3-21-2183/15 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

1(9)

K O H T U O T S U S

E e s t i V a b a r i i g i n i m e l

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Kadri Sullin

Otsuse tegemise aeg ja koht

4. aprill 2022. a, Tallinn

Haldusasja number

3-21-2183

Haldusasi

X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 03.09.2021 otsuse, millega

keelduti

kaebaja

kodakondsuse

menetluse

uuendamisest,

tühistamiseks ning Politsei- ja Piirivalveameti kohustamiseks

uuendada kaebaja kodakondsuse menetlus

Menetlusosalised

Kaebaja: X, volitatud esindaja vandeadvokaat Aldo Vassar

Vastustaja: Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindaja Mirja

Sarap

Asja läbivaatamise vorm

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta kaebus rahuldamata.

2. Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

3. Otsuse

avaldamisel

asendada

kaebaja

nimi

tähemärkidega.

Edasikaebamise kord

Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna

Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult

teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 04.05.2022.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Afaganistani Islamivabariigi kodanik X esitas Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) taotluse Eesti

kodakondsuse saamiseks, mis võeti 05.03.2019 menetlusse.

2. PPA väljastas 12.03.2019 Xle tõendi nr 15.2-15/256-1, milles kinnitas, et kui isik esitab tõendi, et

ta on vabastatud senisest kodakondsusest või vabastatakse sellest Eesti kodakondsuse saamise tõttu,

edastab PPA tema dokumendid Vabariigi Valitsusele Eesti kodakondsuse andmise otsustamiseks.

3. Afganistani Islamivabariigi saatkond Poolas väljastas 01.04.2019 tõendi, mille kohaselt on X

esitanud 04.06.2018 taotluse kodakondsusest loobumiseks. X taotlusele ei ole Afganistanist ega ka

Poolas asuvast saatkonnast vastatud.

4. Vabariigi Valitsus andis 17.10.2019 korraldusega nr 244 „Eesti kodakondsuse andmine“ Xle Eesti

kodakondsuse tingimusel, et ta vabastatakse senisest kodakondsusest.

5. X pöördus 26.08.2021 uuesti PPA poole ning andis PPA-le teada, et temani jõudnud

informatsiooni kohaselt on Taliban Kabulis asuvas Afganistani Siseministeeriumis kõik dokumendid

hävitanud.

2(9)

6. PPA vastas 03.09.2021 ning selgitas, et Eesti kodakondsuse saamiseks on isikul vaja jätkuvalt

esitada tõend, et ta on Afganistani Islamivabariigi kodakondsusest vabastatud.

7. X esitas 24.09.2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse PPA kohustamiseks edastada kaebaja

kodakondsuse taotluse dokumendid Vabariigi Valitsusele kodakondsuse andmise otsustamiseks. PPA

selgitas 27.10.2021 vastuses, et Vabariigi Valitsuse 17.10.2019 korraldus nr 244 sätestab kaebajale

Eesti kodakondsuse andmise tingimusel, et ta vabastatakse senisest kodakondsusest. Eeltoodust

tulenevalt käsitles kohus PPA 03.09.2021 vastust menetlusest uuendamisest keeldumisena ja võttis

menetlusse nõude tühistada menetlusest keeldumise haldusakt ja kohustada PPA-d haldusmenetlust

uuendama. Kohus tagastas 23.01.2022 määrusega Vabariigi Valitsuse korralduse õigusvastasuse

tuvastamise nõude.

8. Kaebuse põhjendused on kokkuvõtvalt järgmised.

8.1. Kaebaja on kõik kodakondsuse saamise eeldused täitnud ning mh sooritanud Eesti

kodakondsuseksami ja B1 tasemel eesti keele eksami. Kaebajal pole võimalik esitada PPA-le

tõendit, et on vabastatud senisest kodakondsusest või vabastatakse sellest Eesti kodakondsuse

saamise tõttu, üksnes seetõttu, et Afganistani Islamivabariik pole kaebaja avaldusele mitme aasta

jooksul vastanud.

8.2. Kaebajat koheldaks ebavõrdselt võrreldes isikutega, kes on saanud Eestis rahvusvahelise

kaitse. Praegusel juhul on kaebaja teinud kõik endast võimaliku, et oma Afganistani

Islamivabariigi kodakondsusest loobuda – kaebaja esitas üle kolme aasta tagasi vastavasisulise

taotluse, mille kohta Afganistani Islamivabariigi saatkond Poolas väljastas kaebajale ka

01.04.2019. a. vastavasisulise tõendi. 23.09.2021 on kaebajale kinnitatud, et tema taotlus on

menetluses. Kaebaja on saanud Poolast Afganistani Isalamivabariigi Suursaatkonnast uue passi

taotluse osas vastuse, et saatkond ei tööta enam ja kellelegi mingeid dokumente ei väljastata ning

ilmselt kestab selline olukord kaua. Kaebajal ei ole võimalik midagi enamat teha – ehk kaebajal ei

ole võimalik mõjutada seda, kas ja kui kiiresti üks riik ja selle vastavad ametnikud asjakohaseid

menetlustoiminguid teevad. Ka PPA pole välja toonud ühegi konkreetset toimingut, mida kaebajal

oleks võimaik veel faktiliselt teha, et saada endale PPA poolt nõutud tõend.

8.3. Teiseks on üldtuntud asjaolu, et käesolevaks hetkeks on Afganistani Islamivabariik lakanud

endisel kujul eksisteerimast ning riigi on üle võtnud Taliban ehk radikaalne sunniitide

islamiliikumine, keda käsitletakse ka terrorirühmitusena. Kaebajale teadolevalt ei ole ükski nö

lääneriik Talibani praegust valitsust tunnustanud. Võttes arvesse riigipööret Afganistanis, on ka

ääretult ebatõenäoline, et lähimate aastate jooksul peaks kaebaja mingisuguse vastuse Afganistani

Isalamivabariigist saama. Seetõttu on samuti tegemist olukorraga, kus kodakondsusjärgse riigi

kodakondsusest loobumine võib olla ohtlik, võimatu või ebamõistlikult keeruline. Sarnast

olukorda on obiter dictum korras käsitlenud ka Tallinna Ringkonnakohus haldusasjas nr 3-18-

2111.

8.4. Olukorras, kus kodakondsusest loobumine on võimatu või ebamõistlikult keeruline, on

rahvusvahelise kaitse saajatel võimalik mitut kodakondsust omada, aga teistel isikutel, kellel

samuti on objektiivselt võimatu või ebamõistlikult raske kodakondsusest loobuda, sellist erisust

seadusandja ette näinud ei ole. Sellest tulenevalt kaebaja hinnangul tegemist ebavõrdse

kohtlemisega PS § 12 kohaselt.

8.5. Kuna kehtivas seadusandluses puudub võimalus kaebaja olukorras Eesti kodakondsust saada,

vaatamata sellele, et kaebaja on kõik eeldused selleks täitnud ning mh teinud kõik endast

võimaliku, et Afganistani kodakondsusest loobuda, on sellise regulatsiooni puudumine lisaks

vastuolus Põhiseaduse §-dega 13 ja 14, milledest tuleneb õigus korraldusele ja menetlusele.

8.6. Juhtumitel, kus soodustava haldusakti väljaandmine on ette nähtud “jäiga õigusega”, s.o ilma

diskretsioonivolituseta, ja tingimused haldusakti andmiseks on täidetud, on adressaadil õigus

nõuda haldusakti väljaandmist ilma igasuguste lisapiirangute ja kõrvalklausliteta. Sellises

3(9)

olukorras võib aktile kõrvaltingimusi kehtestada üksnes siis, kui see võimalus tuleneb otsesõnu

vastavast seadusest või määrusest. KodS ei näe üheski sättes ette võimalust tingimuslikuks

kodakondsuse andmiseks. KodS § 20 lg 1 näeb väga selgelt ette, et kodakondsuse andmise

otsustab Vabariigi Valitsus. Käesoleval juhul on aga Vabariigi Valitsuse 17.10.2019. a. korraldus

nr 244 kodakondsuse andmise kohta tingimuslik, mille kohaselt korraldus jõustub kaebaja suhtes

tema senisest kodakondsusest vabastamisele järgneval päeval tingimusel, et PPA-le esitatakse

dokument, mis tõendab isiku vabastamist tema senisest kodakondsusest.

8.7. Siseministeeriumi selgitused ning argumendid ei ole käesoleva haldusasja kontekstis

asjakohased ning asjasse puutuvad. Kaebaja ei ole käesolevas haldusasjas väitnud, et

topeltkodakondsuse keeld oleks kuidagi juriidiliselt lubamatu või väär. Kaebaja ei soovi

vaidlustada riigi suveräänsust otsustada oma kodakondsuspoliitika üle, küll aga tekkinud

ebavõrdset kohtlemist.

8.8. Eesti seadusandluses ei ole topeltkodakondsuse keeld absoluutne. Varjupaiga taotlemine ja

saamine teises riigis ei tähenda ilmselgelt seda, et varjupaiga taotlejal ei oleks

lojaalsussuhteid/õiguslikku sidet koduriigiga. Seda järeldust ei toeta ka seletuskiri, kus on

selgitatud, et normi eesmärgiks on nö lahendada olukordi, kus kodakondsusest loobumine võib

olla ohtlik, võimatu või mh ebamõistlikult keeruline.

8.9. KodS § 3 lg 2 ei sisalda kaalutlusõigust, mistõttu on tegemist lüngaga regulatsioonis – ehk

KodS-s vastava regulatsiooni puudumine toob kaasa põhjendamatu ebavõrdse kohtlemise ja

menetluslike põhiõiguste rikkumise. Sellise olukorra tekkimine ei ole olnud seadusandja tahe ehk

kaebaja olukorras olevate isikute olukord on jäänud ekslikult KodS-s reguleerimata. Kaebaja

hinnangul tuleneb ka see selgelt eelnõu seletuskirjast, mille kohaselt on § 3 lg 2 eesmärk

reguleerida olukordi, kus kodakondsusest loobumine takistatud, vaatamata isiku poolt tehtud

pingutustele. Tekkinud olukorras (tõendi saamine on osutunud võimatuks/perspektiivituks) oli/on

PPA-l kohustus edastada kaebaja taotlus Eesti kodakondsuse saamiseks koos põhjendatud

ettepanekuga Eesti kodakondsuse andmise otsustamiseks uuesti Vabariigi Valitsusele, milles PPA

teeb ettepaneku kõrvaltingimuse tühistamiseks ehk uue korralduse tegemiseks ehk kodakondusse

andmiseks ilma kõrvaltingimuseta.

9. PPA vaidleb kaebusele vastu ja leiab, et see tuleb jätta rahuldamata.

9.1. KodS normid kodakondsuse andmise kohta on imperatiivsed ning välistavad kodakondsuse

andmise puhul haldusorgani diskretsiooni. KodS § 20 lg 1 ütleb väga selgelt ja üheselt, et Eesti

kodakondsuse andmise või taastamise otsustab Vabariigi Valitsus (VV). PPA-l ei ole siinkohal

otsustamise pädevust ega iseseisvalt erandi laiemalt kohaldamise õigust. PPA-l on seadusest

tulenevalt kohustus edastada VV-le need taotlused ja dokumendid, mis vastavad seadusest

tulenevatele tingimustele.

9.2. KodS § 1 lg 2 näeb ette, et Eesti kodanik ei või olla samal ajal mõne muu riigi

kodakondsuses, arvestades KodS §-s 3 sätestatud erisusi. Kodakondsuspoliitika kujundamine, sh

otsus kas ja millistel tingimustel lubada topeltkodakondsust, kuulub riigi suveräänsete õiguste

hulka ning PPA ei nõustu kaebajaga, et tema suhtes saaks seadust tõlgendada laiendavalt. Sama on

leitud ka kohtuasjas nr 3-18-2111.

9.3. VV korraldus kodakondsuse tingimusliku andmise kohta ei ole õigusvastane. Samuti ei ole

õigusvastane , et tingimuse täitmist jälgib PPA. Isik peab tõendama tingimuse täitmist tulenevalt

seaduse nõudest. PPA ei otsusta enam midagi, VV on juba otsuse teinud. Otsus jõustub, kui teisest

kodakondsusest vabastamise tõend esitatakse ja selliselt on öeldud ka VV korralduses.

9.4. Juhul kui kaebaja taotluse menetlus ka uuendatakse, siis jätkub menetlust ikkagi selliselt, et

kuna kaebaja on juba esitanud tõendi, et on esitanud tõendi Afganistani kodakondsusest

vabastamiseks, siis PPA saab ikkagi teha vaid eelnõu, et antakse kodakondsus tingimuslikult

(mitte erandlina), mis lõpptulemusel tekitab sama seisu mis on hetkel. Juhul kui kaebajal ei oleks

4(9)

tõendit, mis kinnitaks, et ta on taotluse kodakondsusest vabastamiseks esitanud või sooviks

tõendada, et ta ei saa loobuda, siis jääks tema taotlus PPA poolt läbi vaatamata (kuna tingimuse ei

ole täidetud) ja seda VV-le otsustamiseks PPA saata ei saa, kuna taotlus on puudusega.

9.5. Kaebaja ei ole esitanud PPA-le ühtegi uut olulist asjaolu ega dokumenti, mis oleks olnud

aluseks menetluse uuendamiseks. Asjaolu, et pärast kaebaja taotluse menetluse lõppu on kaebaja

kodakondsusjärgses riigis poliitiline olukord muutunud, ei ole kodakondsuse seaduse (KodS) § 3

lõige 2 erisuse kohaldamise aluseks. Seetõttu pidas PPA mõistlikuks mitte menetlust uuendada

ning selgitas kaebajale kirja teel, et kaebajale erandit teha ei ole võimalik

10. PPA edastas koos 14.02.2022 vastusega ka Siseministeeriumi selgitused. Siseministeerium

märkis 07.02.2022 kirjas nr 2-10/880-2 järgmist.

10.1. Vastavalt rahvusvahelisele õigusele on igal riigil suveräänne õigus kujundada oma

kodakondsuspoliitikat. Eesti ei kujunda oma kodakondsuspoliitikat lähtuvalt teiste riikide

kodakondsuspoliitikatest ega eelda seda ka teistelt riikidelt. Eesti austab teiste riikide õigust

kujundada oma kodakondsuspoliitikat ja määratleda suhteid oma kodanikega.

10.2. Naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamine pole isiku ei rahvusvahelisest õigusest,

Euroopa Liidu õigusest ega Eesti Vabariigi Põhiseadusest tulenev põhiõigus, vaid privileeg, mille

andmise tingimuste sätestamisel on riigil suur otsustusruum. Rahvusvahelise õiguse normide

kohaselt on igal riigil põhimõtteliselt õigus otsustada, kes on selle riigi kodanikud – tegemist on

riigisisesesse pädevusse kuuluva küsimusega.

10.3. Eesti Vabariigi Põhiseadus ja rahvusvaheline õigus ei anna teise riigi kodanikule õigust

nõuda tema asukohariigis viibides antud riigi kodakondsust. Rahvusvahelise õiguse

üldtunnustatud põhimõtete ja normide kohaselt ei ole riigil kohustust isegi kodakondsuseta isikuid,

rääkimata teise riigi kodanikest, naturaliseerida ning tulenevalt Põhiseaduse §-st 8 on isikul

vääramatu õigus vaid sünniga omandatud Eesti kodakondsusele.

10.4. Eesti kodakondsuspoliitika kujundamise üheks aluseks on topeltkodakondsuse vältimine.

Eestis on topeltkodakondsus olnud järjepidevalt ebasoovitatav, sest kodakondsus eeldab lojaalsust

oma riigile. Kui inimesel on mitu kodakondsust, siis võib tekkida olukord, milles ta teostab ühe

riigi kodaniku õigusi teise riigi alusväärtuste pinnalt. Topeltkodakondsuse tulemusena võivad

tekkida ka riikidevahelised vaidlused, nt diplomaatilise kaitse omistamise osas, samuti isikul

lojaalsuskonflikt

ning

kohustus

täita

kaitseväekohustust

mitmes

riigis.

Erandid

topeltkodakondsuse lubamiseks on ette nähtud kodakondsuse seaduses vaid kaalukatel põhjustel.

10.5. Eesti riigi huvi vältida topeltkodakondsust ei ole vaidlustatav, kuna riikidel on suveräänne

õigus kujundada kodakondsuspoliitikat ja ise luua tingimused kodakondsuse saamiseks.

Tingimused kodakondsuse omandamiseks naturalisatsiooni korras ei ole diskrimineerivad. Milline

on teise riigi kodakondsuspoliitika, millised on selles riigis kehtestatud õigusnormid ja milline on

teise riigi reaalne halduspraktika kodakondsuse andmisel või kodakondsusest vabastamisel, on iga

riigi siseasi.

10.6. Kui Eesti riigil oleks kohustus anda leebematel tingimustel kodakondsust isikutele, kellel on

oma päritoluriigi kodakondsusest vabanemine keerukam, siis sisuliselt tähendaks see seda, et Eesti

riigil tuleb oma kodakondsuspoliitika seada sõltuvusse teiste riikide poliitikast ja loobuda selles

osas oma suveräänsusest ise oma kodanikkonda kujundada. Maailmas on palju riike, kelle

hetkeolukorra, õigusaktide või halduspraktika kohaselt on kodakondsusest loobumine keeruline.

See aga ei pea tähendama, et selliste riikide kodanikel peaks olema seetõttu võimalik saada Eesti

kodakondsus, saades sellega ka topeltkodanikuks.

10.7. Kuna kodakondsuspoliitika kujundamine, sh otsus kas ja millistel tingimustel lubada

topeltkodakondsust, kuulub riigi suveräänsete õiguste hulka (kodakondsuse andmise tingimused

on Riigikogu kujundada), ei saa haldusorgan tõlgendada KodS-i sätteid laiendavalt või analoogia

alusel. Siinkohal on oluline asjaolu, et kodakondsuse seadus on konstitutsiooniline seadus (vt

5(9)

Põhiseaduse § 104), mida saab vastu võtta ja muuta ainult Riigikogu koosseisu

poolthäälteenamusega.

10.8. Juhul kui Politsei- ja Piirivalveamet uuendaks kaebaja Eesti kodakondsuse andmise

menetluse ja saadaks kaebaja taotluse ja dokumendid uuesti Vabariigi Valitsusele otsustamiseks,

siis jääks kaebaja eesmärk jätkuvalt täitmata, kuna kaebaja suhtes ei kohaldu KodS § 3. Kaebajale

saab anda Eesti kodakondsuse vaid tingimusel, et Politsei- ja Piirivalveametile esitatakse

dokument, mis tõendab kaebaja vabastamist tema senisest kodakondsusest. Selline korraldus on

aga juba kaebaja suhtes Vabariigi Valitsuse poolt välja antud.

10.9. Põhiseaduse §-st 9 tulenevalt on kaebajal pikaajalise elaniku elamisloa omanikuna tagatud

Eestis kõik sotsiaalsed õigused, mis on Eesti Vabariigi kodanikel. Erisus seisneb Eestis üksnes

teatud poliitilistes õigustes.

KOHTU PÕHJENDUSED

11. Kohus leiab, et X kaebus tuleb jätta rahuldamata, kuivõrd ka menetluse uuendamise korral ei ole

võimalik KodS kohaldamisel ja/või tõlgendamisel jõuda teistsuguse sisulise tulemuseni; sj puudub

vastustajal ka kaalumisruum.

12. Pärast kaebuse muutmist on kaebuse nõuded järgmised:

- tühistada Politsei- ja Piirivalveameti 03.09.2021 otsus menetluse uuendamisest keeldumise kohta;

- kohustada Politsei- ja Piirivalveametit kaebaja kodakondsuse taotluse menetlust uuendama ja

otsustada kaebaja kodakondsuse taotluse dokumentide Vabariigi Valitsusele saatmine.

Nagu kohus juba varasema menetluse käigus selgitas, on PPA 03.09.2021 e-kiri käsitatav

haldusmenetluse uuendamisest keeldumisena. Kaebaja on 26.08.2021 e-kirjas selgelt küsinud, kas

talle kodakondsuse andmist ilma Afganistani kodakondsusest vabastamise tõendita on võimalik

uuesti kaaluda, mistõttu saab PPA 03.09.2021 vastust pidada uuendamisest keeldumiseks.

13. Vaidlust ei ole selles, et Vabariigi Valitsus on Xle andnud kodakondsuse tingimuslikult.

Menetlusosalised ei vaidle ka selle üle, et siiani ei ole kaebaja esitanud vastustajale tõendit, millest

nähtuks, et ta on Afganistani Islamivabariigi kodakondsusest vabastatud.

Menetlusosalised vaidlevad selle üle, kas PPA keeldumine menetluse uuendamisest on õiguspärane.

Käsitledes PPA 03.09.2022 uuendamisest keeldumisena, on sellel haldusaktil ilmselged formaalsed

puudused, sh puudub haldusaktile iseloomulik vorm ja põhjenduste piisavus. Arvestades vaidluse

sisu ennekõike õiguse tõlgendamise, mitte asjaolude tuvastamise ega kaalutlusõiguse teostamise üle,

ei pea kohus mõistlikuks suunata asja tagasi PPA-le lahendamiseks üksnes formaalsete puuduste

tõttu, kuivõrd on ilmselge, et sama vaidlus tuleb õiguse tõlgendamise küsimuses igal juhul kohtu

poolt lahendada. Pooled ei ole ka küsimuse lõplikult kohtu poolt lahendamisele vastu vaielnud.

Menetluse uuendamata jätmise sisuline õiguspärasus sõltub sellest, kuidas tõlgendada KodS § 3 lg 2

regulatsiooni. Seetõttu on menetlusosalised erineval seisukohal selles, kas KodS § 3 lõikes 2 puuduv

asjaolude kogum, mis käsitleks kaebaja olukorda, kujutab endast lünka ning kas sellest tulenevalt on

kaebaja puhul riivatud nii võrdsuspõhiõigust kui ka õigust menetlusele ja korraldusele.

14. Eesti Vabariigis on kõrgeima riigivõimu kandjaks rahvas (PS § 1). Kõrgeimat riigivõimu teostab

rahvas hääleõiguslike kodanike kaudu Riigikogu valimisega ja rahvahääletusega (PS § 56). Seega on

kõrgeima riigivõimu teostamise, Eesti Vabariigi põhiseadusliku korra tagamise ja eesti rahvuse, keele

ja kultuuri säilimiseks läbi aegade, kuivõrd ka põhiseadus on vastu võetud rahvahääletusel, määrava

tähtsusega, kes on Eesti kodanikud. Kodakondsus on riigi ja kodaniku vaheline eriline õigussuhe,

mille kaudu realiseeritakse ennekõike poliitilisi õiguseid – kodaniku õigust teostada kõrgemat

riigivõimu ja samas kohustust asuda Eesti Vabariigi kaitsele (PS §-d 29, 54 ja 124); ning riigil on

kohustus tagada korraliste valimiste kaudu kõrgeima riigivõimu teostamine ning kaitsta enda

6(9)

kodanikke välisriigis (§-d 13 ja 36). Lisaks on kodanikel lojaalsussuhtest tulenevalt põhiseadusega

lubatud anda eelis asumaks ametikohtadele riigiasutustes (PS § 30) ja kuulumaks erakonda või

Riigikokku (PS §-d 48 ja 60).

15. Kodanikuõiguste andmise alusena tuntakse põhimõtteid ius soli ja ius sanguinis. PS § 8 lg 1

kohaselt kohaldub Eestis viimane printsiip, s.o Eesti kodakondsusele on õigus isikul, kelle

vanematest vähemalt üks oli Eesti kodanik. Eesti kodakondsust ei anta automaatselt isikule, kes on

Eesti Vabariigi territooriumil sündinud (ius soli). Põhiseadus ei sätesta muid piiranguid

naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmisele. Naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmisel on

seadusandja seotud põhiseaduse alusprintsiipidega (nt PS §-des 10-14 toodud) ning samuti

alusprintsiibiga tagada eesti rahva, keele ja kultuuri säilimine läbi aegade. Naturalisatsiooni korras

kodakondsuse andmise reguleerimisel ei sea põhiseadus põhiõiguste tasandil piiranguid, mis

tähendab, et välismaalasel, s.o isikul, kellel ei ole Eesti kodakondsust ning kelle ka üks vanem ei ole

Eesti kodanik, puudub subjektiivne õigus naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamiseks.

Erandlikult võib märkida, et rahvusvaheliseks tavaõiguseks saab lugeda, et isik, eriti laps ei jääks

üldse kodakondsuseta, kuid käesolevas asjas ei ole vaidluse all, et kaebajal on välisriigi kodakondsus

olemas.

16. Eeltoodust tuleneb, et kodakondsuse naturalisatsiooni korras andmise küsimus on riigi püsimise

ja kujundamise osas sedavõrd oluline, et selle peab ennekõike kehtestama parlament (n.ö

parlamendireservatsioon). Parlamendil on otsene legitimatsioon kõrgeima võimu teostajalt ehk

rahvalt, sh moodustub parlament ise Eesti Vabariigi kodanikest. See tähendab, et parlamendil on

väga lai otsustusruum, millisena regulatsioon kujundada. Muuhulgas on parlamendil õigus ka

määratleda, kas normid kujundatakse rangelt või haldusorgani kaalutlusõigust sisaldavalt.

Naturalisatsiooni korras kodakondsuse saajate võimalik ring ning kodakondsuse andmise tingimused

on ka olulises osas väärtuspõhised ja poliitika kujundamisega seotud küsimused, kus kohtu

sekkumine saab olla õigustatud väga erandlikult juhul, kui seda õigustab kaaluka põhiõiguse

rikkumise tuvastamine (nt alaealise kodakondsuseta jäämine). Mida suurem on seadusandja

tegutsemisruum, sh poliitilistes küsimustes, millele põhiseadus selgeid piire põhiõigustena ei sea,

seda vaoshoitum peab olema kohtu reaktsioon. Seadusandja poolt naturalisatsiooni korras

kodakondsuse andmise küsimuse reguleerimise ulatust tuleb ennekõike käsitleda privileegi

andmisena; s.o isikul puudub põhiõigus nõudmaks kindla sisuga regulatsiooni (vrdl RKHKo

20.10.2008, 3-3-1-42-08, p 28). Küll aga tekib KodS nõuete täitmisel isikul subjektiivne õigus

sõltuvalt regulatsiooni sisust kas naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamiseks või vähemalt selle

kaalumiseks.

17. KodS § 1 lg 2 sätestab üldprintsiibina, et Eesti kodanik ei või olla samal ajal mõne muu riigi

kodakondsuses ehk topeltkodakondsuse keelu. Tegemist on olnud nii enne II maailmasõda kui ka

pärast taasiseseisvumist läbiva poliitilise suundumusega, nagu on selgitanud asjas ka

Siseministeerium. Topeltkodakondsust on praktikas mööndud või vaikimisi aktsepteeritud sünniga

Eesti kodakondsuse omandanute korral, kellelt ei luba põhiseadus Eesti kodakondsust ära võtta (PS

§ 8 lg 3) ega ka Eesti kodakondsuse kaotanuks lugeda1. Samuti on nähtud erand alaealiste ja

rahvusvahelise kaitse saanute osas (KodS § 3).

18. Käesolevas asjas on vaidluse all KodS § 3 lg 2, mis sätestab, et Eesti kodakondsust saada sooviva

isiku suhtes ei kohaldata senisest kodakondsusest vabastamise nõuet, kui isik on saanud Eesti

Vabariigilt või muult Euroopa Liidu liikmesriigilt rahvusvahelise kaitse, olukord tema päritoluriigis

ei ole oluliselt muutunud ning isik ei saa seetõttu senisest kodakondsusest loobuda. Asjas ei ole

vaidlust selle üle, et grammatilisest tõlgendusest lähtuvalt kaebaja normi kohaldamisalasse ei kuulu,

kuivõrd kaebaja ei ole saanud (sh taotlenud) rahvusvahelist kaitset. Kohus peab vajalikuks järgnevalt

kontrollida, kas kaebaja võiks kuuluda normi kohaldamisalasse mõnel muul viisil normi tõlgendades,

sh kas normi grammatiline sisu vastab seadusandja tahtele või sisaldab mõnda lünka.

1 https://pohiseadus.ee/sisu/3479/paragrahv_8 vt p-d 37 ja 38

7(9)

19. Nagu kohus eelnevalt sedastas, on tegemist valdkonnaga, kus seadusandjal on lai otsustusruum

nii materiaalõiguse määratlemisel ehk kes võib saada naturalisatsiooni korras kodakondsuse; kui ka

menetlusõiguse määratlemisel, sh kas täitevvõimule antakse selles küsimuses kaalutlusõigus või

sätestab seadusandja normid rangelt, ilma kaalumist võimaldamata. KodS § 3 lg 2 kehtiv regulatsioon

jõustus 01.01.2016 kodakondsuse seaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seaduse kehtima hakates

(737 SE2). Eelnõu seletuskirjas (lk 3) on selgitatud, et rahvusvahelise kaitse saanud isikutel puudub

võimalus saada Eesti kodakondsust, kuivõrd rahvusvahelise kaitse saanud isikute puhul võib ette tulla

olukordi, kus kodakondsusjärgse riigi kodakondsusest loobumine võib olla ohtlik, võimatu või

ebamõistlikult keeruline. Riigikogus toimunud aruteludes vaidlusalust normi ei käsitletud.

Kohtule ei nähtu normi sõnastusest ega seletuskirjast, et seadusandja soovitud normi adressaatide

ring oleks väljapool rahvusvahelise kaitse saajaid. Vaatamata seletuskirjas toodule ei nähtu sättest

endast, et topeltkodakondsust tuleks võimaldada mistahes isikule, kellel on kodakondsusjärgse riigi

kodakondsusest loobumine ohtlik, võimatu või ebamõistlikult keeruline. Seadusandja ei ole pidanud

vajalikuks seletuskirjas toodud seletust normis korrata ega seadnud seega vastustajale ohtlikkuse,

võimatuse või ebamõistlikkuse kontrollimise kohustust kodakondsuse andmise menetluses.

Seadusandja on sidunud kodakondsusest loobumise võimalikkuse sellega, et isik on läbinud

rahvusvahelise kaitse taotlemise menetluse ja vastava kaitse ka saanud. Normist ega seletuskirjast

tulene, et seadusandjal on tekkinud normi sõnastades soovimatu lünk, mille tõttu ei vastaks normi

sõnastus seadusandja tahtele (vrdl Riigikohtu 18.10.2021 otsuse nr 3-20-130 p 14). Nagu kohus ka

eelnevalt sedastas, puudub käesoleval juhul ka põhiõigus (võrreldes viidatud Riigikohtu otsuse

eeldatavaks aluseks oleva PS §-ga 28), mille täpsustamist KodS tasemel tuleks käesoleval juhul

eeldada.

Seadusandja

loodud

normi

sõnastus

on

täpselt

piiritletud

ja,

austades

parlamendireservatsiooni olulises põhiseaduslikus küsimuses, ei pea kohus võimalikuks täpset normi

laiendavalt tõlgendada ega selles lünka sedastada. Vastasel juhul asuks kohus ise seadusandja

asemele ilma põhiseadusest tuleneva õigustuseta.

20. Kaebaja leiab, et teda on koheldud ebavõrdselt võrreldes rahvusvahelise kaitse saanutega, kelle

suhtes ei kohaldata senisest kodakondsusest vabastamise nõuet. Ebavõrdse kohtlemise tuvastamiseks

tuleb kontrollida, (1) kas kaebajat koheldakse rahvusvahelise kaitse saajatega võrreldes ebavõrdselt;

(2) kas ebavõrdseks kohtlemiseks on mõistlik põhjus.

21. Ebavõrdse kohtlemise keelu (PS § 12) sisuks on, et võrdseid, s.o sarnases olukorras olijaid tuleb

kohelda võrdselt; ning ebavõrdseid võib/tohib kohelda ebavõrdselt. See tähendab, et isikuid, kes on

erinevates olukordades, ei pea kohtlema võrdselt. Näiteks, et tule maksta töötutoetust isikutele, kes ei

ole töötud, ega lapsetoetust isikutele, kellel ei ole last. Võrreldavad olukorrad peavad olema

mõistlikus ulatuses sarnased.

VRKS § 1 lg 2, § 4 lg-te 1 ja 3 ning § 5 lg 2 koosmõjus tuleb sedastada, et rahvusvaheline kaitse

antakse isikule:

- kes põhjendatult kartes tagakiusamist rassi, usu, rahvuse, poliitiliste veendumuste või sotsiaalsesse

gruppi kuulumise pärast viibib väljaspool päritoluriiki ega suuda või kartuse tõttu ei taha saada

nimetatud riigilt kaitset (pagulane);

- kelle suhtes on alust arvata, et tema Eestist väljasaatmine päritoluriiki võib kaasa tuua tõsise ohu

surmanuhtluse kohaldamise või täideviimise; piinamise või ebainimlike või inimväärikust

alandavate kohtlemis- või karistamisviiside kasutamise; või elu ohtu sattumise või vägivalla

rakendamise relvakonflikti tõttu (täiendava kaitse saaja);

- kes on sunnitud eelkõige rahvusvaheliste organisatsioonide üleskutse tulemusena oma

päritoluriigist lahkuma või on sealt evakueeritud ning kellel seoses olukorraga nimetatud riigis ei

ole võimalik turvaliselt ja püsivalt tagasi pöörduda ning kes on põgenenud relvakonflikti või

2 Riigikogus eelnõu andmed https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/e0669e30-

f9d1-4a51-86d3-77232eba1eb9

8(9)

püsiva vägivalla piirkonnast; keda ähvardab tõsine oht langeda või kes on langenud inimõiguste

süsteemse või üldise rikkumise ohvriks (ajutise kaitse saaja).

Rahvusvahelise kaitse saamiseks tuleb esitada isiklikult taotlus (VRKS § 14 lg-d 1 ja 4). Asjas ei ole

vaidlust selle üle, et kaebaja ei ole sellist taotlus esitanud. Tallinna Ringkonnakohtu otsuse nr 3-18-

2111 punktist 9 saab järeldada, et sarnases olukorras ei ole isikud, kelle suhtes on viidud läbi

VRKS-s sätestatud menetlus, mis eeldab terve rea spetsiifiliste asjaolude väljaselgitamist,

analüüsimist ja tuvastamist; ning isikud (k.a kaebaja), kelle suhtes selliseid eelduseid ja aluseid

tuvastatud ei ole. Sh ei kvalifitseeru isik automaatselt, ilma vastavat menetlust läbimata pagulaseks

või täiendava kaitse saajaks ning sellist menetlust ei pidanud vastustaja omal algatusel läbi viima

kaebaja poolt kodakondsuse taotluse esitamisel.

22. Olukorras, kus vastustaja ei pidanud ilma kaebaja vastava avalduseta kontrollima, kas kaebaja

vastab rahvusvahelise kaitse saamise tingimustele, puudub ebavõrdne kohtlemine ka sisulises

aspektis. Kohus nõustub Siseministeeriumiga, et topeltkodakondsuse keelu eesmärgiks on laiemalt

isikul lojaalsuskonflikti vältimine. Sealjuures ei pea lojaalsuskonflikt olema juba tekkinud või

ettenähtav, vaid selle võib seadusandja välistada ka abstraktselt. Vaatlusalusel juhul on seadusandja

loonud erandi, sest kuigi isik on veel pärisoluriigi kodanik, võib riigi poolt toime pandud või toetatud

tagakiusu või inimõiguste rikkumise mastaapsuse tõttu eeldada, et see lojaalsussuhe on katkenud.

Samas ei ole isikul sama rikkumise tõttu võimalik ka kodakondsusest loobumise menetlust läbida,

kuna on risk sattuda samade rikkumiste ohvriks. Tegemist on kitsa, selgelt piiritletud erandiga, mille

kohaldamiseks tuleb läbida kindlapiiriline menetlus vastavalt VRKSile. Sellise menetluse

eraldiseisev läbimise kohustus ei ole ilmselgelt ebaproportsionaalne nõue. Sealjuures ei ole riigil ka

kohustust kindla eesmärgiga läbiviidavat menetlust teiste haldusmenetluste raames dubleerida.

23. Kaebaja suhtes ei ole lojaalsussuhte katkemist vastavas menetluses tuvastatud. Kohus möönab, et

maailmas võib olla riike, kus on kodakondsusest loobumine raskendatud või välistatud. Kuivõrd

kaebaja on esitanud päritoluriigile kodakondsusest loobumise avalduse, ei saa järeldada, et

kodakondsusest

loobumine

on

pärisoluriigi

seaduste

kohaselt

võimatu.

Inimõiguste

ülddeklaratsiooni3 art 15 lg 2 sätestab, et kelleltki ei tohi meelevaldselt ära võtta kodakondsust või

õigust kodakondsust vahetada. Vastavat sätet on õiguskirjanduses käsitletud ühelt poolt tavaõigusena,

et tuleb vältida isikute kodakondsuseta jätmist, ning teisalt peaks olema võimalik kodakondsusest

loobuda. Kohus märgib, et teist printsiipi ei käsitleta läbivalt rahvusvahelise tavaõigusena. Küll aga

ei tulene inimõiguste ülddeklaratsioonist kohustusi muudele riikidele lisaks kodakondsusjärgsele

riigile. See tähendab, et kui päritoluriigi kodakondsusest ei ole võimalik loobuda, ei teki sellega

teistele riikidele kohustust oma kodakondsust, sh topeltkodakondsuse vormis võimaldada ehk

päritoluriigi kohustuse rikkumisest ei muutu Eesti Vabariik päritoluriigi garandiks ega võimaliku

rikkumise kõrvaldajaks. Vastupidine järeldus oleks vastuolus riikide suveräänse õigusega otsustada

kõrgeima võimu teostajate ehk kodanike ringi üle. Lisaks võib selline käsitlus luua sellistes riikides,

kus toimub tagakius, motivatsiooni välistada kodakondsusest loobumine, sest nii on võimalik suunata

oma kodanikke saama (ja teisi riike kohustuslikus korras andma) topeltkodakondsust ja teostama

teises riigis poliitilist võimu päritoluriigi huvides.

Eeltoodust tulenevalt kaalub ka riigi suveräänne õigus otsustada naturalisatsiooni korras

kodakondsuse saajate ringi üle kaebaja õiguste riive. Ühelt poolt on kaalukausil kaebaja poliitilised

õigused, s.o õigus valida Riigikogu, õigus olla riigiametis ning õigus Eesti Vabariigi kaitsele

välisriigis. Kohus märgib, et asjas ei ole vaidluse all kaebaja inimõigused (õigus elule ja tervisele,

vabadusele, liikumisele, inimväärikusele, vabale eneseteostusele jne) ega ka majanduslik-sotsiaalsed

põhiõigused; vaid kitsalt Eesti Vabariigis kõrgeima riigivõimu teostamisega seotud poliitilised

õigused.

Sealjuures

on

kaebajal

poliitilisi

õiguseid

jätkuvalt

võimalik

teostada

oma

kodakondsusjärgse riigi suhtes (õigus valida parlamenti, õigus välisriigis päritoluriigi abile jne) ning

nende õiguste ulatuse ja teostavuse üle käesolevas asjas vaielda ei ole võimalik. Teiselt poolt on

3 https://vm.ee/et/uro-inimoiguste-ulddeklaratsioon

9(9)

kaalukausil Eesti Vabariigi, sh ennekõike parlamendi kui rahva otsese legitimatsiooniga riigiorgani

otsustusõigus selle üle, kes saab poliitilisi õiguseid Eesti Vabariigis teostada. Kohus leiab, et kaebaja

ebamugavus, et ta ei saa Riigikogu valida, ei kaalu üles parlamendireservatsiooni naturalisatsiooni

korras kodakondsuse andmise küsimuses. Teiste riikide soovimatus või võimetus oma kodanikele

kodanikuõigusi tagada ei saa piirata Eesti Vabariigi parlamendi suveräänsust selles küsimuses ega

kohustada Eesti Vabariiki mistahes muu riigi kodanikule (topelt)kodakondsust tagama.

24. Kohus leiab, et seadusandja ei ole rikkunud ka kaebaja õigust menetlusele ja korraldusele (PS

§ 14), sh kaalutlusõigust sätestamata jättes.

Kaalutlusõigus võimaldab haldusorganil seadusandja seatud piirides leida konkreetsele olukorrale

sobiv ja mõõdukas lahendus. Riigikohus on pidanud kaalutlusõiguse olemasolu oluliseks olukorras,

kus eluliste asjaolude kogumit ei pruugi olla võimalik määratleda ja arvestada tuleb iga üksiku isiku

põhiõiguseid (vt lahend nr 3-3-1-51-13 tööturutoetuse ja lahend nr 3-4-1-10-10 relvaloa kohta).

Samas on Riigikohus ka leidnud, et õigusakt, mis ei võimalda kaalutlusõigust, võib olla

põhiseadusega kooskõlas, sest seadusandja võib ise jõuda kaalumise tulemusel põhjendatud

järelduseni, et isikute põhiõigused ja -vabadused on tagatud ka menetleja kaalutlusõiguse

olemasoluta (lahend nr 5-19-26 p 53). Võrreldes eelnevalt toodud lahenditega, kus kaalumisõiguse

puudumine riivas põhiõigust abile (tööturutoetus) ja põhiõigust vabale eneseteostusele (relvaluba), ei

ole naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamine isiku põhiõigus; sh võib seadusandja sellise

võimaluse jätta üldse loomata. Arvestades küsimuse seadusandja poolt reguleerimise vabadust ning

ka valiku tegemist maailmavaateliste eelistuste pinnalt rahva otselegitimatsiooni alusel (s.o tegemist

on poliitilise küsimusega), eitab kohus praegu seadusandja kohustust luua normistik, et haldusorgan

peaks väljapool rahvusvahelise kaitse menetlust saama detailselt kaaluda, kas isikul on ikka jätkuv

lojaalsussuhe teise riigiga või mitte. Küsimuse iseloomu arvestades ei pea kohus võimalikuks seda

otsustust seadusandja eest teha.

Õigus menetlusele ja korraldusele ei tähenda, et sätteid tuleks kohaldada viisil, mis tagaksid taotlejale

alati soovitud tulemuse. Praegusel juhul on Eesti kodakondsuse saamise menetlus piisavas ulatuses

reguleeritud. Teatud tingimuste täitmisel (mis kohtu hinnangul võib seisneda ka senisest

kodakondsusest vabastamise tõendi esitamises) on teiste riikide kodanikele tagatud võimalus Eesti

kodakondsuse saamiseks. Pelgalt asjaolu, et konkreetsel juhul ei olnud kaebajal Eesti Vabariigist

mitteolenevalt põhjustel võimalik kodakondsuse saamise nõudeid täita, ei anna alust väiteks, et

vastav menetluskord poleks tõhus. Ilma kodakondsuse loobumise kinnituseta kodakondsuse andmata

jätmine (eranditega) on ka menetluse eesmärk, mitte küsimus selle efektiivsusest.

25. Kohus märgib, et ei kontrolli käesolevas kohtuasjas, kas Vabariigi Valitsuse 17.10.2019

korralduses nr 244 lisatingimuse seadmine oli õiguspärane, sest on ilmselge, et ilma selle

lisatingimuseta tulnuks anda keelduv haldusakt.

26. Kokkuvõtvalt leiab kohus, et PPA on õiguspäraselt menetluse uuendamisest keeldunud. Kaebaja

viidatud uut asjaolu, s.o dokumentide hävimine saatkonnas, ei võimalda kehtiv KodS § 3 lg 2

arvestada ning viidatud säte ei ole ka põhiseadusega vastuolus. Tühistamisnõude rahuldamata jätmise

tõttu jääb ka sellega olemuslikult seotud kohustamisnõue rahuldamata. Seega jääb kaebus tervikuna

rahuldamata.

27. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna kaebus jäi

rahuldamata ning vastustaja ei ole menetluskulude väljamõistmist taotlenud, jäävad poolte

menetluskulud nende endi kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)

Kadri Sullin