3-21-339/7 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Reelika Lind

Otsuse tegemise aeg ja koht

29. november 2021, Tallinn

Haldusasja number

3-21-339

Haldusasi

Kohtla-Järve linna kaebus Riigi Tugiteenuste Keskuse

18.11.2020 finantskorrektsiooni otsuse nr 11.6-16/1293 ja

18.01.2021 vaideotsuse nr 11.6-16/03126-2 tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – Kohtla-Järve linn, volitatud esindaja advokaat

Arvo Kivar

Vastustaja – Riigi Tugiteenuste Keskus, volitatud esindaja

Kari Treial

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta Kohtla-Järve linna kaebus rahuldamata.

2. Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende enda kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD JA SELGITUSED

Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul

otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 29.12.2021 (halduskohtumenetluse

seadustiku (HKMS) § 181 lg 1).

Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud apellatsioonkaebusele võib esitada

vastuapellatsioonkaebuse

päeva

jooksul

apellatsioonkaebuse

menetlusosalisele

kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui

14 päeva (HKMS § 184).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kohtla-Järve Linnavalitsus esitas taotluse projektile „Kohtla-Järve Järve linnaosa

alakasutatud ala taaselavdamine hariduse ja vabaaja linnaku arendamise kaudu“ toetuse

saamiseks.

2. Riigi Tugiteenuste Keskus (vastustaja) rahuldas 16.06.2020 otsusega nr 11.6-16/0624

taotluse projekti kogumaksumusega 16 605 136 eurot, millest omafinantseering oli

minimaalselt 9 670 136 eurot ja toetus maksimaalselt 6 935 000 eurot. Mh toodi otsuses välja,

et toetuse saaja järgib riigihangete seaduse (RHS) subjektina hangete läbiviimisel RHS-is

kehtestatud nõudeid ning kooskõlastab vastustajaga hankedokumentatsiooni, selle muudatused

3-21-339

2(11)

ja kõik hilisemad hankelepingu muudatused. Lõplik vastutus hangete õiguspärasuse eest lasub

toetuse saajal (otsuse p 4.18).

3. Vastustaja muutis 03.07.2020 otsusega nr 11.6-16/0723 Kohtla-Järve Linnavalitsuse

taotlusel oma 16.06.2020 otsust, määras projekti kogumaksumuseks 13 811 060,80 eurot,

millest omafinantseering oli minimaalselt 6 876 060,80 eurot ja toetus maksimaalselt 6 935 000

eurot.

4. Vastustaja otsustas 18.11.2020 finantskorrektsiooniotsusega nr 11.6-16/1293 lugeda

projekti raames mitteabikõlblikuks kuluks 669 936,09 eurot, millest toetus moodustab

336 397,53 eurot ja omafinantseering 333 538,56 eurot, ning vähendada nende summade osas

projekti eelarvet. Samuti otsustati vähendada maksetaotlustes hankega nr 199875 seotud

abikõlblikke kulusid 10% võrra. Otsusega loeti projekti kogumaksumuseks 16 605 136 eurot ja

abikõlbliku kulu kogumaksumuseks 13 141 124,71 eurot, millest omafinantseering oli

minimaalselt 6 542 522,24 eurot ja toetus maksimaalselt 6 598 602,47 eurot. Põhjendused:

4.1. Toetuse saaja viis rahvusvahelise avatud hankemenetlusena läbi riigihanke nr 199875

„Järve Spordi- ja Tervisekeskuse ehitustööd“, mille raames esitati 5 pakkumust. Edukaks osutus

Nordecon AS, kellega sõlmiti 11.03.2019 ehitustööde töövõtuleping maksumusega 11 539 500

eurot. Hankes kehtestati järgmised vastavustingimused:

„Pakkuja peab omama kehtivat registreeringut Majandustegevuse registris ehitamise

tegevusalal täpsete liigitusega üldehituslik ehitamine; sisekliima tagamise süsteem;

hoonesisene ja selle juurde kuuluv veevarustuse või kanalisatsioonisüsteem; kaugkütte- või

kaugjahutussüsteem; ühisveevärk ja kanalisatsioon. Pakkuja ei pea esitama väljavõtet

registrist, selle olemasolu kontrollib hankija ise.“

„Pakkuja peab omama kehtivat registreeringut Majandustegevuse registris elektritööde

tegevusalal täpse liigitusega elektripaigaldise ehitamine, sh paigaldamine. Pakkuja ei pea

esitama väljavõtet registrist, selle olemasolu kontrollib hankija ise.“

4.2. Majandustegevuse registris kehtiva registreeringu omamise nõue on põhjendamatult piirav

ja diskrimineeriv pakkujate suhtes, kes tegutsevad mõnes teises Euroopa Liidu (EL)

liikmesriigis (RHS § 3 p 2). Toetuse saaja ei ole andnud pakkujatele võimalust esitada

samaväärset või sarnast registreeringut. Samuti ei ole ta andnud potentsiaalsele välisriigi

pakkujale võimalust esitada oma asukohariigi õigusaktide kohaseid analoogseid tõendeid, mis

võimaldaksid hinnata välispakkujate võimekust hankelepingut täita. Rahvusvahelist piirmäära

ületava hanke puhul tuleb eeldada välismaiste pakkujate huvi hankes osaleda ja kehtestada

hankes osalemise tingimused sellest lähtuvalt. Isegi kui vastavalt õigusaktidele ei ole ilma Eesti

Vabariigis väljaantava loa või registreeringuta konkreetse hankelepingu täitmiseks vajalikul

tegevusalal tegutsemine lubatud, peab hankija võimaldama välisriigi pakkujal hankemenetluses

osaleda analoogse loa või registreeringu alusel ning pakkuja edukaks tunnistamise korral jätma

pakkujale piisavalt aega vastav luba või registreering Eesti ametkondades ümber vormistada.

Reeglina ei ole teiste riikide lubade ja registreeringute tunnustamine automaatne ehk eeldab

kohaliku ametkonna heakskiidu küsimist. Vastavasisulised viited ja juhised välisriigi lubade ja

registreeringute tunnustamise protsessi kohta peab hankija sellisel juhul hanketeates eraldi välja

tooma. Praegusel juhul ei näinud hankedokumendid pakkujale ette võimalust omada

registreeringut mõnes Majandustegevuse registriga samaväärses registris. Samuti puuduvad

juhised, kuidas peab oma pädevust tõendama välisriigi pakkuja, kelle asukohariigis selline

register puudub, või millisel viisil toimub välisriigis väljastatud lubade ja registreeringute

3-21-339

3(11)

tunnustamine ja ümbervormistamine Eesti Vabariigis. Ka Euroopa Komisjon on oma juhendis1,

mis puudutab Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidest rahastatavates projektides kõige

sagedamini

esinevate

vigade

vältimist,

toonud

ebaseadusliku

ja

diskrimineeriva

hanketingimuse näitena välja olukorra, kus hankija on nõudnud ettevõtjalt hankija asukohariigis

tunnustatud kutsekvalifikatsiooni või erialaste lubade olemasolu juba pakkumuste esitamise

hetkel, kuna välisriigi pakkujatel võib selle nõude järgimine olla sedavõrd kitsastes ajaraamides

äärmiselt raskendatud. Teenuste osutamise vabadust on käsitlenud ka Euroopa Kohus oma

otsuses asjas nr C-225/98. Käesoleval juhul on piirava iseloomuga vastavustingimuse puhul

tegemist asutamislepingus sätestatud mittediskrimineerimise ja võrdse kohtlemise põhimõtte

rikkumisega. Euroopa Kohus on oma otsustes asjades nr C-31/87 ja C-243/89 tõlgendanud

võrdse kohtlemise põhimõtet selliselt, et hankele esitatavad nõuded ei tohi olla nn kohalikud

(lokaalsed), teatud piirkonda soosivad ega diskrimineerivad. Samuti peab hankija tagama

olemasoleva konkurentsi efektiivse ärakasutamise riigihankel (RHS § 3 p 3). Seega on

pakkumuse vastavustingimusena seatud nõue omada loetletud tegevusaladel kehtivat

registreeringut Majandustegevuse registris põhjendamatult piirav, ei ole proportsionaalne ega

asjakohane. Tagatud ei ole konkurentsi efektiivne ärakasutamine riigihankel, sest välistatud on

väljaspool Eestit asuvate ettevõtete osalemine.

4.3. Kirjeldatud rikkumise olulisust ja raskust hinnates ei ole proportsionaalne rakendada kõige

rangemat finantskorrektsiooni määra. Põhjendatud on vähendada abikõlblikku kulu 10% võrra.

Tegemist on hanke potentsiaalsete pakkujate ringi vähe mõjutava asjaoluga, mistõttu oleks

hankemenetluse teistsugune tulemus olnud vähetõenäoline. Riigihangete registrist nähtuvalt

esitas hankes pakkumuse 5 pakkujat. Seega oli hankes tagatud arvestatav konkurents ja

erinevate pakkumuste võrdlemine. Samas ei leidunud pakkujate hulgas ühtegi välisriigist pärit

ettevõtet. Vastustaja tutvus riigihangete registri vahendusel teiste sarnase maksumusega

ehitushangetega ja tuvastas, et välisriigist pärit ettevõtjad ei tundnud huvi ka nende hangete

vastu. Samas puudub alus rakendada 5%-list finantskorrektsiooni määra. Ei ole teada, milliseks

oleks kujunenud hankes osalevate pakkujate ring ja hanke tulemused, kui hankija poleks hankes

osalemiseks kehtestanud vaidlusaluseid vastavustingimusi. Tagantjärele ei ole võimalik

tuvastada, kas mõni potentsiaalne pakkuja jättis oma pakkumuse viidatud tingimuse tõttu

esitamata, kas tema pakkumus võinuks osutuda edukaks ja kas toetuse saajal tekkinuks soodsam

võimalus ehitustööde teostamiseks. Kuna hanketingimused olid kõikidele huvilistele avatud

ilma hanke juurde registreerumata, siis ei ole välistatud, et mõni huvitatud isik jättis

vaidlusaluste vastavustingimuste tõttu hankes osalemata ja ennast hanke juurde registreerimata.

Tegemist on küll vähetõenäolise võimalusega, kuid hankes osalemise huvi ei saa välistada.

Vabariigi Valitsuse 01.09.2014 määruse nr 143 „Perioodi 2014–2020 struktuuritoetusest

hüvitatavate kulude abikõlblikuks lugemise, toetuse maksmise ning finantskorrektsioonide

tegemise tingimused ja kord“ (määrus nr 143) seletuskirja järgi tuleb RHS §-s 3 nimetatud

üldpõhimõtete olulise riive korral eelduslikult rakendada 25%-list finantskorrektsiooni määra.

Järelikult on RHS §-s 3 sätestatud üldpõhimõtete rikkumine piisavalt oluline puudus ja toetuse

saajal ei saa tekkida õigustatud ootust, et RHS § 3 mittejärgimise korral peaks rakendatav

finantskorrektsiooni määr 10%-ist veelgi madalam olema. Euroopa Komisjoni 14.05.2019

otsuse (millega kehtestatakse suunised kohaldatavate riigihanke-eeskirjade rikkumise korral

liidu rahastatavate kulude suhtes tehtavate finantskorrektsioonide kindlaksmääramiseks)2 järgi

1 Euroopa Komisjoni juhend „Riigihanked. Praktilisi näpunäiteid kõige levinumate vigade vältimiseks Euroopa

struktuuri ja investeerimisfondidest rahastavate projektide puhul“. Kättesaadav

https://www.rahandusministeerium.ee/et/eesmargidtegevused/riigihangete-poliitika/kasulik-teave/riigihangete-

juhised.

2 Kättesaadav

https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/GL_corrections_pp_irregularities_ET.pdf;

selle lisa

3-21-339

4(11)

tuleb õigustamata riiklike, piirkondlike või kohalike eelistuste alusel diskrimineerivate

tingimuste esinemise korral kohaldada kas 25- või 10%-list finantskorrektsiooni määra. Juhendi

p 2.1 ap 11 järgi tuleb konkreetsele hankemenetlusele ettevõtjate juurdepääsu piiravate

kvalifitseerimise tingimuste esinemise korral kohaldada 10%-list finantskorrektsiooni määra.

Komisjon on rõhutanud, et see kehtib nt juhtudel, mil konkreetse lepinguga seoses nõutav

pädevuse või suutlikkuse miinimumtase on lepingu esemega seotud, kuid ei ole sellega

proportsionaalne ning mille osas ei ole tagatud minimaalne konkurents. Määruse nr 143

seletuskirja kohaselt on määruses nr 143 sätestatud finantskorrektsiooni määradega juba

kohustuse eiramise võimalikku mõju kaalutud. Seega on õigusnormiga eeldatud, et kahju tekkis

ja selle suurust ei ole võimalik hinnata. Ka Euroopa Kohus jõudis otsuses liidetud asjades

nr C-383/06–C-385/06 järeldusele, et kui rikutakse hankereegleid, siis sellest piisab

järeldamaks, et toetust ei ole kasutatud abikõlblikuks loetava kulu osas säästlikult, kahjustades

sellega EL reguleeritud konkurentsipoliitikat ning seeläbi ka EL eelarvet ja siseturgu.

4.4. Veenvad ei ole selgitused, et hanketeates nimetatud Majandustegevuse registri all pole

silmas peetud üksnes Eesti Vabariigis hallatavat majandustegevuse registrit, vaid ka teiste

riikide analoogseid registreid. Vastustajale teadaolevalt ei esine sellise nimetusega ja olemusega

registreid kõikides teistes EL liikmesriikides, mistõttu puudub neil võimalus tõendada oma

kvalifikatsiooni hankelepingu täitmiseks. Lisaks on hanketeates sisaldunud registri nimetus

kirjutatud suure algustähega, mis eesti keele grammatikareeglitele tuginedes tähendab üldjuhul

viitamist ametlikule nimetusele ehk silmas on peetud ühe konkreetse, Eesti Vabariigis hallatava

registri ametlikku nimetust. Eesti Vabariigis hallatavale Majandustegevuse registrile viitab

kaudselt ka vastavustingimuses sisalduv tingimus, et pakkuja ei pea esitama väljavõtet

registrist, selle olemasolu kontrollib hankija ise. Ei ole usutav ega tõenäoline, et vastustajal on

reaalne valmisolek ning võimekus ja juurdepääs kontrollimaks iseseisvalt kõiki potentsiaalseid

majandustegevuse registreid, mida EL erinevates liikmesriikides võidakse hallata. Pigem

nähtub eeltoodust hankija valmisolek kontrollida vastava registrikande olemasolu üksnes Eesti

Vabariigis hallatavast Majandustegevuse registrist.

4.5. Tähelepanuta tuleb jätta viide asjaolule, et ükski potentsiaalne pakkuja ei esitanud

vaidlustust ega teinud ettepanekuid hanke vastavustingimuste osas. Vaidlustuse esitamine ja

selgituste küsimine on iga isiku vaba valik ja selle esitamine või esitamata jätmine ei mõjuta

läbiviidud hankemenetluse õiguspärasust. Potentsiaalsed pakkujad kas ei teadnud oma õiguste

rikkumisest või ei soovinud oma aega ja raha vaidluste peale kulutada. See aga ei tähenda, et

rikkumist ei ole olnud.

4.6. Samuti ei muuda rikkumist olematuks see, et toetuse saaja esitas enne hanketeate

avaldamist riigihanke alusdokumendid kooskõlastamiseks Ettevõtluse Arendamise SA (EAS)

ekspertidele, kellel puudusid vastuväited vaidlusaluste vastavustingimuste sõnastuse osas.

Lõplik vastutus hanke õiguspäraseks läbiviimiseks lasub toetuse saajal endal.

5. Kohtla-Järve Linnavalitsus esitas 18.11.2020 otsuse 18.12.2020 vaide peale.

6. Vastustaja jättis 18.01.2021 vaideotsusega nr 11.6-16/03126-2 vaide rahuldamata,

lisades täiendavalt järgmised põhjendused:

6.1. Toetuse saaja on hankija RHS § 5 lg 2 p 2 tähenduses, kes on perioodi 2014–2020

struktuuritoetuse seaduse (STS2014_2020) § 26 lg 3 järgi kohustatud järgima RHS-i.

Siseministri 03.03.2015 määruse nr 7 „Toetuse andmise tingimused meetmes „Ida-Virumaa

linnapiirkondade jätkusuutlik areng““ (määrus nr 7) § 26 lg 1 p 5 järgi on rakendusüksuse roll

https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/GL_corrections_pp_irregularities_annex_E

T.pdf.

3-21-339

5(11)

nõustada toetuse saajat riigihangete läbiviimisel. Seega saab rakendusüksus hankija poolt

esitatud teabe põhjal anda riigihanke alusdokumentatsiooni, hankemenetluse ja lepingu täitmise

osas seisukoha ning teha märkuseid, mis ei ole hankijale kohustuslikud. Vastustaja ei saa asuda

hankija asemel hanget korraldama ega võtta endale hankija vastutust järgida RHS-i, kuna

vastutus hanke korralduse ja läbiviimise eest lasub vaid hankijal. Eelnõustamise eesmärk ei ole

taotleja eest igakülgne RHS-ile vastavuse tagamine ja sellest lähtuvalt hankija vastutuse

vähendamine, vaid projektiga seotud tegevuste ja kulude abikõlblikkuse kontroll meetme

tingimustele vastavuse tagamiseks. Sõltumata rakendusüksuse abistavast ja kooskõlastavast

tegevusest projekti eel- või järelkontrollis, ei saa toetuse saaja taandada oma seadusest tulenevat

vastutust hanke korraldamisel vastustajale ja vastustaja ei saa võtta iseseisvalt vastutust toetuse

saaja eest. Samuti ei saa rakendusüksuse poolt läbiviidav nõustamine, mis reeglite rikkumist ei

tuvastanud, luua toetuse saajale õiguskindlust selles, et mistahes toetuse saaja rikkumisi

tulevikus ei tuvastata. Õiguspärase ootuse põhimõte ei saa kaitsta isikut EL õiguse eiramise

eest. Toetuse taotlejal ei ole subjektiivset õigust toetusele. Õigus toetusele tekib siis, kui toetuse

saamise kriteeriume täidetakse. Kui leiab kinnitust, et toetuse saamise kriteeriumi ei ole

täidetud, jäetakse toetus välja maksmata või nõutakse tagasi.

6.2. Finantskontrolli eesmärk ei ole toetuse saaja karistamine, vaid eeldatavate mitteabikõlblike

kulude mahaarvamine projekti abikõlblikest kuludest, sh toetuse summast. Abikõlblikud on

kulud, mis on põhjendatud ehk sobivad, tõhusad ja vajalikud (määruse nr 143 § 2 lg 2). Kui

toetuse saaja on hanke korraldamisel seadnud tingimusi, mis põhjendamatult piiravad huvitatud

isikute osalemist hankes, ei saa eeldada, et hankes edukaks osutunud pakkumus on olnud

majanduslikult soodsaim, mistõttu ei saa asuda ka seisukohale, et hankega seotud kulu on täies

mahus põhjendatud. Teatud asjaolude esinemisel eeldatakse, et rikkumisega seotud hanke alusel

tekkinud kulude täies mahus hüvitamisel tekib EL eelarvelistele vahenditele kahju (kulu ei saa

olla

täies

mahus

abikõlblik),

mistõttu

selliste

kulude

täies

mahus

hüvitamist

struktuurivahenditest ei saa aktsepteerida.

7. Kohtla-Järve linn (kaebaja) esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse vastustaja 18.11.2020

finantskorrektsiooni otsuse ja 18.01.2021 vaideotsuse tühistamiseks. Põhjendused:

7.1. Väär on vastustaja oletus, et hanketingimused nõuavad üksnes Eesti registreeringut ja

keelavad välisriigi pakkujatel hankes osaleda. Seadusel ei põhine etteheide, et hanketingimused

pidanuks sisaldama juhiseid välisriigi lubade tunnustamiseks ja ümbervormistamiseks Eestis.

Vastustaja ei ole selgitanud, millises riigis majandustegevuse register puudub ja millisel alusel

tuleb iga sellise riigi regulatsiooni eripära hanketingimustes kirjeldada. Vastustaja on jätnud

tähelepanuta RHS § 101 lg 7 ja § 114 lg-d 5-7 ning nõudnud välisriikide dokumentide

tunnustamise protsessi detailset kirjeldamist hanketingimustes. Vastustaja ei ole välja toonud,

millise välisriigi ettevõtjad olid Eesti ettevõtjatega võrreldes halvemas olukorras. Sellist

olukorda ei eksisteerinud. Vastustaja ei ole oma väiteid tõendanud.

7.2. Määruse nr 7 § 13 lg 1 paneb toetuse taotlejale kohustuse läbida enne taotluse esitamist

rakendusüksuses eelnõustamine. Sisuliselt on eelnõustamise mõte kaasata menetlusse suure

kogemusega riigihangete asjatundjaid ja tagada seeläbi protsessi õiguspärasus. Neid nõudeid

järgides sai kaebaja 06.08.2018 eelnõustamise protsessi käigus kinnituse, et taotlus, projekti

asjaolud, sh plaanitava riigihanke tingimused on õiguspärased. Kaebaja saab karistada selle

eest, et usaldas vastustajat ja tegutses õigusaktides ettenähtud viisil. Kaebaja ei saanud

vastustaja hinnangu muutust hanketingimuste õiguspärasuse osas ette nähta. Seega isegi kui

hanketingimused on õigusvastased, siis on selle õigusvastase olukorra põhjustanud vastustaja,

samas kui kaebaja on omalt poolt teinud kõik võimaliku, et sellist olukorda vältida.

3-21-339

6(11)

7.3. Majandustegevuse registri seaduses, mis annab registri nimetusele õigusliku tähenduse,

kirjutatakse

registri

nimetus

väikese

algustähega.

Seega

on

vastustaja

andnud

hanketingimustele meelevaldse sisu, mis on vastuolus seadusega. Vastustaja seisukoht

suure/väikese

algustähe

küsimuses

on

kunstlikult

tekitatud

probleem.

Isegi

kui

grammatikaküsimus on praeguses vaidluses olulise tähendusega, siis on selle vaidluse ja

kaebajale väga suure kahju tekitanud vastustaja oma hooletusega ja seaduslikke kohustusi

eirates. Seega peaks ka kahju jääma vastustaja kanda.

7.4. Otsuse tegemisel on võetud aluseks väärad ja asjassepuutumatud andmed ja otsused.

Kaebaja hanketingimustes ei sisaldunud ühtegi tingimust ega viidet, mis sarnaneks vastustaja

viidatud kohtulahenditele või juhendist tulenevatele nõuetele. Mitte ühtegi geograafilist ega

asukoha piirangut hanketingimused ei sisaldanud.

7.5. Vastustaja on ise otsuses tunnistanud, et tegemist oli arvestatava konkurentsiga, on

ebatõenäoline, et mõni potentsiaalne pakkuja jättis oma pakkumuse hanketingimuste tõttu

esitamata ja et hankemenetluses oleks saavutatud teistsugune tulemus. Ka teistes sarnastes

hangetes ei olnud välisriikide ettevõtjad huvi üles näidanud. Need asjaolud pidanuks välistama

finantskorrektsiooni otsuse tegemise. Praegusel juhul määruses nr 143 toodud aluseid toetuse

vähendamiseks ei eksisteeri, sest vastustaja on ise kinnitanud, et kahju ei ole tekkinud ja kellegi

õigusi ei ole rikutud.

7.6. Tõsiseltvõetavad ei ole väited, nagu ei tähenda vaidluste ja küsimuste puudumine, et

rikkumist ei oleks olnud, et potentsiaalsed pakkujad ei pruukinud oma õiguste rikkumisest teada

või soovida oma aega ja raha vaidluste peale kulutada. Selliste argumentide kasutamisega on

vastustaja rikkunud diskretsiooniõigust. Hanketingimusi ei ole vaidlustatud, seega need

kehtivad. Vastustaja saaks hanketingimusi kahtluse alla seada vaid hankelepingu tühisuse

tuvastamise kaudu (Riigikohtu lahendid asjades nr 3-3-1-39-12, p 24; 3-3-1-66-10, p 17). Seda

ei ole tehtud. Seega on tegemist kehtivate ja täitmisele kuuluvate hanketingimustega ja nende

alusel sõlmitud lepinguga. Järelikult on toetuse vähendamine õigusvastane. Isegi kui vastustaja

käitumine on õiguspärane, on see vastuolus hea halduse põhimõttega.

8. Vastustaja palus jätta kaebuse rahuldamata. Vastustaja jäi oma otsuses ja vaideotsuses

toodud põhjenduste juurde, lisades täiendavalt järgmised põhjendused:

8.1. Oluline ei ole, kas majandustegevuse register kirjutatakse suure või väikese algustähega.

Hankereeglite rikkumine seisneb selles, et ainuüksi majandustegevuse registri nimetamine on

piiranud potentsiaalsetel välisriigist pärit pakkujatel hankes osaleda. Tõsiasi, et hankija on

registri nimetuse kirjutanud hanketeates suure algustähega, on hankest huvitatud isikutele

pigem täiendavaks vihjeks, et silmas on peetud ühe konkreetse, Eesti Vabariigis hallatava

registri ametlikku nimetust. Ei ole usutav, et kõik pakkujad pidid aru saama, et hanketeates

nimetatud Majandustegevuse registri all on peetud ka teiste riikide analoogseid registreid.

Vastustajale teadaolevalt ei esine sellise nimetuse ja olemusega registreid kõikides EL

liikmesriikides, samuti puudub üle-euroopaline ühtne majandustegevuste ja tegevuslubade

registreerimissüsteem. Samuti pole usutav, et kaebajal on reaalne valmisolek, võimekus ja

juurdepääs, et kõikide erinevate liikmesriikide registreid iseseisvalt kontrollida. Hanketeates ei

ole täpsustatud, kas ja millisel viisil on võimalik välisriigist pärit pakkujal tõendada oma

samaväärset pädevust, mistõttu ei saanud kõik pakkujad ühtmoodi eeldada, et nad võivad

hankes osalemiseks esitada ka muid sarnaseid registreeringuid või dokumentaalseid tõendeid.

Samuti puuduvad hanketeates viited, millisel viisil toimub välisriigis väljastatud pädevust

tõendavate registreeringute ja dokumentide tunnustamine ja ümber vormistamine Eesti

Vabariigis hallatavasse majandustegevuse registrisse.

3-21-339

7(11)

8.2. Euroopa Kohtu otsustest asjades nr C-299/08 ja C-340/02 tulenevalt ei piisa riigihanke

läbipaistvuse ja isikute võrdse kohtlemise kohustuste täitmiseks üksnes riigihankega seotud

teabe avalikustamise faktist, vaid avaldatud teave hankelepingu eseme, hanketingimuste ja

korra kohta peavad olema hankes sõnastatud selgelt, täpselt ja üheselt mõistetavalt. See on

vajalik, et võimaldada kõigil tavapäraselt tähelepanelikel ettevõtjatel mõista riigihanke täpset

ulatust ja saada riigihanke tingimustest ühtmoodi aru. Eestkätt peab hankija kirjutama olulised

hanketingimused riigihanke alusdokumentides lahti ega tohi piirduda viitega RHS-i sättele,

millega on jäetud hankijale hanketingimuste valiku või sisustamise võimalus (Euroopa Kohtu

otsused asjades nr C-31/87, C-421/01, C-255/98). Seega ei ole kaebaja viide RHS § 101 lg-le 7

asjakohane ja seda isegi juhul, kui hankija oleks konkreetsele sättele hanketeates või teistes

hanke alusdokumentides viidanud.

8.3. Vastavustingimus on põhjendamatult piirav, ebaproportsionaalne ja ebavajalik ka seetõttu,

et pakkujatelt nõuti Majandustegevuse registrisse kuulumist juba pakkumuse esitamise hetkeks.

Ehitustöödeks vajamineva majandustegevuse registri kannet saanuks nõuda hankelepingu

sõlmimise ja ehitustöödega alustamise hetkeks. Seda, et siseriikliku tegevusloa või

registreeringu nõue pakkumuse esitamise ajahetkeks on vastuolus EL õigusega ja välisriigi

pakkujate suhtes piirava toimega, on leidnud ka Euroopa Kohus otsuse asjas nr C-6/20, Tallinna

Ringkonnakohus otsuses asjas nr 3-19-349 ning Tallinna Halduskohus otsustes asjades

nr 3-19-1239 ja 3-20-2402.

8.4. Vaidlusalune vastavustingimus ei ole kooskõlas RHS § 3 p-s 2 sätestatud isikute võrdse

kohtlemise põhimõttega, kuna hankija ei ole kohaldanud kõigile hankest huvitatud isikutele ja

pakkujatele ühesuguseid tingimusi ega loonud kõigile võrdseid võimalusi hankes edukaks

osalemiseks. Vaidlusaluse tingimuse tõttu olid eelisseisundis pakkujad, kel oli Eesti

õigusaktidele vastava majandustegevuse registri registreering juba olemas. Välisriigist pärit

pakkujate puhul on vaidlusaluse nõude varasem täitmine pigem ebatõenäoline, samuti peavad

nad esmalt tegema endale piisava detailsusastmega selgeks nõude täitmisega seonduva

õigusliku regulatsiooni, mistõttu on nad võrreldes Eestist pärit pakkujatega eelduslikult

ebavõrdsemas seisus.

8.5. Vastustaja ei ole vaidlusaluses otsuses kinnitanud, et vaidlusalune vastavustingimus ei

saanud avaldada mõju hankes osalenud pakkujate ringile ega hanke tulemustele. Kuigi

vastustaja on möönnud, et hanketulemus on konkreetse rikkumise iseloomu arvestades pigem

ebatõenäoline, on vastustaja samas ka rõhutanud, et seda ei saa täielikult välistada. Faktiliselt

ei ole võimalik kontrollida, kas mõni pakkuja jättis vaidlusaluse vastavustingimuse tõttu oma

pakkumuse esitamata. Puudub kindlustunne, et potentsiaalsete pakkujate ring poleks korrektselt

sõnastatud vastavustingimuse korral võinud olla veelgi suurem. Samuti pole välistatud, et

hankes laekunud pakkumuste maksumused võinuksid potentsiaalsete pakkujate suuremast

ringist tingituna olla veelgi soodsamad. Riigihanke reeglite ja üldpõhimõtete täitmise puhul

tulebki lähtuda võimalikest hüpoteetilistest situatsioonidest.

8.6. Finantskorrektsiooni määrasid kehtestavate õigusnormidega on eeldatud, et kahju tekkis ja

selle suurust ei ole võimalik hinnata. Riigihangete rikkumiste korral ei ole üldjuhul võimalik

konkreetset kahjusummat välja arvutada, kuna tegemist on potentsiaalse ja teoreetilise (kaudse)

kahjuga, mis võib tekkida õigusnormi rikkumisel. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17.12.2013

määruse nr 1303/2013, millega kehtestatakse ühissätted Euroopa Regionaalarengu Fondi,

Euroopa

Sotsiaalfondi,

Ühtekuuluvusfondi,

Euroopa

Maaelu

Arengu

Euroopa

Põllumajandusfondi ning Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta, nähakse ette üldsätted

Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi ja Euroopa

Merendus- ja Kalandusfondi kohta ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ)

nr 1083/2006 art 85 lg 2 p b kohaselt tuleb finantskorrektsioon teha, kui esineb põhjendatud

3-21-339

8(11)

oht, et rikkumisel on olemas vastav mõju, st finantsmõju. Euroopa Komisjoni 19.12.2013 otsuse

C(2013) 9527 (millega sätestatakse ja kiidetakse heaks suunised selliste finantskorrektsioonide

kindlaksmääramiseks, mida tuleb teha ühisjuhtimise raames rahastatavate liidu kulutuste

suhtes, kui ei ole järgitud riigihanke-eeskirju)3 rakendamisel tuleb lugeda, et vastavate

juhtumikoosseisude esinemisel on põhjendatud ohu olemasolu tõestatud ja finantskorrektsiooni

tegemisel täiendavaid kaalutlusi läbi viima ei pea, v.a rikkumise astme (finantskorrektsiooni

määra suuruse) kindlakstegemisel olukordades, kus see on õigusaktide kohaselt lubatud.

8.7. Finantskorrektsiooni otsusele ei pea eelnema hankelepingu tühisuse tuvastamine. Määruse

nr 7 § 28 lg 1 järgi tehakse finantskorrektsiooni otsus ja nõutakse toetus tagasi vastavalt

STS2014_2020 §-des 45-47 ja määruse nr 143 §-des 21-23 sätestatule, mis ei näe

finantskorrektsiooni otsuse eeldusena ette hankelepingu tühistamist või hanketingimuste

vaidlustamist.

8.8. Lõplik vastutus riigihanke õiguspäraseks läbiviimiseks lasub STS2014_2020 § 26 lg-st 1

ja määruse nr 7 § 26 lg-st 1 tulenevalt toetuse saajal endal. Toetust taotledes nõustus toetus saaja

mh toetuse kasutamise tingimustega, sh kohustusega järgida RHS-i. Seega kui toetuse saaja on

rikkunud RHS-ist tulenevaid riigihanke menetlusreegleid, siis peab ta arvestama, et kui

rakendusüksus rikkumise avastab, järgneb sellele finantskorrektsioon. Rakendusüksuse poolt

läbi viidud eelkontroll, kus ei tuvastatud riigihangete reeglite rikkumist, ei saa luua toetuse

saajale õiguskindlust, et mistahes rikkumist tulevikus ei avastataks. Toetuse saajal ei saa olla

õiguspärast ootust sellele, et teda koheldaks viisil, mis on liidu õigusega vastuolus.

KOHTU PÕHJENDUSED

9. Kohus nõustub vastustajaga, et kaebaja poolt riigihanke nr 199875 vastavustingimustes

välja toodud kaks kohustuslikku tingimust (nr 1 ja 2) olid potentsiaalseid välispakkujaid

ebaproportsionaalselt piiravad ja seetõttu õigusvastased (RHS § 3 p 2). Need tingimused nägid

selgelt ette Eesti majandustegevuse registris konkreetsetel tegevusaladel registreeringu

olemasolu nõude.

10. Esmalt peab kohus vajalikuks märkida, et kaebaja on ebaõigesti määratlenud vaidlusalused

tingimused hankedokumentides vastavustingimustena. Tingimused ei käinud pakkumuse, vaid

pakkuja kohta, kelle kvalifikatsiooni ja sobivust konkreetses valdkonnas tegutseda sooviti

kontrollida. Seega on tegemist kvalifitseerimistingimustega RHS §-de 98 ja 99 tähenduses.

Vastustaja ei ole sellele tähelepanu pööranud. See ei muuda aga asja lahendust, sest

vaidlusalused tingimused olid igal juhul õigusvastased.

11. Kaebaja argumentatsioon majandustegevuse registri nimetuse suure/väikese algustähe osas

on asjakohatu ega muuda järeldust, et hankedokumentidega nõuti Eestis asuvas

majandustegevuse registris olemasolevat registrikannet. Kaebaja ei ole väitnud ega tõendanud,

et samasugused ja sama nimetusega registrid on olemas ka mujal Euroopa riikides. Samuti ei

ole kaebaja väitnud ega põhjendanud, et ka mujal Euroopa riikides kasutusel olevates sarnastes

registrites tehakse ettevõtjate tegevusalade kohta täpselt sellise liigitusega kandeid, nagu on

hankedokumentides nõutud. Vastavustingimustes on välja toodud, et pakkuja ei pea registri

väljavõtet esitama, sest seda kontrollib hankija ise. Kohtu jaoks ei ole usutav ning kaebaja ei

ole seda väitnud ega põhjendanud, et tal oleks juurdepääs teistes Euroopa riikides asuvatele

registritele ja võimalus seal ettevõtjate kohta tehtud registrikandeid kontrollida. Need asjaolud

3 Kättesaadav https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2013)9527&lang=et.

3-21-339

9(11)

kinnitavad, et kaebaja on pidanud silmas Eestis asuvat registrit, mida Eesti ametiasutused

tunnevad ja kasutavad.

12. Kohus nõustub, et kaebajal on hankijana RHS § 101 lg 7 järgi kohustus tunnustada teiste

Euroopa Liidu liikmesriikide asutuste samaväärseid tõendeid. Selle nõude vastu kaebaja

kehtestatud vastavustingimused eksivadki. Samasugune samaväärse tõendi esitamise klausel

tulnuks kehtestada ka vastavustingimustes. Praegused vastavustingimused sellise samaväärse

tõendiga arvestamist ei võimalda. Samuti ei anna vastavustingimused välisriigi pakkujale

teavet, et tal on pakkumuse esitamisel võimalik esitada ka teise riigi registri sarnane tõend.

Seega said selliselt kehtestatud vastavustingimused heidutada välisriigi pakkujat oma

pakkumust esitamast.

13. Kui hankelepingu täitmiseks olnuks tingimata vaja Eesti majandustegevuse registris

registreeringu olemasolu, tulnuks kaebajal anda potentsiaalsetele välispakkujatele võimalus

selline registreering mõistliku aja jooksul pärast eduka pakkuja väljavalimist hankida.

Välispakkujate osalemist hankes välistas juba asjaolu, et kaebaja nõudis Eesti

majandustegevuse registri registreeringut kohe pakkumuse esitamise ajal. See seadis Eestis

asuvad pakkujad ilmselgelt soodsamasse olukorda välispakkujatega võrreldes.

14. Ebaõige on kaebaja seisukoht, et vastustaja pidanuks kaebaja hankedokumente vaidlustama

ja taotlema hankelepingu tühiseks tunnistamist. Sellist pädevust vastustajal ei ole. Vastustajal

ei ole õigust sekkuda kaebaja läbiviidavasse hankemenetlusse, vaidlustada selles tehtud

haldusakte,

toiminguid

või

hanketulemusi.

Järelevalvet

riigihangete

üle

teostab

Rahandusministeerium (RHS § 203), kellel on õigus teha hankijale ettekirjutusi rikkumise

lõpetamiseks või riigihanke kehtetuks tunnistamiseks (RHS § 208). Vastustajal on pädevus

teostada järelevalvet toetuse kasutamise tingimuste täitmise üle (STS2014_2020 § 41 lg 2).

Hankedokumentide ja -lepingu kehtimine ei välista nende õigusvastasuse tuvastamist ja toetuse

kasutamise tingimuste kontrollimist. Kaebaja on hankija RHS § 5 lg 2 p 2 tähenduses, seega oli

tal STS2014_2020 § 26 lg 1 ja määruse nr 7 § 26 lg 1 p 3 järgi kohustus järgida RHS-i. Kuna

kaebaja ei järginud riigihanke läbiviimisel RHS-i reegleid, esines alus finantskorrektsiooni

tegemiseks, sest rikkumise tõttu ei olnud kogu kulu enam abikõlblik (STS2014_2020 § 45 lg 1

p 1, määruse nr 143 lg 2 p 2). Finantskorrektsiooni tegemine ei eelda, et eelnevalt tuleks hange,

hankedokumendid või -leping kehtetuks või tühiseks tunnistada. Vastustaja kohustuseks ei ole

hankemenetlust tagasi pöörata, vaid korrigeerida abikõlblikke kulusid toetuse saaja poolt toime

pandud rikkumisi arvestades.

15. Samuti ei ole põhjendatud kaebaja etteheide, et vastustaja ei ole ära näinud konkreetset

välisriigi ettevõtjat, kelle õigusi on rikutud. Tegemist ei ole nõutava eeldusega

finantskorrektsiooni tegemisel. Konkurentsi kahjustamist saab hanketingimuste õigusvastasuse

korral eeldada, sest tõsikindlalt ei saa välistada vastupidist. Riigihankeõiguses eeldatakse

piiriülese huvi olemasolu automaatselt, kui hanke eeldatav maksumus on võrdse või ületab

rahvusvahelist piirmäära. Eelkõige just sellistes hangetes tuleb hankijatel tähelepanelikult

jälgida, et potentsiaalseid välispakkujaid ei koheldakse põhjendamatult ebavõrdselt võrreldes

kohalike pakkujatega. Nõue, et välisriigist pärit pakkujaid ei tohi diskrimineerida, on

kehtestatud nende pakkujate õiguste kaitsmiseks. Õiguse rikkumine on olemas olenemata

sellest, kas välisriigi pakkuja on sellist rikkumist vaidlustanud. Vastustaja ei pea tuvastama, kas

mõni välisriigi pakkuja oli huvitatud vaidlusalusel hankel osalemisest või kas ta jättis hankel

osalemata selle konkreetse õigusvastase hanketingimuse tõttu. Finantskorrektsiooni tegemiseks

piisab sellest, et toetuse saaja on rikkunud seaduse nõudeid ja see sai kaasa tuua potentsiaalsete

pakkujate õiguste rikkumise ja ebavõrdse kohtlemise. Praegusel juhul ei saa ilmselgelt

välistada, et kui kaebaja oleks sätestanud õiguspärased hanketingimused, võinuks mõni

välispakkuja oma pakkumuse esitada ja hanketulemus võinuks osutuda teistsuguseks. Kaebaja

3-21-339

10(11)

ei ole tõendanud ega usutavalt põhistanud, et selline võimalus oleks ilmselgelt välistatud.

Ainuüksi asjaolu, et kaebaja kehtestatud hanketingimusi ei vaidlustatud, sellist välistust ei

õigusta. Samuti ei piisa asjaolust, et välispakkujad ei osalenud ka teistes sarnastes hangetes.

Seejuures ei ole kaebaja näidanud, et teistel sarnastel hangetel välispakkujaid sarnaselt ei

diskrimineeritud. Seega tuleb lähtuda eeldusest, et kui kaebaja oleks kehtestanud õiguspärased

hanketingimused, võinuks mõni välispakkuja hankel osaleda ja hanketulemus võinuks kujuneda

teistsuguseks, mh võinuks hankelepingu hind kujuneda madalamaks. Seega on kaebaja

rikkunud õigusvastaste hanketingimustega ka RHS § 3 p-des 3 ja 5 sätestatud põhimõtteid –

konkurentsi efektiivse ärakasutamise ning rahaliste vahendite säästliku ja otstarbeka kasutamise

põhimõtteid. Sel põhjusel ei saa pidada kogu hankemenetluse kulu abikõlblikuks ja tuli teha

finantskorrektsioon. Praegusel juhul ei esinenud STS2014_2020 § 45 lg-s 3 sätestatud aluseid,

mis välistanuks finantskorrektsiooni tegemise.

16. Kohus nõustub vastustajaga ka selles, et RHS-i nõuete järgimise kohustus oli kaebajal, kes

peab vastutama nende nõuete rikkumise eest. Seda vastutust ei saa lükata vastustajale olenemata

sellest, kas vastustaja või EAS on eelnevalt kaebaja hankedokumente kontrollinud või kas see

kontroll oli piisavalt põhjalik. Vastustaja ülesanne ei ole kaebaja asemel riigihanget läbi viia

ega hankedokumente kehtestada. Samuti ei tulene kehtivatest õigusaktidest (sh määrusest nr 7),

et vastustaja või EAS-i poolt hankedokumentidele antud kooskõlas omaks eelhaldusakti

iseloomu ja saaks seeläbi anda kaebajale õiguspärase ootuse selles osas, et hankedokumentide

õigusvastasusele tuginedes kaebaja suhtes edaspidi finantskorrektsiooni ei tehta. Olenemata

põhjusest, miks vastustaja kaebaja hankedokumente kontrollides õigusvastaste tingimuste

olemasolu ei tuvastanud, ei muutu sellest faktiline asjaolu, et kaebaja kehtestatud

hanketingimused olid osaliselt õigusvastased ja rikkusid potentsiaalsete välispakkujate õigusi

ning see rikkumine võis mõjutada hanketulemusi. Seega on finantskorrektsiooni tegemiseks

alus olemas. Asjakohatu on kaebaja põhjendus, et tema tegi omalt poolt kõik, et rikkumist

vältida. Kaebajal kohaliku omavalitsuse üksusena peab olema oskus ja kohustus õigusnorme

lugeda ja neid järgida ka ilma, et toetuse andmise eest vastutavad organid kaebaja tähelepanu

konkreetsetele normidele juhiksid ja nende täimist nõuaksid. Kaebajal olnuks võimalik

rikkumist vältida, kui ta oleks pööranud suuremat tähelepanu RHS-is sätestatud riigihanke

läbiviimise reeglitele. Selliste reeglite järgimise kohustus on igal hankijal ja iga hankija enda

kohustus on olla nendega reeglitega kursis. Seega saab vaid hankija ise vastutada tema poolt

läbiviidud hanke õiguspärasuse eest.

17. Vastustaja algatas finantskorrektsiooni otsuse menetluse sellest otsusest nähtuvalt enne

09.10.2020, seetõttu lähtus vastustaja õigesti finantskorrektsiooni kohaldamisel kuni

08.10.2021 kehtinud määruse nr 143 redaktsioonist (vt määruse nr 143 § 25 lg 5). Kuna kaebaja

rikkumisest tuleneva võimaliku kahju suurust ei ole võimalik kindlaks määrata (ei ole võimalik

kontrollida, kui mitu potentsiaalset välispakkujat jättis õigusvastase hanketingimuse tõttu

pakkumuse esitamata, milline olnuks nende pakkumuse maksumus ja milliseks kujunenuks

hankelepingu maksumus), siis lähtus vastustaja õigesti määruse nr 143 § 22 lg-st 1, § 22 lg 11

p-st 5 ja § 22 lg-st 12. Määruse nr 143 § 22 lg 11 p 5 järgi tulnuks vaidlusaluste riigihanke

reeglite nõuete rikkumise tõttu kohaldada 25%-list finantskorrektsiooni määra. Vastustaja

kaalus kaebaja toime pandud rikkumise raskust ja otsustas kohaldada määruse nr 143 § 22 lg 12

alusel 10%-list finantskorrektsiooni määra. Tegemist on vastustaja kaalutlusotsusega, mille

teostamist saab kohus kontrollida vaid piiratud ulatuses (HKMS § 158 lg 3). Kohtu hinnangul

ei ole vastustaja teinud finantskorrektsiooni määra valikul ilmselgeid kaalumisvigu. Vastustaja

on põhjendanud, miks ta ei pidanud kaebaja rikkumist sedavõrd raskeks, et kohaldada 25%-list

finantskorrektsiooni määra. Samuti on vastustaja põhjendanud, miks ei olnud antud juhul

õigustatud 5%-lise finantskorrektsiooni määra kohaldamine. Kohtu hinnangul on vastustaja

põhjendused ja kaalutlused asjakohased.

3-21-339

11(11)

18. Finantskorrektsioon ei ole karistus, vaid abikõlblike kulude ümberhindamine. Õigus

toetusele tekib siis, kui toetuse saamise kriteeriume täidetakse. Kui leiab kinnitust, et toetuse

saamise kriteeriume ei ole täidetud, jäetakse toetus välja maksmata või nõutakse see tagasi.

Sellist tegevust ei saa käsitada toetuse saaja karistamisena.

19. Eeltoodud põhjendustel leiab kohus, et vaidlusalused otsused on õiguspärased ja nende

tühistamiseks puudub alus. Seetõttu jätab kohus kaebuse terves ulatuses rahuldamata.

20. Kohus teeb otsuse kaebaja kahjuks, seetõttu tuleb menetluskulud jätta kaebaja kanda

(HKMS § 108 lg 1). Vastustaja ei ole taotlenud tema menetluskulude väljamõistmist kaebajalt

ega ole esitanud kohtule tema menetluskulusid tõendavaid dokumente, seetõttu jäävad tema

võimalikud menetluskulud tema enda kanda (HKMS § 109 lg 1).

/allkirjastatud digitaalselt/