3-20-1973/11 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Janar Jäätma ja

Virgo Saarmets

Otsuse tegemise aeg ja koht

11. märts 2022, Tallinn

Haldusasja number

3-20-1973

Haldusasi

X kaebus Harku Vallavalitsuse 18. septembri 2020. a

otsuse nr 1011301/10746 tühistamiseks ja Harku valla

kohustamiseks hinnata uuesti kasutusteatist

Menetlusosalised

Kaebaja – X, esindaja v.adv Liisa Linna

Vastustaja – Harku vald, esindaja AS

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 14. mai 2021. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Harku valla apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalikus menetluses

RESOLUTSIOON

1. Jätta apellatsioonkaebuse lisad haldusasja materjalide juurde võtmata.

2. Rahuldada Harku valla apellatsioonkaebus ja tühistada Tallinna Halduskohtu 14.

mai 2021. a otsus haldusasjas nr 3-20-1973.

3. Teha haldusasjas nr 3-20-1973 uus otsus, millega jätta X kaebus rahuldamata.

4. Jätta menetlusosaliste esimese ja teise kohtuastme menetluskulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 11.04.2022, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises

lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks

esitatud

kassatsioonkaebusele

võib

teine

menetlusosaline

esitada

vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse

esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem

kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213

lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi

vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

3-20-1973

2(10)

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Harku vallas Viti külas Oga tee 16/Robiinia tee 10 kinnistul asub kaks hoonet: aiamaja

(ehitusregistri kood 116043268) ja abihoone (ehitusregistri kood 120854553). Kinnistu asub

endise aiandusühistu „Akaatsia“ territooriumil, kuhu nõukogude ajal moodustati krundid

aiamajade jaoks. 1756 m2 suurusel kinnistul asus algselt vaid aiamaja. 1999. a-l koostati

abihoone ehitusprojekt ja aiamaja ülemõõtmise projekt. Harku Vallavalitsus väljastas

02.07.1999 abihoonele ehitusloa. Abihoone valmis 2002. a-l.

2. X omandas 21.11.2006 mõttelise osa kinnistust koos abihoone ainukasutusõigusega. Harku

vald andis X-le mitmel korral teada, et abihoonet on võimalik ehitisregistrisse kanda vaid kui

abihoonet. X esitas Harku Vallavalitsusele 07.05.2020 kasutusloa taotluse nr 2011371/08472

abihoonele, mille alusel väljastas Harku Vallavalitsus 02.06.2020 kasutusloa nr 201237/09584.

Kasutusloas määrati hoone otstarbeks „elamu, kooli vms abihoone“. X esitas 16.09.2020

kasutusteatise nr 2011301/10746 abihoone muutmiseks elamuks, mille Harku Vallavalitsus

tagastas 18.09.2020 läbivaatamatult.

3. X esitas 09.10.2020 Tallinna Halduskohtule kaebuse (täiendatud 20.04.2021) Harku

Vallavalitsuse 18.09.2020 otsuse tühistamiseks ja Harku valla kohustamiseks hinnata uuesti

kasutusteatist.

Ehitusseadustik (EhS) ei näe ette võimalust tagastada kasutusteatist ega keelduda kasutusteatise

vastuvõtmisest ja jätta see läbi vaatamata. Kui esineb vajadus täiendavaks kontrolliks (EhS §

48 lg 2), siis tuleb lähtuda EhS § 48 lg-st 5 ning kontrollida, kas kasutusotstarbe muutmisega

tuleb viia ehitis nõuetega vastavusse, kooskõlastada selle kasutusotstarbe muutmine pädeva

asutusega või kaasata puudutatud isikud. Vastustaja ei vormistanud EhS § 48 lg 6 kohast

haldusakti, vaid keeldus kasutusteatist menetlemast ning tagastas selle läbivaatamatult.

Vastustaja on kasutusteatise tagastanud ilmselt (menetlustoimingus ei ole õiguslikule alusele

viidatud) EhS § 53 alusel, kuna abihoone kasutusotstarbe muutmine on ilmselgelt võimatu.

Kaebaja sellega ei nõustu, kuna: 1) abihoone asub katastriüksusel, mille otstarve on 100%

elamumaa ja soovitud hoone kasutusotstarve vastab sellele; 2) abihoone asub alal, mis nii selle

püstitamise aegse üldplaneeringu kui ka kehtiva üldplaneeringu kohaselt on maakasutuse

juhtotstarbelt elamumaa; 3) abihoone vastab eluruumidele esitatavatele nõuetele; 4) ükski

kehtiv haldusakt ega õigusakt ei keela kahe elamu paiknemist ühel kinnistul, vastavat keeldu ei

tulene üldplaneeringust.

EhS § 16 lg-st 2 tulenevalt tuleb ehitist kasutada kasutusotstarbe kohaselt. See ei välista õigust

muuta hoone kasutusotstarvet. Majandus- ja taristuministri 02.06.2015 määruse nr 51 „Ehitise

kasutamise otstarvete loetelu“ (määrus nr 51) kohaselt jaotuvad otstarbed järgmiselt: otstarve

1100 „Elamud“ alajaotuses on mh kood 11101 alt „üksikelamu“. See on otstarve, mida kaebaja

oma hoonele taotleb. „Mitteelamute“ all (kood 12000) alajaotise „Erihooned“ (kood 12744) all

on „Elamu, kooli vms abihoone“. Otstarvete loetelu määramise aluseks on EhS § 50 lg 7 p 1.

Samas on EhS lisas 1 ja 2 kasutusel jaotus „elamu ja selle teenindamiseks vajalik hoone“ ning

„mitteelamu“. Seega käsitleb EhS elamut teenindavaid hooneid ühtselt elamutega. Elamu ja

seda teenindavate hoonete püstitamise, ümberehitamise ja nende kasutusotstarbe muutmise

3-20-1973

3(10)

menetlus on samasugune. Mitteelamute nõuded on sätestatud EhS lisades 1 ja 2 eraldi ning

oluliselt rangemalt. Määrus nr 51 ja EhS on vastuolus osas, milles määrus nr 51 käsitleb elamu

abihoonet mitteelamuna.

Kaebajal soovib, et ehitusregistris oleks abihoone kasutusotstarbeks märgitud „üksikelamu“.

Vastupidisel juhul ei saa kaebaja seda müüa kui eluruumi ning seda ei saa registreerida

elukohana.

Hilisem halduse üksikakt – üldplaneering ‒ ei saa seada maakasutus- ja ehitustingimusi

tagasiulatuvalt juba olemasolevatele ehitistele ega krundi suurusele. Harku valla üldplaneering

ei näe ette keeldu ehitada ühele kinnistule kahte üksikelamut ning vastustaja poolt viidatud

keeld – piirang elamumaa krundi suurusele ‒ ei võta temalt kaalutlusõigust väiksemate kruntide

määramiseks. Ühestki õigusnormist ei tulene keeldu ehitada ühele krundile kahte üksikelamut.

Eestis on laialt levinud praktika, et ühel kinnistul asub mitu elamut või mitu tootmis- või

ärihoonet.

Abihoone on püstitatud ehitusprojekti ja -loa alusel. Projektist nähtub, et abihoonet ei hakata

kasutama garaaži, puukuuri vm elamut teenindava hoonena, vaid elamispinnana. Abihoone ei

riku elamuna ühegi piirinaabri ega muu isiku õigusi ega huve, samuti avalikku huvi. Abihoone

asub kinnistul, mida kolmest küljest ümbritsevad avalikud teed: Oga tee, Robiinia tee ja

Viljapuu tee. Kinnistul on piisavalt ruumi mitmele sõidukile parkimiseks ning kaebaja ja

kinnistu kaasomanik ei pargi tänaval. Alates 2002. a-st on hoonet kasutatud eluruumina ja

kellelgi ei ole olnud sellele vastuväiteid. Vastustaja ei ole menetluse kestel kordagi viidanud

konkreetsele probleemile, mida senine tegelik hoone kasutus vallale, avalikule huvile või

naabritele tekitaks. Vaidlustatav menetlustoiming ei vasta proportsionaalsuse põhimõttele.

Keeld muuta abihoone otstarvet on ilmselgelt ebasobiv abinõu. Piirangul puudub eesmärk ja

huvi, mida kaitsta. Abinõu ei ole vajalik ega mõõdukas. Vastustaja arvamus, et kasutusteatise

registreerimata jätmine aitab vastustajal piirata piirkondlikku asustustihedust, on mõistetamatu.

Kinnistul asustustihedus on olnud viimased 20 aastat muutumatu ja säilib muutumatuna.

Kinnistul ei ole detailplaneeringut, samuti ei olnud 1999. a ehitusloa aluseks

projekteerimistingimusi. Ehitusloa andmise ajal ei kehtinud ühtegi planeeringut, millega oleks

ehitusluba olnud vastuolus.

Riigikohus on 12.10.2009 otsuses nr 3-3-1-50-09 leidnud, et otsustus, millega keeldutakse

haldusmenetlusest, on haldusakt. Haldusakti õigusjõu murdmiseks on vajalik selle kehtetuks

tunnistamine (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 60 lg 1, § 61 lg 2). Kuna Harku valla

menetlustoimingul on regulatiivne toime, omab see haldusakti tunnuseid.

4. Harku vald palus jätta kaebuse rahuldamata.

Riigikohtu 19.04.2006 määruse nr 3-17-1152 p 11 kohaselt ei ole ehitusteatisele vastamata

jätmine EhS § 36 lg 2 alusel haldusakt, vaid halduse toiming (HMS § 106 lg 1, HKMS § 6 lg

2). Analoogia alusel on kasutusteatise läbi vaatamata jätmine halduse toiming.

Kasutusloa taotluse saamisel kontrollitakse, kas ei esine asjaolusid, mille tõttu oleks kasutusloa

andmine ilmselgelt võimatu. Ilmselge võimatuse hindamisel tuleb hinnata asjaolusid, mille tõttu

kasutusloa andmine ei oleks taotlejale võimalik. Sisuliselt on see HMS § 14 lg 6 p-s 2 sätestatud

asjaolu, millega haldusorgan tagastab taotluse läbi vaatamata seadusega sätestatud juhtudel.

Ilmselge võimatuse hindamisel tuleb hinnata kasutusloa andmise tingimusi. Kui taotluse

saamisel selgub, et mõnda loetletud tingimustest ei ole võimalik täita, siis tagastatakse taotlus

koos riigilõivuga.

3-20-1973

4(10)

Kui toiminguga piiratakse isiku õigusi, on isikul õigus nõuda toimingu kirjalikku põhjendamist

(HMS § 108). Toimingu põhjendamise nõue tuleb esitada haldusorganile kirjalikult viivitamata

pärast toimingust teadasaamist. Vastustaja põhjendas tehtud toimingut 21.08.2020 kirjale

viidates.

Kui esinevad EhS § 48 lg-s 5 sätestatud alused, siis lähtutakse kasutusloa menetluse, sh

kasutusloa andmise menetluse tähtajast, ja kasutusloa andmisest keeldumise alustest (EhS § 48

lg 6). Pädev asutus keeldub kasutusloa andmisest, kui ehitis ei vasta ehitusloale, riigi või

kohaliku omavalitsuse kehtivale eri- või detailplaneeringule, sh detailplaneeringu elluviimise

tegevuskavale, või projekteerimistingimustele (EhS § 55 p 3). Taotluse puhul esinesid küll ka

konkreetsed keeldumise alused (EhS § 55 p 3), kuid kuna kaebajale oli juba varasemalt mitu

korda selgitatud ja põhjendatud, et sellise kasutusteatise teavitatuks lugemine ei ole võimalik,

otsustas vastustaja selle läbi vaatamata tagastada EhS § 53 alusel. Ehitisregister võimaldab

sellise toimingu tegemist.

Oga tee 16/Robiinia tee 10 kinnistu on üks elamumaa sihtotstarbega kinnistu. Kinnistul paikneb

aiamaja ehk elukondlik hoone ning üks abihoone, mille sihtotstarbe muutmist üksikelamuks

kaebaja taotleb. Harku Vallavolikogu 17.10.2013 otsusega nr 138 kehtestatud Harku valla

üldplaneeringu seletuskirja p 2.1.1 kohaselt on väikeelamumaa elamukrundi miinimumsuurus

väljaspool alevikke 2000 m2. Sama on sätestatud Harku Vallavolikogu 31.05.2018 otsusega nr

51 kehtestatud Harku valla ehitustingimusi, miljööväärtuslikke alasid ja väärtuslikke maastikke

määravas ning tihehoonestusalasid täpsustavas teemaplaneeringu p-s 3.2.1. Kaksikelamu või

muu kahe korteriga elamu ehitamine on lubatav vaid nendele elamumaa maaüksustele, mis on

suuremad kui 3000 m² või kuhu see on lubatud varem kehtestatud detailplaneeringu alusel.

Eeltoodust järeldub, et üld- ja teemaplaneeringuga määratud kinnistute minimaalse pindala

eesmärgiks on piirata elamuühikute arvu kindlaksmääratud maa-alal. Üheks sellise piirangu

eesmärgiks on piirkondlik asustustihedus. Kuna Oga tee 16/Robiinia tee 10 kinnistu pindala on

1756 m2 ning seal juba paikneb elukondlik hoone, ei saaks antud kinnistul uute elukondlike

hoonete püstitamine toimuda kooskõlas üldplaneeringu või teemaplaneeringuga.

Antud planeeringualal ei ole ühelegi kinnistule lubatud püstitada rohkem kui üks elukondlik

hoone. Seda kinnitab ka aianduskooperatiiv „Akaatsia“ asukohaskeem. Kõikidele elamumaa

kinnistutele on ettenähtud üks elukondlik hoone. Kuigi antud kasutamisotstarbe muutmisel ei

pruugi toimuda ehitustegevust, kvalifitseerub abihoonest elukondliku hoone tekitamine

olemuslikult ja juriidiliselt uue hoone püstitamise alla, kuna kinnistul ei ole varasemalt olnud

kahte elukondlikku hoonet. Abihoone on mõeldud elukondliku hoone, antud juhul aiamaja,

teenindamiseks, mitte seal elamiseks. Õigusaktides ei ole piirangut, mis keelaks ehitada

abihoonet sellisena, et see vastaks kõikidele elukondlikule hoonele vastavatele tingimustele.

See ei tähenda siiski, et sellist hoonet oleks lubatud igal kinnistul kasutada elukondliku hoonena.

Hüpoteetiliselt tähendaks abihoone elukondlikuks hooneks muutmine, et kaebajal oleks vaja

eraldiseisvat elamumaa kinnistut, kus ei oleks teisi elukondlikke hooneid. Seda saaks teostada

vaid läbi detailplaneeringu. Kuid üldplaneeringu kohaselt on vähim elamumaa kinnistu suurus

2000 m2. Olemasolev kinnistu on 1737 m2. Seega tekiks vastuolu üldplaneeringuga, mida oleks

võimalik

ületada

vaid

üldplaneeringut

muutva

detailplaneeringu

koostamisega.

Planeerimisseaduse (PlanS) § 142 lg-st 1 tulenevalt peab esinema üldplaneeringu muutmiseks

põhjendatud vajadus. Praegusel juhul ei esine ühtegi põhjendust, mis avaliku huvi seisukohast

tingiksid vajaduse üldplaneeringu muutmiseks. Elamute arvu piirang ühe krundi kohta ei tulene

õigusnormist, vaid Harku valla üld- ja teemaplaneeringust.

Vastavalt PlanS § 74 lg-le 3 võib üldplaneeringu alusel seada kinnisomandile kitsendusi.

Üldplaneeringuga lahendatakse krundi minimaalsuuruse määramine (PlanS § 74 lg 1 p 24).

Vastustaja ei ole keelanud kaebajal oma vara kasutusotstarbe kohaselt valitseda. Vastustaja on

3-20-1973

5(10)

seisukohal, et kaebaja on olnud või pidanud olema ostuhetkest teadlik, et omandab kinnistul

abihoone, mitte elukondliku hoone. Olukord, kus kaebaja leiab, et temal on raskem või vähem

tulusam võõrandada kinnisasja mõttelist osa, millel paikneb elukondliku hoone asemel

abihoone, ei anna kaebajale alust eeldada, et abihoone kasutusotstarvet on võimalik muuta.

5. Tallinna Halduskohus rahuldas 14.05.2021 otsusega kaebuse, tühistas Harku

Vallavalitsuse 18.09.2020 otsuse nr 1011301/10746, kohustas vastustajat kaebaja 16.09.2020

kasutusteatist uuesti hindama, ning mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud

2715 eurot.

Kaebaja jaoks on hoone elamuna kasutusele võtmise kasutusteatise menetlus ammendunud

kasutusteatise tagastamisega, mis on kaebaja õigusi lõpetav haldusakt (HMS § 51 lg 1). Seega

omab kasutusteatise läbivaatamatult tagastamine regulatiivset toimet ning vastab haldusakti

tunnustele. Kasutusloa või -teatise tagastamine läbivaatamatult on ette nähtud olukordadeks,

kus taotluses on sellist tüüpi formaalsed puudused, mis ilmselgelt takistavad loataotluse edasist

sisulist kontrolli. Vastustaja on kasutusteatise kaebajale tagastanud põhjusel, et kasutusloa

andmine on ilmselgelt võimatu, kuna valla üldplaneering ei võimalda kahe elukondliku hoone

paiknemist ühel elamumaa krundil. See põhjendus ei ole EhS § 53 mõttes taotluse formaalne

puudus, vaid sisuline keeldumise alus. Vastustaja on ka ise märkinud, (01.12.2020 vastus

kaebusele, lk 4), et esinesid keeldumise alused (EhS § 55 p 3). Seega on vastustaja asunud

seisukohale, et võimalik vastuolu üldplaneeringuga on nii formaalseks kui ka sisuliseks

puuduseks. Vastuoluline on asjaolu, et vastustaja on viidanud kasutusloa andmise ilmselgele

võimatusele, kuid on samas kaebajale selgitanud, et hüpoteetiliselt on hoonet võimalik

elukondliku hoonena kasutusele võtta üldplaneeringut muutva detailplaneeringu menetluse

tulemusel, mille käigus toimuks elamumaa krundi jagamine kaheks. Seega ei olnud hoone

kasutusotstarbe muutmine kasutusteatisega ilmselgelt võimatu. Võimalikku vastuolu

üldplaneeringuga ning sellest vastuolust üle saamise võimalusi oleks tulnud hinnata

kasutusteatise sisulise kontrolli etapis.

Ehitisregistris olev võimalus vormistada kasutusteatise tagastamise toiming ei muuda vastustaja

kohustust analüüsida, kas on alus EhS § 53 alusel kasutusteatise või -loa taotluse tagastamiseks.

Eelnevast tulenevalt ei olnud vastustaja tegevus kasutusteatise läbi vaatamata jätmisel ja

tagastamisel EhS § 53 alusel õiguspärane. Kuivõrd tagastamise põhjus oli vastuolu

üldplaneeringuga, oleks seda tulnud analüüsida kasutusteatise sisulise kontrolli raames ning

vajadusel vormistada vastav keelduv haldusakt koos põhjendustega (EhS § 55 ja § 48 lg 6).

Kuni 30.06.2015 kehtinud PlanS § 24 lg 6 kohaselt muutus planeeringu kehtestamisega

kehtetuks samale maa-alale varem kehtestatud sama liiki planeering. Sama põhimõte kajastub

kehtiva PlanS § 93 lg-s 1. Seega muutus uue Harku valla üldplaneeringuga kehtetuks varasem

Harku valla üldplaneering. Vaidlusalune hoone on püstitatud õiguslikul alusel vastavalt sel

hetkel kehtinud planeeringutele ning õigusaktidele ning hoone püstitamise õiguspärasust saab

hinnata sel hetkel kehtinud õigusliku raamistiku, sh planeeringute kontekstis. Praegu tuleb

hoone senise kasutamise (abihoone vs elukondlik hoone) õigusliku aluse muutmist

(kasutusotstarbe muutmist kasutusteatisega) hinnata kehtiva üldplaneeringu valguses.

Olenemata sellest, kas aluseks võtta 1995. või 2013. a üldplaneering, ei tulene sellest ega

muudest õigusaktidest sõnaselget keeldu püstitada ühele elamumaa krundile enam kui üks

elukondlik hoone (eeldades, et täidetud on muud planeeringutest ja õigusaktidest tulenevad

nõuded, nt krundi täisehitusprotsent jmt). Sellist keeldu ei tulene ka Harku valla 2017. a

teemaplaneeringust.

Vastustaja on nentinud, et kõnealuse piirangu aluseks ei ole ühtegi õigusnormi. Kohtule ei

nähtu, et ka üldplaneeringut tõlgendades saaks sellisele järeldusele jõuda. Üldplaneeringus on

3-20-1973

6(10)

paika pandud väikeelamumaa krundi suurus. Praegusel juhul on tegemist väikeelamumaa

krundiga. Üldplaneeringu koostamisel on soovitud krundi pindala siduda elamuühikute arvuga

paaris- ja ridaelamukruntide puhul. Nimetatud piirang ei välista aga väikeelamumaa krundil

rohkem kui ühe elukondliku hoone paiknemist. Juhul kui ka väikeelamukruntidel oleks soovitud

krundile püstitatavate hoone arvu ning nende sihtotstarbe osas selgeid piiranguid kehtestada,

oleks seda saanud teha nii üldplaneeringuga kui ka 2017. a-l koostatud üldplaneeringut

täpsustava teemaplaneeringuga.

Vastustajal tuleb hinnata konkreetse juhtumi asjaolusid. Tegemist ei ole uue ehitise

püstitamisega, vaid juba olemasoleva hoone kasutusotstarbe muutmisega. 2013. a

üldplaneeringuga on paika pandud maksimaalne täisehituse protsent elamumaadel, mis on kuni

20%. Sellise tingimusega on juba piirkonna asustustihedust piiratud, sh väikeelamukruntidel.

Kaebusest nähtub, et hoonet on pikemat aega kasutatud elamiseks. Seega ei mõjuta

kasutusotstarbe muutmine kaebaja puhul piirkonnas väljakujunenud asustustihedust ja

kasutusteatise heakskiitmise takistuseks ei saa olla asjaolu, et krundil juba on elukondlik hoone

(aiamaja) olemas. Vastustajal tuleb kasutusteatist otsuses sisalduvate põhjenduste valguses

uuesti hinnata.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

6. Harku vald palub 14.06.2021 apellatsioonkaebuses halduskohtu 14.05.2021 otsus

tühistada ja uue otsusega jätta kaebus rahuldamata ning menetluskulud poolte endi kanda.

Vastustaja on tehtud toimingut põhjendanud, viidates 21.08.2020 vastuskirjale. Vastavalt EhS

§ 55 p-le 3 keeldub pädev asutus kasutusloa andmisest, kui ehitis ei vasta ehitusloale, riigi või

kohaliku omavalitsuse kehtivale eri- või detailplaneeringule, sealhulgas detailplaneeringu

elluviimise tegevuskavale, või projekteerimistingimustele. Antud asjas esinesid küll ka

konkreetsed keeldumise alused (EhS § 55 p 3), kuid kuna kaebajale oli juba varasemalt mitu

korda selgitatud ja põhjendatud, et sellise kasutusteatise teavitatuks lugemine ei ole võimalik,

otsustas vastustaja selle läbi vaatamata tagastada EhS § 53 alusel. Ehitisregister võimaldab

sellise toimingu tegemist. Seega võimaldab EhS põhjendatud olukorras kasutusteatist läbi

vaatamata tagastada.

Antud olukorras ei olnud otstarbekas asja sisuliselt lahendada, kuna juba taotluse saamisel oli

selgelt näha, et hoone kasutusotstarvet ei ole võimalik elamuks muuta vastuolu tõttu Harku valla

üld- ja teemaplaneeringuga. Üldplaneeringut muutva detailplaneeringu algatamise võimalust oli

juba haldusorgani poolt kaalutud ning selle võimatust selgitatud ning üldplaneeringu muutmine

on võimalik vaid väga põhjendatud juhul, lähtuvalt avalikust huvist. Praegusel juhul sellist

avalikku huvi ei esine, esineb vaid vastustaja erahuvi oma hoone kasutusotstarbe muutmiseks.

Avalik huvi on suunatud üldplaneeringu kehtimajäämisele ja terviklikkusele.

Kui kohus leiab, et menetlusõigust on siiski rikutud, on vaidlustatav haldusakt vaid formaalselt

õigusvastane. Hoone kasutusotstarbe muutmine ei olnud võimalik vastuolu tõttu

üldplaneeringuga ja haldusorgan ei oleks saanud teha teistsugust otsust ka taotlust sisuliselt läbi

vaadates, kuna hoone kasutusotstarbe muutmise erinevad võimalused olid juba läbi kaalutud

ning kaalumise tulemusel võimatuks osutunud. Halduskohtu seisukoht, et üldplaneeringut

tõlgendades ei saa jõuda järeldusele, et ühele elamumaa krundile oleks lubatud püstitada vaid

üks elukondlik hoone, ei ole põhjendatud. Kinnistute minimaalne pindala on nii üld- kui

teemaplaneeringusse märgitud eesmärgiga piirata elamuühikute arvu kindlaksmääratud maa-

alal. Põhimõte, et krundil asub üks elukondlik hoone, on tavapärane põhimõte ruumilises

planeerimises ning nii elementaarne, et seetõttu ei ole seda ka üld- ja teemaplaneeringusse sõna-

sõnalt sisse kirjutatud. See aga ei tähenda, et ühele elamukrundile võiks püstitada lugematu arvu

3-20-1973

7(10)

elamuid. Planeeringute koostamisel ja maale sihtotstarbe määramisel lähtutakse sellest, et

elamukrundil on üks elamu (sellel üks teenindusmaa) ning teenindusmaal abiehitised, mis

teenindavad konkreetset elamut. Lisaks on ebaloogiline jõuda järeldusele, et kaksikelamu ehk

kahe elamuühikuga krundi puhul on üld- ja teemaplaneeringust tulenevalt vajalik krundi suurus

3000 m3, aga üksikelamu maa puhul võiks 2000 m2 ulatuses olla justkui mitmeid elamuühikuid.

Halduskohtu tõlgendus on väär, ebaloogiline ja vastuolus üldplaneeringus kaksik- ja ridaelamu

kruntidel lubatud elamuühikute arvu lubatavusega. Nõustuda ei saa ka halduskohtu käsitusega,

et asustustihedus on juba piiratud maksimaalse krundi täisehituse protsendiga. Täisehituse

protsent piirab seda, mis mahus saab kinnistule ehitada, mitte mitu elamuühikut saab ühel

kinnistul olla.

Antud planeeringualal ei ole ühelegi kinnistule lubatud püstitada rohkem kui üks elukondlik

hoone. Seda kinnitab ka aianduskooperatiiv „Akaatsia“ asukohaskeem. Abihoone on mõeldud

elukondliku hoone (aiamaja) teenindamiseks, mitte seal elamiseks. Kehtiv seadusandlus ei näe

ette piirangut, mis keelaks ehitada abihoonet sellisena, et see vastaks ka kõikidele elukondlikule

hoonele vastavatele tingimustele, kuid see ei tähenda, et sellist hoonet oleks lubatud igal

kinnistul kasutada elukondliku hoonena. Vastustaja on kaebajale piisavalt põhjendanud, miks

ei ole võimalik kinnistule püstitada kahte elukondlikku hoonet. Hüpoteetiliselt tähendaks

kõnealuse abihoone elukondlikuks hooneks muutmine seda, et vastustajal oleks vaja

eraldiseisvat elamumaa kinnistut, kus poleks teisi elukondlikke hooneid. Seda saaks teostada

vaid läbi üldplaneeringut muutva detailplaneeringu, milleks aga puudub avalik huvi.

7. X palub 09.08.2021 vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja menetluskulud

vastustaja kanda.

Eesti Vabariigi territoriaalplaneerimise praktikas ei esine põhimõtet, et üks eluhoone ühel

krundil on nii iseenesestmõistetav, et seda ei peaks sisse kirjutama planeeringusse. Sealjuures

esineb sagedasti, et maapiirkonnas asuvatel kruntidel on mitu väiksemat eluruumidega hoonet

koos abihoonetega selle asemel, et hoonestada krunt ühe suure elamuga. Üldplaneering, mis

keelaks elamumaa sihtotstarbega kinnistutel mitme elamu püstitamist, ei pruugi olla kooskõlas

PlanS-ga ja PS-ga. Hoonete maksimaalse arvu määratlemine üldplaneeringutes on tavapärane,

kuid seda, milline võib olla hoonete spetsiifiline kasutusotstarve, saab määrata ära vaid

detailplaneeringu tasandil (PlanS § 126 lg 1 p 3, lg 4 p 1, lg 5). Üldplaneeringus saab välja tuua

vaid maakasutuse juhtotstarbe (PlanS § 75 lg 1 p 18, lg 4).

Kehtiv õigus ei tunne mõistet „elukondlik hoone“. „Eesti keele seletav sõnaraamat“ 2009

määratleb sõna „elukondlik“ kui „olmeline, olme-“. Seega hõlmab elukondlik endas kõike, mis

seondub elamumaa kasutusotstarbega ning elukondlikud on kõik ehitised elamumaa krundil.

Sellest, et üldplaneeringu seletuskirjas on toodud detailplaneeringu koostamise tingimuste all

välja, et paarismajade ehitamine on lubatav maaüksustele, mis on suuremad kui 3000 m2, ei saa

välja lugeda, et vastava tingimuse põhjus on hoida ohjes asustustihedust. Piirangu seadmine

paarismajade jaoks võib seisneda selles, et paarismajade visuaalne maht nõuab nende ümber

rohkem haljasalaga ruumi, tasakaalustamaks visuaalset üldpilti, kus väikeste majade vahele

ehitatakse mahult kaks korda suurem hoone. Antud olukorras on tegemist aga kahe väikese

elamuga (vaidlusaluse hoone alune pind on 89,6 m2 ning aiamaja alune pind 168 m2). Krundi

täisehitusprotsent jääb alla 20%, vastates seega kehtivale üldplaneeringule.

Valla seisukoht, et kaebaja kasutusteatis kvalifitseerub uue hoone püstitamiseks, on väär.

Üldplaneeringut ei saa kehtestada tagasiulatuvalt. Üldplaneeringu seletuskirjast on võimalik

välja lugeda vaid seda, et piirangud kruntide suurustele on mõeldud uute arenduste jaoks. Enne

2013. a-t, mil kõnealune planeering kehtestati, ei eksisteerinud kooperatiivis „Akaatsia“ ühtegi

3-20-1973

8(10)

krunti, mille pindala vastaks üldplaneeringus nõutavale minimaalselt 2000 m2-le ega eksisteeri

ka täna.

Vald on jätnud kaalumata asjaolu, et kaebaja hoone on õiguspäraselt püstitatud kinnistule

02.07.1999 ehitusloa nr 308/1673 alusel. Hoone on ehitatud ehitusprojekti kohaselt, mis on

sisuliselt eristamatu elamu ehitusprojektist, nähes hoonesse ette samad ruumid, mis on elamutes

ja vastavuses eluruumidele esitatavate nõuetega. 2002. a-st alates on hoones elatud (s.o hoones

on ööbitud, kasutatud kööki ja pesemisruume). Tagastades kasutusteatise ja keeldudes seda

menetlusse võtmast, on vald jätnud otsuse kaalumata.

Ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse (EhSRS) § 28 lg 1 kohaselt võib

enne 2003. a 1. jaanuari ehitatud ehitise kasutamist lugeda teavitatuks arvestades EhSRS-s

toodud erisusi, sealjuures EhSRS § 28 lg-t 4, 5 ja 6. Seega ei ole vallal õigust nõuda

üldplaneeringut muutva detailplaneeringu koostamist selleks, et muuta 2002. a-l valminud

hoone kasutusotstarvet. EhSRS §-st 28 ei tulene nõuet, et enne 01.01.2003 valminud ehitis

peaks vastama EhS § 11 lg-s 2 ja §-s 12 sätestatud nõuetele. Hoone õiguspärasust hinnatakse

asjaõigusseaduse rakendamise seaduse § 14 alusel ning ainus, millele see ehitis peab vastama,

on nõuded ohutusele. Hoonele on 02.06.2020 väljastatud kasutusluba (abihoone otstarbel)

projekti alusel, mille kohaselt on hoones pesemisruum, leiliruum, suveköök, hobiruum,

garderoob, wc, abiruum (ehitusloakohane puhkeruum). Sisuliselt ainuke tegevus, mida vald

seega ei luba, on hoones magada.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

8. Harku valla apellatsioonkaebuse kõik lisad (1‒7) on esitatud juba esimeses kohtuastmes ja

kohtutoimikus olemas, mistõttu keeldub ringkonnakohus nende asja materjalide juurde

võtmisest.

9. Harku valla apellatsioonkaebus on põhjendatud ja tuleb rahuldada ning halduskohtu otsus

tühistada. Ringkonnakohus teeb asjas uue otsuse, millega jätab X kaebuse tervikuna

rahuldamata. Ringkonnakohtu põhjendused on alljärgnevad.

10. Ehkki Harku valla 18.09.2020 teatise (dtl 57) kohaselt tagastas vastustaja Oga tee

16/Robiinia tee 10 abihoone kasutusteatise läbivaatamatult (õiguslikule alusele (EhS § 53)

viidati alles kohtumenetluses), mis eeldab, justkui ei oleks kasutusteatist sisuliselt menetletudki,

nähtub asjas esitatud tõenditest ometi, et tegelikult kujundas vastustaja kasutusteatise osas

sisulise seisukoha ja jagas selles küsimuses pikema perioodi vältel kujunenud positsiooni ka

kaebajaga (nt e-kirjavahetus juba 2017. a-st, dtl 204 jj). Vastustaja 14.07.2020 ja 21.08.2020

põhjendustest (dtl 44 ja 50) nähtub selgelt, et vastustaja ei pea võimalikuks abihoone

kasutusotstarvet muuta põhjusel, et see oleks vastuolus Harku valla üldplaneeringuga ja

teemaplaneeringuga. Kasutusteatist ei saa läbi vaatamata tagastada põhjusel, et varasemalt (s.o

juba enne kasutusteatise esitamist) on esitatud põhjendused kasutusteatise registreerimisest

keeldumise kohta. Kasutusteatise vastuolu planeeringuga ei too automaatselt kaasa

kasutusteatise registreerimise ilmselget võimatust (Riigikohtu 24.11.2017 määrus nr 3-17-1398,

p-d 16 ja 17). Järelikult tuleb Harku valla tegevust tõlgendada kui kasutusteatise

registreerimisest keeldumist EhS § 48 lg 6 ja § 55 p 3 alusel. Harku valla menetluslik minetus

ei too kaasa kaebuse rahuldamist (HMS § 58), sest asja uus otsustamine vastustaja poolt ei saaks

kaasa tuua teistsugust tulemust.

11. Kasutusteatise registreerimisest keeldumine on toiming. Kui taotletakse toimingu tegemist

(st kasutusteatise registreerimist), siis on ka sellest keeldumine toiming, mitte haldusakt (vrd

Riigikohtu 06.06.2018 määrus nr 3-17-1152, p 11). Ehkki HMS § 43 lg 4 p 2 kohaselt lõpeb

3-20-1973

9(10)

toimingu menetlus põhjendatud otsusega toimingut mitte sooritada, pole siin otsuse all peetud

silmas haldusakti. HMS-i käsiraamatu1 selgituste kohaselt (vt lk 475 ja seal mh joonealust viidet

nr 611) peaks toimingust keeldumine olema haldusakt, kui eriseadus nõuab kirjalikku ja

põhjendatud otsust, muul juhul on tegemist toiminguga. Kuna praegusel juhul ei näe EhS-i

regulatsioon ette, et kasutusteatise registreerimisest keeldumist tuleb põhjendada haldusaktiga,

on tegemist toiminguga. Toimingust keeldumist ei saa vaidlustada tühistamiskaebusega.

Praegusel juhul on halduskohtule siiski esitatud ka kohane kohustamisnõue, mistõttu on

vaidluse sisuline lahendamine võimalik.

12. Kasutusteatise registreerimisest keeldumine EhS § 55 p 3 alusel oli õiguspärane. Kaebaja

16.09.2020 kasutusteatise (dtl 54) menetlemisel pidi vastustaja lähtuma sellel hetkel kehtivatest

õigusaktidest ja planeeringutest. Harku valla üldplaneeringu seletuskirja2 p 2.1.1 kohaselt on

väikeelamumaa elamukrundi miinimumsuurus väljaspool alevikke 2000 m2 (sama on sätestatud

ka Harku Vallavolikogu 31.05.2018 otsusega nr 51 kehtestatud Harku valla teemaplaneeringu3

p-s 3.2.1, teemaplaneeringu aktiivne avanev veebilink on esitatud juba Harku valla vastuses

kaebusele). Lugedes sama punkti koos paarismajadele ja ridaelamutele ette nähtud

minimaalsete krundi suurustega ning arvestades krundi minimaalsuuruse seost elamuühikutega

‒ kaksikelamu või muu kahe korteriga elamu, krunt suurem kui 3000 m²; kolme elamuühikuga

ridaelamu, krunt suurem kui 3600 m² ja iga järgnev elamuühik täiendavalt 600 m², saab

järeldada, et krundi suuruse kaudu piiratakse elamuühikute arvu ning on igati loogiline, et

väikeelamumaale saab püstitada vaid ühe elamu. Ehitise kasutamise otstarvete määratlemisel

tuleb lähtuda määrusest nr 51, st praegusel juhul on asjakohased mõisted elamu (suvila, aiamaja,

kood 11103) ja mitteelamu (elamu, kooli vms abihoone, kood 12744), mistõttu ei ole täpne

vastustaja määratlus elukondlik hoone. Väikeelamumaale rohkem kui ühe elamu püstitamise

keeld ei pea tulenema seadusest või määrusest, vaid see küsimus lahendatakse planeeringutega.

Planeeringud ei anna praegusel juhul alust järeldada, et hoolimata kindlaksmääratud krundi

suurusest koosmõjus kindlaksmääratud elamuühikutega, saaks väikeelamumaale püstitada

rohkem kui ühe elamu. Ka teemaplaneeringu p 3.2.1 viitab, et elamute kavandamisel endiste

suvila- ja aiandusühistute maadel võetakse orientiiriks varasema generaalplaani või

hoonestusprojekti järgi ette nähtud aiamaja/suvila ehitusõigus. Vastustaja viitab põhjendatult

aiandusühistu Akaatsia asukoha skeemile (dtl 309), millest nähtuvalt on kõikidele elamumaa

kinnistutele ette nähtud üks elamu ning lisaks seda teenindavad abihooned. Väär on halduskohtu

osutus, nagu oleks asustustihedus juba piiratud maksimaalse krundi täisehituse protsendiga.

Täisehitusprotsent ei piira asustustihedust ega elamuühikute arvu, vaid määrab hoopis kindlaks

lubatud ehitusmahu.

13. Vaidlus puudub selles, et konkreetsel kinnistul suurusega 1756 m2 on juba 1 elamu

(aiamaja). Õige ei ole kaebaja väide, et ka vaidlusalune abihoone on juba ehitusloa alusel

ehitatud elamuks. 1999. a abihoone projektist (dtl 58 jj) nähtub, et esialgselt projekteeritigi

abihoone eraldiseisvana aiamaja juurde seda teenindama (saun, suveköök, kaminaruum, 2

hobiruumi ja puhkeruum) ning hiljem on hoonet omavoliliselt ümber ehitatud ja kohandatud

elamuks (vt abihoone 2020. a muudatusprojekt, dtl 212 jj ning abihoone audit, dtl 17 jj).

Asjaolust, et hoones on võimalik ööbida ja sinna on asutud alaliselt elama, ei tulene isikule

õiguspärast ootust ehitise kasutusotstarbe muutmiseks. Kaebaja viide Riigikohtu 24.11.2017

määrusele nr 3-17-1398 ei ole vastustaja kaalutlusõiguse teostamise kontekstis asjakohane, sest

praegusel juhul on vastuolu planeeringutega oluline määral, mis tooks igal juhul kaasa

1 https://dspace.ut.ee/bitstream/handle/10062/14765/9985568605.pdf

2 https://www.harku.ee/documents/2846103/6425080/2015.02.16+Seletuskiri+parandusega_29.01.2015+ot-

sus+Nr+11.pdf

3 https://kaart.harku.ee/DP/E_teemaplaneering/_avalik/

3-20-1973

10(10)

kasutusteatise registreerimisest keeldumise, st tegemist pole ebaolulise väikse kõrvalekaldega

viidatud määruse p 16 tähenduses. Vastustaja on kaebajale õigesti selgitanud (viitega PlanS 142

lg-le 1), miks ei ole praegusel juhul võimalik abihoone kasutusotstarbe muutmine ka läbi

planeerimismenetluse, st läbi üldplaneeringut muutva detailplaneeringu. Riive kaebaja

õigustele (kaebaja on välja toonud vaid selle, et abihoonet on raskem müüa kui elamut) ei ole

ebaproportsionaalne. Kaebaja viited EhSRS §-le 28 ei ole asjakohased, sest vaidlusalusele

abihoonele ongi antud kasutusluba kui abihoonele (dtl 32). Vaidlus ei seisne selles, et vald

nõuaks abihoone osas detailplaneeringu koostamist või ehitise vastamist EhS § 12 nõuetele,

vaid selles, et abihoone kasutusotstarvet ei ole võimalik muuta elamuks vastuolu tõttu

planeeringutega.

14. Eelnevast tulenevalt rahuldab ringkonnakohus Harku valla apellatsioonkaebuse ja tühistab

halduskohtu otsuse. Ringkonnakohus teeb ise uue otsuse, millega jätab X kaebuse tervikuna

rahuldamata (HKMS § 200 p 3). Menetlusosaliste esimese ja teise kohtuastme menetluskulud

jäävad vastavalt HKMS § 108 lg-le 1 ja § 109 lg-le 1 nende endi kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)