3-21-2713/14 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

1(14)

K O H T U O T S U S

E e s t i V a b a r i i g i n i m e l

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Kadri Sullin

Otsuse tegemise aeg ja koht

4. aprill 2022. a, Tallinn

Haldusasja number

3-21-2713

Haldusasi

Xi kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 22.10.2021 otsuse nr 15.2-

15/827-2 tühistamiseks ja taotluse uuesti läbivaatamiseks

kohustamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja: X, volitatud esindaja Markus Hallang

Vastustaja: Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindaja Mirja

Sarap

Kaasatud haldusorgan: Siseministeerium, volitatud esindaja

Monika Silver

Asja läbivaatamise vorm

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta kaebus rahuldamata.

2. Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

3. Otsuse

avaldamisel

asendada

kaebaja

nimi

tähemärkidega.

Edasikaebamise kord

Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna

Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult

teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 04.05.2022.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Süüria Araabia Vabariigi kodanik X esitas 18.09.2020 Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) taotluse

Eesti kodakondsuse saamiseks naturalisatsiooni korras.

2. PPA jättis 22.10.2021 otsusega nr 15.2-15/827-2 Xi taotluse haldusmenetluse seaduse (HMS) § 15

lõikele 3 tuginedes läbi vaatamata ning luges menetluse kooskõlas § 43 lõike 1 punktiga 3 lõppenuks.

Otsuse põhjendused on kokkuvõtvalt järgmised.

2.1. X on Süüria kodanik ning tema suhtes ei ole tuvastatud rahvusvahelise kaitse saamise

vajadust. Seetõttu peab ta esitama tõendi, et ta on Süüria kodakondsusest vabastatud või ta

vabastatakse sellest Eesti kodakondsuse saamisel. PPA palus tõendi esitada 18.10.2020.

2.2. X teatas 13.10.2020 PPA-le, et tema poolt saadetud dokumendid on Süüria saatkonnas

Minskis vastu võetud. PPA pikendas taotluses esineva puuduse kõrvaldamise tähtaega nelja kuu

võrra, s.o kuni 18.02.2021.

2(14)

2.3. X selgitas 15.02.2021 PPA-le saadetud kirjas, et asjaajamine Süüria ametiasutustes võtab

veel aega. PPA pikendas seetõttu taotluses esineva puuduse kõrvaldamise tähtaega veel kolme

kuu võrra, s.o kuni 18.05.2021.

2.4. X teatas 18.05.2021 PPA-le, et vaatamata korduvatele pöördumistele ei ole ta Süüria

saatkonnast ühtegi ametilikku vastust saanud. PPA pikendas Xile antud tähtaega taaskord kolme

kuu võrra, s.o kuni 18.08.2021. X nimetatud tähtpäevaks nõutud tõendit ei esitanud ega

selgitanud ka selle esitamata jätmise tinginud põhjuseid.

2.5. PPA andis 02.09.2021 kirjaga nr 15.2-15/827-1 Xile teada, et jätab taotluse läbi vaatamata

ning lõpetab menetluse. Isikule anti võimalus arvamuse ja vastuväidete esitamiseks (kuni

01.10.2021.

2.6. Kuivõrd X ei kõrvaldanud taotluses esinevat puudust, ei ole tema taotlust võimalik Vabariigi

Valitsusel edastada ning see tuleb jätta läbi vaatamata.

3. X (kaebaja) esitas 22.11.2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse PPA 22.10.2021 otsuse

tühistamiseks ning vastustaja kohustamiseks vaadata kaebaja taotlus uuesti läbi.

3.1. Tegemist on põhiseaduse (PS) §-st 12 tuleneva võrdsuspõhiõiguse riivega, kuna Eesti

kodakondsuse saamise taotluse läbi vaatamata jätmise otsusega nr 15.2-15/19-3 kohtleb PPA

sarnases olukorras olevaid isikuid erinevalt.

3.2. Kuna kaebaja omab Eestis pikaajalise elaniku elamisluba, siis välismaalasele rahvusvahelise

kaitse seaduse (VRKS) § 22 lg 1 punkti 2 kohaselt on tegemist pagulasena või täiendava kaitse

saajana tunnustamist välistava asjaoluga, ehk kaebajal ei ole võimalik pagulase staatust VRKS-

ist lähtuvalt taotleda. Seega isik, kes omab Eestis alalist elamisluba, kuid vastab pagulase

staatuse saamise kriteeriumitele, ei ole võimeline saama pagulase staatust. Lisaks ei ole ta

võimeline oma päritoluriigi kodakondsusest loobuma selleks, et saada Eesti kodanikuks ning tal

ei ole ka võimalik KodS-ga ettenähtud erandeid kasutada selleks, et teostada õigust saada

kodakondsust KodS § 2 lg 1 p 2 alusel. Nii on kaebaja olukorras, kus päritoluriik teda ei kaitse

ning tal ei ole võimalik saada ka kaitset riigis, kus ta alaliselt elab.

3.3. Kaebajal ei ole de facto kodakondsust, kuna Süüria teda antud hetkel ei kaitse ja talle õigusi

ei anna. Lisaks ei ole kaebajal ka Süüria passi, ning tal puudub seega päritoluriigi poolt

väljastatud reisidokument. Kaebaja andis 2013. aastal oma passi ära Süüria saatkonnas

Liibanonis, eesmärgiga seda uuendada, kuid uut passi talle ei antud ning edasist informatsiooni

oma passi kohta ei ole ta saanud. Rootsis asuvast Süüria saatkonnast öeldi kaebajale, et uue passi

saamiseks peab ta vana passi esitama, kuid seda tal enam ei ole. Sisuliselt on kaebaja olukorras,

kus tal ei ole olnud võimalik oma kodakondsusriigi passi 2013 aastast saada, s.h oma

kodakondsuse tõestamiseks.

3.4. PPA väljastas kaebajale välismaalase passi isikut tõendavate dokumentide seaduse (ITDS) §

27 alusel. Arvestades nimetatud regulatsiooni on kaebaja PPA-le juba välismaalase passi

taotlemise protsessis tõestanud et tal puudub päritoluriigi reisidokument (pass), tal ei ole

võimalik seda saada ning tal ei ole võimalik saada päritoluriigi nõusolekut välismaalase passi

saamiseks. Seega on tõendatud, et Süüria võimuorganid ei tee kaebajaga koostööd ning ei soovi

isegi oma kodanikule passi väljastada. Välismaalaste pass ei ole aga iga riigi poolt aktsepteeritav.

Kodakondsuse de facto puudumine on juba kaebajale kahju tekitanud. Kuna kaebajal ei ole

Süüria kodakondsust tõendavat dokumenti (pass) ning kaebajal ei ole senikaua õnnestunud ka

Eesti kodakondsust saada, on kaebaja jäänud Eestis ilma oma töökohast.1

3.5. Lisaks on kaebaja sarnases olukorras rahvusvahelise kaitse saajatega – mida tõestab ka asjaolu,

et tema pereliikmed on saanud teistes EL-i liikmesriikides rahvusvahelise kaitse staatuse - ning

seega tuleks teda ka võrdsuspõhiõiguse printsiibi järgi antud olukorras kohelda kui

1 Lisa 6. Kaebaja töölepingu ülesütlemise avaldus

3(14)

rahvusvahelise kaitse saajat. Lisaks on Süüria seal aset leidva konflikti tõttu endiselt ebaturvaline

riik. Kaebajale on tulnud Süüriasse ka sõjaväekutse, mis tähendab, et ta peaks Süüriasse naasmise

korral osalema sõjalises konfliktis. Taotleja on PPA-le näidanud, et tal ei ole Süüria seaduste

kohaselt võimalik oma kodakondsusest loobuda – ehk see on tema jaoks võimatu või

ebamõistlikult keeruline.2 KodS-ga sätestatud erand ongi mõeldud selleks, et sellist

põhiseaduslikku riivet vältida. Seaduse eelnõu seletuskirjast nähtub, et eelnõuga oli kavandatud

tehnilist laadi muudatusi, mille eesmärk oli lihtsustada kodakondsusega seotud menetlusi ja

võimaldada seadust paindlikumalt rakendada.3 Lisaks leidis seadusandja, et rahvusvahelise kaitse

saanud isikute puhul võib ette tulla olukordi, kus kodakondsusjärgse riigi kodakondsusest

loobumine võib olla ohtlik, võimatu või ebamõistlikult keeruline. Sellisel juhul puudub

rahvusvahelise kaitse saanud isikutel võimalus saada Eesti kodakondsus.

3.6. Ehkki seadusandja mõistab, et on olemas isikuid, kelle puhul võib kodakondsusest

loobumine olla ohtlik, võimatu või ebamõistlikult keeruline, näeb seadusandja siiski ette, et

olukorras, kus isik vastab pagulase staatuse saamise kriteeriumitele on võimalik seadust ka

paindlikumalt rakendada.4 Neid kahte asjaolu koosmõjus võib tõlgendada nii, et KodS § 3 lg 2

erandeid võib tõlgendada paindlikumalt ning kaebaja olukorraga sobilikult, kuna kaebajal

puudub reaalne võimalus pagulase staatuse saamiseks VRKS § 22 lg 1 punktist 2 lähtuvalt.

Seadusandja paindlikuma tõlgendamise soovi toetab ka põhiseadus: „riigi kodakondsuspoliitika,

eriti naturaliseerimisega seonduvate reeglite kehtestamine, on suures osas poliitilise valiku

küsimus. Liberaalsemad kodakondsuse andmisega seotud argumendid rõhuvad sellele, et

riigivõimu teostamisel peab riik arvestama kõigi võimuobjektide arvamusi ja soove. Välistades

suure osa elanikkonna osalemise poliitilises protsessis, ei ole see tagatud. Rangem

kodakondsuspoliitika rõhutab integratsiooni kui eeldust kodakondsuse andmisele.“5

3.7. PPA aga ei ole hinnanud, kas kaebaja olukord võib vastata pagulase staatuse saamise

kriteeriumitele või mitte, kuid jõudis seisukohale, et kaebaja suhtes ei ole tuvastatud

rahvusvahelise kaitse vajadust. PPA on tõlgendanud KodS § 3 lg 2 liiga kitsalt, rikkudes kaebaja

PS-e §-ga 12 tagatud võrdsuspõhiõigust ning on eksinud HMS § 6 vastu.

3.8. Antud juhtumis on tegemist PS §-st 12 tuleneva võrdsuspõhiõiguse riivega ka seetõttu, et

Eesti kodakondsuse saamise taotluse läbi vaatamata jätmise otsusega nr 15.2-15/19-3 kohtleb

PPA erinevas olukorras olevaid isikuid sarnaselt. Tegemist on põhiseadusliku riivega, mis ulatub

oma olemuselt kaebaja olukorrast kaugemale. KodS § 6 toob välja tingimused, mida iga Eesti

kodakondsust taotlev isik peab täitma, ning kaebaja puhul on need tingimused täidetud. Küll aga

seab KodS § 1 lg 2 lisakriteeriumi, ehk Eesti kodanik ei või olla samal ajal mõne muu riigi

kodakondsuses, arvestades käesoleva seaduse §-s 3 sätestatud erisusi. Kui pagulase staatuse

saamiseks vastavuse asjaolud kõrvale jätta, siis on ilmne, et kaebaja jaoks kehtestatud kriteerium

on ületamata temast olenemata põhjustel, ehk kaebaja päritoluriik ei soovi kaebajast olenemata

põhjustel teda kodakondsusest vabastada. Sellises olukorras on kõik Süüria kodanikud6, ning

sisuliselt ka mitme teise riigi kodanikud, nt. teatud Iraani kodanikud7, Argentiina, Nigeeria,

Qatari, Uruguay, Ecuadori8 jt riikide kodanikud. Üldjuhul tekib takistus eelmisest

2 A noncommercial collection of information about citizenship, dual citizenship and multiple citizenship, kättesaadav:

https://multiplecitizenship.com/wscl/ws_SYRIA.html

3 Kodakondsuse seaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seadus, 737 SE, seletuskiri, lk 1. Võrgust kättesaadav:

https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/e0669e30-f9d1-4a51-86d3-77232eba1eb9

4 Ibid, lk 1

5 EV Põhiseadus, kommenteeritud väljaanne 2020, p 7, lk 91

6 A noncommercial collection of information about citizenship, dual citizenship and multiple citizenship, kättesaadav:

https://www.multiplecitizenship.com/wscl/ws_SYRIA.html

Islamic

Republic

of

Iran,

Ministry

of

Foreign

Affairs,

kättesaadav:

https://en.mfa.ir/portal/viewpage/4008/citizenship#:~:text=According%20to%20Article%20988%20of,renunciation%20o

f%20their%20Iranian%20nationality.

Loetelu

riikidest,

mille

kodakondsusest

loobumine

on

sisuliselt

võimatu,

kättesaadav:

https://best-

citizenships.com/2018/12/09/these-countries-does-not-allow-renouncing-citizenship/

4(14)

kodakondsusest loobumisel just nende riikide kodanikel, kus ei valitse demokraatlik režiim ning

mis tihtilugu rikuvad oma kodanike inimõigusi. Seega on isikud juba selle tõttu haavatavad, sest

riik neid täielikult ei kaitse ning võib oma kodanike vastu meelevaldselt käituda. Ehk KodS § 1

lg 2 kehtestatud kriteerium on ületamatu teatud isikute grupi jaoks ainult seetõttu, et nad on

sündinud ülaltoodud riikides, ning seda asjaolu ei saa nad muuta ega mõjutada. PS § 12 lg 1 aga

keelab diskrimineerimist sh kodakondsuse alusel, seega on KodS §-s 3 toodud erandite loetelu

puudulik ning seadusandja peaks kehtestama lisaerandi isikutele, kes ei ole võimelised oma

sünniga määratud kodakondsusest nendest olenemata põhjustel loobuma. Sarnase olukorra

näitena võib välja tuua seadusandja lahenduse välismaalase passi väljaandmise kriteeriumitel ehk

seadusandja arvestab sellega, et on olemas riike, kes ei tee oma kodanikega koostööd ning on

isikuid, kellel ei ole võimalik riigi poolt väljastatud tõendeid välismaalase passi saamiseks

esitada, seega loob seadusandja nende isikute jaoks erandi selleks, et nende õigus välismaalase

passi saada oleks tagatud täpselt samamoodi, nagu nende isikute puhul, kel on võimalik nõutav

nõusolek esitada.

3.9. Allikas päritoluriigi info kohta ütleb järgmist: „Süüria kodakondsusseadus pakub kodanikele

võimalust kaotada Süüria kodakondsus, kuid alles pärast seda, kui kodanik on omandanud teise

kodakondsuse. Kodanik saab esitada Süüria siseministeeriumile taotluse Süüria kodakondsusest

loobumiseks. Kui taotlus rahuldatakse, annab siseministeerium välja haldusmääruse, mis

võimaldab kodanikul Süüria kodakondsusest loobuda. Erinevate allikate kohaselt on praktikas

praktiliselt võimatu sellise taotluse alusel Süüria kodakondsusest loobuda.“9 Vaatamata sellele

proovis kaebaja loobuda oma Süüria kodakondsusest, ning esitas selle kohta PPA-le ka tõendeid.

Kaebaja on teinud kõik endast oleneva selleks, et kodakondsusest loobuda - seega ei saa talle ka

tegevusetust ette heita. Tallinna Ringkonnakohus on asjas nr 3-18-2111 p-s 12 leidnud, et kui

kodakondsusest loobuda ei ole võimalik, võib KodS-s vastava regulatsiooni puudumine kaasa

tuua põhjendamatu ebavõrdse kohtlemise ja menetluslike põhiõiguste rikkumise.

3.10. Inimõiguste ülddeklaratsiooni art 15 lg 2 kohaselt ei saa kelleltki kodakondsuse muutmise

õigust meelevaldselt ära võtta. Kaebaja olukord aga on selline, kus teda diskrimineerib KodS

tema kodakondsuse alusel, kaebajal ei ole võimalik temast olenemata põhjusel kodakondsust

muuta kuna tema päritolu riik ei tee koostööd ei Eesti riigiga ega kaebaja endaga. Ka

õiguskantsler leidis oma kirjas nr 6-1/180688/180265310, et Inimõiguste ülddeklaratsiooni art 15

lg 2 on omandanud rahvusvahelise tavaõiguse staatuse, mida siis tuleks omakorda järgida.

3.11. Euroopa kodakondsuse konventsiooni11 (mida Eesti ei ole vastu võtnud) artikkel 16

sätestab, et osalisriik ei sea oma kodakondsuse saamise või säilitamise tingimuseks teisest

kodakondsusest loobumist või selle kaotamist, kui selline loobumine või kaotamine pole

võimalik või seda ei saa mõistlikult nõuda. Küll ei ole see konkreetne säte Eestile siduv, kuid ta

annab selgeid juhiseid, kuidas riigid võiksid käituda. Kõnealust konventsiooni on ratifitseerinud

tänaseks 21 Euroopa Nõukogu liikmesriikidest, 8 nendest on konventsiooni allkirjastanud, aga ei

ole veel ratifitseerinud.12 Selleks, et konventsioonis sätestatu oma seadusandlusesse viia, ei pea

Eesti tingimata konventsiooniga ühinema, kuid võib iseseisvalt olukorra seadusandluses ära

lahendada selliselt, et kodakondsuse saamise tingimused naturalisatsiooni korras oleksid

kooskõlas nii põhiseadusega kui ka rahvusvahelise tavaõigusega, k.a. ratifitseeritud

konventsioonidega.

9 Välisministeerium, Country of origin information report Syria, mai 2020, lk 41, kättesaadav:

https://www.ecoi.net/en/file/local/2038451/2020_05_MinBZ_NLMFA_COI_Report_Syria_Algemeen_ambtsber

icht_Syrie.pdf

10 Õiguskantsler, Kodakondsuse taotlemine, 11.06.2018 vastuskiri nr 6-1/180688/1802653

11 European Convention on Nationality, avatud allkirjastamiseks, Strasbourg, 6 november, 1997, ETIS No. 166,

kättesaadav: https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/166

12 Chart of signatures and ratifications of Treaty 166, kättesaadav: https://www.coe.int/en/web/conventions/full-

list/-/conventions/treaty/166/signatures

5(14)

3.12. Kaebaja leiab, et KodS § 3 lg 2 nii teleoloogiliselt kui ka põhiseaduskonformselt

tõlgendades peaks temale kohaldama kodakondsusest vabastamise erandit. Seadusandja on KodS

§ 3 lg 2 sätestatud erandi kehtestanud eesmärgiga luua võimalus Eesti kodakondsuse saamiseks

sellistele isikutele, kelle jaoks „kodakondsusjärgse riigi kodakondsusest loobumine võib olla

ohtlik, võimatu või ebamõistlikult keeruline.“ Seega on seadusandja tahe võimaldada Eesti

kodakondsuse saamine juhtudel kui isikul ei ole võimalik temast mitte sõltuvatel põhjustel oma

senisest kodakondsusest loobuda. Hindamaks, kas isikul on võimalik kodakondsusest loobuda

või mitte, ei saa tugineda pelgalt kodakondsusjärgse riigi õigusaktidele, vaid tuleb hinnata

konkreetse juhtumi asjaolusid, seal hulgas kodakondsusjärgse riigi käitumist. Kaebaja poolt

esitatud tõendite pinnalt saab järeldada, et tegelik olukord on selline, et kaebajal ei ole võimalik

enda Süüria kodakondsusest loobuda. Eelnevast tuleneb, et kaebaja on täpselt selline isik, kelle

jaoks on kehtestatud KodS § 3 lg 2 sätestatud erand. Kaebaja on isik, kellel ei ole objektiivselt

võimalik, hoolimata tema pingutustest, oma senisest kodakondsusest loobuda.

3.13. KodS § 3 lg 2 põhiseaduskonformsel tõlgendusel tuleb ka eelistada tõlgendust, mis tagab

võrdsuspõhiõiguse ja põhiõiguse korraldusele ja menetlusele. Selliselt tõlgendades oleks pidanud

vastustaja jõudma järeldusele, et KodS § 3 lg 2 sätestatud erand kohaldub kaebajale ning seega

oleks vastustaja pidanud kaebaja kodakondsuse taotluse rahuldama.

3.14. Antud juhul on võrreldavaks gruppideks: a) isikud, kellele on antud rahvusvaheline kaitse

(st isikud, kelle suhtes on tuvastatud pagulasseisund või täiendava kaitse seisund) ja kelle

päritoluriigis ei ole olukord oluliselt muutunud, mille tõttu neil pole võimalik oma senisest

kodakondsusest loobuda; b) isikud, kes on õigustatud rahuvahelist kaitset saama (st isikud, kes

vastavad pagulase või täiendava kaitse saaja tunnustele) ja kelle päritoluriigis ei ole olukord

oluliselt muutunud, mille tõttu neil pole võimalik oma senisest kodakondsusest loobuda. Tegu on

võrdsete gruppidega, sest isiku õigus saada rahvusvahelist kaitset ei teki tema pagulasena või

täiendava kaitse saajana tunnistamisega. Isiku õigus rahvusvahelisele kaitsele tuleneb tema

faktilisest olukorrast, kui ta vastab pagulase või täiendava kaitse saaja tunnustele. Teiste

sõnadega pagulas- või täiendava kaitse seisundi tunnustamine on deklaratiivse ning mitte

konstitutiivse tähendusega. Eelpool kirjeldatud gruppe koheldakse erinevalt, sest KodS § 3 lg 2

sätestatud erand kohaldub vaid ühele neist aga mitte teisele. Sellisel erineval kohtlemisel on

isikute jaoks väga kaalukad tagajärjed, sest erandi mitte kohaldamise tagajärjel on neil võimatu

omandada Eesti kodakondsus, seega tegemist on väga raske ebavõrdse kohtlemisega.

3.15. Selliseks gruppide erinevaks kohtlemiseks puudub mõistlik põhjus. Kuna mõlemad grupid

on eluliselt ja õiguslikult võrdsed, siis pole mingit põhjust üht kohelda soodsamalt kui teist. See,

et ühel grupil eksisteerib puhtalt formaalne tunnus (rahvusvahelise kaitse seisundit on

tunnustatud), pole piisav nende erinevaks kohtlemiseks, kuivõrd see formaalne tunnus ei ole

konstitutiivse iseloomuga. Samuti ei saa erinevat kohtlemist põhjendada näiteks eesmärgiga

vähendada ebamõistlikult suurt halduskoormust, sest mõlema grupi puhul suurema osa

halduskoormusest tekitab vajadus hinnata kas päritoluriigis on olukord muutunud (mis on

mõlema grupi puhul sama) ning vajadus hinnata kas see olukord on põhjuseks, miks isikul ei

õnnestu oma senisest kodakondsusest vabaneda (mis on jällegi mõlema grupi puhul sama).

Kuivõrd mõlemad vajavad andmete kogumist välisriigist, kus võib esineda tõrkeid riigiaparaadi

normaalses funktsioneerimises, siis on nende kahe asjaolu hindamine paratamatult keerukam kui

selle hindamine kas isikul on rahvusvahelise kaitse saamise tunnused.

3.16. Põhiseaduse § 14 sätestab üldise põhiõiguse korraldusele ja menetlusele. Riigikohus on

korduvalt leidnud, et juhul kui seadusandja ei ole taganud tõhusat menetlust, siis on täitesaatva

võimu kohustuseks kohaldada haldusmenetluse üldsätteid või ise menetlust „luua“ või

„täiendada“, selleks et tagada isikule õiglane menetlus. Praegusel juhul oli vastustajal võimalus

tagada kaebajale tõhus kodakondsuse andmise menetlus selle abil, et kohaldada talle KodS § 3 lg

2 sätestatud erandit, sisuliselt täiendades olemasolevat menetluskorda nii et see võtab arvesse

kaebaja unikaalset olukorda. Seega oleks põhiseaduskonformsest tõlgendusest ning põhiõigusest

6(14)

menetlusele ja korraldusele tulenevalt pidanud vastustaja tõlgendama KodS § 3 lg 2 erandit nii,

et see kohaldub kaebajale, et eemaldada tema põhiõiguste rikkumine.

3.17. Kodakondsuse taotlemise kontekstis on oluline välja tuua Riigikohtu otsus asjas 3-3-1-47-

03, kus kohus hindas naturalisatsiooni kaudu saadava kodakondsuse keeleeksami sooritamise

kohustust ning luges põhiseadusevastaseks erandite puudumist osas, mis võimaldaks vabastada

keeleeksami sooritamisest kuulmispuudega isikuid. Selles asjas märkis kohus, et seadusandjal on

lai kaalutlusruum kodakondsuse andmise reeglite kehtestamisel, kuid vaatamata sellele on

seadusandja kohustatud lähtuma PS-ist ning kui on juba kehtestatud eritingimused, siis peavad

need tingimused olema võrdselt tagatud kõikidele isikutele kes langevad isikute gruppi, kelle

jaoks erand loodi. PS üksiksätetega siiski lubab eristada kodanikke ja mittekodanikke, kuid antud

kontekstis võrreldakse mittekodanikke omavahel.

4. PPA vaidleb kaebusele vastu ja leiab, et see tuleb jätta rahuldamata.

4.1. PPA ei ole kunagi kohelnud ega ei kohtle ka nüüd sarnases olukorras olevaid isikuid

erinevalt. PPA ei ole saatnud Vabariigi Valitsusele kinnitamiseks isikute taotlusi, kes ei vasta

KodS-es ja määruses sätestatud nõuetele, kelle dokumentide koosseis ei ole täielik ning on

lõpetanud menetluse taotluse läbi vaatamata jätmise otsusega. Kuivõrd kaebaja ei ole PPA-le

esitanud tõendit, mille esitamine on kehtivast õigusest tulenevalt nõutav, seega jättis PPA

õiguspäraselt kaebaja taotluse HMS § 15 lg 3 alusel läbi vaatamata ning kaebaja dokumendid

Vabariigi Valitsusele edastamata. Kaebaja taotluse puudus oli oluline, sest nõutud tõendi

esitamata jätmine tähendab, et kaebajal on jätkuvalt Süüria kodakondsus. Seetõttu ei ole

kaebajale topeltkodakondsuse keeldu arvestades võimalik Eesti kodakondsust anda (KodS § 1 lg

2). Kuna kaebaja ei ole rahvusvahelise kaitse subjekt, siis ei pea ta varjama ka

kodakondsusjärgse riigi eest oma asukohta ning võib suhelda otse Süüria valitsusasutustega ning

uurida kodakondsuse loobumise võimalust ja nõutava tõendi saamist.

4.2. Kodakondsuse andmise menetlus ja rahvusvahelise kaitse menetlus on kaks erinevat

menetlust. Ka HMS § 5 lg-s 2, §-s 6 ja § 36 lg-s 2 sätestatud põhimõtted ei pane haldusorganile

kohustust asuda kodakondsuse saamise taotluse menetluses läbi viima rahvusvahelise kaitse

menetlust. PPA ei pea iseseisvalt, ilma kaebajapoolse tahteavalduseta rahvusvahelise kaitse

taotluse menetlust läbi viima. Rahvusvahelise kaitse andmine ei ole Eesti kodakondsuse saamise

vältimatu eeldus, mille puhul peaks haldusorgan selgitama, et enne Eesti kodakondsuse

taotlemist pidanuks kaebaja rahvusvahelist kaitset taotlema (HMS § 36 lg 2), vaid eelkõige oleks

kaebaja pidanud püüdma Süüria kodakondsusest loobuda. Naturalisatsiooni korras kodakondsuse

saamine pole põhiõigus, vaid privileeg, mille andmise tingimuste sätestamisel on riigil suur

otsustusruum.

4.3. Ehkki PPA-l on pädevus viia läbi rahvusvahelise kaitse menetlust ja otsustada

rahvusvahelise kaitse andmise üle, siis ei nõustu vastustaja kaebajaga, et PPA peaks Eesti

kodakondsuse taotluse menetluses asuma tuvastama kaebaja rahvusvahelise kaitse vajadust ja

hindama olukorda kaebaja kodakondsusjärgses riigis. Rahvusvahelise kaitse menetluse

läbiviimine on reguleeritud VRKS-ga, mille kohaselt peab välismaalane ise esitama

rahvusvahelise kaitse taotluse ja mh tõendid, mis kinnitavad rahvusvahelise kaitse vajadust (vt

VRKS §-d 3 ja 14), samuti andma seletusi rahvusvahelise kaitse taotluse aluseks olevate

asjaolude kohta (VRKS § 15 lg 1 punkt 5, § 18 lg 4). Samale järeldusele on jõutud ka Tallinna

Ringkonnakohtu jõustunud analoogses lahendis 3-18-2111, et PPA ei pea viima iseseisvalt läbi

rahvusvahelise kaitse vajaduse hindamise menetlust.

4.4. Põhiseadusega ei ole vastuolus kodakondsuse seaduse (ja selle rakendusaktide) need normid

või vastavate normide puudumine, mis ei võimalda topeltkodakondsuse keelust teha erandit neile

isikutele, kellel on praktiliselt võimatu või ebamõistlikult keeruline oma senisest kodakondsusest

loobuda. Süüria kodakondsusest on võimalik loobuda, kui riigi ees on kõik kohustused täidetud,

et see võib olla keeruline, kuid mitte võimatu (Süüria kodakondsuse seadus art 10, 21, 23 ).

7(14)

4.5. PPA ei ole tõlgendanud KodS § 3 lõiget 2 liiga kitsalt, vaid on lähtunud KodS sõnastusest,

kuna viidatud säte erandi kohaldamisel ütleb üheselt, millisel korral võib erandit kohaldada.

Kodakondsuspoliitika

kujundamine,

sh

otsus

kas

ja

millistel

tingimustel

lubada

topeltkodakondsust, kuulub riigi suveräänsete õiguste hulka seega ei saa kaebaja suhtes

kohaldada KodS § 3 lg-s 2 ette nähtud erandeid, tõlgendades seda laiendavalt. Erandite loetelu ei

ole puudulik, vaid see on otseselt seadusandja tahe. PPA-l ei ole alust omal initsiatiivil hakata

kehtestama lisaerandeid, kui seadus seda ei võimalda. PPA ei ole eksinud HMS § 6 vastu, kuna

on välja selgitanud menetletavas asjas kõik olulise tähendusega olevad asjaolud ja püüdnud

koguda selleks ka ise tõendeid (vt PPA kiri saatkonnale, vastustaja vastuse lisa 8).

4.6. Kaebaja on elanud Eestis pika aega ja omab Eestis viibimiseks seadusliku alust, st VMS §

230 pikaajalise elaniku elamisluba, teda ei ohusta Eesti riigist väljasaatmine, samuti ei ole

piiratud kaebaja õppimist ega töötamist. Kaebaja väide, et kaebajal ei ole de facto kodakondsust,

on täiesti põhjendamatu, kuna asjaolu, et isik elab ja töötab teises riigis ei näita, et ta oleks

kodakondsuseta isik. Ka kodakondsusjärgse riigi passi kehtivuse lõppemine ei tähenda, et

kaebaja oleks de facto kodakondsuseta. Pass on reisidokument ning selle kehtivuse lõppemisel

töösuhet ei lõpetata. Kaebajale kahju tekkimine ei ole seotud passi kehtivuse lõppemisega.

Elamisõiguse annab kaebajale Eestis elamisluba ning nimetatud luba on ka töötamise õiguse

aluseks. Seega ei jäänud kaebaja oma töökohast ilma passi kehtivuse lõppemise tõttu.

4.7. Arvestades Siseministeeriumi seisukohaga on võimalik sõlmida kompromissi juhul kui PPA

hindab ja tõlgendab antud kaasuses, et isik on teinud kõik endast oleneva, et senisest

kodakondsusest loobuda ja esitanud ka vastavad tõendid. Sellisel juhul võib olla võimalik anda

kaebajale Eesti kodakondsus tingimuslikult vastavalt kodakondsuse seadusele. Vastustaja võib

antud juhul kaaluda, kas on võimalik lugeda Süüria saatkonda saadetud pöördumist tõendiks, mis

näitab, et isik oma alustanud oma senisest kodakondsusest vabastamise protsessi ning saata siis

kaebaja dokumendid Vabariigi Valitsusele otsustamiseks kas anda kaebajale Eesti kodakondsus

tingimuslikult. Tingimusliku kodakondsuse andmine tähendab, et Vabariigi Valitsuse korraldus

kodakondsuse andmise kohta jõustub pärast seda, kui kaebaja esitab vastava tõendi, mis kinnitab,

et ta on Süüria kodakondsusest vabastatud.

5. Kaasatud haldusorgan Siseministeerium leiab, et kaebus tuleb jätta rahuldamata.

5.1. Vastavalt rahvusvahelisele õigusele on igal riigil suveräänne õigus kujundada oma

kodakondsuspoliitikat. Naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamine pole isiku ei

rahvusvahelisest õigusest, Euroopa Liidu õigusest ega Eesti Vabariigi PS-ist tulenev põhiõigus,

vaid privileeg, mille andmise tingimuste sätestamisel on riigil suur otsustusruum.

Rahvusvahelise õiguse normide kohaselt on igal riigil põhimõtteliselt õigus otsustada, kes on

selle riigi kodanikud – tegemist on riigisisesesse pädevusse kuuluva küsimusega. Eesti Vabariigi

PS ja rahvusvaheline õigus ei anna teise riigi kodanikule õigust nõuda asukohariigis viibides

antud riigi kodakondsust. Rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtete ja normide kohaselt

ei ole riigil kohustust isegi kodakondsuseta isikuid, rääkimata teise riigi kodanikke,

naturaliseerida ning tulenevalt PS §-st 8 on isikul vääramatu õigus vaid sünniga omandatud Eesti

kodakondsusele. Riigil võib olla teatud tingimustel kohustus taluda välismaalase viibimist oma

territooriumil, kuid on meelevaldne luua seos isiku riigis viibimise ja kodakondsuse ehk siis

poliitiliste õiguste andmise vahele. Antud juhul on kaebaja Süüria kodanik, seega on

realiseeritud ka tema vastav õigus kodakondsusele.

5.2. Eesti kodakondsuspoliitika kujundamise üheks aluseks on topeltkodakondsuse vältimine.

Pärast Eesti Vabariigi iseseisvuse taastamist on Eestis kehtinud kaks kodakondsuse seadust -

Ülemnõukogu otsusega (Eesti Vabariigi Ülemnõukogu 26.02.1992 otsus „Kodakondsuse

seaduse rakendamise kohta“) rakendatud 1938. a kodakondsuse seadus, mis kehtis kuni

31.03.1995, ja 01.04.1995 jõustunud kodakondsuse seadus, mis kehtib käesoleva ajani. Nii 1938.

a kodakondsuse seadus kui ka 1995. a kodakondsuse seadus fikseerivad mõlemad üldise

põhimõtte, et Eesti kodanik ei või samaaegselt olla mõne teise riigi kodakondsuses.

8(14)

5.3. Eesti kodakondsuspoliitika ei ole järjepidevalt topeltkodakondsust lubanud, sest

kodakondsus eeldab lojaalsust oma riigile. Kui inimesel on mitu kodakondsust, siis paratamatult

teostab ta ühe riigi kodaniku õigusi teise riigi alusväärtuste pinnalt. Topeltkodakondsuse

tulemusena võivad tekkida ka riikidevahelised vaidlused, nt diplomaatilise kaitse omistamise

osas, samuti isikul lojaalsuskonflikt ning kohustus täita kaitseväekohustust mitmes riigis.

Erandid topeltkodakondsuse lubamiseks on ette nähtud kodakondsuse seaduses kaalukatel

põhjustel. Milline on teise riigi kodakondsuspoliitika ja milline on teise riigi reaalne

halduspraktika kodakondsuse andmisel või kodakondsusest vabastamisel, on iga riigi siseasi. Kui

Eesti riigil oleks kohustus anda leebematel tingimustel kodakondsust isikutele, kellel on oma

päritoluriigi kodakondsusest vabanemine keerukam, siis sisuliselt tähendaks see seda, et Eesti

riigil tuleb oma kodakondsuspoliitika seada sõltuvusse teiste riikide poliitikast ja loobuda selles

osas oma suveräänsusest ise oma kodanikkonda kujundada.

5.4. Kuna kodakondsuspoliitika kujundamine, sh otsus kas ja millistel tingimustel lubada

topeltkodakondsust, kuulub riigi suveräänsete õiguste hulka (kodakondsuse andmise tingimused

on Riigikogu kujundada), ei saa haldusorgan kaebaja suhtes kohaldada KodS § 3 lg-s 2 ette

nähtud erandit, tõlgendades sätet haldusorgani poolt laiendavalt või analoogia alusel. Siinkohal

on oluline asjaolu, et kodakondsuse seadus on konstitutsiooniline seadus (vt PS § 104), mida

saab vastu võtta ja muuta ainult Riigikogu koosseisu häälteenamusega. Sellist seadust laiendavalt

tõlgendama asuda ei ole õige. Asjaolu, et KodS § 3 lg 2 ei sisalda kaalutlusõigust, ei viita, et

regulatsioonis on lünk või vastuolu. Vaidlusaluses küsimuses topeltkodakondsuse vältimine on

olnud seadusandja selge tahe.

5.5. Riik ei ole topeltkodakondsuse vältimise küsimuses kohelnud sarnases olukorras olevaid

isikuid erinevalt või erinevas olukorras olevaid isikuid sarnaselt. Kodakondsus kui õigusinstituut

on oma olemuselt erinev rahvusvahelise kaitse instituudist. Kodakondsuse olemus seisneb

õiguses ja kohustuses teostada avalikku võimu, ehk otsustada, millised on parimad reeglid Eesti

riigi ja ühiskonna kui terviku jaoks, et täita põhiseaduses sätestatud eesmärke. Rahvusvahelise

kaitse andmise eesmärk on võimaldada inimesel, keda tema päritoluriigis ähvardab tagakius (nt

piinamine või surm), jätkata oma elu turvaliselt lähimas riigis, kus selline oht ei esine.

Rahvusvahelise kaitse vajadus peab olema tuvastatud eraldi menetluses, mitte kodakondsuse

andmise menetluses. Rahvusvahelise kaitse menetluse läbiviimisele kohalduvad keerukad

nõuded, mis tulenevad nii siseriiklikust kui ka EL õigusest. Kodakondsuse andmise menetluses

rahvusvahelise kaitse menetlust läbi viia ei ole võimalik. Ka HMS § 5 lg-s 2, §-s 6 ja § 36 lg-s 2

sätestatud

põhimõtted

(haldusmenetluse

eesmärgipärasus,

efektiivsus,

lihtsus,

kiirus,

uurimispõhimõte, selgitamiskohustus) ei pane haldusorganile kohustust asuda kodakondsuse

saamise taotluse menetluses läbi viima rahvusvahelise kaitse menetlust. Rahvusvahelise kaitse

taotluse saab isik esitada, kui selleks esinevad konkreetsed õiguslikud alused. Käesolevas asjas

kaebajal selliseid õiguslikke aluseid tuvastatud ei ole.

5.6. Eestis on kõiki kaebajaga sarnases olukorras olevaid inimesi koheldud võrdselt. Kõikidele

täisealistele isikutele, kes on Eesti kodakondsust taotledes teise riigi kodanikud ja kes ei ole

saanud rahvusvahelist kaitset, kehtivad Eesti kodakondsuse saamisel samad tingimused. Üldiselt

ei vabasta riigid oma kodakondsusest, kui kodanikul on riigi ees täitamata kohustused (nt

sõjaväekohustus, täitmata karistused, võlad, jmt), vabanemine võib keeruline olla ka tulenevalt

riigi poliitilisest või sõjalisest olukorrast.

5.7. Pikaajalise elaniku elamisloa omanikuna on kaebajal tagatud kõik sotsiaalsed õigused, mis

on kodanikel. Vaid kodakondsusega seonduvad spetsiifilised õigused, mida riik peab kodanikule

tagama, on nt õigus asuda Eestisse ja õigus olla kaitstud väljasaatmise eest, õigus riigi kaitsele

välisriikides, õigus kuuluda erakondadesse, hääleõigus Riigikogu valimistel ja rahvahääletustel

ning Riigikogu valimistel kandideerimise õigus. Kodakondsusega seotud spetsiifiliseks

kohustuseks on eelkõige kaitsekohustus. Seega võib järeldada, et kodakondsusega seotud

õigused on suuremas osas pigem poliitilist laadi. Küll aga võib mitmete Eesti kodakondsuse

9(14)

taotlejate puhul täheldada, et Eesti Vabariigi kodakondsuse eesmärk on pigem saada suurem

liikumisvabadus Euroopa Liidus (või kogu maailmas). Lisaks on märgata, et peale suurema

liikumisvabaduse soovitakse saada ka paindlikumaid töötingimusi Euroopa Liidu liikmesriikides

või siis lihtsustada bürokraatiat teise Euroopa Liidu liimesriiki tööle asumisel. Kodakondsuse

saamise tingimused ei peaks olema mõjutatud teiste riikide kehtestatud regulatsioonidest

nendesse riikidesse sisenemisel ja seal tööle asumisel. Kodakondsus on oma olemuselt õiguslik

suhe riigi ja isiku vahel, selle eesmärgiks ei ole isikute liikumisvabaduse lihtsustamine. Eesti

Vabariik ei ole kohustatud vastutama teiste riikide kodanike ees, kui nende päritoluriik ei ole

võimeline tagama neile kodakondsusest tulenevaid õiguseid (õigus kaitsele kolmandas riigis,

õigus osaleda demokraatlikel valimistel või õigus saada sissepääsu kodaniku soovitud

kolmandasse riiki). Igal riigil on kohustus ise oma kodanikke aidata.

5.8. Eesti on kasutanud oma suveräänset õigust mitte ühineda rahvusvahelise õiguse aktidega,

mis reguleerivad kodakondsust. Seega on ka asjakohatu viide Euroopa kodakondsuse

konventsiooni art-le 16, mis näeb ette, et riik ei sea kodakondsuse omandamise tingimuseks

teisest kodakondsusest vabastamist, kui see on võimatu või seda ei saa mõistlikult nõuda. Kuna

Eesti ei ole nimetatud konventsiooniga liitunud, ei ole see säte Eesti jaoks ei õiguslikult ega

faktiliselt siduv.

5.9. Inimõiguste ülddeklaratsioon ei ole konventsioon, leping ega resolutsioon. Seega ei ole see

tervikuna riikidele siduv. Tavaõiguse osaks ei ole aga isiku subjektiivne õigus omandada

naturalisatsiooni korras asukohariigi kodakondsus. Kindlasti ei saa ka väita, et inimõiguste

ülddeklaratsiooni artikkel 15 lõige 2 seaks Eesti Vabariigile kohustuse võimaldada teatud

juhtudel topeltkodakondsus.

5.10. Samuti ei saa samastada ITDS §-s 27 sisalduvat välismaalase passi väljastamise ja

kodakondsuse saamise tingimusi. KodS-is ja ITDS-s toodud olukorrad ei ole analoogsed.

Välismaalase pass on üksnes reisidokument, mille riik isikule väljastab, juhul kui isik ei saa

kodakondsusjärgse riigi passi. Sellega isik tõendab oma isikut, kui käib reisimas. Kodakondsus

on isiku õiguslik staatus, millega kaasnevad õigused, kohustused ja lojaalsussuhe riigiga.

KOHTU PÕHJENDUSED

6. Kohus leiab, et kaebus tuleb jätta rahuldamata.

Vaidlust ei ole selles, et kaebaja on Süüria Araabia Vabariigi kodanik, tal on Eestis pikaajalisele

elaniku elamisluba (VMS § 230) ning talle on väljastatud välismaalase pass kehtivusega kuni

20.04.2028. Vaidlust ei ole ka selles, et kaebaja ei ole PPA-le esitanud tõendit Süüria kodakondsusest

vabastamise kohta või tõendit, millest nähtuks, et Eesti kodakondsuse saamisel vabastataks ta Süüria

Araabia Vabariigi kodakondsusest. Vaidluse keskseks küsimuseks on KodS § 3 lg 2 tõlgendamine.

7. Eesti Vabariigis on kõrgeima riigivõimu kandjaks rahvas (PS § 1). Kõrgeimat riigivõimu teostab

rahvas hääleõiguslike kodanike kaudu Riigikogu valimisega ja rahvahääletusega (PS § 56). Seega on

kõrgeima riigivõimu teostamise, Eesti Vabariigi põhiseadusliku korra tagamise ja eesti rahvuse, keele

ja kultuuri säilimiseks läbi aegade, kuivõrd ka põhiseadus on vastu võetud rahvahääletusel, määrava

tähtsusega, kes on Eesti kodanikud. Kodakondsus on riigi ja kodaniku vaheline eriline õigussuhe,

mille kaudu realiseeritakse ennekõike poliitilisi õiguseid – kodaniku õigus teostada kõrgemat

riigivõimu ja samas kohustus asuda Eesti Vabariigi kaitsele (PS §-d 29, 54 ja 124); ning riigil on

ühelt poolt kohustus tagada korraliste valimiste kaudu kõrgeima riigivõimu teostamine ning kaitsta

enda kodanikke välisriigis (§-d 13 ja 36). Lisaks on kodanikel lojaalsussuhtes tulenevalt

põhiseadusega lubatud anda eelis asumaks ametikohtadele riigiasutustes (PS § 30) ja kuulumaks

erakonda või Riigikokku (PS §-d 48 ja 60).

8. Kodanikuõiguste andmise alusena tuntakse põhimõtteid ius soli ja ius sanguinis. PS § 8 lg 1

kohaselt kohaldub Eestis viimane printsiip, s.o Eesti kodakondsusele on õigus isikul, kelle

10(14)

vanematest vähemalt üks oli Eesti kodanik. Eesti kodakondsust ei anta automaatselt isikule, kes on

Eesti Vabariigi territooriumil sündinud (ius soli) ega ka isikule, kes viibib Eestis pikaajaliselt.

Põhiseadus ei sätesta muid piiranguid naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise tingimustele.

Naturalisatsiooni

korras

kodakondsuse

andmisel

on

seadusandja

seotud

põhiseaduse

alusprintsiipidega (nt PS §-des 10-14 toodud) ning samuti alusprintsiibiga tagada eesti rahva, keele ja

kultuuri säilimine läbi aegade. Naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise reguleerimisel ei sea

põhiseadus põhiõiguste tasandil piiranguid, mis tähendab, et välismaalasel, s.o isikul, kellel ei ole

Eesti kodakondsust ning kelle ka üks vanem ei ole Eesti kodanik, puudub subjektiivne õigus

naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamiseks. Erandlikult võib märkida, et rahvusvaheliseks

tavaõiguseks saab lugeda, et isik, eriti laps ei jääks üldse kodakondsuseta, kuid käesolevas asjas ei

ole vaidluse all, et kaebajal on välisriigi kodakondsus olemas. Seetõttu ei ole ka kohane

argumentatsioon, et Eesti kodakondsuspoliitika välistab suure osa elanikkonna osalemise poliitilises

protsessis. Nimetatud argumenti on käsitletud ennekõike kodakondsuseta isikute suhtes ning Eesti

Vabariigil ei ole kohustust anda kodakondsust igale siin viibivale isikule, sh võõrriigi kodanikele.

9. Eeltoodust tuleneb, et kodakondsuse naturalisatsiooni korras andmise küsimus on riigi püsimise ja

kujundamise osas sedavõrd oluline, et selle peab ennekõike kehtestama parlament (n.ö

parlamendireservatsioon). Parlamendil on otsene legitimatsioon kõrgeima võimu teostajalt ehk

rahvalt, sh moodustub parlament ise Eesti Vabariigi kodanikest. See tähendab, et parlamendil on

väga lai otsustusruum, millisena regulatsioon kujundada. Muuhulgas on parlamendil õigus ka

määratleda, kas normid kujundatakse rangelt või haldusorgani kaalutlusõigust sisaldavalt.

Naturalisatsiooni korras kodakondsuse saajate võimalik ring ning kodakondsuse andmise tingimused

on ka olulises osas väärtuspõhised ja poliitika kujundamisega seotud küsimused, kus kohtu

sekkumine saab olla õigustatud väga erandlikult juhul, kui seda õigustab kaaluka põhiõiguse

rikkumise tuvastamine (nt alaealise kodakondsuseta jäämine). Mida suurem on seadusandja

tegutsemisruum, sh poliitilistes küsimustes, millele põhiseadus selgeid piire põhiõigustena ei sea,

seda vaoshoitum peab olema kohtu reaktsioon. Seadusandja poolt naturalisatsiooni korras

kodakondsuse andmise küsimuse reguleerimise ulatust tuleb ennekõike käsitleda privileegi

andmisena; s.o isikul puudub põhiõigus nõudmaks kindla sisuga regulatsiooni (vrdl RKHKo

20.10.2008, 3-3-1-42-08, p 28). Küll aga tekib KodS nõuete täitmisel isikul subjektiivne õigus

sõltuvalt regulatsiooni sisust kas naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamiseks või vähemalt selle

kaalumiseks.

10. KodS § 1 lg 2 sätestab üldprintsiibina, et Eesti kodanik ei või olla samal ajal mõne muu riigi

kodakondsuses ehk topeltkodakondsuse keelu. Tegemist on olnud nii enne II maailmasõda kui ka

pärast taasiseseisvumist läbiva poliitilise suundumusega, nagu on selgitanud asjas ka

Siseministeerium. Topeltkodakondsust on praktikas mööndud või vaikimisi aktsepteeritud sünniga

Eesti kodakondsuse omandanute korral, kellelt ei luba põhiseadus ka Eesti kodakondsust ära võtta

(PS § 8 lg 3) ega ka Eesti kodakondsuse kaotanuks lugeda13. Ka on nähtud erand alaealiste ja

rahvusvahelise kaitse saanute osas (KodS § 3). Seadusandja võib lähtuda Eestile mittesiduvast

Euroopa kodakondsuse konventsioonist, kuid tegemist on otstarbekuse ja poliitilise küsimusega,

mitte konventsiooni alusel tekkinud subjektiivse õigusega.

11. Käesolevas asjas on vaidluse all KodS § 3 lg 2, mis sätestab, et Eesti kodakondsust saada sooviva

isiku suhtes ei kohaldata senisest kodakondsusest vabastamise nõuet, kui isik on saanud Eesti

Vabariigilt või muult Euroopa Liidu liikmesriigilt rahvusvahelise kaitse, olukord tema päritoluriigis

ei ole oluliselt muutunud ning isik ei saa seetõttu senisest kodakondsusest loobuda. Asjas ei ole

vaidlust selle üle, et grammatilisest tõlgendusest lähtuvalt kaebaja normi kohaldamisalasse ei kuulu,

kuivõrd kaebaja ei ole saanud (sh taotlenud) rahvusvahelist kaitset. Kohus peab vajalikuks järgnevalt

kontrollida, kas kaebaja võiks kuuluda normi kohaldamisalasse mõnel muul viisil normi tõlgendades,

sh kas normi grammatiline sisu vastab seadusandja tahtele või sisaldab mõnda lünka.

13 https://pohiseadus.ee/sisu/3479/paragrahv_8 vt p-d 37 ja 38

11(14)

12. Nagu kohus eelnevalt sedastas, on tegemist valdkonnaga, kus seadusandjal on lai otsustusruum

nii materiaalõiguse määratlemisel ehk kes võib saada naturalisatsiooni korras kodakondsuse; kui ka

menetlusõiguse määratlemisel, sh kas täitevvõimule antakse selles küsimuses kaalutlusõigus või

sätestab seadusandja normid rangelt, ilma kaalumist võimaldamata. KodS § 3 lg 2 kehtiv regulatsioon

jõustus 01.01.2016 kodakondsuse seaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seaduse kehtima hakates

(737 SE14). Eelnõu seletuskirjas (lk 3) on selgitatud, et rahvusvahelise kaitse saanud isikutel puudub

võimalus saada Eesti kodakondsust, kuivõrd rahvusvahelise kaitse saanud isikute puhul võib ette tulla

olukordi, kus kodakondsusjärgse riigi kodakondsusest loobumine võib olla ohtlik, võimatu või

ebamõistlikult keeruline. Riigikogus toimunud aruteludes vaidlusalust normi ei käsitletud.

Kohtule ei nähtu normi sõnastusest ega seletuskirjast, et seadusandja soovitud normi adressaatide

ring oleks väljapool rahvusvahelise kaitse saajaid. Vaatamata seletuskirjas toodule ei nähtu sättest

endast, et topeltkodakondsust tuleks võimaldada mistahes isikule, kellel on kodakondsusjärgse riigi

kodakondsusest loobumine ohtlik, võimatu või ebamõistlikult keeruline. Seadusandja ei ole pidanud

vajalikuks seletuskirjas toodud seletust normis korrata ega seadnud seega vastustajale ohtlikkuse,

võimatuse või ebamõistlikkuse kontrollimise kohustust kodakondsuse andmise menetluses (vrdl

ITDS § 27). Seadusandja on sidunud kodakondsusest loobumise võimalikkuse sellega, et isik on

läbinud rahvusvahelise kaitse taotlemise menetluse ja vastava kaitse ka saanud. Ei normist ega

seletuskirjast tulene, et seadusandjal on tekkinud normi sõnastades soovimatu lünk, mille tõttu ei

vastaks normi sõnastus seadusandja tahtele (vrdl Riigikohtu 18.10.2021 otsuse nr 3-20-130 p 14).

Nagu kohus ka eelnevalt sedastas, puudub käesoleval juhul ka põhiõigus (võrreldes viidatud

Riigikohtu otsuse eeldatavaks aluseks oleva PS §-ga 28), mille täpsustamist KodS tasemel tuleks

käesoleval juhul eeldada. Seadusandja loodud normi sõnastus on täpselt piiritletud ja austades

parlamendireservatsiooni olulises põhiseaduslikus küsimuses ei pea kohus võimalikuks täpset normi

laiendavalt tõlgendada ega selles lünka sedastada. Vastasel juhul asuks kohus ise seadusandja

asemele ilma põhiseadusest tuleneva õigustuseta.

13. Kaebaja leiab, et teda on koheldud ebavõrdselt võrreldes rahvusvahelise kaitse saanutega, kelle

suhtes ei kohaldata senisest kodakondsusest vabastamise nõuet. Ebavõrdse kohtlemise tuvastamiseks

tuleb kontrollida, (1) kas kaebajat koheldakse rahvusvahelise kaitse saajatega võrreldes ebavõrdselt;

(2) kas ebavõrdseks kohtlemiseks on mõistlik põhjus.

14. Ebavõrdse kohtlemise keelu (PS § 12) sisuks on, et võrdseid, s.o sarnases olukorras olijaid tuleb

kohelda võrdselt; ning ebavõrdseid võib/tohib kohelda ebavõrdselt. See tähendab, et isikuid, kes on

erinevates olukordades, ei pea kohtlema võrdselt. Näiteks, et tule maksta töötutoetust isikutele, kes ei

ole töötud, ega lapsetoetust isikutele, kellel ei ole last. Võrreldavad olukorrad peavad olema

mõistlikus ulatuses sarnased.

VRKS § 1 lg 2, § 4 lg-te 1 ja 3 ning § 5 lg 2 koosmõjus tuleb sedastada, et rahvusvaheline kaitse

antakse isikule:

- kes põhjendatult kartes tagakiusamist rassi, usu, rahvuse, poliitiliste veendumuste või sotsiaalsesse

gruppi kuulumise pärast viibib väljaspool päritoluriiki ega suuda või kartuse tõttu ei taha saada

nimetatud riigilt kaitset (pagulane);

- kelle suhtes on alust arvata, et tema Eestist väljasaatmine päritoluriiki võib kaasa tuua tõsise ohu

surmanuhtluse kohaldamise või täideviimise; piinamise või ebainimlike või inimväärikust

alandavate kohtlemis- või karistamisviiside kasutamise; või elu ohtu sattumise või vägivalla

rakendamise relvakonflikti tõttu (täiendava kaitse saaja);

- kes on sunnitud eelkõige rahvusvaheliste organisatsioonide üleskutse tulemusena oma

päritoluriigist lahkuma või on sealt evakueeritud ning kellel seoses olukorraga nimetatud riigis ei

ole võimalik turvaliselt ja püsivalt tagasi pöörduda ning kes on põgenenud relvakonflikti või

14 Riigikogus eelnõu andmed https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/e0669e30-

f9d1-4a51-86d3-77232eba1eb9

12(14)

püsiva vägivalla piirkonnast; keda ähvardab tõsine oht langeda või kes on langenud inimõiguste

süsteemse või üldise rikkumise ohvriks (ajutise kaitse saaja).

Rahvusvahelise kaitse saamiseks tuleb esitada isiklikult taotlus (VRKS § 14 lg-d 1 ja 4). Asjas ei ole

vaidlust selle üle, et kaebaja ei ole sellist taotlus esitanud. Tallinna Ringkonnakohtu otsuse nr 3-18-

2111 punktist 9 saab järeldada, et sarnases olukorras ei ole isikud, kelle suhtes on viidud läbi VRKS-

s sätestatud menetlus, mis eeldab terve rea spetsiifiliste asjaolude väljaselgitamist, analüüsimist ja

tuvastamist; ning isikud (k.a kaebaja), kelle suhtes selliseid eelduseid ja aluseid tuvastatud ei ole. Sh

ei kvalifitseeru isik automaatselt, ilma vastavat menetlust läbimata pagulaseks või täiendava kaitse

saajaks ning sellist menetlust ei pidanud vastustaja omal algatusel läbi viima kaebaja poolt

kodakondsuse taotluse esitamisel.

15. Olukorras, kus vastustaja ei pidanud ilma kaebaja vastava avalduseta kontrollima, kas kaebaja

vastab rahvusvahelise kaitse saamise tingimustele, puudub ebavõrdne kohtlemine ka sisulises

aspektis. Kohus nõustub Siseministeeriumiga, et topeltkodakondsuse keelu eesmärgiks on laiemalt

isikul lojaalsuskonflikti vältimine. Sealjuures ei pea lojaalsuskonflikt olema juba tekkinud või

ettenähtav, vaid selle võib seadusandja välistada ka abstraktselt. Vaatlusalusel juhul on seadusandja

loonud erandi, sest kuigi isik on veel pärisoluriigi kodanik, võib riigi poolt toime pandud või toetatud

tagakiusu või inimõiguste rikkumise mastaapsuse tõttu eeldada, et see lojaalsussuhe on katkenud.

Samas ei olel isikul sama rikkumise tõttu võimalik ka kodakondsusest loobumise menetlust läbida,

kuna on risk sattuda samade rikkumiste ohvriks. Tegemist on kitsa, selgelt piiritletud erandiga, mille

kohaldamiseks tuleb läbida kindlapiiriline menetlus vastavalt VRKSile. Sellise menetluse

eraldiseisev läbimise kohustus ei ole ilmselgelt ebaproportsionaalne nõue. Sealjuures ei ole riigil ka

kohustust kindla eesmärgiga läbiviidavat menetlust teiste haldusmenetluste raames dubleerida.

16. Kaebaja suhtes ei ole lojaalsussuhte katkemist vastavas menetluses tuvastatud. Kohus möönab, et

maailmas võib olla riike, kus on kodakondsusest loobumine raskendatud või välistatud. Kuivõrd

kaebaja on esitanud päritoluriigile kodakondsusest loobumise avalduse, ei saa järeldada, et

kodakondsusest

loobumine

on

pärisoluriigi

seaduste

kohaselt

võimatu.

Inimõiguste

ülddeklaratsiooni15 art 15 lg 2 sätestab, et kelleltki ei tohi meelevaldselt ära võtta kodakondsust või

õigust kodakondsust vahetada. Vastavat sätet on õiguskirjanduses käsitletud ühelt poolt tavaõigusena,

et tuleb vältida isikute kodakondsuseta jätmist, ning teisalt peaks olema võimalik kodakondsusest

loobuda. Kohus märgib, et teist printsiipi ei käsitleta läbivalt rahvusvahelise tavaõigusena. Küll aga

ei tulene inimõiguste ülddeklaratsioonist kohustusi muudele riikidele lisaks kodakondsusjärgsele

riigile. See tähendab, et kui päritoluriigi kodakondsusest ei ole võimalik loobuda, ei teki sellega

teistele riikidele kohustust oma kodakondsust, sh topeltkodakondsuse vormis võimaldada ehk

päritoluriigi kohustuse rikkumisest ei muutu Eesti Vabariik päritoluriigi garandiks ega võimaliku

rikkumise kõrvaldajaks. Vastupidine järeldus oleks vastuolus riikide suveräänse õigusega otsustada

kõrgeima võimu teostajate ehk kodanike ringi üle. Lisaks võib selline käsitlus luua sellistes riikides,

kus toimub tagakius, motivatsiooni välistada kodakondsusest loobumine, sest nii on võimalik suunata

oma kodanikke saama (ja teisi riike kohustuslikus korras andma) topeltkodakondsust ja teostama

teises riigis poliitilist võimu päritoluriigi huvides.

Eeltoodust tulenevalt kaalub ka riigi suveräänne õigus otsustada naturalisatsiooni korras

kodakondsuse saajate ringi üle kaebaja õiguste riive. Ühelt poolt on kaalukausil kaebaja poliitilised

õigused, s.o õigus valida Riigikogu, õigus olla riigiametis ning õigus Eesti Vabariigi kaitsele

välisriigis. Kohus märgib, et asjas ei ole vaidluse all kaebaja inimõigused (õigus elule ja tervisele,

vabadusele, liikumisele, inimväärikusele, vabale eneseteostusele jne) ega ka majanduslik-sotsiaalsed

põhiõigused; vaid kitsalt Eesti Vabariigis kõrgeima riigivõimu teostamisega seotud poliitilised

õigused.

Sealjuures

on

kaebajal

poliitilisi

õiguseid

jätkuvalt

võimalik

teostada

oma

kodakondsusjärgse riigi suhtes (õigus valida parlamenti, õigus välisriigis päritoluriigi abile jne) ning

nende õiguste ulatuse ja teostavuse üle käesolevas asjas vaielda ei ole võimalik. Ka ei ole Eesti

15 https://vm.ee/et/uro-inimoiguste-ulddeklaratsioon

13(14)

Vabariigi kohustuseks tagada kaebajale kui teise riigi kodanikule reisimise või töötamise võimalus

riikides, kuhu tal kodakondsusjärgne riik reisida ei võimalda. Teiselt poolt on kaalukausil Eesti

Vabariigi, sh ennekõike parlamendi kui rahva otsese legitimatsiooniga riigiorgani otsustusõigus selle

üle, kes saab poliitilisi õiguseid Eesti Vabariigis teostada. Kohus leiab, et kaebaja ebamugavus, et ta

ei saa Riigikogu valida, ei kaalu üles parlamendireservatsiooni naturalisatsiooni korras kodakondsuse

andmise küsimuses. Teiste riikide soovimatus või võimetus oma kodanikele kodanikuõigusi tagada ei

saa piirata Eesti Vabariigi parlamendi suveräänsust selles küsimuses ega kohustada Eesti Vabariiki

mistahes muu riigi kodanikule (topelt)kodakondsust tagama. Kohus märgib, et Süüria seaduste

kohaselt ei ole kodakondsusest loobumine ka ilmselgelt võimatu. Arvestades eeltoodut ei pea kohus

ka asjakohaseks kontrollida, kas kaebaja on teinud loobumiseks piisavalt pingutusi.

17. Kohus leiab, et seadusandja ei ole rikkunud ka kaebaja õigust menetlusele ja korraldusele (PS

§ 14), sh kaalutlusõigust sätestamata jättes.

Kaalutlusõigus võimaldab haldusorganil seadusandja seatud piirides leida konkreetsele olukorrale

sobiv ja mõõdukas lahendus. Riigikohus on pidanud kaalutlusõiguse olemasolu oluliseks olukorras,

kus eluliste asjaolude kogumit ei pruugi olla võimalik määratleda ja arvestada tuleb iga üksiku isiku

põhiõiguseid (vt lahend nr 3-3-1-51-13 tööturutoetuse ja lahend nr 3-4-1-10-10 relvaloa kohta).

Samas on Riigikohus ka leidnud, et õigusakt, mis ei võimalda kaalutlusõigust, võib olla

põhiseadusega kooskõlas, sest seadusandja võib ise jõuda kaalumise tulemusel põhjendatud

järelduseni, et isikute põhiõigused ja -vabadused on tagatud ka menetleja kaalutlusõiguse

olemasoluta (lahend nr 5-19-26 p 53). Võrreldes eelnevalt toodud lahenditega, kus kaalumisõiguse

puudumine riivas põhiõigust abile (tööturutoetus) ja põhiõigust vabale eneseteostusele (relvaluba), ei

ole naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamine isiku põhiõigus; sh võib seadusandja sellise

võimaluse jätta üldse loomata. Arvestades küsimuse seadusandja poolt reguleerimise vabadust ning

ka valiku tegemist maailmavaateliste eelistuste pinnalt rahva otselegitimatsiooni alusel (s.o tegemist

on poliitilise küsimusega), eitab kohus praegu seadusandja kohustust, et haldusorgan peaks väljapool

rahvusvahelise kaitse menetlust saama detailselt kaaluda, kas isikul on ikka jätkuv lojaalsussuhe teise

riigiga või mitte. Küsimuse iseloomu arvestades ei pea kohus võimalikuks seda otsustust seadusandja

eest teha.

Õigus menetlusele ja korraldusele ei tähenda, et sätteid tuleks kohaldada viisil, mis tagaksid taotlejale

alati soovitud tulemuse. Praegusel juhul on Eesti kodakondsuse saamise menetlus piisavas ulatuses

reguleeritud. Teatud tingimuste täitmisel (mis kohtu hinnangul võib seisneda ka senisest

kodakondsusest vabastamise tõendi esitamises) on teiste riikide kodanikele tagatud võimalus Eesti

kodakondsuse saamiseks. Pelgalt asjaolu, et konkreetsel juhul ei olnud kaebajal Eesti Vabariigist

mitteolenevalt põhjustel võimalik kodakondsuse saamise nõudeid täita, ei anna alust väiteks, et

vastav menetluskord poleks tõhus. Ilma kodakondsuse loobumise kinnituseta kodakondsuse andmata

jätmine (eranditega) on ka menetluse eesmärk, mitte küsimus selle efektiivsusest.

18. Eestis äritegevusega tegelemiseks ja tehingute tegemiseks ei pea olema Eesti kodanik ning kohtu

hinnangul äratab usaldusväärsust ka see, kui isikul on Eestis pikaajalise elaniku elamisluba. See, et

konkreetne tööandja ei pidanud võimalikuks kaebajaga töösuhet jätkata, ei saa olla kodakondsuse

andmise aluseks.

19. Kokkuvõtvalt leiab kohus, et PPA on õiguspäraselt keeldunud kaebajale kodakondsuse

andmisest. KodS sätestab ühemõtteliselt üldpõhimõttena topeltkodakondsuse keelu, ei olnud PPA-l

HMS § 15 lg 3 alusel kaalutlusõigust, kas jätta kaebaja taotlus läbi vaatamata või edastada see siiksi

Vabariigi Valitsusele.

Kohtule ei nähtu, et vaidlustatud haldusaktide andmisel oleks esinenud menetluslikke minetusi. Enne

taotluse läbi vaatamata jätmist andis PPA kaebajale võimaluse esitada arvamusi ja vastuväiteid.

Seega on ka isiku ärakuulamise nõue täidetud. Asjas on ka selge, et kaebaja on eelistanud keelduvat

otsust tingimuslikule rahuldamisele (s.o kõrvaltingimuse kehtestamisele), mistõttu on kaebaja

taotluse tervikuna rahuldamata jätmine õiguspärane (vrd Riigikohtu lahendi nr 3-3-1-74-14 p 14).

14(14)

20. Eeltoodut arvestades jääb PPA 22.10.2021 otsuse nr 15.2-15/827-2 tühistamise nõue rahuldamata.

Tühistamisnõude rahuldamata jätmise tõttu jääb ka sellega olemuslikult seotud kohustamisnõue

rahuldamata. Seega jääb kaebus tervikuna rahuldamata.

21. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna kaebus jäi

rahuldamata ning vastustaja ei ole menetluskulude väljamõistmist taotlenud, jäävad poolte

menetluskulud nende endi kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)

Kadri Sullin