3-21-2642/6 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Oliver Kask ja Janar

Jäätma

Määruse tegemise aeg ja koht

15.12.2021, Tallinn

Haldusasja number

3-21-2642

Haldusasi

X kaebus Rahvusooper Estonia 14.10.2021 käskkirja nr

1.1-3/29 tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja X, esindaja Jaanika Reilik-Bakhoff

Vastustaja Rahvusooper Estonia, esindaja Ott Maaten

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 22.11.2021 määrus

Menetluse alus ringkonnakohtus

X määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Võtta menetlusse X määruskaebus Tallinna Halduskohtu 22.11.2021 määruse peale

haldusasjas nr 3-21-2642.

2. Tagastada X-le määruskaebusele lisatud tõend.

3. Jätta X määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 22.11.2021 määrus

muutmata.

EDASIKAEBAMISE KORD

Kaebuse tagastamist puudutavas osas võib esitada määruse peale määruskaebuse Riigikohtule

15 päeva jooksul määruse kättesaamisest arvates. Esialgset õiguskaitset puudutavas osas on

määrus lõplik (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3, § 252

lg 7).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. 17.08.2021 jõustusid Vabariigi Valitsuse 05.05.2000 määruse nr 144 „Bioloogilistest

ohuteguritest mõjutatud töökeskkonna töötervishoiu ja tööohutuse nõuded“ (määrus nr 144)

muudatused, mille kohaselt peab tööandja SARS-CoV-2 viiruse levikust tingitud töötajate

terviseriski vähendama võimalikult madala tasemeni, kui see ei ole võimalik sama määruse §-

s 5 sätestatud meetmeid kasutades, eelkõige läbi töötajate COVID-19 haiguse vastase

vaktsineerimise, SARS-CoV-2 nakkusohutust kinnitava tõendi kontrollimise või töötajate

testimise SARS-CoV-2 testiga (määruse § 6 lg-d 1 ja 2).

2. Rahvusooper Estonia uuendas 2021. a augustis töökeskkonna riskianalüüsi, kus on

bioloogilise ohutegurina märgitud koroonaviirus ja COVID-19, mille riski suurust hinnati

kõrgeks (väga tõenäoline x keskmiselt kahjulik). Eriti ohustatuks peeti töötajaid, kelle töös on

vältimatu lähikontakt. Ohuteguri vältimise ja riski vähendamise tõhusaimaks meetmeks

3-21-2642

2(5)

peetakse vaktsineerimist. Vaktsineeritud inimene ei pea jääma isolatsiooni, seega saab teatritöö

toimuda tõrgeteta. Lähikontakti tingimustes töötav isik peab olema vaktsineeritud ja

vaktsineerimata isikutega on õigus töösuhe lõpetada. Alusena on riskianalüüsis märgitud

määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11.

3. Rahvusooper Estonia peadirektor kehtestas töökeskkonna riskianalüüsist lähtudes

14.10.2021 käskkirjaga nr 1.1-3/29 töökorralduslikud reeglid, mille kohaselt peavad olema

COVID-19 vastu vaktsineeritud töötajad, kes töötavad vältimatu lähikontakti tingimustes ja/või

kes teenindavad rahvusooperi kliente/publikut (p 1). Vältimatu lähikontakti tingimustes

töötajateks loeti käskkirja kohaselt teiste seas vahetult etendust ettevalmistavad ja teenindavad

töötajad (p 1.1 ja 1.1.3). Käskkirja järgi pidid töötajad olema vaktsineeritud hiljemalt

05.12.2021 ning tööandjal on õigus küsida COVID-19 vastu vaktsineerimise tõendit (p 2).

Käskkirja p 3 järgi on tööandjal õigus lõpetada töötajaga leping, kes ei ole hiljemalt 05.12.2021

vaktsineeritud. Vaktsineerimise kohustus ei ole töötajal, kes esitab arsti väljastatud tõendi, et

vaktsineerimine on vastunäidustatud (p 4).

4. Peadirektor teavitas töötajaid käskkirjast 15.10.2021 e-kirjaga, kus selgitas selle andmise

põhjuseid. Teatril on seadusest tulenev kohustus anda etendusi ja kontserte. Oluline on tagada

teatri igapäevane toimimine ja vältida sulgemist. Teatritöös ei ole paljude tööde puhul võimalik

lähikontakti vältida. COVID-19 nakkusjuhtumi ilmnemine tähendab, et mittevaktsineeritud

lähikontaktsed peavad olema eneseisolatsioonis. See on kaasa toonud etenduste ärajätmise.

Tegemist ei ole jätkusuutliku mudeliga, sest vaktsineerimata töötajatele ei saa panna enam

vastutust ja vaktsineeritud töötajatele langeb ebamõistlik koormus. Vastustaja uuendas

töökeskkonna riskianalüüsi, mille järgi peavad vaktsineeritud olema töötajad, kes töötavad

vältimatu lähikontakti tingimustes ja teenindavad publikut. Töösuhte võib lõpetada isikuga, kes

vaatamata hoiatusele ei vaktsineeri end mõistliku aja jooksul, s.o seitsme nädala jooksul.

5. Rahvusooper Estonia töötaja X esitas Tallinna Halduskohtule 15.11.2021 kaebuse

14.10.2021 käskkirja nr 1.1-3/29 tühistamiseks.

Käskkiri on haldusakt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg 1 mõistes või äärmisel juhul

eelhaldusakt. Selle andja on avalik-õiguslik juriidiline isik. Käskkirjal on välismõju, sest sellega

ei korraldata üksnes sisemist asjaajamist ning see toob kaasa õiguslikud tagajärjed. Tegemist

on käskkirjaga, seega on sellel regulatiivne toime. Käskkiri on ühepoolne ning sellega

reguleeritakse üksikjuhtu, sest adressaadid on selgelt määratletud. Kui tegemist ei ole

haldusakti, vaid halduse siseaktiga, on see erandkorras siiski vaidlustatav. Käskkiri riivab

kaebaja õigust isikupuutumatusele ning tal peab olema võimalik seda vaidlustada. Eesti

seadusandluses puudub õiguslik alus kehtestada vaktsineerimiskohustust. Kaebaja õigused ei

ole efektiivselt kaitstud, kui tal oleks võimalik pöörduda kohtusse alles töölepingu lõpetamisel.

Käskkiri on formaalselt ja materiaalselt õigusvastane. Selle andmisel ei ole järgitud menetlus-

ja vorminõudeid, selle andmiseks puudub õiguslik alus, see on ebaproportsionaalne, vastuolus

võrdse kohtlemise, õiguskindluse ja õigusselguse põhimõttega ning kaalutud ei ole muude

meetmete rakendamist. Vaktsineerimiseks kohustamine ei ole ainus sobiv meede

nakkushaiguse leviku tõkestamiseks, sest ka vaktsineeritud inimene võib olla nakkusohtlik, ja

ohutu töökeskkonna loomiseks. Vastustaja ei kaalunud muid meetmeid, nagu distantsi

hoidmine, kätepesu, desinfitseerimine, isikukaitsevahendite kasutamine ja regulaarne

testimine. Vaktsineerimine ei taga nakkusohustust. Vastustaja rikkus riskianalüüsi läbiviimise

reegleid,

sest

selle

koostamisse

töötajaid

ei

kaasatud.

Vastustaja

kehtestas

vaktsineerimiskohustuse selleks, et vältida vaktsineerimata isikute isolatsiooni jäämist ning

seeläbi etenduste ärajäämist ja majandusliku kahju tekkimist. Samas võib isolatsiooni nõue

laieneda ka vaktsineeritud lähikontaktsetele. Kaebajal on vabadus otsustada enda tervise üle.

3-21-2642

3(5)

Kaebusele oli lisatud esialgse õiguskaitse taotlus käskkirja kehtivuse peatamiseks.

Vaktsineerimist ei ole võimalik hiljem tagasi pöörata. Vaktsineerimata jätmisel kaotab kaebaja

töö. Tööle ennistamine on võimalik vaid tööandja nõusolekul. Vaktsineerimiskohustus riivab

kaebaja isikupuutumatust. Sellega võivad kaasneda kõrvaltoimed. Riskianalüüsis on kirjeldatud

muid tõhusaid meetmeid COVID-19 leviku tõkestamiseks. Haldusakti kehtivus tuleks peatada

kõigi selle mõjualas olevate isikute suhtes.

6. Tallinna Halduskohus tagastas kaebuse 22.11.2021 määrusega HKMS § 121 lg 1 p 1

alusel (resolutsiooni p 1), jättis esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata (resolutsiooni p 2)

ning tagastas kaebuselt tasutud riigilõivu 15 eurot (resolutsiooni p 3).

Halduskohtu pädevuses on avalik-õiguslikus suhtes tekkinud vaidluste lahendamine, kui seadus

ei näe ette teistsugust menetluskorda (HKMS § 4 lg 1). Kaebaja ja Rahvusooper Estonia vahel

ei ole avalik-õiguslikku suhet. Seega ei kuulu avalduse läbivaatamine halduskohtu pädevusse.

Töösuhtest tulenevaid vaidlusi lahendab töövaidluskomisjon ja maakohus. Kaebuse

tagastamise tõttu tuleb esialgse õiguskaitse taotlus jätta rahuldamata ning tagastada kaebuselt

tasutud riigilõiv.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

7. X esitas määruskaebuse, milles palub halduskohtul või ringkonnakohtul võtta kaebus

menetlusse ning rahuldada esialgse õiguskaitse taotlus kõigi käskkirja nr 1.1-3/29 p-s 1

nimetatud töötajate või kaebaja suhtes.

Riigikohtu 25.11.2021 määrustes nr 3-21-2071 ja 3-21-2241 võetud seisukohad on

kohaldatavad ka käesolevas asjas. Vaktsineerima kohustav käskkiri on siseakt, sest see

puudutab teenistussuhte eeldusi, sh töölepinguseaduse alusel töötavate isikute osas. Selline

siseakt on halduskohtus vaidlustatav. Suhte tsiviilõiguslik iseloom ilmneb alles töölepingu

lõpetamisel. Esialgse õiguskaitse kohaldamiseta ei ole kaebaja õiguste kaitse efektiivne, sest tal

ei ole tööle ennistamise õigust ega võimalust tagajärgi tagasi pöörata. Tõenäoliselt lõpetatakse

töösuhe kuu aja jooksul. Vaktsineerimata jätmine ei tähenda, et kaebajast tuleneks oht.

Vastustajal on võimalik rakendada muid meetmeid. Kaebus on perspektiivikas.

8. Rahvusooper Estonia leidis vastuses, et 14.10.2021 käskkiri on õiguspärane ja puuduvad

alused selle tühistamiseks ja kehtivuse peatamiseks.

Töökeskkonna riskianalüüsi järgi on lähikontakti tingimustes töötavatel töötajatel suur risk

nakatuda koroonaviirusesse. Teadusuuringud kinnitavad, et parim kaitse koroonaviiruse vastu

on vaktsineerimine. See vähendab nakatumise ja nakkuse levitamise ning haiguse raske

läbipõdemise tõenäosust. Kaebaja töökohal on lähikontakt vältimatu. Tema töö iseloom ei

võimaldada kokkupuuteid vähendada. Vastustajal ei ole ressursse, et kaitsta kaebajat ja teisi

töötajaid muul viisil. Kõigi töötajate igapäevaseks testimiseks ei ole vahendeid. See, et kaebaja

ei ole varem haigestunud, ei tähenda, et temast ohtu ei tulene. Käskkirja eesmärk on kaitsta

töötajaid nakatumise eest, mitte vaktsineerimata töötajaid isolatsiooni jäämise eest.

Eneseisolatsiooni jäävate isikute hulk peaks siiski olema minimaalne. Töölepingu lõpetamine

vaktsineerimata töötajaga ei ole ette ära otsustatud.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

I

9. Määruskaebuse võib HKMS § 207 lg 1 alusel menetlusse võtta. Määruskaebuse esitamine

on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 203 lg 1, § 121 lg 4), määruskaebus on tähtaegne (HKMS

§ 204 lg 1) ning vastab HKMS §-des 52–54 ja 205 sätestatud nõuetele. Määruskaebuse

esitamine on riigilõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 9).

3-21-2642

4(5)

Määruskaebuse eesmärk on kaebuse menetlemine ja esialgse õiguskaitse kohaldamine, et

vältida kahjulike tagajärgede saabumist kohtumenetluse ajal. Selleks tuleb taotleda halduskohtu

määruse tühistamist ja asja tagasisaatmist halduskohtule ettevalmistava menetluse jätkamiseks

ning esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamist (HKMS § 205 lg 1 p 3). Ringkonnakohus

tõlgendab HKMS § 2 lg 4 alusel kaebaja tahet esitada vastav taotlus. Ringkonnakohus selgitab

täiendavalt, et halduskohtul puudub pädevus tühistada enda varasemat määrust kaebuse

tagastamise kohta. Kaebuse tagastamisel on halduskohtul pädevus lahendada HKMS § 172 lg-

s 1 nimetatud taotlusi (HKMS § 178 lg 3). Kui kaebaja ei nõustu kaebuse tagastamisega, on tal

õigus esitada halduskohtu määruse peale määruskaebus ringkonnakohtule (HKMS § 121 lg 4

ja § 203 lg 1). Seda on kaebaja teinud.

10. Kaebaja on määruskaebusele lisanud Rahvusooper Estonia töötajate 03.11.2021

pöördumise juhtkonna poole seoses vaidlustatud käskkirjaga. Kaebaja põhjendab pöördumise

esitamist sellega, et see kinnitab ka teiste töötajate arvamust, et 14.10.2021 käskkiri on

õigusvastane. Ringkonnakohus tagastab pöördumise, sest määruskaebuse lahendamine ei sõltu

kaebaja kolleegide nõustumisest kaebuse väidetega, mis puudutab vaidlusaluse käskkirja

õiguspärasust. Järelikult ei ole sellel pöördumisel määruskaebuse lahendamisel tähtsust

(HKMS § 62 lg 2).

II

11. Halduskohus tagastas kaebuse HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel, sest kaebaja ja Rahvusooper

Estonia vahel ei ole avalik-õiguslikku suhet. Halduskohtu hinnangul on tegemist töösuhtest

võrsuva vaidlusega, mida on pädev lahendama töövaidluskomisjon ja maakohus. Kaebaja

arvates sarnaneb praegune vaidlus haldusasjadega nr 3-21-2071 ja 3-21-2241, kus Riigikohus

leidis, et ka töölepingulised töötajad võivad halduse siseakti vaidlustada, ning seetõttu kuulub

vaidluse lahendamine halduskohtu pädevusse.

12. HKMS § 4 lg 1 järgi on halduskohtu pädevuses avalik-õiguslikus suhtes tekkinud

vaidluste lahendamine, kui seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda. Maakohtu pädevuses

on eraõigussuhtest tulenevate vaidluste lahendamine, kui seaduses ei ole sätestatud teisiti (vt

tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 1). Halduskohtul tuleb pädevust hinnata ka juhul,

kui pooled sellele vastu ei vaidle (vt HKMS § 120 lg 1 p 8 ja § 121 lg 4).

13. Pädevuse piiritlemisel on otsustav tähendus vaidlusaluse õigussuhte iseloomul, kusjuures

suhte iseloomu kindlakstegemisel tuleb lähtuda kaebuse nõudest ja alusest (vt Riigikohtu

16.06.2011 määrus nr 3-2-4-2-11, p 11; 24.03.2015 määrus nr 3-3-4-1-15, p 7). Õigussuhtel on

avalik-õiguslik iseloom, kui see on tekkinud avaliku õiguse normi alusel, seda reguleerivad

avaliku õiguse normid või kui protsessis on määravad avaliku õiguse põhimõtted ja sätted (vt

Riigikohtu 22.12.2000 otsus nr 3-4-1-10-00, p 14; 19.02.2002 määrus nr 3-3-1-12-02, p 4;

19.12.2005 määrus nr 3-3-1-64-05, p 10).

14. Praegusel juhul nõuab kaebaja Rahvusooper Estonia peadirektori 14.10.2021 käskkirja

tühistamist. Käskkiri põhineb tööandja riskianalüüsil ning selles on viidatud määruse

nr 144 § 6 lg 2 p-le 11. Käskkirja kohaselt võidakse tööleping lõpetada isikuga, kes end

tähtaegselt ei vaktsineeri. Kaebaja hinnangul luuakse käskkirjaga vaktsineerimiskohustus,

millega rikutakse tema isikupuutumatust; samuti võib see olla aluseks tema töösuhte

lõpetamisele.

15. Avalik-õiguslik vaidlus eeldab esmalt, et õigussuhte üks osapooltest on avaliku võimu

kandja. Selleks on riigi ja kohaliku omavalitsusüksuse kõrval ka muu avalik-õiguslik juriidiline

isik või avalikke ülesandeid täitev eraisik, kui talle on seadusega või seaduse alusel antud üle

volitused avaliku võimu teostamiseks. Rahvusooper Estonia vastab sellele tingimusele.

Vastustaja on rahvusooperi seaduse (ROS) alusel loodud avalik-õiguslik juriidiline isik, kes

täidab talle seadusega pandud ülesandeid (ROS § 3 ja § 4 lg 1).

3-21-2642

5(5)

16. Institutsionaalse aspekti kõrval tuleb võtta arvesse ka õigussuhte iseloomu, s.o selle

olemust ja toimet. Kui avaliku võimu kandja seisund suhtes teise isikuga on olemuslikult

samaväärne seisundiga, milles võivad olla eraisikud, räägib see suhte eraõiguslikuks

kvalifitseerimise kasuks. Sellistel puhkudel ei ole põhjust asendada eraõiguslikku regulatsiooni

avalik-õiguslikuga (vt Riigikohtu 20.12.2001 otsus nr 3-3-1-15-01, p 11). Ringkonnakohtu

hinnangul on vastustaja kaebaja suhtes seisundis, milles võivad olla ka eraisikud, mistõttu tuleb

nendevaheline suhe kvalifitseerida eraõiguslikuks, mitte avalik-õiguslikuks. See, et vastustaja

on Eestis ainus omataoline avalik-õiguslik juriidiline isik, ei tähenda, et ta teostab avalikku

võimu. Talle pandud ülesannete täitmist reguleerivad valdavalt eraõiguse normid (võlaõigus,

tööõigus, autoriõigus). Vastustaja on töötajatega sõlminud töölepingud ja tema positsioon

sarnaneb eraõigusliku tööandjaga. Kuigi töötervishoiu ja -ohutuse vastu on avalik huvi, on need

ennekõike imperatiivsed eraõiguse normid, mis on kehtestatud eelduslikult nõrgema poole

(töötaja) õigusliku positsiooni kindlustamiseks. Ka ei ole töötervishoiu ja -ohutusega

seonduvate õigusnormide kohustatud isikuks tööandjana üksnes avaliku võimu kandja.

17. Eelnev ei tähenda, et halduskohtus ei võiks olla vaidlustatav mõne teise avalik-õigusliku

juriidilise isiku sarnane käskkiri. Pädevuse piiritlemisel on otsustav õigussuhte iseloom.

Seejuures ei nõustu ringkonnakohus kaebajaga, et praegune vaidlus sarnaneb haldusasjadega nr

3-21-2071 ja 3-21-2241. Nendes haldusasjades oli vastustajaks Kaitsevägi, kes

valitsusasutusena teostab avalikku võimu ja tegutseb avaliku õiguse normide alusel. Töölepingu

alusel töötajad olid avalikus teenistuses (vt kaitseväe korralduse seaduse § 2 lg 1, avaliku

teenistuse seaduse § 5, § 6 lg 1 ja lg 2 p 1).

18. Seega on halduskohus kaebuse õigesti pädevuse puudumise tõttu tagastanud.

19. Kui kaebaja ei ole esitanud asjakohast nõuet õigele kohtule, selgitab kohus võimaluse

korral, kuhu ja millises korras on kaebajal võimalik asja lahendamiseks pöörduda (HKMS §

121 lg 3). Kaebajal on oma õiguste kaitseks võimalik pöörduda töövaidluskomisjoni või

maakohtusse. Maakohtule esitatava nõude liigi peab otsustama kaebaja. Kõne alla võib tulla nt

nõue tuvastada, et tööandja poolne töölepingu ülesütlemine vaktsineerimiskohustuse täitmata

jätmise tõttu oleks tühine, või nõue keelata tööandjal teatud toimingute tegemine. Maakohtult

saab kaebaja taotleda ka hagi tagamist (vt TsMS § 377 jj).

20. Kuna halduskohus ei saa pädevuse puudumise tõttu kaebust sisuliselt lahendada, on

kaebus menetluslikel põhjustel ilmselgelt perspektiivitu. Sellises olukorras ei ole esialgse

õiguskaitse kohaldamine põhjendatud. Seetõttu jättis halduskohus õigesti rahuldamata ka

kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse.

(allkirjastatud digitaalselt)