3-18-1397/37 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tartu Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Maili Lokk, Tiina Pappel ja Tanel Saar

Otsuse tegemise aeg ja koht

16. detsember 2021, Tartu

Haldusasja number

3-18-1397

Haldusasi

Jõelähtme valla kaebus Haridus- ja Teadusministeeriumi 2.

septembri 2019. a kirjana vormistatud otsuse nr 1.2-

2/17/5251-8

tühistamiseks

ja

põhikooli

ja

gümnaasiumiseaduse § 83 lg 1 alusel kantud kulude

tasumiseks

kohustamiseks,

alternatiivselt

Jõelähtme

vallale tekkinud kahju hüvitamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Halduskohtu 4. detsembri 2020. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Haridus- ja Teadusministeeriumi apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

Menetlusosalised

Kaebaja Jõelähtme vald

seaduslik esindaja Leho Kure

volitatud esindaja v.adv Taimar Ehrlich

Vastustaja Haridus- ja Teadusministeerium

volitatud esindaja v.adv Tauno Tark

RESOLUTSIOON

1. Jätta Haridus- ja Teadusministeeriumi apellatsioonkaebus rahuldamata.

2. Rahuldada Jõelähtme valla apellatsioonkaebus osaliselt.

3. Tühistada Tartu Halduskohtu 4. detsembri 2020. a otsuse resolutsiooni punkt 3.

4. Teha tühistatud osas uus otsus, millega:

-

kohustada Haridus- ja Teadusministeeriumi tegema kahe kuu jooksul

kohtuotsuse jõustumisest Jõelähtme vallale makse nelisada kümme tuhat

ükssada kolmkümmend kolm (410 133) eurot 35 senti ajavahemikul oktoober

2014 kuni detsember 2017 põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 83 lg-s 1

sätestatud riikliku kohustuse täitmisega seotud kulude hüvitamiseks;

-

kohustada Haridus- ja Teadusministeeriumi selgitama välja ajavahemikul

jaanuar 2018 kuni juuni 2018 põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 83 lg-s 1

sätestatud riikliku kohustuse täitmisega seotud Jõelähtme valla kulude suurus ja

otsustama kulude hüvitamine kahe kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest,

arvestades selle kohta kohtuotsuses antud juhiseid.

5. Muuta Tartu Halduskohtu otsuse resolutsiooni punkti 4 ja mõista Haridus- ja

Teadusministeeriumilt Jõelähtme valla kasuks välja kuus tuhat seitsesada

viiskümmend (6 750) eurot halduskohtus kantud menetluskulu katteks.

6. Mõista

Haridus-

ja

Teadusministeeriumilt

Jõelähtme

valla

kasuks

apellatsioonimenetluse kulude katteks välja neli tuhat viisteist (4015) eurot.

Ülejäänud osas jätta Jõelähtme valla apellatsioonimenetluse kulud tema enda

kanda.

7. Jätta Haridus- ja Teadusministeeriumi apellatsioonimenetluse kulude tema enda

kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest. Kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on 17. jaanuar 2022.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Jõelähtme Vallavalitsus esitas 20. detsembril 2017. a haridus- ja teadusministrile taotluse nr

13-1/5258 alates 2014. aasta novembrist põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse (PGS) § 83 lg 1 alusel

kantud kulude, kokku 681 379,61 eurot, tasumiseks.

2. Haridus- ja teadusministeerium (HTM) jättis 19. jaanuari 2018. a kirjaga nr 5.1-1.1/17/5585-2

taotluse käiguta selgitades, et kabajal tuleb esitada täiendavad andmed iga rahvastikuregistris oleva

Jõelähtme valla põhikooli- ja gümnaasiumiõpilase kohta, kes õppis 2014. aasta novembrist kuni

2017. aasta lõpuni teise kohaliku omavalitsuse üksuse koolis.

3. Jõelähtme vald esitas 12. juulil 2018. a Tartu Halduskohtule hiljem muudetud ja täiendatud

kaebuse, mille lõplikuks nõudeks jäi taotlus HTM-i 2. septembri 2019. a otsuse nr 1.2-2/17/5251-8

tühistamiseks ja HTM-i kohustamiseks tasuma PGS § 83 lg 1 alusel kantud kulu kokku 754 914,99

eurot või alternatiivselt hüvitada tekkinud kahju.

4. HTM jättis 2. septembri 2019. a otsusega nr 1.2-2/17/5251-8 kaebaja 20. detsembri 2017. a

taotluse rahuldamata.

5. Vastuses kaebusele vaidles vastustaja kaebusele vastu ja palus jätta see rahuldamata.

HALDUSKOHTU PÕHJENDUSED

6. 4. detsembri 2020. a otsusega Tartu Halduskohus rahuldas Jõelähtme valla kohustamiskaebuse

ja jättis alternatiivselt esitatud hüvitamisekaebuse rahuldamata.

7. Halduskohus selgitas, et vastustaja kirjana vormistatud otsustuse puhul on tegemist

haldusaktiga HMS § 51 lg 1 tähenduses. Kuigi vastus on vormistatud kirjana ega sisalda ka

vaidlustamisviidet, omab see regulatiivset toimet, s.o kaebaja taotluse (HMS § 35 lg 1 p 1)

rahuldamisest keeldumine (HMS § 43 lg 2, lg 4 p 2).

Otsuse allkirjastamine on haldusorgani sisepädevuse valdkonda kuuluva küsimusega haldusorgani

esindamisel. Erinevalt välispädevuse ületamisest ei too sisepädevuse rikkumine kaasa haldusakti

automaatset tühisust. Lisaks on vastustaja kohtumenetluses esitanud usaldusväärselt õigusliku

aluse kantsleri pädevuse kinnitamiseks, millega mittenõustumiseks puudub alus.

8. Vaidlust ei ole, et kaebajal on kohustus tagada valla territooriumil elavatele koolikohustuslikele

õpilastele võimalus õppida elukohajärgses koolis. Samas ei ole kaebajal kohustust tagada

õppimisvõimalust teises kohaliku omavalitsuse üksuses.

9. Riik on kohustanud omavalitsusi paindlikkuseks, nimelt on PGS § 27 lg-s 1 kohalikele

omavalitsustele ette nähtud kohustus võimaldada õpilasel õppida teise kohaliku omavalitsuse

koolis, kui selles koolis on õppekohti. Paindlike õppimisvõimaluste tagamise aspektist paneb PGS

§ 83 lg 1 kaebajale kohustuse finantseerida õppimiskohta siis, kui laps on pere soovil asunud

õppima teise kohaliku omavalitsuse kooli. Sisuliselt on kohustatud kaebaja maksma laste õppe

eest ka siis, kui ta on loonud neile koolikoha oma koolides. Kaebaja on selle kohustuse täitnud.

Vastustaja jättis kaebaja taotluse PSG § 83 lg 1 alusel kantud kulude hüvitamiseks rahuldamata

osutades, et kaebaja on jätnud olulises osas loomata võimaluse hariduse omandamiseks Jõelähtme

vallas. Lisaks leidis vastustaja, et ei ole selge, kas esitatud arved on põhjendatud ja kajastavad teise

kohaliku omavalitsuse üksuse tehtud tegelikke kulusid Jõelähtme valla elanike õpetamiseks.

10. PGS § 83 lg 1 koostoimes Riigikohtu 9. novembri 2017. a otsusega kohtuasjas nr 5-17-8 ei

anna aga õiguslikku alust vastustaja keelduva otsuse põhikaalutluse materiaalõiguslikult

õiguspäraseks lugemiseks. Riik ei ole neid aluseid, mis vastustaja arvates välistavad valla taotluse

rahuldamise, asjakohases materiaalõiguses kehtestanud.

11. PGS § 83 lg 1 kehtis vaidlustatud otsuse andmise ajal seaduse jõustumise aegses redaktsioonis

ja sätestab, et munitsipaalkooli tegevuskulude katmises osalevad täies ulatuses teised vallad või

linnad proportsionaalselt selles koolis õppivate õpilaste arvuga, kelle rahvastikuregistri järgne

elukoht asub nende valdade või linnade haldusterritooriumil. Seda õigusliku reservatsiooniga, et

9. novembril 2017 tunnistas Riigikohus põhiseadusega vastuolus olevaks selliste õigustloovate

aktide andmata jätmise, mis sätestaksid kohaliku omavalitsuse üksusele põhikooli- ja

gümnaasiumiseaduse § 83 lõikega 1 pandud kohustuste rahastamise riigieelarvest, kui kohaliku

omavalitsuse üksus on taganud kõigile oma rahvastikuregistri järgsetele elanikele võimaluse

õppida oma munitsipaalkoolis.

12. Kohtuasja nr 5-17-8 otsuses (p 66) sedastas Riigikohus: „Käesolevas asjas on menetlusosalised

erinevatel seisukohtadel küsimuses, kas Jõelähtme vald on taganud kõigile oma rahvastikuregistri

järgsetest elanikest õpilastele võimaluse käia valla munitsipaalkoolis. Jõelähtme Vallavolikogu

taotlusest võib järeldada, et volikogu arvates on kõigile valla rahvastikuregistri järgsetest elanikest

õpilastele õppekohad valla munitsipaalkoolides tagatud. Seevastu haridus- ja teadusminister on

oma arvamuses (arvamuse lk 4) märkinud, et Haridus- ja Teadusministeeriumi andmetel ei olnud

2016/2017 õppeaastal 864-st Jõelähtme valla elanikuna registreeritud õpilasest 75-le õpilasele

tagatud tema vajadustele vastav koolikoht valla koolis.

Kolleegium ei pea siiski vajalikuks lähemalt analüüsida, kas Jõelähtme vald on taganud kõigile

oma rahvastikuregistri järgsetest elanikest õpilastele nõuetekohase võimaluse õppida valla

munitsipaalkoolides. Jõelähtme valla esitatud taotluse lisaks olevatest andmetest (taotluse lisa –

PGS § 83 lõike 1 alusel perioodil 2010–2016 tehtud väljamaksete tabel) võib järeldada, et 2016. a

teiste kohaliku omavalitsuse üksuste munitsipaalkoolides õppinud Jõelähtme valla elanike arv,

kelle õppekulude katmisel vald osales, ületas igal juhul haridus- ja teadusministri välja toodud

väidetavalt Jõelähtme valla munitsipaalkoolides puuduvate õppekohtade arvu.“

13. Vaidlustatud otsuses ei ole vastustaja Riigikohtu seisukohtadest lähtunud ega esitatud ka

kaalutlusi Riigikohtu põhjendavas osas esitatud asjaoludest ja tingimustest hälbimiseks. See on

käsitletav kaalutlusveana ja vaidlustatud otsuse puhul on seega tegemist diskretsiooniveaga

õigusvastase haldusaktiga.

Täpsemalt ei ole vastustaja selgitanud, miks omab määravat tähtsust kaebaja poolt ca 667 000 euro

suurusest nõudest ca 26 000 euro osas nõudest loobumine olukorras, kus loomata õppekohtade arv

oli väiksem, kui teiste omavalitsuste koolides õppivate valla elanike arv.

14. Vaidlustatud otsuse kohaselt ei ole taotluse esitaja tõendanud, et Jõelähtme vald on kandnud

tegevuskulusid PGS § 83 tähenduses. Seda põhjusel, et ei ole tõendatud tegevuskulu maksumus

konkreetses koolis, millele viitab PGS § 83.

Vastustaja poolt ainuüksi seadusele tuginemise tõttu puudub kohtul võimalus veenduda, kas

kaebaja oli haldusmenetluses esitanud vastustajale taotluse kulude katmiseks taoliste kulude osas,

mis on loetletud PGS § 83 lg 4 seitsmepunktises loetelus. Vastustaja otsustus ei sisalda asjaolusid

ühegi viidatud punkti kohaldatavusest asjas kaebaja taotluse rahuldamata jätmise alusena.

Vastustaja viidatud avaliku sektori finantsarvestuse ja –aruandluse juhend (kehtestatud

rahandusministri 11. detsembri 2003. a määrusega nr 105) ei ole haldusorganist väljapoole jäävaid

õigussuhteid reguleerivaks õigusaktiks ja ei saa seetõttu olla ka materiaalõiguslikuks aluseks

kaebaja taotluse rahuldamata jätmisele.

15. Kohtumenetluses on kaebaja esitanud 204-leheküljelise loetelu õpilastest (ees- ja perenimega),

kellega seonduva kulu katmist vastustajalt on taotletud. Ei ole arusaadav, et vastustaja oleks

haldusmenetluses uurimisprintsiipi kohaldades kohustanud kaebajat taoliste andmete esitamiseks

hoiatusega, et andmete esitamata jätmisel võidakse taotlus jätta rahuldamata. Vastustaja volitatud

esindaja ei osanud kohtuistungil selgitada, mis vastustaja poolt oluliseks peetud andmetest, s.o

konkreetne kool, kus õpilane õpib ja kulu seostamine konkreetse õpilasega, ei sisaldu EHIS-es,

mille olemasolule viitab kaebaja. Seega ei ole vastustaja kõrvalkaalutluse asjakohasus vaidlustatud

otsuses kontrollitav.

16. Vastustaja etteheite kohaselt on kaebaja eiste kohaliku omavalitsuse üksuste arved nö lihtsalt

ära maksnud, kontrollimata nende põhjendatust. Tõendamiskoormus selles küsimuses lasub aga

koormava haldusakti andjal, mitte taotlejal.

17. Vastustaja esitas alles kohtumenetluses taotluse kohalike omavalitsuste, milliste nimed loetles

vastustaja volitatud esindaja kohtuistungil, asjas kolmandate isikutena ja/või kaasatud isikutena

arvamuse andmiseks kaasamiseks. Taotlus on hilinenud, sest kohus ei saa haldusmenetlust

vastustaja eest korrakohaselt läbi viia. Oluliste asjaolude väljaselgitamisega pidanuks vastustaja

tegelema haldusmenetluses.

18. Kaalutlusotsuste puhul peab haldusakti motivatsioon olema põhjalik. Põhjenduste esitamine

kohtumenetluses, nagu see on juhtunud määravas osas käesolevas asjas, ei muuda akti tagantjärele

tõhusalt kontrollitavaks, sest pole võimalik tõendada, kas kohtumenetluse jooksul esitatud

põhjendused on samad, millest tegelikult lähtuti. Kaebaja taotluse puudustele abstraktselt

viitamine ei võimalda käesoleval juhul üheselt aru saada, millised olid haldusakti andja

kaalutlused, mistõttu on küsitav, kas vastustaja on kõiki taotluse rahuldamise poolt- ja

vastuargumente läbi mõelnud. Puudub veendumus, et rikutud menetlus- ja vorminõue ei võinud

mõjutada asja otsustamist. Seoses haldusakti tühistamiskaebuse rahuldamisega kuulub ka

kohustamiskaebus rahuldamisele. Vastustajale tuleb teha ettekirjutus asja uueks otsustamiseks

koos asjaolude täiendava kaalumise õigusega.

19. Käesoleval juhul ei ole tegemist kaebajale õigusaktidega pandud ülesannete täitmisest vahetult

tekkinud vaidlusega (KOKS § 6 lg 2), sest riigi poolt on jäetud asjas tähtsust omavad õigustloovad

aktid andmata, mistõttu väljub vaidlus kohaliku omavalitsuse põhitegevuse raamidest. Seetõttu

tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista õigusabikulu põhjendatud ja vajalikus ulatuses (4

000 eurot) ja riigilõiv 750 eurot.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RINGKONNAKOHTUS

20. Kaebaja esitas apellatsioonkaebuse, milles taotleb Tartu Halduskohtu otsuse resolutsiooni

punkti 3 tühistamist ja tühistatud osas uue otsuse tegemist, millega kohustada vastustajat tasuma

kaebajale 754.914,99 eurot mõistliku tähtaja jooksul asjas lõpplahendi jõustumisest või

alternatiivselt määrata vastustajale mõistlik tähtaeg kaebaja taotluse uueks lahendamiseks. Samuti

palub kaebaja tühistada halduskohtu otsuse resolutsiooni punkti 5 ja teha tühistatud osas uus otsus,

millega mõista vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud vastavalt kaebaja esitatud

menetluskulude nimekirjale.

Apellatsioonkaebuses leiab kaebaja, et kuigi halduskohtu otsus on nii põhjendustelt kui ka

resolutsioonilt tehtud kaebaja kasuks, ei taga see kaebuse eesmärgi saavutamist mõistliku aja

jooksul. Vastustaja tegevus kaebaja 20. detsembri 2017. a. taotluse lahendamisel ning ka

kohtumenetluses on olnud selgelt suunatud kaebaja poolt PGS § 83 alusel tehtud kulutuste

hüvitamise makse võimalikult kaugesse tulevikku lükkamisele. Ei ole põhjust arvata, et taotluse

uuel lahendamisel vastustaja haldusmenetluse läbiviimisega enam ei viivitaks.

Kohtuotsuses tuvastatud asjaoludel oli halduskohus pädev kohustama vastustajat tegema kaebajale

konkreetses summas väljamakse. Rahalise nõude põhjendatuse hindamiseks ja kohtu poolt

vastustaja kohustamiseks väljamakse tegemiseks ei ole vajalik uue haldusmenetluse läbiviimine.

Kohus saab ise hinnata rahalise nõude ulatust. Sellise otsuse saab teha ka ringkonnakohus. Kui

ringkonnakohtu hinnangul on asjaolude tuvastamiseks vajalik saata asi lahendamiseks tagasi

halduskohtusse, palub kaebaja seda teha.

Vastustaja poolt väljamakse tegemiseks vajalik mõistlik tähtaeg ei saa olla pikem kui kaks kuud

alates kohtuotsuse jõustumisest, arvestades kaebaja huvi saada riigilt raha riigi ülesannete

täitmiseks juba aastaid tagasi tehtud kulutuste katteks, ning teisest küljest vastustaja pikemaajalist

teadmist Riigikohtu otsusest tulenevast põhimõttelisest kohustusest need kulud katta.

Kaebaja möönab käesolevas haldusasjas mitmete menetlusdokumentide esitamist ning neist

osades muuhulgas kaebuse muutmist ja täpsustamist, kuid rõhutab, et see on olnud vajalik ning

mitmel korral tingitud temast mitteolenevalt muutunud asjaolude tõttu. Nõustuda ei saa nagu

vastaks kohtumenetlus nn. keskmise haldusaja tunnustele. Kaebaja kantud õigusabikulud on olnud

täies ulatuses vajalikud ja põhjendatud.

21. Vastuses apellatsioonkaebusele vaidleb HTM apellatsioonkaebusele vastu ja palub jätta see

rahuldamata.

Vastustaja hinnangul ei saa vaidlust olla selles, et kulude hüvitamiseks riigi poolt peab olema

kindlaks tehtud kulude sisu. Samas on kaebaja olnud vastu kuludokumentide sisustamisele, et teha

kindlaks kulu kontrollitavus ja vastavus PGS § 83 lg-le 1. Kaebaja esitatud taotlustest,

koondtabelitest ega ka kohtuasjas esitatust pole endiselt võimalik järeldada, mida kujutavad endast

taotletavad kuluread, mida vastustaja on väidetavalt kandnud. Ei saa välistada, et kaebaja nõutu

osas on tegemist olnud näiteks õpilase huvitegevusega või õppekavaväliste tegevustega seotud

kuludega, mis aga ei kuulu hüvitamisele kaebuses esitatud alustel.

Kaebaja vihjed võimalikule menetluse venimisele on otsitud ning alusetud. Seadus näeb nii või

teisiti ette kohustuse toimetada haldusmenetlust võimalikult kiirelt ja efektiivselt ning puudub

igasugune põhjus säärast kohustust kohtuotsusega täiendavalt ette näha.

Kohus on õigesti järeldanud, et kaebaja menetluskulud ei olnud taotletud mahus põhjendatud ega

vajalikud.

22. Vastustaja esitas apellatsioonkaebuse, milles palub tühistada halduskohtu otsus osas, millega

kaebus rahuldati ja teha uus otsus, millega jätta kaebus tervikuna rahuldamata, menetluskulud

kaebaja kanda ning mõista välja viivis

hüvitamisele kuuluvatelt

menetluskuludelt

võlaõigusseaduse § 113 lg 1 ls 2 sätestatud määras alates menetluskulude suurust kindlaks tegeva

lahendi jõustumisest kuni täitmiseni.

Vastustaja osutab, et kaebaja ei avaldanud kohtumenetluse vältel, miks ta osaliselt loobus oma

(algselt haldusmenetluses esitatud) nõudest. Tõenditest saab siiski järeldada, et nõudest moodustab

põhjendamatu osa selline õpilastega seotud tegevuskulu, mis valdavalt seondub Jõelähtme vallas

mittepakutava õppevormiga. Tegemist on asjaoludega, mida kaebaja Riigikohtu menetluses olnud

kohtuasjas nr 5-17-8 ei avaldanud. Halduskohus jättis tähelepanuta, et Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses ei analüüsitud tõendeid selle kohta, kas kaebaja on

taganud kõigile oma rahvastikuregistri järgsetest elanikest õpilastele nõuetekohase võimaluse

õppida valla munitsipaalkoolides. Olukorras, kus asjaolud on muutunud ning teada on, et

tegelikkuses ei paku kohalik omavalitsus kõikidele isikutele kohta munitsipaalkoolis, pidi

halduskohus jõudma teistsugusele järeldusele.

Riigikohus on teadlikult näinud otsuse resolutsiooni p-ga 2 ette, et kohustus hüvitada PGS § 83 lg

1 järgsed kulud esineb ainult juhul, kui KOV on taganud kõigile oma rahvastikuregistrijärgsetele

elanikele võimaluse õppida oma munitsipaalkoolis. Kaebaja on kinnitanud, et seda kohustust ta

täitnud pole. Kuivõrd kaebaja ei paku kõikidele oma rahvastikuregistri järgsetele elanikele

võimalust õppida oma munitsipaalkoolis, puudub tal nõudeõiguse eeldus vastavalt Riigikohtu

otsuse nr 5-17-8 resolutsioonile.

Lisaks pole tõendite puudumise tõttu võimalik veenduda, kas kaebaja nõude aluseks olevate arvete

puhul saab pidada kaebaja kulusid PGS § 83 lg-s 1 kirjeldatud kuludeks. Asja õige lahendamise

seisukohalt oli ja on kaebajal kohustus kulude sisu tõendada.

Vastustaja on teinud ettepanekuid kuludokumentide sisustamiseks ning taotluse kõikide

haldusorganite kaasamiseks HKMS § 24 alusel, kelle poolt esitatud arvetega kaebaja oma nõuet

põhjendab. Taotluse rahuldamata jätmine on kohtumenetluse normi olulise rikkumine, mille

tagajärjel jäid tuvastamata nõude eelduseks olevad asjaolud.

On selge, et kaebaja ise ei ole kontrollinud kulude põhjendatust ja on raha vastavalt teise kohaliku

omavalitsuse üksuse esitatud arvele lihtsalt ära maksnud. Juhul, kui kaebaja on ilma sisulise

kontrollita tasunud kulusid, mis ei kujuta endast tegevuskulusid PGS § 83 tähenduses, on tegemist

kaebaja riskiga. Kaebaja väide, et tema vara on vähenenud 754 914,99 euro ulatuses

enesekorraldusõiguse rikkumise tõttu, ei päde, sest tegelikult on samal alusel laekunud talle 361

579,53 eurot. Kaebaja kaebeõiguse jaatamise korral 754 914,99 euro ulatuses toimuks alusetu

rikastumine, sest kulusid tuleks hüvitada mitmekordselt.

23. Vastuses apellatsioonkaebusele vaidleb kaebaja apellatsioonkaebusele vastu ja palub jätta

see rahuldamata.

Kaebaja selgitab, et loobus oma nõudest nende õpilaste puhul, kelle osas ta peale täiendavat

hindamist asus seisukohale, et kaebaja munitsipaalkoolis ei oleks neile sobivat õppekohta olnud.

Samuti on kaebaja loobunud nõudest ka selliste õpilaste puhul, kellele oli sobiv õppekoht küll

tagatud, kuid kelle on kaebaja lastekaitse-, haridus- või sotsiaaltööspetsialist koostöös õpilase

perega suunanud õppima teise kohaliku omavalitsuse õpilaskoduga munitsipaalkooli, kuna see kas

õpilase või tema pere olukorrast tulenevalt vajalik. Vastustaja on teinud ebaõige üldistuse nõudest

loobumise põhjuste kohta. Mittestatsionaarses õppevormis õppimine (ja sellega haakuvalt

eksternõppes kooli lõpetamise võimalus) põhihariduse omandamisel ei oma käesolevas

haldusasjas tähtsust, kuna kaebaja nõue ei puuduta selliseid õpilasi.

Erinevalt vastustaja väidetust ei ole Riigikohus asjas nr 5-17-8 näinud riigi kohustust välistavat

asjaolu selles, et väidetavalt ei ole kaebaja munitsipaalkoolides tagatud õppekohta absoluutselt

kõigile õpilastele. Kaebaja on õigustatud nõudma kulutuste hüvitamist nende õpilaste osas, kellele

ta oli taganud õppekoha munitsipaalkoolis.

Vastustaja ei tõstatanud haldusmenetluses küsimust arvete ja nende alusel kantud kulude

vastavusest PGS § 83 lg-le 1 ning alles otsusest selgus, et ta sellel alusel keeldub taotluse

rahuldamisest. Seejuures on nõude aluseks olevate materjalide hulgas terve rida teiste kohalike

omavalitsuste poolt väljastatud arveid, millel on kajastatud, et tegemist on PGS § 83 lg 1 mõistes

tegevuskulu eest esitatud arvetega. Haldusmenetluses kaebaja esitatud andmete, EHIS-esse kantud

informatsiooni ning avalikult kättesaadava informatsiooni pinnalt saanuks vastustaja hinnata, kas

teiste kohalike omavalitsuste esitatud arved on esitatud tegevuskulude eest PGS § 83 lg 1 mõistes,

milliste õpilaste osas ning kas neis kajastatud summad on arvestatud korrektselt. Vastustaja pole

ei nimetanud mitte ühtegi juhtu, kus nõude arvete puhul oleks need olnud väljastatud ebaõiges

suuruses. Arvete väidetava ebaselgusega ei saanud keelduva otsustuse tegemist põhjendada ning

halduskohus on asunud õigesti seisukohale, et otsus on diskretsiooniveaga haldusakt.

Teistelt kohaliku omavalitsuse üksustelt kaebajale laekunud summad ei oma nõude lahendamisel

tähtsust. Kohalike omavalitsuste omavaheline arveldamine PGS § 83 alusel ei oma riigi kohustuste

täitmise seisukohalt tähtsust. Kaebaja poolt juba tehtud kulutuste eest nõutava summa alus ei ole

sama, mis teistelt kohalikelt omavalitsustelt kaebajale laekunud raha puhul.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

24. Apellatsioonimenetluses on pooled jätkuvalt eri seisukohal selles, kas pärast Riigikohtu asjas

nr 5-17-8 tehtud otsust esineb õiguslünk PGS § 83 lg-s 1 nimetatud kulude kohalikele

omavalitsusüksustele hüvitamise osas, samuti milline on lünga ulatus ja kuidas lünka ületada.

Pooled vaidlevad ka selle üle, kas kaebaja on tõendanud PGS § 83 lg-s 1 nimetatud kulude

kandmise ja kas sellest tulenevalt pidi vastustaja hüvitise maksmisest keeldumisel tõendama

väiteid kulude asjakohatusest. Apellatsioonkaebuse lahendamiseks ringkonnakohus selgitab

PGS § 83 lg-s 1 sätestatud riikliku kohustuse täitmisega seotud kulude hüvitamise kohustuse

õiguslikku alust ja ulatust (I), hindab kaebaja nõude tõendatust ja tõendamiskoormuse jagunemist

(II) ning lahendab seejärel apellatsioonkaebused ja jaotab menetluskulud (III).

I

25. Asjas nr 5-17-8 tunnistas Riigikohus 9. november 2017. a otsuse resolutsiooni kohaselt

põhiseadusega vastuolus olevaks selliste õigustloovate aktide andmata jätmise, mis sätestaksid

kohaliku omavalitsuse üksusele PGS § 83 lg-ga 1 pandud kohustuste rahastamise riigieelarvest,

kui kohaliku omavalitsuse üksus on taganud kõigile oma rahvastikuregistri järgsetele elanikele

võimaluse õppida oma munitsipaalkoolis.

Seadusandja ei ole käesoleva ajani asjakohast regulatsiooni kehtestanud. Seega on kujunenud

olukord, kus Riigikohtu otsusega on tuvastatud vajadus regulatsiooni järele, selle puudumise

vastuolu põhiseadusega, kuid asjakohaseid normid õiguskorras endiselt puuduvad. Vastavalt on

tegemist õiguslüngaga.

26. Sarnases olukorras, näiteks alusetult vabaduse võtmisega tekitatud kahju hüvitamise

regulatsiooni puudumisel, on Riigikohus pidanud võimalikuks lahendada kaebaja nõue vahetult

põhiseaduse normile tuginedes1.

Praegusel juhul2 leidis Riigikohus, et PGS § 83 lg-st 1 kohalikele omavalitsustele tulenev kohustus

rahastada teise kohaliku omavalitsuse üksuse koolide tegevuskulusid ei ole käsitatav kohalike

omavalitsuste olemusliku ülesandena. Tegemist on kohalikele omavalitsustele pandud riikliku

kohustusega. Kohalikule omavalitsusele PGS § 83 lg-ga 1 pandud kohustuse rahastamist ette

nägeva normistiku puudumine on vastuolus PS § 154 lg 2 ls-ga 2, mille kohaselt kaetakse

seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud riigieelarvest.

Riigikohus on varasemalt veel selgitanud, et PS § 154 lg 2 teisest lausest tulenev finantstagatis on

sätestatud reeglina, mida on rikutud juhul, kui KOV-le seadusega pandud riikliku ülesande

täitmisega seotud kulusid ei kaeta riigieelarvest, sh kui neid kaetakse üksnes osaliselt3.

27. Halduskohus leidis, et kaebajale riikliku kohustuse täitmisega seotud kulude hüvitamise pidi

vastustaja otsustama kaalutlusõiguse alusel. Ringkonnakohus selle seisukohaga ei nõustu.

PS § 154 lg 2 ls-st 2 tulenev kaebaja õigus on sõnastatud rangelt. Seega ka sellele õigusele

vastanduv vastustaja kohustus ei võimalda otsustamisel kaalutlusruumi. PS § 154 lg 2 ls-t 2 ei saa

mõista selliselt, nagu riigil oleks õigus olulisi asjaolusid kaaludes otsustada, kas ja/või millises

ulatuses kaebajale pandud riikliku ülesande täitmise kulud hüvitada. Kohustuse olemuseks on see,

et kui on tuvastatud, et tegemist on kohalikule omavalitusele pandud riikliku kohustusega, tuleb

selle kulud kanda riigieelarvest. Selliselt on sätet rakendanud ka Riigikohus nii asjas nr 5-17-8 kui

oma varasemas praktikas. Kuna seadusandja ei ole reguleerinud, millised on PSG § 83 lg-s 1

sätestatud kohustuse täitmise kulud, siis vaidlusaluse õigussuhte raames on PS § 154 lg 2 ls-s 2

nimetatud „riiklike kohustustega seotud kulud“ määratlemata õigusmõiste. Vastustajal oli õigus ja

kohustus sisustada see mõiste kaebaja hüvitamistaotluse lahendamisel. Kuna PSG § 83 lg-st 1

1 Vt RKÜK 31. märtsi 2011. a otsus asjas nr 3-3-1-69-09 (p 94).

2 Vt RKPJK 9. novembri 2017. a otsus asjas nr 5-17-8 (p 71).

3 Vt RKPJK 20. detsembri 2016. a otsus asjas nr 3-4-1-13-16 (p 195).

tuleneb, kuidas määrata summa, mille ulatuses kaebaja pidi osalema teiste kohalike omavalitsuste

munitsipaalkoolide tegevuskulude kandmises, siis sai vastustaja määratlemata õigusmõistet

sisustada eelkõige selles osas, kas PSG § 83 lg 1 järgi tasutud summast tuleb teha mahaarvamisi.

Vastustaja ei ole aga taotluse lahendamise õiguslikku alust ega riikliku kohustusega seotud kulude

mõistet vaidlustatud otsuses selgesõnaliselt määratlenud. See ei tingi vältimatult otsuse

tühistamist, kuna kaebuse lahendamisel on kohtul pädevus otsustada nii õiguse kohaldamise

(HKMS § 165 lg 1 p 5) kui ka määratlemata õigusmõiste sisustamise4 üle.

28. Ringkonnakohtu hinnangul on PS § 154 lg 2 ls 2 piisavalt selge ja täpne, et lahendada kaebaja

nõue PGS § 83 lg-s 1 nimetatud kohustuse täitmisega seotud kulude hüvitamiseks vahetult

põhiseaduse normi alusel. Normist tuleneb riigile vahetu kohustus näha riigieelarves ette vahendid

kohalikule omavalitsusele pandud riikliku ülesande täitmiseks. Vähemalt juhul, kui riik on jätnud

täitmata kohustuse riigieelarve kaudu rahastada kohaliku omavalitsusüksuse tegevust riikliku

ülesande täitmisel ega ole sätestanud ka reeglistikku riikliku ülesande täitmisest tekkivate kulude

kindlaksmääramiseks ja hüvitamiseks, tuleb PS § 154 lg 2 ls-t 2 mõista selliselt, et see annab

kohaliku omavalitsuse üksusele vahetu õiguse nõuda riigilt riikliku ülesande täitmisest tekkinud

kulude hüvitamist. Kohaliku omavalitsuse nõudeõigusele vastandub riigi kohustus eraldada

vahendid riikliku kohustuse täitmisega seotud kulude katteks. Kui riik oma kohustust ei täida, on

kohalikul omavalitsusel õigus pöörduda halduskohtusse kohustamisnõudega, taotledes

asjaomasele täitevvõimu teostavale riigiasutusele kohustava ettekirjutuse tegemist. Sellise nõude

ongi kaebaja käesolevas asjas esitanud. Nõude lahendamisel saab PS § 154 lg 2 ls-le 2 lisaks

arvestada valdkonda ja kohustamisnõude esitamist üldiselt reguleerivaid norme, eelkõige

riigivastutuse seaduse (RVastS) § 6 lg-t 1, mis sätestab, et isik võib nõuda haldusakti andmist või

toimingu sooritamist, kui avaliku võimu kandja on kohustatud haldusakti andma või toimingu

sooritama ja see puudutab isiku õigusi.

29. Õiguskaitsevahendina tuleb võimalikuks pidada ka kaebaja poolt alternatiivse nõudena

esitatud kahju hüvitamise nõuet, kuid tulenevalt RVastS § 6 lg-st 1 ja § 7 lg-st 1 tuleb

õiguskaitsevahendite valikul eelistada primaarnõuet. Kahju hüvitamise nõudmine on kohane

õiguskaitsevahend eelkõige juhul, kui primaarnõude esitamise kaudu isiku õiguste kaitse võimalus

on ammendunud ega viiks sihile. Lisaks on RVastS § 14 lg 1 alusel õigustloova akti andmata

jätmisega tekitatud kahju hüvitamise alused sätestatud piiravalt, mistõttu mõnel juhul võib

hüvitamiskaebus jääda rahuldamata ka olukorras, kus riik on jätnud täitmata põhiseadusest

tuleneva kohustuse kehtestada regulatsioon riikliku ülesande täitmisest tekkinud kulude

hüvitamiseks kohaliku omavalitsuse üksusele. Seega võiks üksnes hüvitamisnõude võimaldamine

viia selleni, et kaebajal puuduks efektiivne õiguskaitsevahend riigi poolt kohaliku omavalitsuse

üksusele pandud riikliku kohustuse rahastamata jätmise korral. Vastavalt on kohustamisnõue

praegusel juhul ka enam kooskõlas lünkadeta õiguskaitse tagamise põhimõttega.

30. Pooled on erineval seisukohal selles, milline on asjas nr 5-17-8 Riigikohtu otsusega tuvastatud

õiguslünga ulatus. Riigikohtu otsuse resolutsiooni sõnastuse kohaselt on põhiseadusega vastuolus

selliste õigustloovate aktide andmata jätmine, mis sätestaksid omavalitsuse üksustele PGS § 83

lõikega 1 pandud kohustuste rahastamise riigieelarvest, kui kohaliku omavalitsuse üksus on

taganud kõigile oma rahvastikuregistri järgsetele elanikele võimaluse õppida oma

munitsipaalkoolis. Vastustaja leiab, et Riigikohtu otsusest tuleneb, et kaebajal puudub õigus nõuda

riikliku ülesande täitmise eest hüvitist juhul, kui kaebaja ei ole taganud kasvõi ühele

rahvastikuregistri järgsele elanikule võimalust õppida oma munitsipaalkoolis.

Ringkonnakohus nõustub siinkohal kaebaja ja halduskohtuga, et Riigikohtu otsust ei saa sedavõrd

kitsendavalt mõista.

4 Vt RKHK 19. veebruari 2019. a otsus asjas nr 3-17-1545 (p 26).

31. Riigikohus on 9. novembril 2017 asjas nr 5-17-8 tehtud otsuse resolutsiooni punktis tõepoolest

märkinud: “/…/ kui kohaliku omavalitsuse üksus on taganud kõigile oma rahvastikuregistri

järgsetele elanikele võimaluse õppida oma munitsipaalkoolis.“

Samas selgitas Riigikohus otsuse põhjendustes (p 66): „Kolleegium ei pea siiski vajalikuks

lähemalt analüüsida, kas Jõelähtme vald on taganud kõigile oma rahvastikuregistri järgsetest

elanikest õpilastele nõuetekohase võimaluse õppida valla munitsipaalkoolides. Jõelähtme valla

esitatud taotluse lisaks olevatest andmetest /…/võib järeldada, et 2016. a teiste kohaliku

omavalitsuse üksuste munitsipaalkoolides õppinud Jõelähtme valla elanike arv, kelle õppekulude

katmisel vald osales, ületas igal juhul haridus- ja teadusministri välja toodud väidetavalt Jõelähtme

valla munitsipaalkoolides puuduvate õppekohtade arvu.“

Seega möönis Riigikohus põhiseaduslikkuse järelevalve asja lahendades, et kaebaja ei ole taganud

osale oma rahvastikuregistri järgsetele elanikele võimalust õppida munitsipaalkoolis. Riigikohus

pidas asja lahendamisel oluliseks hoopis seda, et elanikke, kellele kaebaja ei olnud taganud

õppekohta munitsipaalkoolis oli vähem, kui neid elanikke, kelle õppekulude katmisel kaebaja PGS

§ 83 lg-s 1 sätestatud kohustuse tõttu osales. Ringkonnakohus mõistab Riigikohtu seisukohta

selliselt, et kaebajale pandud riikliku kohustusega seotud kulude hüvitamise regulatsiooni

puudumise põhiseaduspärasuse hindamisel oli määrav, kas kaebaja oli PGS § 83 lg 1 alusel

kohustatud osalema selliste oma rahvastikuregistrijärgsete elanike õppekulude katmisel, kellele

kaebaja tegelikkuses oli loonud võimaluse hariduse omandamiseks oma haldusterritooriumil.

Selline arusaam on kooskõlas Riigikohtu asjas nr 3-4-1-13-16 antud selgitusega, et PS § 154 lg 2

ls-st 2 tulenev finantstagatis on sätestatud reeglina, mida on rikutud ka juhul, kui KOV-le

seadusega pandud riikliku ülesande täitmisega seotud kulusid kaetakse üksnes osaliselt. Vastustaja

seisukoht, et kaebajal on õigus PGS § 83 lg 1 alusel kantud kulude hüvitamisele üksnes juhul, kui

ei leidu ühtki õpilast, kellele puudus võimalus kaebaja territooriumil hariduse omandamiseks,

tooks kaasa just selle, et kaebaja kulud riikliku ülesande täitmisest jääks osaliselt või tervikuna

hüvitamata.

Seetõttu saab Riigikohtu otsuse asja nr 5-17-8 resolutsiooni praegusel juhul tõlgendada selliselt,

et põhiseadusevastane on õigustloovate aktide andmata jätmine, mis sätestaksid kohaliku

omavalitsuse üksusele põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 83 lg-ga 1 pandud kohustuste

rahastamise riigieelarvest, seoses iga õpilasega, kellele kohaliku omavalitsuse üksus on taganud

võimaluse õppida oma munitsipaalkoolis. Sellega on ühtlasi määratletud Riigikohtu tuvastatud

õiguslünga ulatus. Vastavalt on ilmne, et käesolevas asjas esitatud kaebaja taotlus hüvitise

saamiseks puudutab just neid juhtusid, mille osas riik on jätnud asjakohase regulatsiooni

kehtestamata.

32. Samas ei pea ringkonnakohus põhjendatuks kaebaja seisukohta, et regulatsiooni puudumisel

tuleb kulutused, mis ta on teinud PGS § 83 lg-s 1 sätestatud kohustuse täitmiseks kaebajale

hüvitada täies ulatuses. Kaebaja ei pea võimalikuks teha kulude osas mingeidki mahaarvamisi.

Siiski tuleneb RVastS § 6 lg-st 1, et kaebaja võib nõuda PSG § 83 lg 1 alusel tehtud kulutustega

seoses vastustajale kohustuse panemist üksnes ulatuses, milles see puudutab kaebaja õigusi.

Kaebaja õigusi riivab riikliku kohustuse täitmisega seotud kulude hüvitamata jätmine aga ainult

osas, milles riikliku ülesande täitmisega seoses on toimunud negatiivne muutus kaebaja varalises

positsioonis. Eelkõige ei ole riikliku ülesande täitmisel kaebaja õigusi kahjustavat toimet juhul,

kui ülesande täitmisega seotud kulud on juba hüvitatud muude vahendite arvel ja/või kaebaja on

saanud hüvitist PSG § 83 lg 1 alusel kolmandatelt isikutelt. Praegusel juhul see nii ongi. Pooled ei

vaidle selle üle, et vaidlusalusel perioodil on kaebaja saanud teistelt omavalitsuse üksustelt

makseid seoses nende rahvastikuregistri järgsete elanike õppimisega kaebaja munitsipaalkoolides.

PGS § 83 lg-s 1 sätestatud riikliku kohustuse täitmise kulude hüvitamise vajadus tuleneb asjaolust,

et olukorras, kus kaebaja on teinud kulutusi munitsipaalkoolide pidamiseks, s,o kohaliku ülesande

täitmiseks, on teiste kohalike omavalitsuse üksuste munitsipaalkoolis haridust omandavate

õpilaste õppekulude kandmine kaebajale täiendavaks kuluks. Täiendava kuluga ei ole aga tegemist

juhul, kui teises kohaliku omavalitsuse üksuses haridust omandava õpilase poolt nn vabaks jäänud

koha täidab õpilane, kelle elukoht ei ole kaebaja haldusterritooriumil. Selles olukorras saab

kaebaja omakorda teistelt kohaliku omavalitsuse üksustelt PGS § 83 lg 1 alusel makseid

munitsipaalkoli tegevuskulude katmiseks. Seega on kaebaja ühelt poolt küll taganud õppekoha

oma elanikule, kuid õppekoha kulu ise ei kanna, kuna teine kohaliku omavalitsuse üksus osaleb

proportsionaalselt koolis õppivate oma elanike arvuga kaebaja munitsipaalkooli kulude

kandmises. Seega vastavas osas on kaebajalt võetud oma rahvastikuregistri järgsete elanike

munitsipaalkoolis hariduse omandamise kulude kandmise kohustus. Samas oli kaebajal siiski

kohustus omakorda osaleda oma teiste kohaliku omavalitsuse üksuste munitsipaalkoolide

tegevuskulude kandmises proportsionaalselt koolis õppivate oma rahvastikuregistri järgsete

elanike arvuga. Et PGS § 83 lg 1 näeb samaaegselt ette nii kaebaja kohustuse osaleda teiste

kohaliku omavalitsuse üksuste munitsipaalkoolide tegevuskulude kandmises kui ka õiguse saada

teistelt kohaliku omavalituse üksustelt makseid oma munitsipaalkoolide tegevuskulude katmiseks,

siis on seadusandja vähemalt osaliselt siiski loonud mehhanismi kaebajale pandud riikliku

ülesande täitmisega seotud täiendava eelarvekoormuse hüvitamiseks.

33. Kaebaja tõlgenduse jaatamisel võiks äärmuslikul juhul PS § 37 lg-s 2 sätestatud kohaliku

omavalituse kohustus pidada üleval munitsipaalkoole muutuda täielikult riiklikult rahastatuks ehk

siis sisuliselt riiklikuks kohustuseks. Näiteks juhul, kui kahe kohaliku omavalitsusüksuse

rahvastikuregistri järgsed elanikud käiks vastastikku teise kohaliku omavalituse üksuse

munitsipaalkoolides, tuleks neil kohaliku omavalituse üksustel PGS § 83 lg 1 alusel kanda kogu

teise kohaliku omavalitsuse üksuse munitsipaalkoolide tegevuskulu. Kui selles olukorras riik

hüvitaks mõlemale kohaliku omavalitsuse üksusele tema poolt PGS § 83 lg 1 järgi tasutud

summad, võtaks riik sellega enda kanda munitsipaalkoolide pidamise kogu tegevuskulu, kuna

kumbki omavalitsuse üksus on juba saanud teiselt kohaliku omavalitsuse üksuselt PGS § 83 lg 1

alusel makse munitsipaalkoolide tegevuskulude katteks. Praegusel juhul katavad kaebajale

PGS § 83 lg 1 kohaselt tehtud maksed küll üksnes osa kaebaja munitsipaalkoolide

tegevuskuludest, kuid maksete toime on siiski sarnane.

34. Alternatiivselt on võimalik Riigikohtu otsust asjas nr 5-17-8 ja selles esitatud põhjendusi

mõista ka selliselt, et vähemalt osas, milles kaebaja munitsipaalkoolides õppisid teiste kohalike

omavalitsuse üksuste elanikud ning vastavalt teised kohaliku omavalitsuse üksused osalesid

kaebaja munitsipaalkoolide tegevuskulude katmises, ei ole kaebaja ise täitnud munitsipaalkooli

rahastamise kohustust ega seega ka taganud oma rahvastikuregistri järgsetele elanikele võimalust

õppida oma munitsipaalkoolis.

35. Kaebaja selgitas ringkonnakohtu istungil, et vaidlusalusel ajal olid tema munitsipaalkoolid

alarahvastatud, mistõttu teiste kohaliku omavalitsuse üksuste elanike õppima võtmine ei olnud

takistatud, samuti et kaebaja oli võimeline pakkuma õppimisvõimalust ka kõigile õpilastele,

kellega seoses ta vastustajalt hüvitise maksmist nõuab. Kui klasside täituvus oli vähene, siis sellega

seoses kaebaja kulud kooli pidamisele tingimata ei vähenenud, kuna kulutused kooli hoonetele ja

personalile ei ole üks-üheselt seotud õpilaste arvuga koolis. Samas jagunesid kooli tegevuskulud

väiksema arvu õpilaste vahel ning teised kohaliku omavalitsuse üksused osalesid kaebaja

munitsipaalkoolide tegevuskulude katmises vastavalt suuremas ulatuses. Seetõttu peab

ringkonnakohus ka selles olukorras põhjendatuks arvestada teistelt kohaliku omavalitsuse

üksustelt PGS § 83 lg 1 alusel laekunud maksetega kaebaja poolt riikliku ülesande täitmiseks

tehtud kulude hüvitamisel.

36. Eeltoodu alusel leiab ringkonnakohus, et kaebaja poolt PGS § 83 lg-ga 1 talle pandud riikliku

kohustusega seotud kuludena tuleb mõista kaebaja poolt teistele omavalituse üksustele tehtud

makseid, millest on maha arvatud samal perioodil kaebajal teiste omavalitsuse üksuste poolt samal

õiguslikul alusel tehtud maksed.

II

37. Vaidlustatud otsuses, samuti hiljem kohtumenetluses leiab vastustaja jätkuvalt, et kaebaja ei

ole tõendanud, et maksed, mis ta on teinud teiste omavalituse üksuste arvete alusel on tehtud PGS

§ 83 lg-s 1 sätestatud kohustuse täitmiseks. Vastustaja hinnangul toetavad sellist järeldust asjaolu,

et kaebaja haldusmenetluse ajal loobus osaliselt hüvitise nõudest, mööndes et algses nõudes oli

kajastatud ka nende õpilastega seotud kulud, kellele sobivat õppevormi Jõelähtme vallas ei pakuta;

ning et kuludokumentidest ei ilmne, et tegemist oleks konkreetse õpilasega seonduva

tegevuskuluga.

Ringkonnakohus vastustajaga ei nõustu.

38. Kaebaja loobumine nõude osast, milles ta ise jõudis veendumusele, et see puudutab nende

õpilastega seotud kulusid, kellele sobivat õppevormi Jõelähtme vallas ei pakuta, ei paku alust

järelduseks, et nõue ka ülejäänud ulatuses on põhjendamatu. Vastustaja seisukoht eirab fakti, et

osa kaebaja rahvastikuregistri järgsetest elanikest omandas põhiharidust väljaspool kaebaja

haldusterritooriumi, kuigi samas õppevormis (näiteks tavaõppes) hariduse omandamine oli

võimalik ka Jõelähtme vallas. Seega on väljaspool kahtlust, et kaebaja vaidlusalusel perioodil

tõepoolest osales teiste kohaliku omavalituse üksuste munitsipaalkoolide tegevuskulude

kandmises vastavalt PGS § 83 lg-le 1.

39. Samal põhjusel oli vastustaja poolt ekslik üldise vastuväitega kõigi kaebaja esitatud

kuludokumentide tõendiväärtuse eitamine. Vastustaja on märkinud, et kaebajale esitatud arvetel

märgitud

„haridusteenus“,

„koolitusteenus“,

„koolinimi“,

„hariduskulu“,

„kohamaks“,

„õpilaskoht“, „osalus“ jne ei kujuta mitte ühelgi juhul endast PGS § 83 lg-s 1 kirjeldatud ning

viidatud Riigikohtu lahendis analüüsitud tegevuskulu.

Iseenesest on vastusajal õigus selles, et PGS § 83 sätestab täpsemalt munitsipaalkooli

tegevuskulude kandmise korra ja näeb lõikes neli ette kulud, mida tegevuskulude hulka ei arvata.

Samas lähtub vastustaja siinkohal arusaamatult eeldusest, et vaatamata seaduses sätestatud reeglite

olemasolule, esitati kaebajale arveid just PGS § 83 lg-s 4 nimetatud kulude eest või muude kulude

eest, mida ei saa pidada munitsipaalkooli tegevuskuludeks PGS § 83 mõttes. Ringkonnakohus ei

näe põhjust, miks tuleks eeldada, et kaebaja poolt esitatud arved kajastavad ebaõigesti tegelikku

olukorda või ei ole esitatud kaebaja rahvastikuregistri järgsete elanike saadud munitsipaalkooli

teenuse eest. Ringkonnakohtu istungil ei osanud vastustaja nimetada ühtegi arvet või kaebaja

nõude hulka arvatud makset, mille kohta oleks tuvastatud, et see ei ole tehtud munitsipaalkooli

tegevuskulu kandmiseks PGS § 83 lg 1 alusel.

40. Kaebaja ei saanud vahetult mõjutada seda, mida teised kohaliku omavalitsuse üksused

kaebajale esitatud arvetele selgituseks märkisid. Vastustaja osutatud arvete selgitused ei ole

sellised, et neist iseenesest oleks pidanud tekkima kahtlus, et arvete alusel nõutakse kaebajalt enam

kui PGS § 83 seda lubab. Arvete selgitused ei ole vastuolus PGS § 83 lg-s 1 sätestatud kohustuse

olemusega. Lisaks nähtub arvetelt nii see, milline on ühe õpilasega seotud tegevuskulu suurus kui

ka selles kohaliku omavalitsuse üksuses vastaval tasemel haridust omandanud kaebaja elanike arv.

Vastustaja ei ole väitnud, et mõnel arvel näidatud tegevuskulu olnuks ebamõistlikult suur ja

pidanud seetõttu tekitama kahtluse, et nõutakse enamat kui PGS § 83 järgi lubatud.

Ringkonnakohtul puudub alus kahelda kaebaja selgituses, et enne arvete tasumist kontrolliti arve

õigsust muu hulgas ka Eesti hariduse infosüsteemi (EHIS) andmete alusel, kuid kontrolli eraldi ei

vormistatud ja andmeid ei säilitatud. Vastustaja ei ole samuti suutnud osutada ühelegi arvele,

millel oleks näidatud tegelikust suurem õpilaste arv. Samas on kaebaja juba haldusmenetluses

esitanud koondtabelid kuu kaupa andmetega iga õpilase, temaga seotud arve ja tasumise kohta.

Kohtumenetluses on kaebaja tabelid parandatud kujul veelkord esitanud. Ringkonnakohtu

hinnangul on ainuüksi kohtutoimiku II köite moodustav tabel piisav kaebaja nõude kontrollimiseks

ning

koostoimes

arvete

ja

maksekorralduste

esitamisega

on

kaebaja

seega

oma

tõendamiskohustuse täitnud. Vastavalt oli haldusmenetluses juba uurimispõhimõttest tulenevalt

vastustaja ülesandeks kontrollida, kas kaebaja nõue on põhjendatud ning vajadusel (kahtluse

korral) koguda täiendavaid tõendeid. Asjaolu, et vastustaja seda ei teinud viitab, et ka vastustaja

ise vähemalt möönis, et arved kajastavad õigesti kaebaja rahvastikuregistri järgsete elanike teiste

kohaliku omavalitsuse üksuste munitsipaalkoolides õppimisega seotud kulusid.

41. Ringkonnakohtu hinnangul ei olnud kaebajal kohustust eraldi tõendada, milline oli iga

asjakohase kohaliku omavalitsuse üksuse PGS § 83 lg 6 järgi arvestatud munitsipaalkooli

õppekoha tegevuskulu maksumus. Kuna tegevuskulu maksumuse arvestamise alused tulenevad

vahetult seadusest, siis võib eeldada, et tegevuskulu arvestamisel kohaliku omavalituse üksused

sellest lähtusidki. Ka tegevuskulu arvestamist olnuks vastustajal võimalik haldusmenetluses

kontrollida, kuid ta ei pidanud seda vajalikuks. See osutab, et vastustajal ei tekkinud kahtlust

arvetel näidatud tegevuskulude vastavuses PGS § 83 lg-s 6 sätestatud arvestuse alustele.

Ringkonnakohus osutab siinkohal, et tulenevalt PGS § 83 lg-st 7 oli Vabariigi Valitsusel kohustus

kehtestada igaks eelarveaastaks õppekoha tegevuskulu piirmäär ühe kuu kohta. Seda kohustust ei

ole Vabariigi Valitsus täitnud. Kuna tegemist on Haridus- ja Teadusministeeriumi valitsemisalasse

kuuluva küsimusega, siis pidanuks eeldatavalt vastustaja asjakohase eelnõu ette valmistama.

Kaebaja ei ole väitnud, et ta oleks seda teinud. Seetõttu vähemalt osaliselt vastustaja tegevusetuse

tõttu ei ole kehtestatud õppekoha tegevuskulu piirimäära, millega võrdlemine võinuks anda

indikatsiooni sellest, kas kaebajale esitatud arved on koostatud PGS § 83 regulatsiooni järgides

ega ole ülepaisutatud.

42. Vastustaja ei ole ümber lükanud kaebaja selgitust, et Vabariigi Valitsuse 5. augusti 2004. a.

määrusega nr 265 kehtestatud Eesti Hariduse Infosüsteemi asutamise ja põhimääruse § 3 kohaselt

on EHIS-e vastutav töötleja vastustaja, mistõttu on kaebaja poolt süstematiseeritud andmed olnud

vastustajal jooksvalt kättesaadavad. Vastustaja ei ole isegi väitnud, et kaebaja esitatud andmed

oleksid ebaõiged või, et riikliku ülesande täitmise kulude hüvitamise nõue oleks vastuolus kaebaja

esitatud või EHIS-s kajastatud andmetega. Samuti ei ole vastustaja väitnud, et mõne perioodi või

mõne kohaliku omavalitsuse osas ei vastaks arvel näidatud tegevuskulu PGS § 83 lg-s 6 sätestatud

korda järgides arvestatud tegevuskulu suurusele.

Siinjuures on põhjendamatud vastustaja etteheide halduskohtule seoses kaebajale arveid esitanud

teiste kohaliku omavalitsuse üksuste kolmandate isikutena menetlusse kaasamata jätmisega.

Halduskohus osutas põhjendatult, et kohtumenetlus ei puuduta teiste kohaliku omavalitsuse

üksuste õigusi ja kohustusi. Vastustajal oli võimalik kaasata kohaliku omavalitsuse üksused

haldusmenetlusse või nõuda neilt tõendite ja andmete esitamist (HMS § 38 lg 1).

Halduskohtumenetluse ülesanne on haldusmenetluse õiguspärasuse kontrollimine ning

haldusmenetluse läbiviimine ei peaks üle kanduma kohtumenetlusse. Käesolevas asjas ei ole

vastustaja tuvastanud, et kaebaja esitatud andmed ja arved oleks üheski positsioonis ebaõiged.

Seetõttu puudub vajadus kohtumenetluses nende andmete täiendavaks kontrollimiseks.

43. Eeltoodu alusel on ringkonnakohus seisukohal, et vastavalt kaebaja esitatud andmetele ja

tõenditele tuleb tõendatuks lugeda kaebaja poolt PGS § 83 lg-s 1 sätestatud alusel teistele kohaliku

omavalitsuse üksustele maksete tegemine kokku 754 914,99 euro ulatuses vaidlusalusel perioodil

2014. aasta oktoobrist kuni 2018. aasta juunini.

44. Pooled on erinevat meelt selles, millised summas sai kaebaja teistelt kohaliku omavalitsuse

üksustelt makseid PGS § 83 lg 1 järgi vaidlusalusel ajal. Vastustaja leidis halduskohtule 6. aprillil

2020. a esitatud menetlusdokumendis, et kaebajale laekunud maksete summa on 361 579,53 eurot.

Kaebaja selgitas 21. oktoobri 2020. a menetlusdokumendis, et maksete summa arvestamisel on

vastustaja ekslikult lähtunud kaebaja poolt teistele kohalikele omavalitsustele esitatud arvete

kogusummast. Kaebaja esitatud arved aga hõlmavad lisaks PGS § 83 lg 1 kohastele

tegevuskuludele ka huvikoolide ja lasteaedade kohtadega seotud kulusid. Kaebaja poolt PGS § 83

lg 1 alusel saadud summa on tegelikkuses 256 888.88 eurot. Ühtlasi esitas kaebaja vastustaja poolt

laekumiste kohta esitatud tabeli täiendatud versiooni (dtl 4557-4568), milles tõi eraldi ära andmed

maksete kohta, mida ta ei saanud PGS § 83 lg 1 alusel. Vastustaja ei ole kaebaja esitatud andmete

õigsust kahtluse alla seadnud. Kaebaja arvestuse õigsust kinnitavad seejuures vastustaja enda

esitatud tõendid – kaebaja arved teistele kohaliku omavalitsuse üksustele, millelt tõepoolest ilmneb

nii lasteaia kui ka huvikooli teenuse osutamise eest tasu nõudmine lisaks PGS § 83 lg-s 1 nimetatud

tasule. Näiteks Keila Vallavalitsusele 15. veebruaril 2017 esitatud arvel (dtl 3915) nähtub tasu

põhikooli õpilase haridusteenuse, samuti lasteaiateenuse eest; Maardu Linnavalitsuse 17. mail

2016 esitatud arvel (dtl 4157) nähtub tasu huvikooli teenuse ja haridusteenuse eest; Tallinna

Haridusametile 12. veebruaril 2015 esitatud arvel (dtl 4311) nähtub tasu huvikooliteenuse,

haridusteenuse ja lasteaiateenuse eest. Arvel erinevate teenuste eest näidatud summad kajastuvad

vastavalt kaebaja esitatud tabelis.

Seetõttu loeb ringkonnakohus tõendatuks kaebaja poolt PGS § 83 lg 1 alusel maksete saamise

kokku 256 888,88 euro ulatuses.

III

45. Kaebaja kohtumenetluses esitatud nõue riikliku ülesande täitmisest tekkinud kulude

hüvitamiseks puudutab ajavahemikku oktoober 2014 kuni juuni 2018. Sellel perioodil tasus

kaebaja PGS § 83 lg 1 alusel kokku 754 914,99 eurot teistele kohaliku omavalitsuse üksustele.

Haldusmenetluses esitatud kaebaja nõue hõlmas perioodi kuni 2017. detsembrini ja moodustas

kokku 667 022,25 eurot. Kohtumenetluses kaebuse esitamisel lisandus haldusmenetluses esitatud

nõudele veel 87 892,74 eurot.

Riikliku kohustuse täitmisega seotud kulude väljaselgitamiseks tuleb kaebaja poolt PGS § 83 lg 1

alusel teistele kohaliku omavalituse üksustele tehtud maksetest lahutada samal perioodil samal

õiguslikul alusel kaebaja poolt saadud maksete summa.

Andmed kaebaja poolt PGS § 83 lg 1 alusel saadud maksete kohta on esitatud aga ajavahemiku

osas üksnes kuni 2017. aasta detsembrini. Seetõttu saab ringkonnakohus kindlaks teha üksnes

millises ulatuses tuleb kaebajale hüvitada riikliku kohustusega seotud kulud perioodil oktoober

2014 kuni detsember 2017 eest. Lahutades sel ajavahemikul kaebaja tehtud maksetest (667 022,25

eurot) kaebajale laekunud maksed (256 888,88 eurot) ilmneb, et kaebaja riikliku kohustuse

täitmisega seotud kulud kokku on 410 133,35 eurot. Asjas kogutud andmete ja tõendite pinnalt

järeldub, et kaebaja taotlust lahendades pidanuks vastustaja otsustama hüvitada kaebajale riikliku

kohustuse täitmisega seotud kulud selles summas. Kaebaja taotluse rahuldamata jätmise otsus oli

seega materiaalselt õigusvastane ja halduskohus põhjendatult otsustas selle tühistada.

46. Ringkonnakohtu hinnangul on asjas tuvastatud asjaolude alusel võimalik kaebuses esitatud

kohustamisnõue osaliselt lahendada definitiivse ettekirjutuse tegemisega ning osaliselt tuleb

kohustada vastustajat määrama kindlaks kaebaja poolt riikliku kohustuse täitmisega seotud kulude

suurus ja otsustada seejärel hüvitise määramine.

Pidades silmas, et vastustaja viis läbi haldusmenetluse ja on saanud esitada oma seisukohad nõude,

selle õigusliku aluse ja tõendatuse kohta ka kohtumenetluses, ei pea ringkonnakohus põhjendatuks

kohustada vastustajat kaebaja taotlust põhiosas uuesti lahendama. Haldusmenetluses ega

kohtumenetluses

ei

ole

vastustaja

pidanud

vajalikuks

kontrollida

kaebaja

esitatud

kuludokumentidest nähtuvate andmete õigsust ega vastavust arvel näidatud kululiigile iga arve

kohta eraldi. Kohtumenetluses uuritud tõenditest ei ole ilmnenud asjaolusid, mis sunniks kahtlema

kaebaja esitatud tõendite usaldusväärsuses. Seetõttu ei ole vajalik kohustada vastustajat neid

andmeid veelkord kontrollima. Kaebaja on tõenditest nähtuvad andmed süstematiseerinud.

Seepärast saab kogutud andmete alusel määrata riikliku kohustusega seotud kulude kaebajale

hüvitatava summa perioodi oktoober 2014 kuni detsember 2017 osas ning kohustada vastustajat

410 133,35 eurot kaebajale välja maksma.

Kaebaja 2018. aasta eest esitatud nõude osas ei ole kohtumenetluses tuvastatud andmed hüvitise

õige summa väljaselgitamiseks piisavad. Teada on küll kaebaja poolt PGS § 83 lg 1 alusel tehtud

maksete summa (87 892,74 eurot), kuid teada ei ole kaebajale samal alusel teistelt kohaliku

omavalitsuse üksustelt laekunud maksete summa. Vastavalt tuleb kohustada vastustajat selgitama

välja kaebajale laekunud maksete summa ning juhul, kui see osutub väiksemaks kaebaja poolt

samal perioodil tehtud maksete summast, siis otsustada kaebajale väljamakse tegemine. Kaebajal

tuleb ühe kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest esitada vastustajale asjakohased arved, maksete

laekumist kajastavad dokumendid ning vajadusel selgitused selle kohta, millises osas on laekunud

maksed tehtud PGS § 83 lg 1 alusel. Kaebaja poolt tasutud maksete summana tuleb vastustajal

arvesse võtta kohtumenetluses tuvastatud 87 892,74 eurot. Otsus kaebajale hüvitatava summa

kohta tuleb teha kahe kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest.

Kokkuvõttes otsustas halduskohus põhjendatult rahuldada kaebuse kohustamisnõude ega pidanud

seejärel hüvitamisnõuet enam sisuliselt läbi vaatama.

47. Apellatsioonkaebuses

vaidlustab

kaebaja

halduskohtu

otsust

ka

menetluskulude

väljamõistmise osas. Kaebaja palub teha selles osas uus otsus, millega mõista vastustajalt välja

halduskohtus kantud õigusabikulud vastavalt kaebaja poolt esitatud menetluskulude nimekirjale.

Kaebaja möönab asjas mitmete menetlusdokumentide esitamist ning neis muuhulgas kaebuse

muutmist ja täpsustamist, kuid leiab, et see oli vajalik ja tingitud muutunud asjaoludest. Osaliselt

oli menetlusdokumentide esitamine seotud kohtukoosseisu vahetumisega, osaliselt kohtu

nõudmisega mahukate tabelite koostamiseks. Nõustuda ei saa halduskohtu hinnanguga asja

vastavusest nn keskmise haldusasja tunnustele ega järeldusega, justkui oleks kaebaja tegelikest

õigusabikuludest võimalik vajalikuks ja põhjendatuks lugeda üksnes ligikaudu veerandit.

Ringkonnakohus jagab halduskohtu arusaama, et olukorras, kus kaebaja esitas oma nõude

seisukohad, väited ja tõendid valdavas enamuses juba haldusmenetluses ei seondu

kohtumenetluses kaebuse esitamisega suurem vajadus õigusteenuse järele kui keskmises

haldusasjas. Menetlustaktika valik ja sellega seotud vajadus menetluses esitatud nõuet muuta oli

kaebaja vabatahtlik valik. Samas ei pööranud kaebaja ega vastustaja olulist tähelepanu nõude

õigusliku aluse määratlemisele ega sellest tulenevalt riikliku kohustuse täitmisega seotud kulude

mõiste sisustamisele. Sellega on suuresti seostatav mõningane segadus nõude suuruse ja nõuet

selgitavate andmete esitamisel. Siiski tuleb arvestada tõendamiseseme mahukuse, menetluse

kestuse ning asjaoluga, et asja läbivaatamiseks korraldas halduskohus kohtuistungi. Kokkuvõttes

saab seega kaebaja põhjendatud ja vajalikeks õigusabikuludeks halduskohtus lugeda 6000 eurot,

millele lisandub riigilõiv 750 eurot. Ringkonnakohus muudab vastavalt halduskohtu otsuse

resolutsiooni punkti 5.

48. Eeltoodu alusel jääb Haridus- ja Teadusministeeriumi apellatsioonkaebus rahuldamata.

Jõelähtme valla apellatsioonkaebus tuleb rahuldada osaliselt.

49. Vastavalt HKMS § 108 lg-le 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti.

Apellatsioonimenetluse tulemusena asja lahendamine ei muutunud, kuna ka muutunud otsus on

tehtud vastustaja kahjuks.

50. Kaebaja

on

taotlenud

vastustajalt

apellatsioonimenetluse

kuludena

välja

mõista

apellatsioonkaebuse esitamisel tasutud riigilõivu 15 eurot ja õigusabikulu kokku 5 592 eurot.

Kulude tõendamiseks esitas kaebaja 24. novembril 2021 arved nr 2020056, 2021001, 2021005,

20210036 ja spetsifikatsioonid õigusteenuse sisu kohta ning 2. detsembril 2021 arve nr 2021041

ühes spetsifikatsiooniga õigusteenuse sisu kohta. Menetluskulude vajalikkuse ja põhjendatuse

hindamisel arvestab ringkonnakohus otsuse punktis 47 esitatud seisukohtadega, samuti sellega, et

apellatsioonkaebuse esitasid mõlemad pooled ning ringkonnakohus vaatas asja läbi kohtuistungil.

Nende asjaolude pinnal peab ringkonnakohus põhjendatud ja vajalikuks õigusabikuluks

apellatsioonimenetluses kokku 4000 eurot. Ühes apellatsioonkaebuse esitamisel tasutud

riigilõivuga tuleb vastustajalt kaebaja kasuks apellatsioonimenetluse kulude katteks välja mõista

4015 eurot. Ülejäänud osas jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda.

Vastustaja apellatsioonimenetluse kulud jäävad tervikuna tema enda kanda.

/allkirjastatud digitaalselt/