3-20-1826/51 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Maret Altnurme ja

Virgo Saarmets

Otsuse tegemise aeg ja koht

04.02.2022, Tallinn

Haldusasja number

3-20-1826

Haldusasi

X, Y ja C kaebus Lääne-Nigula Vallavolikogu

18.06.2020 otsuse nr 23 ja 27.08.2020 vaideotsuse nr 31

tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebajad – X, Y ja C, esindajad advokaadid Margot

Arnus ja Pilleriin Peedosk

Vastustaja – Lääne-Nigula vald, esindaja vandeadvokaat

Sandor Elias

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 04.05.2021 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Lääne-Nigula valla apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kohtuistung 10.01.2022

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Lääne-Nigula valla apellatsioonkaebus.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 04.05.2021 otsuse nr 3-20-1826 resolutsiooni p-d 1 ja

2. 3. Teha uus otsus, millega jätta X, Y ja C kaebus rahuldamata.

4. Mõista X-lt, Y-lt ja C-lt igaühelt välja 15 eurot (s.o kokku 45 eurot) Lääne-Nigula valla

apellatsioonimenetluse kulude katteks. Ülejäänud esimese ja teise kohtuastme

menetluskulud jätta iga menetlusosalise enda kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 07.03.2022 (HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks

esitatud

kassatsioonkaebusele

võib

teine

menetlusosaline

esitada

vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse

esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem

kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).

3-20-1826

2(10)

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213

lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi

vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Lääne-Nigula Vallavolikogu korraldas 18.06.2020 otsusega nr 23 ümber Nõva Kooli

tegevuse, muutis kooli tegutsemise vormi ja lõpetas III kooliastme tegevuse alates 2021/2022.

õppeaastast. Korralduses ja selle seletuskirjas esitatud põhjendused on järgmised:

1) Kullamaa valla, Lääne-Nigula valla, Martna valla, Noarootsi valla ja Nõva valla

ühinemislepingu (ühinemisleping) p 6.2.1 järgi võib valla põhikoolide võrgustikku muuta

tingimusel, et laste arv väheneb ja muutub riiklik hariduse rahastamismudel, kui kooli pidamine

muutub seetõttu kohalikule omavalitsusele ebaotstarbekaks.

2) Lääne-Nigula valla arengukava 2018–2026 (arengukava) ptk-s 1.5 sätestatud põhimõtete

alusel nähti ette õpilaste minimaalsed arvud kooliastmete kaupa. Arengukava järgi pidi III

kooliastmes, s.o 7–9. klassis, õppima vähemalt 12 õpilast. III kooliastme jätkamise otsuse

langetamisel hinnatakse I ja II kooliastme õpilaste arvu. Haldusasjas nr 3-18-1084 sõlmitud

kompromissi tulemusel allkirjastasid Lääne-Nigula Vallavalitsus, Nõva Osavallavalitsus, Nõva

Kool ja MTÜ Nõva Koolikogukond 29.01.2019 hea tahte ja ühiste kavatsuste protokolli (hea

tahte protokoll), mille kohaselt ei rakenda Lääne-Nigula Vallavalitsus III kooliastme õpilaste

piirarvu 2019/2020. õppeaastast, kuid kaalub III kooliastme jätkamist uuesti 2020. a I kvartalis,

arvestades õpilaste arvu dünaamikat.

3) Kuna 0–7-aastaste laste ning I ja II kooliastme õpilaste arv ei taga Nõva Koolis arengukavas

toodud piirarvu täitumist ka tulevikus (prognoosi järgi on III kooliastmes õppijaid 2020/2021.

õppeaastal 5, 2021/2022. õppeaastal 6 ja 2022/2023. õppeaastal 5), tuleb III kooliastme tegevus

lõpetada. Õpilaste alternatiivne elukohajärgne kool otsustatakse vanemate tagasiside põhjal.

4) Enne eelnõu algatamist kuulati ära Nõva osavallakogu ja osavallavalitsus, Nõva Kooli

hoolekogu, MTÜ Nõva Koolikogukond ja Nõva Kool. Nõva Kooli hoolekogu toetas III

kooliastme säilitamist 2020/2021. õppeaastal, kuid toetust ei leidnud otsus säilitada III kooliaste

püsivalt (29.11.2019 koosoleku protokoll nr 4). Nõva Kooli direktor viitas hoolekogu otsusele

ja toetas III kooliastme säilitamist 2020/2021. õppeaastal (12.12.2019 kiri nr 30). MTÜ Nõva

Koolikogukond soovis IIII kooliastme säilitamist ja taunis kooli puudutavate otsuste tegemist

aasta kaupa (12.12.2019 kiri). Eelnõu algataja nõustub, et teadmatus takistab Nõva Kooli edasist

arendamist, kuid on selge, et III kooliastme õpilaste arv ei vasta praegu ega ka lähitulevikus

arengukavas kokkulepitule.

5) Pärast eelnõu algatamist kuulati ära Nõva Kooli hoolekogu ja õpilasesindus, samuti Nõval

koolis ja lasteaias käivate laste vanemad ning nende elukohajärgsed kohalikud omavalitsused.

Hoolekogu toetas eelnõud (17.02.2020 koosoleku protokoll nr 5). Õpilasesindus ei avaldanud

seisukohta, kuid selle üks liige teatas, et ei toeta kooli muutmist 6-klassiliseks. Üks lapsevanem

arutles vastuskirjas elukohajärgse kooli ja koolitranspordi teemal ja selgitas, et eelistaks oma

3-20-1826

3(10)

lapsele Harju-Risti kooli. Ühise arvamuse esitasid 8 lapsevanemat, kes esindasid 6 kooliõpilast

ja ühte lasteaialast. Arvamuses leiti järgmist: põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse (PGS) § 80 lg

3 järgi on kooli ümberkorraldamisega veel aega; Nõva Kooli teeninduspiirkonnas elavate laste

arv on tõusuteel, mistõttu pole kindel, et 2021/2022. õppeaastal ei saavutata arengukavas seatud

minimaalset õpilaste arvu; riigi rahastusmudel ei ole sedavõrd muutunud, et Nõva Kooli

pidamine oleks muutunud kohalikule omavalitsusele ebaotstarbekaks. Lapsevanemad leidsid,

et III kooliastme sulgemise otsus tuleb edasi lükata ja optimeerida kooli juhtimist.

Lapsevanemad ei pidanud võimalikuks avaldada arvamust õpilastranspordi kohta. Eelnõu

algataja ei pea õigeks otsuse langetamise edasilükkamist, sest teadmatus takistab kooli arengut.

Otsuse vastuvõtmine piisavalt varakult loob õigusselguse ja annab kõigile võimaluse teha

vajalikud ettevalmistused. Otsuse tegemisel ei ole määrav kooli rahastamise teema, vaid

õpilaste arv. Prognoosid näitavad selgelt õpilaste arvu vähenemist. Praegu ei ole õige määrata

Nõva Kooli lastele uut elukohajärgset kooli või korraldada koolitransporti – see tuleb otsustada

2021. a alguses pärast lapsevanemate veelkordset ärakuulamist.

2. Lääne-Nigula Vallavolikogu jättis 27.08.2020 otsusega nr 31 (vaideotsus) rahuldamata

teiste hulgas X, Y ja C vaide. Vaideotsuse seletuskirjas märgiti täiendavalt järgmist:

1) Otsus on kooskõlas ühinemislepingu p-ga 6.2.1 ja arengukavaga. Ühinemislepingu p-s 6.2.1

toodud alused koolivõrgu ümberkujundamiseks on alternatiivsed.

2) Puudub reaalne võimalus, et Nõva Kooli III kooliastmes õppivate laste arv oleks 12. Vald

maksab oma eelarvest riigi antavale toetusele lisaks 100 000 eurot, et tagada Nõva Kooli

õpetajatele riiklik alampalk. See on teiste valla põhikoolidega võrreldes 2–7 korda suurem

summa. Nõva Koolis on ühe õpetaja kohta 2 last, mis on valla keskmisest 3–4 korda vähem.

Personalikulu ühe õpilase kohta on valla suurim. Haridus- ja Teadusministeeriumi (HTM)

haldusjärelevalve tulemusel koostatud 26.06.2020 õiendi järgi ei vasta Nõva Kooli õppekava,

tunniplaan ja tööplaan nõuetele, enamikul õpetajatest puudub nõutav kvalifikatsioon ning

õpilaste arvu vähenemise tõttu ei ole kooli tegevus jätkusuutlik, sh hariduse kvaliteedi tagamise

mõttes. Mõned puudused oleks põhimõtteliselt lahendatavad, kuid mõne kõrvaldamine on

ebamõistlikult kulukas või praktiliselt võimatu (nt õpetajate kvalifikatsioon).

3) Vald peab tagama koolikohustuse täitmise ja võimaluse omandada põhikooli riiklikule

õppekavale vastav põhiharidus ning selle kohustuse vald täidab. Otsus võeti vastu piisava

ajavaruga ja see ei olnud õpilaste vanematele üllatuslik. Vald korraldab koolitranspordi.

Õpilastele määratakse uus kool vanemate ärakuulamise järel ja nende eelistusi arvestades. Enne

ei saa täpsemat transpordikorraldust paika panna, kuid üldjoontes jääks (kooli)transpordi

ajakulu samasse suurusjärku olemasolevate õpilasliinidega ega ületaks seaduses ettenähtud

piiranguid.

4) Kogukonna huvidega on arvestatud. Kuna Nõva Kool jätkab tegutsemist 6-klassilisena, jääb

kool kogukonnakeskusena alles. Kooli hoone, sh raamatukogu jääb avalikku kasutusse. Nõva

osavallakogu on pidanud oluliseks I ja II kooliastme ning lasteaia säilimist. Arvestada tuleb

valla kui terviku huve nii koolivõrgu arendamise kui ka finantsmajanduslikus plaanis. Kuna

Nõva Kooli ülalpidamine on ühe õpilase kohta vallas konkurentsitult kalleim, on ebaõiglane ja

ebaproportsionaalne eelistada valla teistele hariduskulutustele ja -investeeringutele ühte kooli.

Kooli väiksuse tõttu ei ole võimalik sulgeda III kooliastet n-ö järk-järgult. See oleks väga

kulukas ja hariduse kvaliteedis tuleks siis teha veel rohkem järeleandmisi.

5) Asjakohased ei ole etteheited, et vald on püüdnud hoida õpilaste arvu Nõva Koolis

kunstlikult madalana. MTÜ-ga Nõva Koolikogukond toimuv vaidlus õpilaskodu kasutamise üle

ei puuduta praegust asja, kuid on ilmne, et neil puudub võimekus õpilaskodu pidada. Seetõttu

3-20-1826

4(10)

puudub alus arvata, et õpilaskodu käivitamise kaudu õnnestuks lapsi mujalt Nõva Kooli III

kooliastmesse õppima saada. Nõva Kooli ei saa pidada üksnes ühe huvigrupi ebarealistlikuks

osutunud soovidele tuginedes. Vald ei saa ise asutada erakooli ega Nõva Kooli erakooliks

ümber kujundada vastavalt MTÜ Nõva Koolikogukond soovidele.

6) Ärakuulamispõhimõte ei tähenda, et kõik ettepanekud tuleb arvesse võtta. PGS järgi puudus

kohustus ära kuulata iga üksik laps ja lapsevanem, vaid ära tuli kuulata nende esindusorganid

ja ka nende arvamus ei olnud vallale siduv. Isegi kui vastab tõele, et Nõva Kooli hoolekogu

koosseis on PGS-ga vastuolus ja selle koosolekuid pole nõuetekohaselt protokollitud, ei

mõjutanud see ärakuulamist ega hääletamistulemusi. Hoolekogu sai otsuse eelnõu kohta

arvamust avaldada kahel korral. Sama puudutab õpilasesindust. Vaide esitajatel oli samuti

võimalik oma arvamust avaldada.

3. X, Y ja C esitasid Tallinna Halduskohtule kaebuse, mille lõplikuks nõudeks jäi tühistada

Lääne-Nigula Vallavolikogu 18.06.2020 otsus nr 23 ja 27.08.2020 vaideotsus nr 31.

1) Kaebajad on lasteaias ja Nõva Koolis õppivate laste vanemad. 2020/2021. õppeaastal

õppisid X lapsed Lääne-Nigula vallas asuva Nõva Kooli 8. ja 3. klassis ning lasteaias, Y laps 4.

klassis ja C laps 8. klassis. Vaidlustatud otsused mõjutavad kaebajate laste õigust omandada

põhiharidus kodulähedases koolis.

2) Otsus nr 23 on formaalselt õigusvastane. See ei ole piisavalt motiveeritud ja kõiki olulisi

asjaolusid ei ole arvesse võetud. Täiendavad kaalutlused (era- ja avalike huvide kaalumine,

finantsmajanduslikud mõjud, koolitee pikkus ja korraldus, hariduse kvaliteet, kooli roll

kohalikus elus) esitati vaideotsuses, kuid need ei muuda otsust nr 23 õiguspäraseks. Hoolekogu

jäi sisuliselt ära kuulamata, sest hoolekogul ei olnud otsustamiseks piisavalt teavet. Rikutud on

hoolekogu 17.02.2020 koosoleku protokollimise nõuet, sest sellest ei selgu häälte jaotus ja

eriarvamuste sisu. Kuna kool ei taganud õpilasesinduse toimimist, siis on selle ärakuulamine

formaalne. Õpilasesindusel ei olnud juurdepääsu vajalikule teabele. Otsuse nr 23 vastuvõtmisel

ei võetud arvesse, et kolm Nõva osavallakogu liiget olid sellele vastu. Sisuliselt ei ole arvesse

võetud ka Nõva Kooliga tihedalt seotud MTÜ Nõva Koolikogukond arvamust.

3) Otsuse nr 23 tegemisel ei ole kaalutud Nõva Kooli III kooliastme hariduse kvaliteeti.

Vaideotsuse põhjendused ei ole asjakohased, sest HTM õiend on hilisem kui otsus nr 23 ja selles

on viidatud eeskätt keskkondlikele teguritele, mille parandamine on vastustaja ja kooli

pädevuses. Puuduste likvideerimisega tegeletakse. Õpilaste väikesest arvust hoolimata ei ole

alust pidada koolihariduse kvaliteeti halvaks, arvestades põhikooli lõpetajate eksamihindeid ja

edasiõppijate osakaalu. Puuduvad põhjendused, kuidas III kooliastme sulgemine üldiselt

parandab koolis antava hariduse kvaliteeti ja kas lapsed saaksid teistes valla koolides parema

hariduse.

4) Otsus nr 23 on vastuolus ühinemislepingu p-ga 6.2.1, mille kohaselt pidi valla põhikoolide

võrk säilima vähemalt lepingu kehtivusaja lõpuni. Valla koolivõrgu ümberkujundamiseks oli

kaks kumulatiivset eeldust: laste arvu vähesus ja riigi rahastamismudeli muutumine, mille

tagajärjel muutub kooli pidamine ebaotstarbekaks. Juba ühinemislepingu sõlmimise ajal oli

teada, et Nõva Koolis on teistest koolidest vähem lapsi, mistõttu pole alust käsitada seda eraldi

koolivõrgu ümberkujundamise alusena. Kaebajatel on tekkinud ootus, et ühinemislepinguga

arvestatakse vähemalt praeguse volikogu volituste lõppemiseni.

5) Otsuses on analüüsimata järgmised asjaolud: kas III kooliastme õpilastele on tagatud

hariduse omandamise võimalus mõnes teises valla koolis; koolitee muutus ja mõjud ning

transpordi korraldus; III kooliastme tegevuse järk-järgulise lõpetamise võimalikkus; III

3-20-1826

5(10)

kooliastme tegevuse lõpetamise mõju koolile tervikuna; alternatiivsete lahenduste võimalikkus

(nt kooli juhtimise ühendamine mõne teise kooliga).

6) Otsuse tegemisel ei ole piisavalt kaalutud majanduslikku mõju. Kuna III kooliastme

tegevuse lõpetamise järel on koolis veel vähem õpilasi, võib eeldada, et palgakulu ühe õpilase

kohta kasvab, mitte ei kahane. Seega ei ole võimalik säästa 100 000 eurot vahendite arvelt, mis

kuluvad lisaks riigipoolsele palgatoetusele õpetajate palgakulu katmiseks.

7) Õpilaste vähene arv III kooliastmes on osaliselt põhjustatud vastustaja tegevusest. Õpilaste

arvu prognoosimisel on arvestatud ainult kooli vahetus läheduses elavate õpilastega, kuid ei ole

arvesse võetud, et koolil on 6 õpilast mahutav õpilaskodu. MTÜ Nõva Koolikogukond on

korduvalt taotlenud õpilaskodu ruumide enda kasutusse andmist, kuid vastustaja on keeldunud.

Õpilaste vähesele arvule on aidanud kaasa kooli direktor, kes tunnistas hoolekogu 29.11.2019

koosolekul, et on keeldunud vähemalt 5 õpilaskodu kohast huvitatud õpilase kooli

vastuvõtmisest.

4. Lääne-Nigula vald palus jätta kaebus rahuldamata, jäädes vaidlustatud haldusaktides

avaldatud seisukohtade juurde.

5. Tallinna Halduskohus rahuldas 04.05.2021 otsusega kaebuse, tühistas Lääne-Nigula

valla 18.06.2020 otsuse nr 23 ja 27.08.2020 vaideotsuse nr 31 ning mõistis vastustajalt kaebajate

kasuks välja menetluskulud 4542 eurot (resolutsiooni p-d 1–2).

1) Kullamaa, Lääne-Nigula, Martna, Noarootsi ja Nõva vald sõlmisid 16.12.2016

ühinemislepingu, mis jõustus 22.12.2016 (RT IV, 29.12.2016, 103). Ühinemislepingu p-s 6.2.1

märgiti järgmist: „Õpilastele tagatakse võimalikult kodulähedane põhiharidus. Olemasolev

põhikoolide võrk ja Kullamaa Keskkooli gümnaasiumiaste säilib vähemalt lepingu kehtivusaja

lõpuni. Lepinguosalised nõustuvad keskkooliosaga seonduvate kulude katmise ja vajalike

investeeringute

tegemisega

sõltumata

sellest,

milliseks

kujuneb

riigipoolne

munitsipaalgümnaasiumide rahastamise mudel. Võimalikud muudatused valla põhikoolide

võrgustikus saavad olla tingitud laste arvu vähesusest ja riigi poolt hariduse rahastamismudeli

muutumisest,

mille

tagajärjel

kooli

pidamine

kohalikule

omavalitsusele

muutub

ebaotstarbekaks. Peetakse oluliseks Noarootsi Gümnaasiumi jätkamist riigigümnaasiumina ja

koostööd üldhariduse osas.“ Ühinemisleping kehtib järgmiste korraliste kohalike omavalitsuste

valimiste tulemuste väljakuulutamiseni (p 12.3).

2) Ühinemisleping on kompromiss erinevate osapoolte huvide vahel ja on vastustaja tegevuse

aluseks. Ühinemisleping on ühendvalla volikogule täitmiseks kohustuslik vähemalt 2021. a

kohalike omavalitsuste volikogude valimisteni. Valla arengukavas ei ole ühinemislepingus

kokkulepitut järgitud. Arengukavas Nõva Kooli III kooliastme õpilaste piirmäära kehtestades

on sisuliselt tehtud eelotsus III kooliastme tegevuse lõpetamise kohta. Sellega ei tagata

õpilastele võimalikult kodulähedast põhiharidust (ühinemislepingu p 6.2.1 esimene lause), sest

Noarootsi Kool on 32 km, Risti Põhikool 40 km ja Oru Kool 42 km kaugusel. Ühinemislepingu

järgi on lubatud muudatused põhikoolide võrgustikus, lähtuvalt laste arvu vähesusest ja riigi

poolse hariduse rahastamismudeli muutumisest. Sellist muutust tuleb hinnata võrreldes

ühinemislepingu sõlmimise ajaga (16.12.2016), sest muidu oleks ühinemisleping sisutu.

Mõistet „laste arvu vähesus“ ei ole arengukavas sisustatud. Ühinemislepingu sõlmimise ajal sai

laste arvu vähesus kõne alla tulla eelkõige Nõva Kooli puhul ja pole kahtlust, et see oli

ühinemislepingu osapooltele teada. Hoolimata laste arvust ei teinud Nõva vald enne

ühinemislepingu sõlmimist Nõva Kooli III kooliastme sulgemise otsust. Arengukavas õpilaste

arvule numbrilist piirmäära kehtestades eiras volikogu ühinemislepingu p 6.2.1 neljandas lauses

sätestatud teist eeldust – riigi poolne rahastamismudeli muutmine. Tekstiosast „laste arvu

3-20-1826

6(10)

vähesusest ja riigi poolt hariduse rahastamismudeli muutumisest“ tuleneb, et need tingimused

peavad esinema üheaegselt (kasutatud on sidesõna „ja“), kuid volikogu lähtus vaid laste arvust.

Riigi rahastusmudel on püsinud aastaid samasugusena, sh oli see samasugune arengukava

vastuvõtmise ajal. Kuna arengukava ei ole ühinemislepinguga kooskõlas, on see õigusvastane.

3) Eeltoodust tulenevalt tulnuks vaidlustatud otsuse vastuvõtmisel lähtuda ühinemislepingust,

mitte arengukavast. Sellega on vastustaja teinud kaalutlusvea. Ühinemislepingul on õiguslik

tähendus ja selle sisustamine on kohtu ülesanne. Kohtuistungil andis tunnistusi vastustaja

ametnik (haridusnõunik), kes töötas ühinemislepingu sõlmimise ajal Martna valla

vallasekretärina. Ta selgitas, et ühinemislepingu p 6.2.1 eeldab mõlema seal sätestatud

tingimuse täidetust. Seega tuleb vaidlustatud haldusaktid tühistada.

4) Muud kaebuses esitatud väited ei annaks vaidlustatud haldusaktide tühistamiseks alust.

Vaideotsuses on neile piisava põhjalikkusega vastatud. Täiendavalt tuleb märkida, et

koolivõrgu ümberkorraldamise põhjused võivad olla erinevad. Oluline on hinnata, kas otsus

puudutab kooli tervikuna (nt haldusasi nr 3-11-2982) või kooli ühte osa, sest nende otsuste mõju

on erinev. Muu hulgas võib arvestada õpilaste arvu vähenemisega. Kui õpilasi ei ole üldse või

ei ole piisavalt, pole tähtis, kui hea on õppekvaliteet ja kui palju raha sellega kokku hoitakse.

Teise kooli õppima asumise, koolitranspordi jms küsimusi ei pea detailselt lahendama kooli

sulgemise otsuses. Seetõttu ei saa praeguses asjas lähtuda Tartu Halduskohtu 07.03.2012 otsuse

nr 3-11-2982 p-s 13 märgitud asjaoludest, mida Tartu Halduskohtu hinnangul tuli kooli

sulgemise otsustamisel analüüsida (finantsmajanduslikud kaalutlused, koolitee pikkus ja

korraldus, vähempiiravate meetmete olemasolu ja kasutusvõimalus, hariduse kvaliteet, kooli

osa kohalikus küla- ja kultuurielus, haridusuuenduste seos haldusreformiga, vallaelanike

arvamus). Kaebajate etteheited puudutavadki nimetatud teemasid. Kuna kaebajad tõid need

teemad esile alles vaides, ei ole otsuse nr 23 vastuvõtmisel rikutud põhjendamiskohustust.

Kohtumenetluses saab arvestada ka vaideotsuse põhjendustega.

5) Tõendid kinnitavad, et nii Nõva Kooli hoolekogu kui ka õpilasesindus olid otsuse eelnõu

sisust ja põhjendustest teadlikud ning neil oli võimalik selle kohta arvamust avaldada. Nende

arvamus ei olnud vastustajale otsuse vastuvõtmisel siduv. Seetõttu pole määravat tähtsust, kas

hoolekogult arvamuse küsimisel rikuti menetlusnorme. Otsuse nr 23 põhjendus III kooliastme

sulgemiseks – laste arvu vähesus – pidi olema III kooliastme õpilaste jaoks arusaadav. Tuleb ka

arvestada, et Nõva Kooli sulgemise küsimus oli Nõva vallas juba pikalt teemaks olnud. Eraldi

arvamuse esitas üks üliõpilasesinduse liige, kellele eelnõu oli saadetud. Seega pole usutav, et

õpilasesindusel puudus arusaamine, mida otsuse eelnõu endast kujutas.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

6. Lääne-Nigula vald palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha uus

otsus, millega jätta kaebus rahuldamata ning menetluskulud kaebajate kanda.

1) Nõva Kooli III kooliaste suleti laste arvu vähesuse tõttu. Nõva Kooli 7.–9. klassis õpib

lähiaastatel kokku 5–6 õpilast (sh vaid 2–3 neist elavad Lääne-Nigula vallas), kuid valla 2018.

a-l vastuvõetud arengukava seab miinimumiks 12 õpilast. Valla arengukavas nimetatud 12

õpilast on isegi normist – 17 õpilast – väiksem. Nõva Kooli III kooliastme laste arv on alates

2016. a-l vastuvõetud valdade ühinemislepingu sõlmimisest järjepanu langenud ja kulu ühe

õpilase kohta on Nõva kooli puhul valla koolidest konkurentsitult kõrgeim. Kohtupraktika

kohaselt tuleb koolide ümberkorraldamisel järgida valla arengukava. See on kehtiv dokument

ja kaebajad ei ole seda vaidlustanud.

2) Halduskohtu seisukoht, et ühinemislepingu kohaselt peaks põhikoolide võrgustikus

muudatuste tegemiseks igal juhul muutuma ka riigi poolne rahastamismudel, on vastuolus

3-20-1826

7(10)

ringkonnakohtu 08.04.2021 määrusega (p 14), milles leiti, et ühinemislepingu kohaselt piisab

põhikoolide võrgustikus muudatuste tegemiseks laste arvu vähesusest võrrelduna

arengukavaga. Halduskohus leidis ka ekslikult, et laste arvu vähenemine peab olema võrreldes

ühinemislepingu sõlmimise ajaga uus asjaolu, sest ühinemislepingust ei tulene sellist tingimust.

Igal juhul õpilaste arv järjest väheneb ja seetõttu on Nõva Kooli III kooliastme pidamine aina

enam ebaotstarbekas. See väljendub nii majandus- kui ka personalikuludes, millest viimast

katab riigi poolne rahastus ca 1/3 ulatuses. Seega ei saa kooli pidamise ebaotstarbekaks

muutumine väljenduda vaid riigi rahastamismudeli muutumises, nagu paistab arvavat

halduskohus. Riigi rahastamismudel on püsinud aastaid samasugusena. Pole mingit alust arvata,

et ühinemislepingus lepiti kokku koolivõrgu muutmise tingimuses, mis tegelikult muudatusi ei

võimaldagi. Halduskohtu viidatud „võimalikult kodulähedane põhiharidus“ ei tähenda

kohustust tagada kooli olemasolu n-ö iga lapse kodumaja kõrval, vaid see tuleb sisustada PGS

§ 7 lg-s 3 sätestatud koolijõudmise aja piirangu kaudu. See nõue on täidetud. Vastustaja poolset

ühinemislepingu p 6.2.1 kolmanda lause tõlgendust toetab ka selle sõnastus („ja“ on selles

lauses „nii kui ka“ tähenduses). Kohus tegi kohtuistungil ütlusi andnud haridusnõuniku öeldust

vale järelduse. Lisaks on kaks kaebajat MTÜ Nõva Koolikogukond nimel allkirjastanud 2019.

a-l heade kavatsuste protokolli, millega nad on nõustunud, et 2020. a I kvartalis kaalutakse III

kooliastme jätkamist uuesti tulenevalt (üksnes) õpilaste arvu dünaamikast. Sinna vahele jäi aeg,

et kõnealune MTÜ saaks proovida õpilaskodu pidamise kaudu viia õpilaste arvu vähemalt

arengukavas ettenähtud piirarvuni. Seega seni on kaebajad mõistnud ühinemislepingut

samamoodi kui vastustaja. Kuna kaebajad ei ole ühinemislepingu osapooled ja nad ei ole

arengukava vaidlustanud, ei saa neil olla subjektiivset õigust nõuda nüüd ühinemislepingu

teistsugust tõlgendamist. Isegi kui tõlgendada ühinemislepingut teisiti, on valla arengukava

volikogus vastu võetud ühehäälselt ehk ületatud on kvalifitseeritud häälteenamuse nõue

ühinemislepingu muutmiseks.

3) Vastustaja nõustub halduskohtu otsuse p-de 14–14.9 põhjendustega, mille kohaselt ei anna

kaebajate ülejäänud väited alust kaebust rahuldada. Selles osas jääb vastustaja oma varasemate

seisukohtade juurde. Vastustaja tagab pärast Nõva Kooli III kooliastme sulgemist kõigile

Lääne-Nigula valla lastele koolikoha mõnes teises valla koolis. Nõva Kooli III kooliastme

ülalpidamine on vastustaja jaoks väga kallis. Laste väikese arvu tõttu ei saa kindlustada

õpetajatele täiskoormust, mis raskendab kvaliteetse hariduse andmist. Enamikul õpetajatest

puudub nõutav kvalifikatsioon ja konkursid uute õpetajate leidmiseks on nurjunud. Halduskohtu

otsuses välja pakutud tehnilised lahendused on praktikas väga raskesti teostatavad ning

distantsõpe ei asenda kontaktõpet.

7. X, Y ja C palusid jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, jäädes varasemate seisukohtade

juurde.

1) Vaidlustatud haldusaktid on kaalutlusvigadega, sest vastustaja tõlgendas valesti

ühinemislepingu p-i 6.2.1. Grammatilise, eesmärgipärase ega ka süstemaatilise tõlgenduse

kaudu ei ole võimalik järeldada, et põhikoolide võrgu ümberkorraldamise alused on

alternatiivsed. Laste arvu ja rahastamismudeli muutumist tuli hinnata võrdluses

ühinemislepingu sõlmimise ajaga, sest muidu oleks p 6.2.1 kaks esimest lauset sisutud.

Ühinemislepinguga lepiti kokku üldreegel, millest hälbimine on võimalik täiendavate eelduste

korral. Laste vähene arv Nõva (osa)vallas oli pooltele teada juba ühinemislepingu sõlmimise

ajal. Arengukava kehtestades on vastustaja ühinemislepingu sätteid eiranud. Arengukavast ei

nähtu tahet ühinemislepingut muuta, vaid selle p 1.5 kordab p-i 6.2.1. Vastustaja väide, et

kaebajad on ühinemislepingut varem tõlgendanud samamoodi kui vastustaja, on pahatahtlik.

Kõnealune hea tahte protokoll ei selgitanud ega tõlgendanud ühinemislepingu p-i 6.2.1.

Protokolli sõnastust mõjutas asjaolu, et haldusasi, milles raames kompromiss sõlmiti, oli seotud

3-20-1826

8(10)

õpilaskoduga ning riigi rahastamismudelil ei olnud selles kontekstis mingit tähtsust. Pealegi

allkirjastasid kaebajad protokolli MTÜ Nõva Koolikogukond esindajatena, kuid praeguses asjas

esitasid nad kaebuse enda nimel. Seega on halduskohus vaidlustatud haldusaktid õigesti

tühistanud. Selles osas saab nõustuda halduskohtu otsuse põhjendustega.

2) Kaebajad ei nõustu kohtuotsuse p-ga 14. Vastustaja rikkus põhjendamiskohustust, sest

majanduslikke kaalutlusi puudutavad väited on üldsõnalised ja tõendamata.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

8. Apellatsioonkaebus on põhjendatud ja tuleb rahuldada.

9. PGS § 80 lg 1 ls 1 järgi korraldab kooli ümber ja lõpetab kooli tegevuse kooli pidaja,

kuulates enne ära hoolekogu ja õpilasesinduse arvamuse. Kooli ümberkorraldamiseks loetakse

ka põhikooli tegutsemise vormi muutmist selliselt, et lõpetatakse mõne kooliastme tegevus

(PGS § 80 lg 2 p 5 koostoimes §-ga 2). Kuna PGS ega teised õigusaktid ei sätesta tingimusi,

millal kooli pidaja võib kooli ümber korraldada, tuleb sellise otsuse tegemisel arvestada

konkreetse juhtumi oluliste asjaoludega. Kooli pidajal on kooli ümberkorraldamisel avar

kaalutlusruum (haldusmenetluse seaduse § 4 lg 2; vt ka PGS eelnõu (Riigikogu XI koosseisu

412 SE) seletuskiri II lugemise juurde, lk 71).

10. Lääne-Nigula Vallavolikogu lähtus vaidlusaluse otsuse nr 23 tegemisel muu hulgas

valdade ühinemislepingu (kaebuse lisa 12) p-st 6.2.1 ja valla arengukava (vastustaja 04.12.2020

vastuse lisa 1) ptk-st 1.5 ning pidas Nõva Kooli III kooliastme tegevuse lõpetamisel määravaks

laste vähesust. Halduskohus leidis, et otsus nr 23 on õigusvastane ja tuleb tühistada vastuolu

tõttu ühinemislepinguga. Ringkonnakohus ei nõustu halduskohtu seisukohaga.

11. Ühinemislepingu p 6.2.1 neljas lause sätestab järgmist: „Võimalikud muudatused valla

põhikoolide võrgustikus saavad olla tingitud laste arvu vähesusest ja riigi poolt hariduse

rahastamismudeli muutumisest, mille tagajärjel kooli pidamine kohalikule omavalitsusele

muutub ebaotstarbekaks.“

12. Reeglina on kõige selgem kasutada alternatiive väljendavaid lauseosi siduva sidesõnana

„või“ ja lauseosi ühendava sidesõnana „ja“. Üldväidete korral on aga nende sidesõnade eristus

sageli suhteline, olenedes sellest, kas asjale lähenetakse üldise või üksiku seisukohast.2

Ringkonnakohus jääb 08.04.2021 määruses (p 14) toodud seisukoha juurde, et ühinemislepingu

p 6.2.1 neljanda lause eesmärgist tulenevalt on muudatuste tegemise üle otsustamise

põhikriteeriumiks see, kas kooli pidamine on kohalikule omavalitsusele muutunud

ebaotstarbekaks. Seejuures võib kooli pidamine olla muutunud ebaotstarbekaks nii liiga

väikesest laste arvust kui ka riigi rahastamismudeli muutumisest tulenevalt, s.o tegemist on

iseseisvate alustega põhikoolide võrgustiku ümberkorraldamiseks. Kaebajate ja halduskohtu

eelistatud tõlgendus võiks viia ebamõistliku tulemuseni. Puudub vaidlus, et riigi

rahastamismudel on püsinud aastaid samasugusena (vt ka HTM-i 26.02.2021 vastus kohtu

nõudele) ja ühinemislepingu sõlmimise ajal ei olnud samuti põhjust arvata, et rahastamismudel

muutuks ühinemislepingu kehtivusaja jooksul, s.o enne 2021. a kohaliku omavalitsuse

volikogude valimiste tulemuste väljakuulutamist. Ringkonnakohus ei pea eluliselt usutavaks, et

ühinemislepingus lepiti kokku koolivõrgu ümberkorraldamise võimalus pelgalt teoreetilisena,

1 Leitav: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/ea1419fd-f0fe-a3a7-3ed8-

aa9ef6f44a58/P%C3%B5hikooli-%20ja%20g%C3%BCmnaasiumiseadus

2 Vt lähemalt M. Erelt jt, Eesti keele käsiraamat, 2020, lk-d 174, 451, 464–465, leitav:

https://www.eki.ee/books/ekkr20/ekkr20.pdf, vt ka Eesti keele seletav sõnaraamat 2009, leitav:

https://www.eki.ee/dict/ekss/index.cgi?Q=v%C3%B5i&F=M ja

https://www.eki.ee/dict/ekss/index.cgi?Q=vja&F=M

3-20-1826

9(10)

arvestades, et riigi rahastamismudeli muudatust ei olnud ette näha. Lisaks on vastustaja pärast

ühinemislepingu sõlmimist järjekindlalt sisustanud p 6.2.1 neljandat lauset nii, et see näeb ette

alternatiivsed alused koolivõrgu ümberkorraldamiseks. Vastustaja arusaama p-st 6.2.1 kinnitab

eeskätt Lääne-Nigula Vallavolikogus ühehäälselt vastu võetud valla arengukava (vt ptk-d 1.5 ja

3), aga ka Lääne-Nigula Vallavalitsuse 08.11.2019 memorandum (vastustaja 04.12.2020

vastuse lisa 6). Samuti mõistsid nt 29.01.2019 hea tahte protokolli (kaebuse lisa 1) osalised –

Lääne-Nigula Vallavalitsus, Nõva Osavalla Valitsus, Nõva Kool ja MTÜ Nõva Koolikogukond

–, et Nõva Kooli III kooliastme püsima jäämiseks oli määrav, et õpilaste arv ületaks valla

arengukavas ettenähtud piirarvu ja kuna Nõva Kooli teeninduspiirkonda ei olnud piisavalt lapsi

III kooliastmesse tulemas, oli ainuke võimalus kooli säilimiseks leida õpilasi teistest valdadest.

13. Vastustajaga saab nõustuda, et ühinemislepingu p 6.2.1 järgi ei pea laste arv olema

ühinemislepingu sõlmimise ajaga võrreldes vähenenud, vaid see peab olema vähene. Laste arvu

vähesust saab sisustada valla arengukavas ettenähtud piirarvu kaudu. Puudub vaidlus, et

lähiaastate prognoosi järgi ei ole Nõva Kooli III kooliastmesse tulemas arengukavas

miinimumnõudeks seatud 12 õpilast – otsuse nr 23 järgi oleks õpilaste arv lähiaastatel ainult 5–

6, sh vaid 2–3 neist Lääne-Nigula vallast (vt otsuse nr 23 seletuskiri ja vaideotsus). Samas

viitavad otsuse nr 23 seletuskiri ja vaideotsus sellele, et ühinemislepingu sõlmimise ajaga

võrreldes oligi õpilaste arv Nõva Kooli III kooliastmes järjest vähenenud. Seega puudub otsuse

nr 23 vastuolu ühinemislepingu p-ga 6.2.1 ka siis, kui lähtuda kaebajate ja halduskohtu

eelistatud tõlgendusest, et oluline on laste arvu vähenemine ja selle lähtepunktiks on

ühinemislepingu sõlmimise aeg.

14. Ringkonnakohtu hinnangul on selge, et kui laste arv Nõva Kooli III kooliastmes oli otsuse

nr 23 vastuvõtmise ajal arengukavas seatud piirarvuga võrreldes vähene, sh oli laste arv

vähenenud ühinemislepingu sõlmimise ajaga võrreldes ja prognoosi järgi väheneks lähiaastatel

veelgi, oli selle kooliastme pidamine kohaliku omavalitsuse jaoks järjest kulukam ka olukorras,

kus riigi rahastamismudel ei muutu. See tuleneb eeskätt asjaolust, et mida vähem on Nõva

Koolis õpilasi, seda suuremad on valla kanda jäävad majandamis- ja personalikulud ühe õpilase

kohta, arvestades muu hulgas, et kvaliteetse hariduse andmiseks on põhikooli III kooliastmes

vaja ka paari õpilase jaoks siiski nõutava kvalifikatsiooniga erinevate ainete õpetajaid3, kellele

tuleb maksta vähemalt õigusaktides ettenähtud miinimumtasu, ja riigi rahastus katab vaid osa

õpetajate personalikuludest. Vastustaja on vaideotsuses põhjendanud, sh viidetega valla 2020.

a eelarve seletuskirjale, et Nõva Kooli ülalpidamise kulud ühe õpilase kohta on Lääne-Nigula

vallas ülekaalukalt suurimad (vt vaideotsuse p-d 1.1.27, 2.24; vt ka viidatud seletuskiri

vastustaja 04.12.2020 vastuse lisas 18). Kaebajad ei ole esitanud tõendeid, mis lükkaks

vastustaja seisukohad ümber. Määravat tähtsust ei ole asjaolul, et Nõva Kooli III kooliastet ei

ole suletud juba varem, kuigi õpilaste arv on olnud aastaid vähene. Kooli ümberkorraldamine

ei ole ka vähese laste arvu korral kohustus, vaid kooli pidaja kaalutlusotsus.

15. Ühinemislepingu p 6.2.1 esimeses lauses on seatud eesmärgiks tagada õpilastele

võimalikult kodulähedane põhiharidus ja teises lauses olemasoleva põhikoolide võrgu

säilimine vähemalt lepingu kehtivusaja lõpuni. Ringkonnakohtu tõlgendus p 6.2.1 neljandas

lauses ettenähtud võimalusest põhikooli võrgustiku ümberkorraldamiseks ei ole esimeses ja

teises lauses toodud põhimõtetega vastuolus ega muuda neid sisutuks. Eesmärk tagada

õpilastele võimalikult kodulähedane põhiharidus ei tähenda, et põhikool peaks paiknema igas

asustusüksuses, kus elab mõni kooliealine laps. Ühinemislepingu p-i 6.2.1 tuleks mõista nii, et

põhikoolivõrku ei tohi ümber korraldada kergekäeliselt ning igal juhul peab ümberkorraldamise

tulemusel olema täidetud PGS § 7 lg-s 3 sätestatud tingimus, et vähemalt 80 protsendil

3 Vt Vabariigi Valitsuse 06.01.2011 määrus nr 1 „Põhikooli riiklik õppekava“ § 15 lg 3 ja lisa 4, mille järgi

tulevad III kooliastmes kohustuslike õppeainetena juurde geograafia, bioloogia, keemia ja füüsika.

3-20-1826

10(10)

õpilastest, kelle jaoks põhikool on elukohajärgne kool, ei tohi kooli jõudmiseks kuluda rohkem

kui 60 minutit. Vastustaja on vaideotsuses analüüsinud koolibusside kavandatavaid marsruute,

mis jäävad PGS § 7 lg-s 3 sätetatud ajalistesse piiridesse (vt p-d 1.1.28–1.1.32). Tuleb ka

märkida, et vastustaja ei lõpetanud Nõva Kooli tegevust tervikuna ning I ja II kooliastmes säilib

Nõva Kooli piirkonna noorematel lastel võimalus õppida kodule lähimas koolis.

16. Eelneva põhjal puudub alus järelduseks, et otsus nr 23 on vastuolus ühinemislepingu p

6.2.1 neljanda lausega.

17. Halduskohus leidis, et kaebajate ülejäänud väited ei annaks alust tühistada otsust nr 23 ja

vaideotsust. Ringkonnakohus nõustub selles osas halduskohtu otsuse p-s 14 toodud

põhjendustega ega korda neid (HKMS § 201 lg 4). Ringkonnakohus märgib täiendavalt, et

vastustajal ei ole õigusaktidest tulenevalt kohustust tegutseda aktiivselt selle nimel, et Nõva

Kooli tuleks õppima lapsi teistest valdadest. Sellist kohustust ei võtnud vastustaja ka 29.01.2019

hea tahte protokolliga. Piirkonna hajaasustust arvestades oleks teiste valdade õpilastel ilmselt

vaja õpilaskodu, kuid valla arengukava järgi asub valla õpilaskodu Noarootsi Kooli juures ja

vastustajal puudus kohustus pidada täiendavat õpilaskodu ka Nõva Kooli juures. Kaebajad ei

ole ära näidanud, et kavandatavad koolibusside marsruudid paneks kaebajate lapsed oluliselt

ebasoodsamasse olukorda, võrreldes valla teiste lastega, kes sõidavad kooli ja koju

koolibussiga. Nõva Kooli III kooliastme sulgemise otsuses ei olnud vaja määrata kaebajate

lastele uut kooli, eriti kui kaebajad ei väljendanud vastustajale 21.02.2020 saadetud arvamuses

(vastustaja 04.12.2020 vastuse lisa 15) ega ka vaides selles osas oma selgeid eelistusi, vaid

vaidlesid põhimõtteliselt vastu III kooliastme sulgemisele. Kuna vaidlustatud haldusaktide

õiguspärasust tuleb hinnata nende andmise aja faktiliste ja õiguslike asjaolude valguses (HKMS

§ 158 lg 2 ls 2), ei sõltu asja lahendamine kaebajate ringkonnakohtu istungil väljatoodud

asjaoludest, mis on tekkinud hiljem. Nõva Kooli III kooliastme sulgemise faktilisi tagajärgi

kaebajatele on ringkonnakohus hinnanud esialgse õiguskaitse määrustes.

18. Eelneva põhjal rahuldab ringkonnakohus Lääne-Nigula valla apellatsioonkaebuse,

tühistab halduskohtu 04.05.2021 otsuse ja teeb uue otsuse, millega jätab X, Y ja C kaebuse

rahuldamata.

19. Kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks

arutamiseks saatmata, muudab ta menetluskulude jaotust (HKMS § 109 lg 4). Menetluskulud

kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti (HKMS § 108 lg 1). Menetluskulude vastaspoolelt

väljamõistmise eelduseks on menetluskulude nimekirja ja kuludokumentide esitamine (HKMS

§ 109 lg 1). Välja mõistetakse üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud (HKMS § 109 lg

6).

20. Kuna otsus tehakse kaebajate kahjuks, jäävad kaebajate menetluskulud nende endi kanda

ning kaebajatelt tuleb välja mõista ka vastustaja vajalikud ja põhjendatud menetluskulud.

Vastustaja vajalik menetluskulu on apellatsioonkaebuse esitamisel tasutud riigilõiv 45 eurot.

Vastustaja õigusabikulude (halduskohtus 6930 eurot ja ringkonnakohtus 5670 eurot koos

käibemaksuga) kaebajatelt väljamõistmiseks ei ole alust. Pikaaegse kohtupraktika järgi võib

vastustaja kasutada halduskohtumenetluses välist õigusabi, kuid selle teenuse kulude

kaebajatelt väljamõistmiseks peab kohtuasi väljuma vastustaja igapäevase põhitegevuse

raamidest. Praegu ei ole tegemist sellise vaidlusega, sest kooli tegevuse ümberkorraldamine on

vastustaja õigusaktidest tulenev ülesanne.

(allkirjastatud digitaalselt)