milliste erinõuete, registreeringute või

tegevuslubade olemasolu on pakkuja või taotleja kvalifitseerimiseks nõutavad. Õigusaktides

kehtestatud erinõuete täitmise kontrollimiseks nõuab hankija hanketeates pakkujalt või

taotlejalt tegevusloa või registreeringu või muu erinõude täitmist tõendava asjakohase tõendi

või tema asukohariigi õigusaktide kohaselt vastavasse organisatsiooni kuulumise kohta tõendi

esitamist, kui need ei ole hankijale oluliste kulutusteta andmekogus olevate avalike andmete

põhjal kättesaadavad. Kui pakkujal või taotlejal puudub vastav tegevusluba või registreering

või ta ei kuulu vastavasse organisatsiooni tema asukohariigi õigusaktide kohaselt, jätab hankija

pakkuja või taotleja kvalifitseerimata.“

21. Kõnealuse sättega võeti Eesti õigusesse üle direktiivi 2004/18/EÜ art 46, mille sõnastus oli

järgmine: „Igalt hankelepingute sõlmimises osaleda soovivalt ettevõtjalt võib nõuda tõendeid

selle kohta, et ta on vastavalt oma asukohariigi seadustele kantud erialasesse või äriregistrisse,

või vande all tehtud avalduse või tõendi esitamist vastavalt ehitustööde riigihankelepinguid

käsitlevale IX A lisale, asjade riigihankelepinguid käsitlevale IX B lisale ja teenuste

riigihankelepinguid käsitlevale IX C lisale. Teenuste riigihankelepingute sõlmimise menetluses

võib ostja juhul, kui kandidaatidel või pakkujatel peab oma päritoluriigis asjaomase teenuse

osutamiseks olema luba või kui nad peavad kuuluma teatavasse organisatsiooni, nõuda neilt loa

olemasolu või organisatsiooni kuulumise tõendamist.“

22. Direktiivi 2004/18/EÜ art 2 kohaselt kohtlevad ostjad ettevõtjaid võrdselt ja

mittediskrimineerivalt. Sama põhimõte sisaldus RHS v.r § 3 p-s 3.

23. Poolte vahel oli sarnane vaidlus haldusasjas nr 3-19-346, milles ringkonnakohus küsis

Euroopa Kohtult eelotsust direktiivi 2004/18/EÜ art-te 2 ja 46 tõlgendamise kohta. Euroopa

Kohus selgitas otsuses C-6/20, et pakkuja kohustust omada riigihanke esemeks olnud tegevuse

suhtes kohaldatavates õigusaktides ette nähtud registreeringut või tunnustust tuleb käsitada

kvalitatiivse valikukriteeriumina, mitte hankelepingu täitmise tingimusena (p 44).

Direktiivi 2004/18/EÜ art-st 46 tulenev kvalifikatsioonide vastastikuse tunnustamise põhimõte

3-19-1239

10(14)

on pakkujate väljavalimise etapis primaarne (p 48). Seetõttu peab pakkujatel olema võimalik

tõendada oma võimet hankelepingut täita, tuginedes sellistele dokumentidele nagu tõend

erialaregistrisse või äriregistrisse kandmise kohta, mille on väljastanud pakkuja

asukohaliikmesriigi pädev asutus (p 49). Direktiivi 2004/18/EÜ art 46 rikkumine toob

tingimata kaasa selle direktiivi art-ga 2 tagatud proportsionaalsuse põhimõtte ja pakkujate

võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumise, sest nõue, et pakkujatel peab olema Eesti riigiasutuse

tunnustus või et nad täidaksid Eestis teatamis- ja loakohustust, on diskrimineeriv ning pole

teistes liikmesriikides asutatud pakkujate suhtes põhjendatud (p 52). Euroopa Kohtu hinnangul

tuleb direktiivi 2004/18/EÜ art-t 46 tõlgendada nii, et sellega on vastuolus see, kui hankija

kehtestab

kvalitatiivse

valikukriteeriumina

hankelepingute

täitmise

liikmesriigis

registreerimise ja/või tunnustuse saamise juhul, kui pakkujal juba on sarnane registreering või

tunnustus tema asukoha liikmesriigis (p 55).

24. Kohtuasja C-6/20 esemeks olnud riigihankes hangiti puudust kannatavatele isikutele

toiduabi. Hanke kvalifitseerimise tingimustes oli ette nähtud pakkuja kohustus omada Eestis

Veterinaar- ja Toiduameti antud tegevusluba, registreeringut või tunnustust, isegi kui tal oli

sarnane tunnustus liikmesriigis, kus ta on asutatud. See nõue tulenes toiduseadusest, millega

võeti üle Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus 852/2004 toiduainete hügieeni kohta. Euroopa

Kohus märkis, et sellistel asjaoludel võivad nii riigisisesed kui ka liidu toidualased õigusnormid

kujutada endast erinorme üldistele riigihanke eeskirjadele (p 56) ning tuleb püüda ühitada

üldistest riigihanke eeskirjadest ja toiduainete hügieeni reguleerivatest erinormidest tulenevaid

vastuolulisi nõudeid (p 57). Euroopa Kohus kontrollis, kas Euroopa Liidu toiduohutuse normid,

mis on liikmesriikides ühtlustatud, võimaldavad järeldada, et ühe liikmesriigi väljastatud

registreering või tunnustus on piisav, et järeldada ettevõtja suutlikkust täita hankelepingut ka

teises liikmesriigis (p-d 58–64).

25. Kokkuvõttes leidis Euroopa Kohus vastuseks eelotsuse taotlusele, et direktiivi 2004/18/EÜ

art-eid 2 ja 46 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mille

kohaselt peab hankija hanketeates kvalitatiivse valikukriteeriumina nõudma, et pakkujad

esitaksid juba oma pakkumuse esitamise ajal tõendi selle kohta, et neil on kõnealuse riigihanke

esemeks oleva tegevuse suhtes kohaldatavates õigusaktides ette nähtud registreering või

tunnustus, mille on väljastanud hankelepingu täitmiskoha liikmesriigi pädev asutus, ja seda

isegi juhul, kui neil on sarnane registreering või tunnustus juba nende asukoha liikmesriigis.

26. Seega ei saa Euroopa Kohtu seisukoha järgi RHS v.r § 41 lg-t 3 tõlgendada nii, et hankijal

on kohustus nõuda teise liikmesriigi pakkujalt kvalifitseerumise eeldusena Eesti tegevusloa

olemasolu ja selle puudumise korral jätta pakkuja kvalifitseerimata. Kohustus tõlgendada

riigisisest õigust kooskõlas Euroopa Liidu õigusega või jätta liidu õigusega vastuolus olev

riigisisese õiguse norm kohaldamata ja kui asjakohane, siis kohaldada selle asemel liidu õigust,

seob liikmesriiki tervikuna, sh selle ametiasutusi (nt Euroopa Kohtu otsus C-384/17, p 58).

Seega oli selline kohustus ka vaidlusaluse riigihanke korraldanud Sotsiaalkindlustusametil.

Praeguses asjas oli võimalik tõlgendada RHS v.r § 41 lg-t 3 kooskõlas Euroopa Liidu õigusega.

Aga isegi kui asuda seisukohale, et selline tõlgendus olnuks contra legem, oleks hankija pidanud

kohaldama RHS v.r § 41 lg 3 asemel hanke alustamise ajal kehtinud Euroopa Parlamendi ja

nõukogu direktiivi 2014/24/EL riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks

tunnistamise kohta. Direktiivi 2014/24/EL art 58 lg 2 on vaidlusaluses osas sarnane direktiivi

2004/18/EÜ art-ga 46. Kuigi sotsiaalteenuseid nagu lapsehoiuteenus võis põhimõtteliselt

hankida lihtsustatud korras (RHS v.r § 19), viis Sotsiaalkindlustusamet vaidlusaluses asjas läbi

avatud hankemenetluse ning saatis hanketeate avaldamiseks Euroopa Liidu Teatajas, sest hanke

eeldatav maksumus ületas rahvusvahelist piirmäära. RHS v.r § 16 lg 9 sätestas, et kui hankija

alustab hankemenetlust ilma vastava seadusest tuleneva kohustuseta, on ta kohustatud järgima

vastavat hankemenetluse korda. Seega muutis hankija endale riigihankes viitenumbriga 188638

3-19-1239

11(14)

kohustuslikuks avatud hankemenetluse sätted, sh kvalifitseerimise nõuete kehtestamise aluseks

oleva RHS v.r § 41 lg 3, ja pidi nende sätete kohaldamisel arvestama Euroopa Liidu õigusega

sõltumata sellest, millistel kaalutlustel ta otsustas avatud hankemenetluse kasuks.

27. Kaebaja arvates on SHS § 151 p 1, mis kehtestas lapsehoiuteenuse osutamiseks tegevusloa

nõude, erinorm üldistele riigihanke eeskirjadele ja sellest tulenevalt oli vaidlusalune

kvalifitseerimise tingimus siiski õiguspärane.

28. Pooled ei vaidle selle üle, et Euroopa Liidu õigus ei reguleeri raske ja sügava puudega lastele

lapsehoiuteenuse osutamist, sh selle teenuse osutamiseks vajalikke erinõudeid nagu

tegevusluba. Seega tulenes SHS § 151 p-s 1 sätestatud tegevusloa nõue üksnes Eesti õigusest.

Euroopa Kohus leidis otsuses C-6/20, et liidu riigihankealaste eeskirjade erinorm võib

põhimõtteliselt tuleneda ka riigisisest õigusaktist (p 56).

29. Vastustaja ei ole seadnud vaidlustatud haldusaktides ega kohtumenetluses kahtluse alla, et

hankelepingu täitmiseks (Eestis lapsehoiuteenuse osutamiseks) oli teise liikmesriigi pakkujal

vaja maavanema antavat lapsehoiuteenuse tegevusluba – seda ka siis, kui tal oli asjaomane

tegevusluba oma asukohariigis. Kvalifitseerimise tingimuste seadmise eesmärk on kontrollida

pakkuja eeldatavat võimekust täita hankelepingut. Kuna puudega lastele lapsehoiuteenuse

osutamine ei ole Euroopa Liidu õigusega ühtlustatud, võivad selle teenuse osutamisele ja

osutajale kehtestatud nõuded liikmesriikides erineda, tulenevalt kultuurilistest vms eripäradest.

Sellises olukorras võib hankijal olla keerukas veenduda Eesti tegevusluba mitteomava teise

liikmesriigi pakkuja võimekuses osutada lapsehoiu teenust. Samuti on sellises olukorras risk, et

riigihankes edukaks osutunud teise liikmesriigi pakkujale keeldutakse hiljem Eestis

lapsehoiuteenuse tegevusloa andmisest ning ta saa seetõttu hankelepingut täita. SHS või

majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse (MSÜS) ei sea teise liikmesriigi pakkujale

lapsehoiuteenuse tegevusloa saamiseks teistsuguseid nõudeid kui Eesti päritolu pakkujale.

Eeltoodu räägib vaidlusaluse kvalifitseerimise tingimuse kehtestamise kasuks.

30. Samas tuleb arvestada, et teise liikmesriigi pakkuja pidi tegema vaidlusaluses riigihankes

kvalifitseerumiseks endale selgeks Eesti riigisisese õiguse ja selle kohaldamise praktika ning

taotlema maavanemalt lapsehoiuteenuse tegevusluba. Taotluses tuli määrata kindlaks, kas

tegevusloa taotleja soovib lapsehoiuteenust osutada teenust saava lapse eluruumis või muus

tegevuskohas; määrata kindlaks nende isikute arv, kellele taotleja soovib teenust osutada

tegevuskohas; esmase tegevusloa taotlemise korral esitada lapsehoidjate kirjalik nõusolek

tegevusluba taotleva teenuse osutaja juurde tööle asumiseks; esitada lapsehoidja tervisetõend

nakkushaiguste suhtes tervisekontrolli läbimise kohta; kui lapsehoiuteenust soovitakse osutada

lapsehoidja eluruumides, siis esitada eluruumi omaniku nõusolek lapsehoiuteenuse osutamiseks

lapsehoidja eluruumides ja lapsehoidjaga ühist eluruumi kasutava isiku tervisetõend

nakkushaiguste suhtes tervisekontrolli läbimise kohta (SHS § 152). Lapsehoiuteenuse

tegevusluba anti, kui: 1) tegevusloa taotleja ja teenus, mida kavatsetakse osutama hakata ning

lapsehoidja (teenust vahetult osutav isik) vastavad SHS-s teenusele, teenuseosutajale ja teenust

vahetult osutavale isikule sätestatud nõuetele; 2) teenust vahetult osutaval isikul puudub

karistatus tahtlikult toimepandud kuriteo eest, mis võib ohtu seada teenust saama õigustatud

isiku elu, tervise ja vara; 3) teenuse osutamise koht vastab rahvatervise seaduse alusel

kehtestatud tervisekaitsenõuetele; 4) teenuse osutamise koht vastab tuleohutusnõuetele;

5) täidetud on lastekaitse seaduse §-s 20 sätestatud nõuded (s.o lastega töötaval isikul puudub

karistatus teatud liiki süütegude eest). Võib eeldada, et teiste liikmesriikide ettevõtjad on Eesti

õigusnormide sõnastuse ja nende kohaldamise tingimustega vähem tuttavad kui Eesti

ettevõtjad, mistõttu on tegevusloa taotlemise asjaolude kindlakstegemine välisriigi ettevõtja

jaoks ajamahukam (vrd Euroopa Kohtu otsused C-171/15, p 42 ja C-27/15 p 46). Eesti

lapsehoiuteenuse tegevusluba tuli vaidlusaluses riigihankes kvalifitseerumiseks taotleda ka neil

3-19-1239

12(14)

teise liikmesriigi pakkujatel, kellel oli oma asukohariigis olemas sarnane tegevusluba, s.o kelle

võimekust vastavat teenust osutada oli juba kontrollinud teise liikmesriigi asutus. Seejuures võis

Eesti tegevusluba osutada välisriigi pakkujate jaoks kasutuks olukorras, kus nende pakkumus

ei ole edukas.

31. Lisaks on oluline, et vaidlusaluses riigihankes avaldati hanketeade 03.07.2017 ja

pakkumused tuli esitada 22.08.2017. Maavanemal oli kohustus otsustada tegevusloa andmine

30 päeva jooksul nõuetekohase taotluse esitamiseks koos võimalusega pikendada taotluse

lahendamise tähtaega 30 päeva võrra (MSÜS § 20 lg-d 1 ja 3). Nagu eespool selgitatud, pidi

Eesti lapsehoiu tegevusloa taotlemisel arvestama teatava ettevalmistusajaga. Seega sisuliselt

pidi teise liikmesriigi pakkuja leidma vaidlusaluses riigihankes osalemiseks hanketeate

viivitamata pärast selle Euroopa Liidu Teatajas avaldamist, tutvuma kiirelt Eesti õigusaktide ja

selle kohaldamise praktikaga, valmistama ette nõuetekohase taotluse, leides mh kvalifitseeritud

inimesed ja nõuetekohased ruumid, ning ka siis oli seaduse järgi olemas võimalus, et maavanem

ei otsusta siiski tegevusloa andmist enne pakkumuste esitamise tähtaega.

32. Kokkuvõttes pidi teise liikmesriigi pakkuja tegema riigihankes osalemisega seoses selliseid

täiendavaid toiminguid, mis olid seotud hangitava teenuse osutamisega Eestis. Seetõttu oli

hankes osalemine teise liikmesriigi pakkuja jaoks keerulisem kui Eesti pakkuja jaoks. Teise

liikmesriigi pakkuja võis küll kasutada lapsehoiuteenuse tegevusluba omavaid partnereid või

osaleda hankes n-ö katusorganisatsioonina nagu Eesti pakkujagi, kuid see ei kõrvalda välisriigi

ja Eesti pakkuja ebavõrdset kohtlemist. Hankijal seevastu oli võimalik maandada hankelepingu

mittekohase täitmise riske mittediskrimineerivate meetmetega, nt nõudes lapsehoiu tegevusloa

olemasolu vastavalt pakkuja asukohariigi õigusaktidele või kehtestades muid kvalifitseerimise

tingimusi või tehnilise kirjelduse nõudeid erinõude täitmise eelduseks olevate asjaolude kohta.

Kuna hanketingimuste kehtestamine on hankija pädevuses, ei saa vastustaja ega kohus

otsustada, milliste tingimuste kehtestamine oleks praegusel juhul olnud hankija riskide

maandamiseks sobivaim.

33. Eeltoodud põhjendusi arvestades oli kvalifitseerimise tingimusena esitatud nõue omada

Eesti lapsehoiuteenuse tegevusluba juba pakkumuse esitamise ajal teise liikmesriigi pakkujate

suhtes diskrimineeriv ja ebaproportsionaalne. Järelikult rikkus hankija sellise kvalifitseerimise

tingimuse kehtestamisel Euroopa Liidu õigust.

b) Kahju Euroopa Liidu eelarvele

34. Määruse nr 143 § 22 lg 11 p 5 kohaselt vähendatakse hankelepingule eraldatavat toetust mh

juhtudel, kui hankemenetluse korraldamisel on pakkuja kvalifitseerimiseks nimetatud

kriteerium, mis on vastuolus riigihangete seadusega. Selle normi kehtestamisel on aluseks

võetud Euroopa Komisjoni 19.12.2013 otsus C(2013) 9527, millega sätestatakse ja kiidetakse

heaks suunised selliste finantskorrektsioonide määramiseks, mida tuleb teha ühisjuhtimise

raames rahastatavate liidu kulutuste suhtes, kui ei ole järgitud riigihanke eeskirju.1 Komisjoni

juhendis on mh Euroopa Kohtu praktikat arvestades välja toodud riigihangete valdkonna

rikkumised, mis mõjutavad Euroopa Liidu huve ja seeläbi ka liidu eelarvet. Juhendi eesmärk on

tagada finantskorrektsioonide puhul võrdne kohtlemine, läbipaistvus ja proportsionaalsus.

Samasugustele eesmärkidele on viidatud määruse nr 143 seletuskirjas. Määruse nr 143 § 22 lg

11 p 5 kohaselt on ebaseadusliku kvalifitseerimise tingimuse kehtestamine selline rikkumine,

1 https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2013)9527&lang=et; vt ka määruse nr 143

seletuskirja lk-d 30–32, https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/36c9330e-aa34-46eb-9af1-

571cfd4d9de8?activity=1#PD7ee6Zb

3-19-1239

13(14)

mille puhul tuleb eeldada kahju tekkimist Euroopa Liidu eelarvele (vrd Euroopa Komisjoni

juhendi p 2.1 alap 9).

35. Vastustajal ei olnud määruse nr 143 § 22 lg 11 p 5 eelduse täidetuse korral kaalutlusõigust,

kas teha finantskorrektsioon. Vastustaja kaalutlusõigus puudutas vaid finantskorrektsiooni

ulatust (vrd Tallinna Ringkonnakohtu 12.01.2017 otsus nr 3-15-1709, p 19). Vastustaja on

vaidlustatud haldusaktides siiski välja toonud, milles seisnes kahjulik mõju liidu eelarvele:

vaidlusalune kvalifitseerimistingimus piiras konkurentsi ja mõni teise liikmesriigi pakkuja võis

jätta selle tingimuse tõttu pakkumuse esitamata. Selle tulemusel võis hankelepingu esemeks

olev teenus kujuneda kokkuvõttes kallimaks kui vaidlusaluse piirava tingimuseta.

36. Õige on vastustaja seisukoht, et kuna vaidlusaluse riigihanke eeldatav maksumus ületas

oluliselt rahvusvahelise hanke piirmäära ja hankija saatis hanketeate avaldamiseks Euroopa

Liidu Teatajale, tuli hankijal eeldada piiriülese huvi olemasolu ja arvestada sellega ka

kvalifitseerimise tingimuste kehtestamisel. Vastustaja ei pea finantskorrektsiooni otsust tehes

tõendama, et piiriülene huvi oli reaalne (mida kinnitaks nt teise liikmesriigi ettevõtja poolne

küsimuste või vaidlustuste esitamine), vaid piisav on potentsiaalne piiriülese huvi olemasolu,

millele viitab mh riigihanke rahvusvahelist piirmäära ületav eeldatav maksumus.

Rahvusvahelise piirmäära ületamise korral tuleb eeldada piiriülese huvi olemasolu ka

sotsiaalteenuste puhul, mis üldiselt on seotud konkreetse liikmesriigi kultuuriliste eripäradega

ja mille hankimisel on liikmesriikidel suurem otsustamisruum kui n-ö klassikaliste teenuste

puhul.

37. Piiriülese huvi eeldust ei lükka ümber pelgalt see, et teistel samalaadsetel hangetel ei ole

osalenud teiste liikmesriikide pakkujaid. Vastustaja on välja toonud, et 2015. ja 2016. a-l läbi

viidud riigihangete puhul oli hankija kehtestanud samasuguse piirava kvalifitseerimise

tingimuse nagu praeguses asjas. Pelgalt ühest 2020. a-l läbi viidud riigihankest, kus kõnealune

tegevusloa nõue oli kehtestatud lepingu täitmise tingimusena, ei saa teha üldistusi piiriülese

huvi puudumise kohta vaidlusaluses hankes, eriti kuna kaebaja ei ole ära näidanud, et üldine

turuolukord ja ka ülejäänud hanketingimused olid muus osas sarnased. Praeguse vaidluse

asjaolusid arvestades ei ole tähtsust, et ükski välisriigi ettevõtja ei ole taotlenud Eestis

lapsehoiuteenuse tegevusluba väljaspool riigihankemenetlusi.

38. Järelikult on täidetud ka teine vaidlusalune eeskirjade eiramise tingimus.

II Finantskorrektsiooni ulatus

39. Üldjuhul tuleb finantskorrektsiooni otsus teha summas, mis vastab rikkumise rahalisele

suurusele. Ringkonnakohus nõustub vastustajaga, et praeguses asjas pole võimalik hinnata

kahju täpset suurust, sest ei ole teada, milliseks oleks kujunenud pakkujate ring, esitatud

pakkumused ja edukad pakkujad juhul, kui õigusvastast kvalifitseerimise ringimust ei oleks

kehtestatud. Seepärast tuleb finantskorrektsiooni ulatuse määratlemisel lähtuda määruse nr 143

§ 22 lg 11 p-st 5 ja lg-st 12. Vaidlustatud haldusaktides on arvestatud konkreetse vaidluse

asjaoludega, sh sellega, et potentsiaalsete pakkujate hulk, kelle hankes osalemist on piiratud, on

tõenäoliselt väga väike, ning finantskorrektsiooni otsus on tehtud vähimas suuruses, mis on

määruse nr 143 kohaselt õigusvastase kvalifitseerimise tingimuse kehtestamise puhul võimalik

(5%).

III Kokkuvõte

40. Eelneva põhjal leiab ringkonnakohus, et kaebajale finantskorrektsiooni tegemise alused olid

olemas ja vastustaja ei eksinud ka finantskorrektsiooni ulatuse kindlakstegemisel. Seega jääb

apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.

3-19-1239

14(14)

41. Menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti (HKMS § 108 lg 1). Menetluskulude

vastaspoolelt väljamõistmise eelduseks on menetluskulude nimekirja ja kuludokumentide

esitamine (HKMS § 109 lg 1). Otsus tehakse kaebaja kahjuks, kuid vastustaja ei ole taotlenud

kaebajalt menetluskulude väljamõistmist. Seega jäävad menetluskulud poolte endi kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)