3-21-2071/13 · Riigikohtu halduskolleegium

R I I G I K O H U S

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number 3-21-2071 Määruse kuupäev

25. november 2021 Kohtukoosseis Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Julia Laffranque, Viive Ligi, Heiki Loot ja Nele Parrest Kohtuasi Z, A, B, Y, D ja X kaebus Kaitseväe juhataja 31. augusti 2021. a käskkirja nr 162 p 4 tühisuse tuvastamiseks või tühistamiseks Menetlusosalised Kaebajad Z, A, B, Y, D ja X, esindaja adv Jaanika Reilik-Bakhoff Vastustaja Kaitsevägi Vaidlustatud kohtulahend Tartu Ringkonnakohtu 5. oktoobri 2021. a määrus Menetluse alus Riigikohtus Z, A, B, Y, D ja X määruskaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Z, A, B, Y, D ja X määruskaebus.

2. Tühistada Tartu Halduskohtu 16. septembri 2021. a määruse resolutsiooni punkt 1 ja Tartu Ringkonnakohtu 5. oktoobri 2021. a määrus kaebuse tagastamist puudutavas osas.

3. Saata asi menetluse jätkamiseks Tartu Halduskohtule.

4. Asendada avaldatavas määruses kaebajate nimed tähemärgiga.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kaitseväe juhataja andis 31. augustil 2021 käskkirja nr 162, mille punkti 4 sõnastus oli järgnev: „Tulenevalt „Töökeskkonna ohutegurite riskianalüüs. Bioloogiline ohutegur. COVID-19“ tuleb Kaitseväe teenistujatel esitada üks järgnevatest tõenditest: COVID-19 haiguse vastase vaktsineerimise alustamise (esimene doos), vaktsineerimiskuuri läbimise või COVID-19 läbipõdemise tõend e-maili aadressile meditsiin@mil.ee või paberkandjal struktuuriüksuse meditsiiniteenistusele hiljemalt kahe nädala jooksul arvates käskkirja andmise hetkest.“

Käskkirja kohaselt tuli Kaitseväe peastaabi logistikaosakonna ülemal korraldada p-s 4 nimetatud tõendite kontroll ning esitada Kaitseväe juhatajale nimekiri isikutest, kes ei ole esitanud nõutavat tõendit ühe nädala jooksul käskkirja p-s 4 nimetatud tähtaja saabumisest (punkt 7), ning personaliosakonna ülemal algatada menetlustoimingud p-s 7 nimetatud isikute suhtes töölepingu seaduses, avaliku teenistuse seaduses ja kaitseväeteenistuse seaduses sätestatud alustel (punkt 8).

2. Z, A, B, C, Y, D ja X esitasid 12. septembril 2021 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles nad palusid Kaitseväe juhataja 31. augusti 2021. a käskkirja nr 162 p 4 tühisuse tuvastamist või tühistamist. Kaebuse kohaselt ei ole Kaitsevägi riskianalüüsi õigesti läbi viinud ning vaidlusalune käskkiri ei lähe kokku riskianalüüsis ja seletuskirjas tooduga. Käskkirja osa, mis näeb ette vaktsineerimiskohustuse, ei

3-21-2071 2(3) ole sobiv ega proportsionaalne abinõu ning ei võta arvesse teenistujate füüsilist, vaimset ega sotsiaalset heaolu. Kehtestatud nõue riivab ebamõistlikult teenistujate isikupuutumatust. Käskkiri on nii formaalselt kui ka sisuliselt õigusvastane. Käsk omab välismõju, kuivõrd selle eesmärgiks on tuua teenistujatele kaasa nende põhiõigusi puudutavaid õiguslikke tagajärgi. Seega ei saa olla tegemist halduse siseaktiga. Juhul kui kohus leiab, et tegemist on siseaktiga, siis hea halduse tavaga kooskõlas olevaks ei saa pidada olukorda, kus põhiõigusi riivavat käsku pole võimalik vaidlustada.

3. Tartu Halduskohus tagastas 16. septembri 2021. a määrusega kaebajate kaebuse kaebeõiguse puudumise tõttu (resolutsiooni p 1) ja jättis nende esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata (resolutsiooni p 2). Kohus leidis, et Kaitseväe juhataja käskkiri nr 162 on haldusorgani siseakt. Vaidlusalune käskkirja punkt 4 ei ole suunatud haldusorganist väljapoole ning sellel puudub haldusakti olemuslikuks tunnuseks olev välismõju. Sätestatu on suunatud eeskätt haldusele enesele ja haldusorganisatsioonis asuvatele isikutele. Käskkirja punktiga 4 ei ole kaebajatele kehtestatud vaktsineerimiskohustust, vaid seatud üksnes teatud dokumentide esitamise nõue. Käskkirja seletuskirjas on küll kirjeldatud, et tõendi esitamata jätnud isikute suhtes korraldatakse töö ümber ning et muude võimaluste puudumisel võib esile kerkida vajadus hoiatusvõi distsiplinaarmenetluse algatamiseks ja isikute teenistusest vabastamiseks, kuid see, et käskkirjas sätestatud kohustuse täitmata jätmine ehk tõendi esitamata jätmine võib kaudselt kaasa tuua kaebajate teenistussuhete muutumise, ei väljenda akti vahetut välismõju. Kaebajaid kaudselt mõjutava siseakti vaidlustamine ei ole praegu lubatav. Kaebajatel on oma õigusi võimalik kaitsta nende õigusi vahetult mõjutavate otsuste vaidlustamisega, nt vaidlustada teenistusest vabastamise haldusakti halduskohtus ja töölepingu lõpetamist töövaidluskomisjonis või maakohtus. Kaebajatel on nendes menetlustes võimalik esitada ka argumendid, miks on nende hinnangul Kaitseväe juhataja käskkirja nr 162 p-s 4 nimetatud tõendi esitamise kohustus õigusvastane.

4. Kaebajad (v.a C) esitasid määruskaebuse, milles palusid tühistada halduskohtu määruse, saata asi halduskohtule lahendamiseks ja rahuldada kaebusega koos esitatud esialgse õiguskaitse taotlus.

5. Tartu Ringkonnakohus jättis 5. oktoobri 2021. a määrusega määruskaebuse rahuldamata ja halduskohtu määruse muutmata. Ringkonnakohus nõustus halduskohtu põhjendustega ega pidanud vajalikuks neid korrata.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

6. Kaebajad esitas Riigikohtule määruskaebuse, milles paluvad selle rahuldada ning tühistada ringkonnakohtu määruse osas, mis puudutab kaebuse tagastamist, ja saata asi ettevalmistava menetluse jätkamiseks halduskohtule. Kaebajate seisukohad on järgmised.

6.1. Kaebajatel on kaebeõigus. Kaebajad on läbivalt väitnud, et käskkirja näol on tegemist haldusaktiga. Kohtud oleksid pidanud seda põhjalikumalt uurima. Halduse siseaktiga saaks olla tegemist, kui see isiku õiguste ja kohustuste mahtu ei mõjutaks. Nõue esitada vaktsineerimisetõend muudab töötingimusi, mistõttu ei saa väita, et käskkirjaga ei muudetud kaebajate õigusi ja kohustusi. Vastupidi, käskkirjaga loodud kohustuse täitmata jätmisel on selge mõju töösuhte kehtivusele, mistõttu peaks tegemist olema minimaalselt eelhaldusaktiga. Isegi kui leida, et tegemist on siiski siseaktiga, on kaebajatel kaebeõigus olemas.

Igal juhul ei saa kaebeõiguse puudumine olla praegu ilmselge. Riigikohus on varasemas praktikas rõhutanud, et vaieldavas või ebaselges situatsioonis tuleb eelistada kaebuse menetlusse võtmist ja küsimuse põhjalikumat analüüsi, mitte kaebuse tagastamist.

6.2. Sõltumata käskkirja sõnastusest on ilmselge, et vaidlustatava käskkirjaga on kehtestatud kohustuslik vaktsineerimine.

3-21-2071 3(3)

6.3. Enda teenistusest vabastamise vaidlustamine ei oleks kaebajate jaoks efektiivne. Kaitseväe juhataja käskkirja nr 162 vaidlustamine aitab kaebajatel nende eesmärke oluliselt lihtsamalt ning minimaalsete tagajärgedega.

7. Kaitsevägi palub vastuses määruskaebusele see rahuldamata jätta. Vastustaja seisukohad on järgmised.

7.1. Kaitseväe juhataja käskkiri nr 162 ei ole halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 4 lg-s 1 nimetatud haldusakt, mille peale võib halduskohtusse kaevata. Tegemist on kaitseväedistsipliini põhimõttel antud teenistusalase käsuga kaitseväe korralduse seaduse § 29 mõttes.

7.2. Käskkirja nr 162 punktiga 4 ei ole seatud vaktsineerimiskohustust ja see ei riiva isikute põhiõigusi sellisel määral, et põhjendada erisuse tegemist kaebeõigusel. Isikul on õigus valida, kas ta esitab nõutava tõendi või mitte. Kaebajate ametikoht Kaitseväes eeldab erinevate käskude täitmist sh Kaitseväe immuniseerimisjuhendi täitmist ka muude Kaitseväe ülesannete täitmisel.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

8. Määruskaebus tuleb rahuldada. Kolleegium tühistab halduskohtu määruse resolutsiooni p 1 ja ringkonnakohtu määruse kaebuse tagastamist puudutavas osas menetlusõiguse normi olulise rikkumise tõttu. Kaebus tuleb saata selles osas tagasi halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks (HKMS § 238 lg 2 neljas lause).

9. Kohtud on õigesti leidnud, et Kaitseväe juhataja käskkiri nr 162 on halduse siseakt, sest see on suunatud teenistuses olevatele isikutele. Kolleegium ei nõustu aga sellega, et käskkiri nr 162 pole halduskohtus vaidlustatav. Kui see on õiguste kaitseks vajalik (HKMS § 44 lg 1), on halduskohtus võimalik vaidlustada ka halduse siseakti (vt ka Riigikohtu otsus haldusasjas nr 3-3-1-16-07, p 12). Praegusel juhul peab kolleegium siseakti vaidlustamist võimalikuks, sest see ei puuduta üksnes teenistuskohustusi, vaid ka teenistussuhte eeldusi.

10. Käskkirja nr 162 p-ga 4 kehtestatud nõuet ei saa pidada otseseks vaktsineerimiskohustuseks. Samas tuli käskkirja p 8 kohaselt personaliosakonna ülemal algatada nõuet rikkunud isikute suhtes menetlustoimingud töölepingu seaduses, avaliku teenistuse seaduse ja kaitseväeteenistuse seaduses sätestatud alustel. Pole vaidlust, et vähemalt osa kaebajatest vabastati teenistusest käskkirja nr 162 p-ga 4 kehtestatud nõude mittetäitmise tõttu. Seega oli see nõue mõju poolest võrdväärne vaktsineerimiskohustusega (vt Riigikohtu määrus asjas nr 3-21-2241, p 20 ja seal viidatud kohtupraktika).

Eeltoodut arvesse võttes on kaebajatel käskkirja vaidlustamise õigus.

11. Kolleegium asendab avaldatavas määruses kaebajate nimed tähemärgiga (HKMS § 175 lg 3).

(allkirjastatud digitaalselt)