3-21-1979/15 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Oliver Kask ja Janar

Jäätma

Otsuse tegemise aeg ja koht

08.12.2021, Tallinn

Haldusasja number

3-21-1979

Haldusasi

P. DUSSMANN

EESTI

Osaühingu

kaebus

Riigihangete vaidlustuskomisjoni 19.08.2021 otsuse nr

134-21/234323 p-de 2–5 tühistamiseks ja Tallinna

Haridusameti 08.07.2021 käskkirja nr 1.-40/71 p-de 1–

3 õigusvastasuse tuvastamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – P. DUSSMANN EESTI Osaühing, esindaja

vandeadvokaat Ott Saame

Vastustaja

–

Tallinna

Haridusamet,

esindajad

vandeadvokaat Kadri Härginen ja advokaat Mario

Sõrm

Kolmas isik – RK Teeninduse OÜ, esindaja advokaat

Priit Kala

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 13.10.2021 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

P. DUSSMANN EESTI Osaühingu apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta rahuldamata Tallinna Haridusameti taotlus P. DUSSMANN EESTI

Osaühingu kaebuse läbi vaatamata jätmiseks.

2. Jätta P. DUSSMANN EESTI Osaühingu apellatsioonkaebus rahuldamata ja

Tallinna Halduskohtu 13.10.2021 otsuse resolutsioon muutmata, kuid muuta

halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt ringkonnakohtu otsuse põhjendustele.

3. Mõista P. DUSSMANN EESTI Osaühingult välja Tallinna Haridusameti kasuks

1600 eurot ja RK Teeninduse OÜ kasuks 1512 eurot nende apellatsioonimenetluse

menetluskulude katteks. Ülejäänud osas jätta menetluskulud menetlusosaliste endi

kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD JA SELGITUSED

Otsuse

peale

võib

esitada

kassatsioonkaebuse

Riigikohtule

hiljemalt

20.12.2021

(halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 278 lg 1). Hankeasjas ei saa esitada

3-21-1979

2(10)

vastukassatsioonkaebust (HKMS § 278 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse

esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi

taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning

kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse

(HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tallinna Haridusamet (hankija, vastustaja) viis sotsiaal- ja eriteenuste erimenetlusena läbi

riigihanke „Toitlustamisteenuse osutaja leidmine Tallinna linna koolidele“ (viitenumber

234323). Hanketeade avaldati riigihangete registris 22.03.2021. Hange on jaotatud 24 osaks,

neist osa 7 puudutab Jakob Westholmi Gümnaasiumile toitlustamisteenuse osutaja leidmist.

Hanke osas 7 esitasid pakkumuse Baltic Restaurants Estonia AS, P. DUSSMANN EESTI

Osaühing (kaebaja) ja RK Teeninduse OÜ (kolmas isik).

2. Vastustaja otsustas 21.06.2021 käskkirja nr 1.-40/34 p-ga 1 mh hanke osas 7 kõik

pakkumuse esitanud pakkujad kvalifitseerida ning tunnistas p-ga 2 kõik esitatud pakkumused

vastavaks. Kaebaja vaidlustas 21.06.2021 käskkirja (vaidlustusasi nr 127-21/234323, haldusasi

nr 3-21-1826).

3. Vastustaja tunnistas 08.07.2021 käskkirjaga nr 1.-40/71 hanke osas 7 kolmanda isiku

pakkumuse edukaks, kvalifitseeris kolmanda isiku ja jättis ta kõrvaldamata (p-d 1–3). Kaebaja

vaidlustas 08.07.2021 käskkirja.

4. Riigihangete vaidlustuskomisjon (VAKO) jättis 19.08.2021 otsusega nr 134-21/234323

kaebaja vaidlustuse 08.07.2021 käskkirja peale hanke osas 7 rahuldamata (p-d 2–5).

1) Vaidlustaja väitel on hommiku- ja koolieine ristsubsideerimine keelatud. Riigihanke

alusdokumentide (RHAD) lisa 1.7 (tehniline kirjeldus) p 3.2.16 on sõnastatud järgmiselt:

„tellija soovil peab toitlustaja lisaks koolilõunale pakkuma koolieinet (pikapäevarühma lõuna)

ja selle maksumus ei sisaldu koolilõuna maksumuses, teenuse eest tasub õpilane,

ristsubsideerimine on keelatud.“ RHAD lisa 1.7 p 3.2.18 on sõnastatud järgmiselt: „tellija

soovil peab toitlustaja pakkuma hommikueinet ja selle maksumus ei sisaldu koolilõuna

maksumuses, teenuse eest tasub õpilane, ristsubsideerimine on keelatud.“ VAKO on

28.07.2021 otsuses vaidlustusasjas nr 127-21/234323 leidnud, et neis punktides nimetatud

ristsubsideerimise keeld on pakkumuse vastavustingimus ning kõnealused punktid ei välista

kooli- ja hommikueine hinna ristsubsideerimist pakkuja muude tuludega. VAKO jääb

praeguses vaidlustusasjas samale seisukohale.

2) Vaidlustaja väitel oleks pidanud hankijal tekkima kahtlus kolmanda isiku pakkumuse

maksumuses (kooli- ja hommikueine hind on 0,02 eurot koos käibemaksuga). Vaidlustaja leiab,

et hankija jättis teostamata kolmanda isiku pakkumuse maksumuse põhjendatuse kontrolli.

Põhjendamatult madala maksumuse kontrollimine on vaidlustatav edukaks tunnistamise otsuse

kaudu, kuid VAKO on 29.07.2021 vaidlustusasjas nr 124-21/234323 leidnud, et hankijal

puudus hankes viitenumbriga 234323 õigus ja kohustus kontrollida pakkumuse maksumuse

põhjendatust riigihangete seaduse (RHS) §-s 115 sätestatud korras. Kui hankijal selline

kohustus oligi, puudus taolise kontrolli tegemiseks alus, sest hankijal ei pidanud tekkima

kahtlust, et kolmanda isiku pakkumus oli põhjendamatult madala maksumusega. Sõlmitava

hankelepingu esemeks on eelkõige koolilõuna pakkumine kindlaksmääratud hinnaga ning

hommiku- ja koolieine, mille maksumust on hankija pakkumuste hindamiseks pakkujatelt

nõudnud, on väikese mahuga lisateenus. Seega on ilmne, et vajadusel lisapersonali värbamine,

3-21-1979

3(10)

köökide sisustamine jms ei toimu valdavalt hommiku- ja koolieine maksumuse arvelt, mistõttu

hommiku- ja koolieine maksumus ei pea neid kulusid katma. VAKO jääb praeguses

vaidlustusasjas samale seisukohale.

3) Vaidlustaja väitel on kolmas isik ja Baltic Restaurants Estonia AS sõlminud hanke osas 7

konkurentsi kahjustava kokkuleppe konkurentsiseaduse (KonkS) § 4 lg 1 tähenduses. Hankijal

on õigus, et sama hommiku- ja koolieine maksumuse esitamine eesmärgiga osaleda

liisuheitmisel ei viita kokkuleppele selle kohta, kes saab endale hankelepingu ja kuidas

jaotatakse turg. Kui pole Konkurentsiameti või kohtu otsust, ei saa ka hankija otsustada, et

KonkS § 4 lg-t 1 on rikutud.

5. P. DUSSMANN EESTI Osaühing palus Tallinna Halduskohtule esitatud kaebuses

tühistada VAKO 19.08.2021 otsuse p-d 2–5 ning vastustaja 08.07.2021 käskkirja p-d 1–3.

1) Vastustaja 21.06.2021 käskkirja p 2, millega kolmanda isiku pakkumus tunnistati vastavaks,

on õigusvastane ristsubsideerimise keelu kontrollimata jätmise ja ristsubsideerimise keelu

rikkumise tõttu (vt haldusasi nr 3-21-1826). Vastustaja 21.06.2021 käskkirja p 2 õigusvastasus

toob kaasa ka 08.07.2021 käskkirja õigusvastasuse.

2) Kohtupraktikas on sarnase vaidluse puhul leitud, et ristsubsideerimise keeld ei ole tingimata

vastavustingimus (nt Tallinna Halduskohtu otsus haldusasjas nr 3-20-1400, p 17). Kohus on

selgitanud, et RHAD sätted, mis sisaldavad nõudeid pakkumuse sisule, on asjaomases osas

pakkumuse vastavustingimused ja sätted, mis näevad ette pakkumuse hindamise kriteeriumid,

ei ole. See jaotus ei sõltu sätete paiknemisest RHAD-s. Hankija kontrollib pakkumuse

maksumust sisuliselt alles pakkumuse edukaks tunnistamise faasis ja pärast pakkumuse

vastavaks tunnistamist. Enne pakkumuse vastavaks tunnistamist ei anna hankija pakkumusele

hindepunkte ega selgita välja majanduslikult soodsaimat pakkumust. Ka käesolevas hankes

võib olla õiguslik olukord selline, et ristsubsideerimise keelu sisuline kontroll pidanuks

toimuma pakkumuse edukaks tunnistamisel pärast pakkumuste vastavaks tunnistamist.

3) Ristsubsideerimise keeld ei puuduta üksnes koolilõuna maksumust. VAKO leidis ebaõigesti,

et vastustaja on kehtestanud RHAD lisa 1.7 p-des 3.2.16 ja 3.2.18 üksnes kitsama keelu katta

hommikusöögi ja koolieine kulusid koolilõuna tulude arvelt. Tegelikult on vastustaja

kehtestanud üldise (laia) ristsubsideerimise keelu katta hommikusöögi ja koolieine kulusid

mistahes muude tulude arvelt.

4) Vastustajal oleks pidanud kontrollima, kas pakkujad järgivad ristsubsideerimise keeldu.

Kõnealuse riigihanke raames esitasid 8 pakkujat 11-st hommikusöögi ja koolieine hinnaks 0,02

eurot. Hankija leiab ekslikult, et see on legitiimne turuhind. Vastustajal oleks tulnud

kontrollida, millistest tuludest kolmanda isiku pakutud selgelt omahinnast madalamat

hommikusöögi ja koolieine hinda rahastatakse. Hommiku- ja koolieine omahinna arvutamisel

tuleb lisaks tooraine kulule arvesse võtta tööjõu- ja kommunaalkulusid.

5) Ristsubsideerimise keelu rikkumine võrdub põhjendamatult madala pakkumusega

(Riigikohtu otsus asjas nr 3-20-924, p-d 22 jj). Riigihanke kontekstis omab ristsubsideerimise

keeld mõistlikku tähendust üksnes koostoimes RHS § 115 kohaldamisega ning sellest järeldub

põhjendamatult

madala

pakkumuse

(s.o

omahinnast

madalama

hinna)

keeld.

Ristsubsideerimise keelamisega nägi vastustaja käesolevas erimenetluses hommikusöögi ning

koolieine suhtes ette RHS § 115 kohaldamise. Ristsubsideerimise keeldu arvestades ei ole

eluliselt usutav, et 0,02 euro eest oleks ükski pakkuja suuteline pakkuma RHAD nõuetele

vastavalt nii hommiku- kui ka koolieinet.

3-21-1979

4(10)

6) Hankija ei teostanud RHS § 95 lg 4 p 5 järgimise kontrolli. Hankes tegid 8 pakkujat 11-st

(vaadeldes ühispakkujaid ühe pakkujana ja kõiki hanke osasid kokku) hommiku- ja koolieine

osas sendi pealt sama minimaalse võimaliku hinnaga pakkumise (1 sent vastava eine toidukorra

kohta). Seetõttu oleks vastustajal pidanud tekkima kahtlus pakkujate vahelise konkurentsi

kahjustava eesmärgi ja/või tagajärjega kokkuleppe ja/või kooskõlastatud tegevuse osas

(konkurentsiseaduse (KonkS) § 4 lg 1 koos RHS § 95 lg 4 p-ga 5) ning vastustaja oleks ka selle

osas pidanud läbi viima kontrolli.

6. Tallinna Haridusamet palus jätta kaebus läbi vaatamata või rahuldamata.

1) Vaidlustatud otsus ei riku kaebaja subjektiivseid õigusi, sest tal puudub võimalus

hankelepingu sõlmimiseks.

2) VAKO on käesoleva riigihankega seotud otsustes, sh vaidlustatud otsuses leidnud, et RHAD

lisa 1.7 p-des 3.2.16 ja 3.2.18 esitatud nõue on pakkumuse vastavustingimus. Sel juhul ei saa

kaebaja ristsubsideerimisega seonduvat praeguses asjas vaidlustada.

3) VAKO on korrektselt määratlenud RHAD lisa 1.7 p-des 3.2.16 ja 3.2.18 seatud

ristsubsideerimise keelu ulatuse – kooli- ja hommikueine maksumust ei tohi ristsubsideerida

koolilõuna arvelt. Kui vastustaja oleks soovinud ette näha kõikehõlmava ristsubsideerimise

keelu, siis ei oleks seda keeldu esitatud RHAD osades, mis puudutavad üksnes koolieinet ja

selle maksumust (p 3.2.16) ning hommikueinet ja selle maksumust (3.2.18), vaid hankelepingu

esemete üleselt. RHAD-st tulenev piirav tingimus peab olema määratletud selgesõnaliselt, kuna

selle alusel piiratakse pakkujal pakkumuse esitamist ja riigihankel osalemist.

4) Ristsubsideerimise keelul puudub praeguses hankes seos pakkumuse maksumuse

põhjendatuse kontrollimisega RHS § 115 alusel. RHS § 126, mis reguleerib sotsiaal- ja

eriteenuste erimenetluse korraldamist, ega ka RHAD ei viita RHS § 115 kohaldamisele.

Vastustajal ei olnud seetõttu õigust ega kohustust pakkumuste maksumuse põhjendatust

kontrollida. Vastava pädevusnormita pakkumuste maksumuse põhjendatuse kontrollimine

oleks osapooltele ettenähtamatu ja õigusvastane.

5) Vastustaja kontrollis nn kartellikeeldu kooskõlas RHS-ga. RHS § 95 lg 4 p 5 kohaldamine

eeldab, et konkurentsi piirav tegevus on tuvastatud pärast sellise otsuse tegemist, mis selle

tegevuse õiguslikult kvalifitseerib (vt Euroopa Kohtu otsus asjas C-124/17, p 38–39). Eesti

kontekstis eeldab see, et kohus või vähemalt Konkurentsiamet on teinud vastava otsuse, kuid

sellise otsuse olemasolu kaebaja ei väida. RHS § 95 lg 4 p 5 puhul toimub hankija poolne

kontroll läbi pakkujate poolt hankepassis esitatud kinnituste ning nende kontrollimise

riigihangete registri kaudu, mis on selleks tarbeks liidestatud karistusregistriga. Vastustaja on

selle kontrollikohustuse kolmanda isiku suhtes riigihangete registris täitnud ning

karistusregistri andmetel pole kolmandat isikut karistatud karistusseadustiku (KarS) §-s 400

sätestatud süüteo eest. Konkurentsiameti kaasamine tähendaks, et hankija saaks RHS § 95 lg 4

p 5 kohaldamise juurde naasta aastate pärast ega saaks enne menetlusega edasi minna. Selline

tõlgendus läheks vastuollu RHS § 3 p-s 5 sätestatud kohustusega viia riigihange läbi mõistliku

aja jooksul.

7. RK Teeninduse OÜ palus jätta kaebus rahuldamata.

1) RHAD lisa 1.7 p-des 3.2.16 ja 3.2.18 ristsubsideerimise keeld on vastavustingimus, mida ei

saa praeguses asjas vaidlustada.

3-21-1979

5(10)

2) Vastustaja ei näinud RHAD-s ette pakkumuste maksumuse põhjendatuse kontrollimist RHS

§ 115 alusel. Seega puudus vastustajal kohustus ja õigus teostada riigihankes alapakkumuste

kontrolli. Samas on kolmanda isiku pakutud hommikueine ja koolieine maksumus turul

tavapärane ega pidanud tekitama vastustajas kahtlust alapakkumusest. Kaebaja ei ole tõendanud

vastupidist. Hommikueine ja koolieine maksumus katab kõik pakkumisega seotud kulud,

mistõttu puudub kolmandal isikul tegelikult vajadus hommikueine ja koolieine pakkumisega

seonduvate kulude ristsubsideerimiseks mistahes vahenditest (st hankelepingu muudest

tuludest või hankelepingu välistest tuludest). Kolmas isik ei ole seetõttu riigihankes

ristsubsideerimise keeldu rikkunud, sõltumata sellest, kuidas riigihankes kehtivat

ristsubsideerimise keeldu sisustada. Kolmas isik leiab siiski, et praeguses riigihankes keelati

vaid ristsubsideerimine kitsamas mõttes.

3) Kaebaja väide kolmanda isiku poolt teiste riigihankes osalejatega väidetavalt sõlmitud

konkurentsi kahjustavast kokkuleppest on tõendamata. Kolmas isik pole mitte kellegagi midagi

kokku leppinud ning on sellist hinda pakkunud juba enne vaidlusalust riigihanget ka teistes

Tallinna linna munitsipaalkoolidele toitlustaja leidmiseks korraldatud riigihangetel.

8. Tallinna Halduskohus jättis 13.10.2021 otsusega rahuldamata vastustaja taotluse kaebuse

läbi vaatamata jätmiseks (resolutsiooni p 1), kaebuse rahuldamata (resolutsiooni p 2) ning

mõistis kaebajalt vastustaja ja kolmanda isiku kasuks välja menetluskulud ning jättis kaebaja

menetluskulude tema enda kanda (resolutsiooni p-d 3–5).

1) VAKO leidis õigesti, et RHAD lisa 1.7 p-des 3.2.16 ja 3.2.18 sätestatud ristsubsideerimise

keeld on pakkumuse vastavustingimus. Tallinna Halduskohtu 03.09.2020 otsus nr 3-20-1400,

mille kohaselt ristsubsideerimise keeld ei pruugi olla vastavustingimus, puudutas riigihanget nr

220961 ja oli tehtud teistsugustel asjaoludel.

2) Kõnealune keeld ei välista koolieine ja hommikueine hinna ristsubsideerimist pakkuja

muude, näiteks hankelepingu väliste tuludega. Nõustuda ei saa kaebaja seisukohaga, mille

kohaselt on vastustaja enese teadmata kehtestanud n-ö kõikehõlmava ristsubsideerimise keelu.

RHAD lisa 1.7 p-de 3.2.16 ja 3.2.18 asetusest RHAD ülesehituses ning sätetes sõnastusest ei

järeldu nn laia ristsubsideerimise keeldu. Nimetatud sätete kohaselt ei sisaldu hommikueine ja

koolieine maksumus koolilõuna maksumuses, teenuse eest tasub õpilane, ristsubsideerimine on

keelatud. Sätete eesmärk on keelata pakkujatel katta hommikueine ja koolieine kulusid

koolilõuna

maksumuse

arvelt

(„ei

sisaldu

koolilõuna

maksumuses“).

Lauseosa

„ristsubsideerimine on keelatud“ on eraldatud muust lauseosast komaga, mistõttu tuleb

grammatiliselt lugeda seda üheks lauseks, mis on hõlmatud ühtse mõttega. Seega hõlmas

ristsubsideerimise keeld hommikueine ja koolieine pakkumisel üksnes koolilõuna arvelt

ristsubsideerimist.

3) Vaidluse esemeks olev riigihange on sotsiaal- ja eriteenuste erimenetlus RHS § 126 mõttes.

Hankija määrab RHAD-s sotsiaal- ja eriteenuste erimenetluse korra; lisaks RHS 3. ptk 2. jaos

sätestatud nõuetele võib hankija sotsiaal- ja eriteenuste erimenetluse korra määramisel lähtuda

ka teistest RHS sätetest (RHS § 126 lg 2). Sotsiaal- ja eriteenuste erimenetluse läbiviimisel

järgib hankija RHS §-s 3 sätestatud riigihanke korraldamise üldpõhimõtteid, võttes arvesse

sotsiaal- ja eriteenuste eripärasid (RHS § 126 lg 7). Seega ei ole kõnealune menetlus

klassikaline hankemenetlus RHS 2. ptk mõttes. RHS § 115, mille kohaldamata jätmist on

kaebaja vastustajale ette heitnud, on RHS 2. ptk norm. RHS § 126 ei viita sotsiaal- ja eriteenuste

erimenetluses RHS § 115 kohaldamisele. Kui vastustaja oleks soovinud rakendada RHS §-s

115 sätestatud alapakkumuse kontrolli, oleks see pidanud sisalduma RHAD-s, kuid seal ei ole

sellist viidet. RHS § 115 kohaldamist ei saa välja lugeda ristsubsideerimise keelu sätetest. Kui

puudub selge ja konkreetne viide RHS § 115 kohaldamisele, oleks selle nõude rakendamine

3-21-1979

6(10)

pakkujate jaoks üllatuslik. Järelikult vastustaja ei pidanud pakkumuste maksumuse

põhjendatust kontrollima. Hommiku- ja koolieine pakkumine hinnaga 0,02 eurot on siiski

võimalik, sh ristsubsideerimise keeldu järgides.

4) Vastustajal ei pidanud tekkima kahtlust pakkujate vahelistes keelatud kokkulepetes asjaolu

tõttu, et erinevad pakkujad pakkusid hommiku- ja koolieinet hinnaga 0,02 eurot. Tallinna

Halduskohus on haldusasjas nr 3-20-1400 tuvastanud, et hommiku- ja koolieine pakkumine

0,02 euro suuruse hinnaga on võimalik, sh ristsubsideerimise keeldu rikkumata. Ainuüksi

asjaolu, et sellise pakkumuse tegid mitu pakkujat, ei anna alust arvata, et tegemist oli RHS § 95

lg 4 p-s 5 nimetatud kokkuleppega ja seega võimaliku kõrvaldamise alusena. Asja materjalidest

ei nähtu selliseid asjaolusid ja tõendeid, mis kinnitaks vastupidist või mis annaks alust arvata,

et vastustaja ei ole võimalike kõrvaldamise aluste puudumist piisava põhjalikkusega

kontrollinud. VAKO selgitas ka õigesti, et kui pole Konkurentsiameti ega kohtu otsust

konkurentsi piirava tegevuse kohta, ei saa hankija otsustada, et konkurentsiseadust on rikutud.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

9. P. DUSSMANN EESTI Osaühing palus apellatsioonkaebuses tühistada Tallinna

Halduskohtu 13.10.2021 otsuse resolutsiooni p-d 2–5 ning rahuldada kaebus. Kaebaja jääb

varasemate seisukohtade juurde ja rõhutab järgmist.

1) Halduskohus eksis, lugedes RHAD lisa 1.7 p-des 3.2.16 ja 3.2.18 ettenähtud

ristsubsideerimise keelu üksnes vastavustingimuseks. Riigihanke nr 220961 tingimused

erinevad praegusest hankest osas, mis puudutab kooli- ja hommikueine maksumuse rolli eduka

pakkumuse väljaselgitamisel. Samas toimub mõlema hanke puhul kooli- ja hommikueine

maksumuse hindamine samas hankemenetluse etapis, s.o vastavaks tunnistatud pakkumuste

hindamisel eduka pakkumuse väljaselgitamisel. Seega on asjakohased kohtu seisukohad asjas

nr 3-20-1400. Järelikult tuleb praeguses vaidluses sisuliselt kontrollida ristsubsideerimise

keeluga seonduvat. Ka menetlusökonoomia põhimõttega on kooskõlas, kui sellist kontrolli

teostatakse vaid pakkumuse suhtes, mille vastustaja soovib edukaks tunnistada.

2) Halduskohus eksis ristsubsideerimise keelu ulatuse sisustamisel. RHAD lisa 1.7 p-de 3.2.16

ja 3.2.18 sõnastus on hankija, VAKO ja kohtute varasemat praktikat arvestades mõistliku

pakkuja jaoks selge ja üheselt mõistetav, mistõttu puudub vajadus tõlgendada seda kitsendavalt.

Just kitsendav tõlgendus tulnuks hankijal RHAD-sse selgesõnaliselt kirja panna.

3) Halduskohus eksis pakkumuste maksumuse kontrollimisel. Ristsubsideerimise keeld ja

põhjendamatult madala maksumuse kontroll on olemuslikult seotud (vt Riigikohtu otsus nr 3-

20-924, p 22). Alla omahinna tehtud pakkumused on reeglina lubatud ega kujuta ennast

põhjendamatult madalat pakkumust, v.a kui alapakkumise tegemise välistab seaduses või

RHAD-s ettenähtud ristsubsideerimise keeld või muu seaduses (nt KonkS-s) sätestatud keeld.

Kuna praeguses asjas nähti RHAD-s ette ristsubsideerimise keeld, olid keelatud ka mistahes

alapakkumised sõltumata sellest, kas RHAD-s sisaldus viide RHS §-le 115 ning hankijal tuli

seda asjaolu kontrollida. Sellist kontrolli tuleb teha pakkumuse edukaks tunnistamise etapis.

10. Tallinna Haridusamet palus jätta apellatsioonkaebus läbi vaatamata või rahuldamata.

Vastustaja sõlmis 15.10.2021 riigihanke osas 7 hankelepingu ja pooled on asunud lepingut

täitma. HKMS § 267 lg 4 järgi ei saa kohus sellises olukorras hankelepingu aluseks olevat

haldusakti tühistada ning kaebuses esitatud nõuded on muutunud perspektiivituks. Kuna

kaebaja ei ole esitanud tuvastamisnõuet, tuleks kaebus jätta HKMS § 190 ja § 187 lg 3 p 6 alusel

läbi vaatamata. Kui ringkonnakohus vaatab asja sisuliselt läbi, siis tuleb apellatsioonkaebus

jätta rahuldamata halduskohtu otsuses toodud põhjendustel. Vastustaja rõhutab järgmist.

3-21-1979

7(10)

1) Ristsubsideerimise keelu rikkumise kontroll puudutab praeguse hanke puhul vastavaks

tunnistamise etappi. Halduskohtu seisukohad asjas nr 3-20-1400 ei ole asjakohased, sest selle

vaidluse asjaolud olid teistsugused. Hankijal on sotsiaal- ja eriteenuste erimenetluses

kaalutlusõigus otsustada, kuidas ta menetluse üles ehitab ja milliseid tingimusi sätestab (RHS

§ 126 lg 2). Kaebaja ei saa enam vaidlustada RHAD-d. Hankija kohustused ei saa tuleneda

kaebaja viidatud menetlusökonoomia põhimõttest. Haldusasjas nr 3-21-1826 on kaebaja

esitanud vastupidiseid seisukohti kui praeguses asjas.

2) Halduskohus sisustas ristsubsideerimise keelu õigesti. RHAD-st tulenes üksnes keeld katta

kooli- ja hommikueine maksumust koolilõuna maksumuse arvelt.

3) Vastustajal ei olnud õigust ega kohustust kontrollida pakkumuste maksumuse põhjendatust.

Vaidlusaluses menetluses ei kohaldunud RHS § 115 ning selles sätestatud kontrolli teostamine

oleks olnud pakkujatele üllatav ja ka õigusvastane. Samas ei oleks RHS § 115 kohaldamise

eeldused ka sisuliselt täidetud. Kolmanda isiku pakutud hind ei olnud teiste pakutust nii

kardinaalselt erinev, et pidanuks tekitama hankijas kahtluse, kas pakkuja suudab sellise hinna

juures hankelepingut täita. Vaidlusaluses riigihankes olid 70 pakkumust 96-st sama hinnaga:

0,02 eurot.

11. RK Teeninduse OÜ palus jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, jäädes varasemate

seisukohtade juurde.

1) Ristsubsideerimise keeld oli vastavustingimus ja praeguses asjas ei saa selle üle vaielda.

2) Kui ristsubsideerimise keelu üle saab vaielda, ei ole hankija keeldu rikkunud sõltumata

sellest, kas võtta aluseks nn kitsam või laiem tõlgendus. RHAD-s oli selgesõnaliselt kehtestatud

vaid kitsam ristsubsideerimise keeld ehk keeld katta hommiku- ja koolieine maksumust

koolilõuna maksumuse arvelt. Kolmanda isiku pakutud hommiku- ja koolieine maksumus on

tavapärane hind ja katab nende pakkumusega seotud kulud, mistõttu puudub kolmandal isikul

ristsubsideerimise vajadus. Kaebaja ei ole tõendanud vastupidist.

3) Vaidlusaluses riigihankes ei ole ette nähtud RHS § 115 kohaldamist. Alapakkumine ei

tähenda ka tingimata ristsubsideerimise keelu rikkumist ja vastupidi. Igal juhul ei olnud

kolmanda isiku pakkumus põhjendamatult madala maksumusega.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

12. Hankelepingu sõlmimise tõttu ei saa kohus enam tühistada Tallinna Haridusameti

08.07.2021 käskkirja nr 1.-40/71, kuid 22.11.2021 määrusega lubas ringkonnakohus kaebajal

muuta kõnealuse käskkirja tühistamise nõude selle õigusvastasuse tuvastamise nõudeks.

Seetõttu jääb vastustaja 05.11.2021 taotlus kaebuse läbi vaatamata jätmiseks rahuldamata.

13. Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata. Halduskohtu otsuse resolutsioon on õige, kuid

osaliselt tuleb muuta otsuse põhjendusi.

14. Hankija tunnistas 21.06.2021 käskkirja nr 1.40/34 p-ga 2 kõik riigihanke nr 234323 osas 7

esitatud pakkumused vastavaks. Selle käskkirja õiguspärasuse üle vaidlesid menetlusosalised

haldusasjas nr 3-21-1826. Kaebaja pidas haldusasjas nr 3-21-1826 hankija 21.06.2021 käskkirja

õigusvastaseks, kuna see rikub tehnilise kirjelduse p-des 3.2.16 ja 3.2.18 märgitud keeldu katta

hommiku- ja koolieine kulusid muude tulude arvelt. Ringkonnakohus selgitas 18.11.2021

otsuses nr 3-21-1826 sellega seonduvalt järgmist:

3-21-1979

8(10)

„25. Hankija tellib vaidluse all olevat teenust sotsiaal- ja eriteenuste erimenetluse

raames (RHS § 126). Hankija määrab riigihanke alusdokumentides sotsiaal- ja

eriteenuste erimenetluse korra ning lisaks RHS 3. ptk 2. jaos sätestatud nõuetele võib

hankija sotsiaal- ja eriteenuste erimenetluse korra määramisel lähtuda ka teistest RHS-i

sätetest.

26. Erimenetluse korra p 2.2 kohaselt avab hankija pakkumused, vastavalt RHS-le

kontrollib pakkujate erimenetlusest kõrvaldamise aluste puudumist, pakkujate

kvalifikatsiooni,

pakkumuste

vastavust

riigihanke

alusdokumentides

esitatud

tingimustele, hindab vastavaks tunnistatud pakkumusi, selgitab välja eduka pakkumuse

ning kontrollib edukal pakkujal kõrvaldamise aluste puudumist.

27. Erimenetluse korra p 3.1 kohaselt on riigihanke esemeks Tallinna linna koolidele

toitlustamisteenuse osutamine vastavalt alusdokumentidele, sh tehnilisele kirjeldusele

(lisad 1.1-1.24). Erimenetluse korra p 7.1 kohaselt lükkab hankija pakkumuse tagasi,

kui pakkumus ei vasta alusdokumentides esitatud tingimustele ning hankija võib

tunnistada pakkumuse vastavaks, kui selles ei esine sisulisi kõrvalekaldeid hanketeates,

alusdokumentides ja nende lisades esitatud tingimustest.

28. Üldise põhimõtte kohaselt määratakse tehnilises kirjelduses kindlaks tellitava

teenuse või ostetava asja nõutavad omadused (nt tunnused, tehnoloogiad, kvaliteedi- ja

keskkonnakaitsenõuded jms) (vt RHS § 87). Pakkumuse hindamise kriteeriumid ei ole

käsitatavad tellitava teenuse või ostetava asja nõutava omadusena (vt RHS §-d 85 ja 86).

29. Tehnilise kirjelduse p 3.2.16 on sõnastatud järgmiselt: „tellija soovil peab toitlustaja

lisaks koolilõunale pakkuma koolieinet (pikapäevarühma lõuna) ja selle maksumus ei

sisaldu koolilõuna maksumuses, teenuse eest tasub õpilane, ristsubsideerimine on

keelatud.“ Tehnilise kirjelduse p 3.2.18 on sõnastatud järgmiselt: „tellija soovil peab

toitlustaja pakkuma hommikueinet ja selle maksumus ei sisaldu koolilõuna

maksumuses, teenuse eest tasub õpilane, ristsubsideerimine on keelatud.“

30. Vaidlusaluste punktide kohaselt: 1) peab pakkuja lisaks koolilõunale pakkuma

hommiku- ja koolieinet; 2) hommiku- ja koolieine eest tasub õpilane ning 3) hommiku-

ja koolieine maksumuse kulu ei tohi olla kaetud koolilõuna tulu arvelt (vt ka käesolev

otsus, p-d 32 ja 34).

31. Tehnilise kirjelduse p-des 3.2.16 ja 3.2.18 märgitud nõue, et hommiku- ja koolieine

maksumuse kulu ei tohi olla kaetud koolilõuna tulu arvelt, ei sea tingimusi tellitava

teenuse

(s.o

kooli

toitlustamise)

omadustele,

nt

toidu

kvaliteedile,

keskkonnakaitsenõuetele, pakenditele, tootmisprotsessile jms (vt RHS § 87 lg-d 1 ja 2).

Olemuslikult reguleeritakse selle nõudega pakkumuse maksumuse kujunemise

protsessi, mis omab tähtsust pakkumuse hindamise etapis, selgitamaks välja

majanduslikult soodsam pakkumus vastavalt RHAD-s kajastatud nõuetele. Kui tegemist

on majanduslikult soodsama pakkumusega põhjusel, et hommiku- ja koolieine kulu

kaetakse koolilõuna tulu arvelt, on keelatud seda pakkumust edukaks tunnistada.

Asjaolust, et tehnilise kirjelduse p-des 3.2.16 ja 3.2.18 on osaliselt kehtestatud ka

tellitava teenuse hindamise kriteeriumid, ei järeldu, et hinna kujunemise protsess oleks

üks osa tellitava teenuse nõutavatest omadustest, s.o omadusteks, millele tellitav

koolitoit peab vastama. Hinna kujunemise küsimust tuleb hinnata pakkumuse edukaks

tunnistamise raames (vt ka nt haldusasi nr 3-21-1979), mitte aga pakkumuse vastavuse

hindamisel.“

3-21-1979

9(10)

15. Ringkonnakohus jääb tsiteeritud seisukoha juurde, et hinna kujunemisega seonduvat tuleb

hinnata praeguses haldusasjas, kus vaieldakse mh kolmanda isiku pakkumuse edukaks

tunnistamise üle. Selles osas on halduskohtu otsuse põhjendused ekslikud ja neid tuleb muuta.

Halduskohus on siiski hinna kujunemisega seonduvat sisuliselt hinnanud. Selles osas nõustub

ringkonnakohus halduskohtu otsuse põhjendustega ega pea vajalikuks neid kõiki korrata

(HKMS § 201 lg 4).

16. On tõsi, et RHAD lisa 1.7 p-d 3.2.16 ja 3.2.18 ei pruugi olla keeleliselt üheselt mõistetavad.

Samas on hankija neis punktides eraldi rõhutanud, et kooli- või hommikueine maksumus ei tohi

sisalduda koolilõuna maksumuses. See viitab, et eesmärgiks on olnud välistada kooli- ja

hommikueine maksumuse katmine just koolilõuna maksumuse arvelt, mitte pakkuja võimalike

muude tulude arvelt. Kitsamat tõlgendust toetab seegi, et keeld katta kulu muu tulu arvelt on

pigem erandlik sekkumine ettevõtja tegevusse pakutava toote või teenuse hinnastamisel.

Seetõttu peaks see keeld olema sätestatud üheselt mõistetavalt (nt Riigikohtu 07.06.2021 otsus

nr 3-20-2362, p 20; 04.11.2020 otsus nr 3-20-924, p 22). Pakkujate tegevust piiravaid erandeid

tuleb tõlgendada kitsalt. Samal seisukohal oli ringkonnakohus 30.09.2021 määruses nr 3-21-

1979 ja 18.11.2021 otsuses nr 3-21-1826 (p 34).

17. Halduskohus leidis õigesti, et RHS § 126 lg-t 2 ja RHAD sisu arvestades ei kohaldunud

praeguses sotsiaal- ja eriteenuste erimenetluses otsesõnu RHS § 115, mis sätestab

põhjendamatult madala maksumusega pakkumuse kontrollimise alused ja korra. Järelikult

puudus hankijal kohustus RHS §-s 115 sätestatud menetlust läbi viia. Kui möönda sotsiaal- ja

eriteenuste erimenetluses pakkumuse põhjendamatult madala maksumuse kontrolli õigust ja

kohustust, nt RHS §-s 3 sätestatud riigihanke korraldamise üldpõhimõtete kaudu (vrd Tallinna

Ringkonnakohtu 22.04.2015 otsus nr 3-15-127, p-d 15–17), peaks sellise kontrolli alustamiseks

hankijal esmalt tekkima põhjendatud kahtlus, et pakkumuse maksumus on põhjendamatult

madal (vt nt Riigikohtu 04.11.2020 otsus nr 3-20-924, p-d 18, 19). Kuna hankija ei ole

kehtestanud praeguses asjas üldist keeldu katta hommiku- ja koolieine kulu teiste tulude (v.a

koolilõuna tulu) arvelt, siis ei pidanud hankijal tekkima põhjendatud kahtlust, et kooli- ja

hommikueine maksumus ei saa olla kokku 0,02 eurot ning selline hind viitab põhjendamatult

madala maksumusega pakkumusele – seda eriti olukorras, kus valdav enamik pakkujatest

pakkusid sama kooli- ja hommikueine hinda.

18. RHS § 95 lg 4 p-s 5 sätestatud pakkuja kõrvaldamise aluse (konkurentsi kahjustav

kokkulepe) kontrollikohustuse osas ei ole kaebaja apellatsioonimenetluses täiendavaid

seisukohti esitanud. Ringkonnakohus nõustub selles osas halduskohtu otsuse põhjendustega ega

korda neid (vt selles osas ka Euroopa Kohtu otsus asjas C-124/17, p 39).

19. Eelneva põhjal jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsuse resolutsioon

muutmata. Osaliselt tuleb muuta halduskohtu otsuse põhjendusi.

20. Menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti (HKMS § 108 lg 1). Kaebaja

menetluskulud jäävad seega tema enda kanda. Lisaks tuleb kaebajal kanda vastustaja ja

kolmandate isikute vajalikud ja põhjendatud menetluskulud, mille kohta on esitatud

nõuetekohased kuludokumendid (HKMS § 108 lg 8, § 109 lg-d 1, 11, 6).

21. Vastustaja menetluskulu ringkonnakohtus on õigusabikulu 2331 eurot (sh käibemaks),

mille kandmise kohustuse tekkimist kinnitavad 26.11.2021 seisukohale lisatud arved. Kuna

tegemist ei olnud keskmisest keerulisema riigihanke vaidlusega, vaidlusaluste küsimuste ring

on apellatsioonimenetluses jäänud samaks, mis oli VAKO ja halduskohtu menetluses, ja

ringkonnakohus lahendas asja kirjalikus menetluses, peab ringkonnakohus põhjendatud

menetluskuluks 1600 eurot, mis tuleb kaebajalt vastustaja kasuks välja mõista.

3-21-1979

10(10)

22. Kolmanda isiku menetluskulu on õigusabikulu 1512 eurot (sh käibemaks), mille kandmise

kohustuse tekkimist kinnitavad 26.11.2021 seisukohale lisatud arved. Asja mahtu ja keerukust

ning menetluse käiku arvestades on tegemist vajaliku ja põhjendatud kuluga, mis tuleb kaebajalt

kolmanda isiku kasuks välja mõista.

(allkirjastatud digitaalselt)