3-20-1643/20 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Maret Altnurme ja

Janar Jäätma

Otsuse tegemise aeg ja koht

15.10.2021, Tallinn

Haldusasja number

3-20-1643

Haldusasi

Noblessneri

Izakaya

OÜ

kaebus

Ettevõtluse

Arendamise

Sihtasutuse

31.05.2020

otsuse

tühistamiseks ning Ettevõtluse Arendamise Sihtasutuse

kohustamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja

–

Noblessneri

Izakaya

OÜ,

esindaja

vandeadvokaat Rait Kaarma

Vastustaja – Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus,

esindaja Age Rebane

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 26.02.2021 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Noblessneri Izakaya OÜ apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta Noblessneri Izakaya OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna

Halduskohtu 26.02.2021 otsus haldusasjas nr 3-20-1643 muutmata.

2. Jätta apellatsioonimenetluse menetluskulud poolte endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 15.11.2021, välja arvatud halduskohtumenetluse

seadustiku (HKMS) § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks

esitatud

kassatsioonkaebusele

võib

teine

menetlusosaline

esitada

vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse

esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem

kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213

lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest, võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi

vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

3-20-1643

2(10)

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Noblessneri Izakaya OÜ esitas Ettevõtluse Arendamise Sihtasutusele (EAS) 14.05.2020

taotluse väliskaubandus- ja infotehnoloogiaministri 29.04.2020 määruses nr 12 „Turismisektori

ettevõtjate COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse puhangust tulenenud kahjude osalise

hüvitamise toetus” (määrus nr 12) nimetatud toitlustusettevõtja käibe languse osalise

hüvitamise toetuse saamiseks.

2. EAS jättis taotluse 31.05.2020 otsusega rahuldamata.

Toitlustusettevõtja käibe languse osalise hüvitamise toetust võib määruse nr 12 § 7 lg 3 kohaselt

taotleda mh vähem kui aasta tegutsenud toitlustusettevõtja, kelle 2020. a märtsi või aprilli käibe

langus on Maksu- ja Tolliameti (MTA) andmete alusel võrreldes ettevõtja tegutsemisaja

keskmise ühe kalendrikuu käibega vähemalt 40%. Noblessneri Izakaya OÜ esmakande aeg

äriregistris on 03.06.2019, mis tuleb lugeda ka ettevõtte tegutsemise alguse ajaks. Seega on

Noblessneri Izakaya OÜ tegutsenud alla aasta. MTA andmetel oli Noblessneri Izakaya OÜ-l

tegutsemisaja keskmise ühe kalendrikuu käibega võrreldes 9% käibemaksumääraga käibe kasv

märtsis 25,14% ja aprillis käibe langus -34,29%. Seega ei vasta Noblessneri Izakaya OÜ

määruse nr 12 nõuetele ja temale ei saa toetust maksta.

3. EAS jättis 03.08.2020 otsusega rahuldamata 31.05.2020 otsuse peale esitatud vaide.

Eraõigusliku juriidilise isiku õigusvõime tekib registrisse kandmisest (tsiviilseadustiku üldosa

seaduse (TsÜS) § 26 lg 2), sh äriühingu õigusvõime tekib äriregistrisse kandmisest

(äriseadustiku (ÄS) § 2 lg 3). Ettevõtja tegutsemine on seega seotud äriregistri kandega. TsÜS

§ 26 lg 1 kohaselt on juriidilise isiku õigusvõime võime omada tsiviilõigusi ja kanda

tsiviilkohustusi. Seega ei eristata n-ö aktiivseid ja passiivseid perioode. Ettevõtja poolt teatud

teenuste osutamise aega saaks käsitada toetuse maksmise kontekstis tegutsemisaja algusena

juhul, kui määrus nr 12 seda selgesõnaliselt võimaldaks, nagu nt määruse nr 12 § 7 lg-s 1

sätestatud majutusettevõtja ja lg-s 7 sätestatud turismiatraktsiooni käibe languse osalise

hüvitamise toetuse puhul. Seega kui COVID-19 põhjustava koroonaviiruse puhanguga seotud

toetuste saamise tingimused eeldavad käibe languse kindlaksmääramisel teatud teenuste

osutamise algusaja arvestamist, on seda toetuse saamise tingimustes otseselt väljendatud.

4. Noblessneri Izakaya OÜ esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse EAS-i 31.05.2020 otsuse

tühistamiseks ning EAS-i kohustamiseks jätkata 14.05.2020 esitatud taotluse menetlemist.

1) Põhjendamatu on sisustada määruse nr 12 § 7 lg 3 teises lauses kasutatud väljendit „ettevõtja

tegutsemisaeg“ ajana alates ettevõtte registrisse kandmisest. Ei ole tavapärane ega eluline, et

(toitlustus)ettevõttel tekib käive kohe pärast registrisse kandmist. Äritegevuse loogikale ja

ettevõtte käivitamise faasile omaselt on pärast äriühingu registrisse kandmist käive tavapäraselt

pigem nn negatiivne ehk tehtud kulud ületavad müügitulusid. Kaebaja kanti äriregistrisse

03.06.2019, kuid tema 2019. a III kvartali käive oli 0 eurot ja käive tekkis alles 2019. a IV

kvartalis (kaebaja opereeritav restoran avati 15.11.2019 ja selle tegevus käivitus sisuliselt 2019.

a detsembris). Seega tuleb toetuse saamise tingimuste hindamisel lähtuda perioodist, mil

kaebaja oma toitlustusettevõtluse alase tegevusega reaalselt alustas ehk 2019. a detsembrist.

3-20-1643

3(10)

Kaebaja nelja esimese kuu (november 2019 – veebruar 2020 ehk kriisieelne aeg) keskmine

käive oli 78 597,55 eurot. Aprillis 2020 langes käive 23 684,99 eurot ehk 69,86%.

2) EAS-i formaalne ja grammatiline tõlgendus ei ole kooskõlas määruse nr 12 eesmärgiga

toetada turismisektori ettevõtjaid, kelle majandustegevus on negatiivselt mõjutatud COVID-19

põhjustava koroonaviiruse puhangust ja kellele seetõttu tuleks anda abi kriisikahjude osaliseks

hüvitamiseks, et tagada nende jätkusuutlikkus pärast pandeemia lõppemist. Vastustaja

tõlgendus on ka ebaõiglane ega ole kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseaduses (PS) sätestatud

võrdse kohtlemise põhimõttega. Majutus- ja reisiettevõtjate ning turismiatraktsioonide puhul

kasutatakse väljendi asemel „tegutsenud vähem kui aasta“ väljendit „pakkunud teenuseid

vähem kui aasta“ (vt määruse nr 12 § 7 lg-d 1, 5 ja 7). Kaebajat kui toitlustusettevõtjat mõjutas

pandeemia samamoodi kui teisi määruses nr 12 nimetatud turismiettevõtjaid, kuid toetuse

saamine on kaebaja jaoks keerukam.

3) Kui määruse nr 12 § 7 lg-t 3 ei saa põhiseaduspäraselt tõlgendada, tuleb see tunnistada PS §-

dega 12 ja 31 vastuolus olevaks. Vastustaja ei ole selgitanud, miks tuleks kohelda

toitlustusettevõtteid erinevalt kui teisi turismiettevõtjaid. Seda ei nähtu ka määruse nr 12

seletuskirjast. COVID-19 pandeemia tõttu jäid nii toitlustus- kui ka nt majutusettevõttel

kliendid (sh turistid) tulemata ja käive saamata. Samas oli ettevõtjatel vaja katta püsikulusid,

maksta töötajatele tasu jne. Praeguse vaidluse asjaoludel ei kannatanud toitlustusettevõtjad

kriisi mõjusid teisiti või vähem, võrreldes nt majutusettevõtjatega. Seega puudub mõistlik

põhjus, miks ühel juhul lähtutakse „tegutsemisest“ ja teisel juhul „teenuste pakkumise ajast“.

On alust arvata, et määruses nr 12 on kasutatud erinevat sõnastust juhuslikult. Kaebaja ei saanud

ka mõistlikult ette näha, et pandeemia mõjude leevendamiseks toetuse saamiseks ei tohi

äriühingut registreerida enne, kui ta asub reaalselt toitlustusteenust osutama. Kaebaja

seisukohta toetab Riigikohtu otsus nr 5-20-6.

4) Kui kohus peaks leidma, et toitlustusettevõtted ning turismiatraktsioonid ja

majutusettevõtted pole võrreldavad grupid, siis koheldakse alla aasta tegutsenud

toitlustusettevõtteid põhjendamatult halvemini üle aasta tegutsenud toitlustusettevõtetest, kellel

on käibed stabiilsemad ja ettevõtte käivitamisfaas läbitud. Määruse nr 12 mõtet ja eesmärki

arvestades tuleks seda tõlgendada just vähem kui aasta tegutsenud toitlustusettevõtet soosivalt

ja võimalikult võrdselt pikemalt kui aasta tegutsenud toitlustusettevõtetega.

5. EAS palus jätta kaebus rahuldamata. Vastustaja jäi 31.05.2020 otsuse ja vaideotsuse

põhjenduste juurde ning lisas järgmist.

1) Kõnealune toetusmeede on valikuline. Määruse nr 12 eesmärgile vastab nende ettevõtjate

toetamine, kes vastavad kõigile määruses kehtestatud tingimustele. Kaebaja on

toitlustusettevõtja, kuid tema käibe langus ei vastanud määruses nr 12 nõutule.

2) Määrus nr 12 on PS-ga kooskõlas. Riigil on lai kaalutlusruum otsustamaks, missuguseid

toetusi ja missugustele sihtgruppidele jagada. Määruse nr 12 alusel makstakse riigieelarve

vahenditest toetust ja isikul puudub subjektiivne õigus toetuse saamiseks. Seega oli riik vaba

kujundama toetuse saamise tingimusi ja eeldusi. Eelarveliste vahendite piiratuse tõttu ei olnud

võimalik toetada kõiki ettevõtjaid. Seepärast määrati teatud kriteeriumid, mida vastavad

ettevõtjad pidid toetuse saamiseks täitma.

3) Võrdse kohtlemise põhimõtet ei ole rikutud. Määruse nr 12 kohaselt ei ole turismiatraktsioon

isik. Turismiatraktsioon on külastuskeskus või muuseum, mis pakub külastajatele teenuseid ja

mille omanik on 01.02.2020 seisuga äriregistris registreeritud eraõiguslik juriidiline isik,

füüsilisest isikust ettevõtja, kohaliku omavalitsuse üksuse asutus või kohaliku omavalitsuse

üksuse osalusel asutatud sihtasutus või mittetulundusühing. Seega on turismiatraktsioon

3-20-1643

4(10)

ettevõte ja sellise ettevõtte käive ei pea moodustama tema omaniku kogu käivet (nt pole

mõeldav, et muuseumi käive moodustaks kohaliku omavalitsuse üksuse kogu käibe). Kuna

turismiatraktsiooni käibe languse osalise hüvitamise toetusega ei toetata turismiatraktsiooni

omaniku käibe langust tervikuna, ei olnud põhjendatud käsitada muuseumi või külastuskeskuse

tegutsemise aja algusena aega, mil tema omanik asutati või kanti registrisse. Seega on

turismiatraktsiooni käibe languse puhul tema vastavate teenuste osutamise aja algusest

lähtumine ainumõeldav ja määruse sõnastus ei ole juhuslik.

4) Majutusettevõtja käibe languse osalise hüvitamise toetuse saamise määravaks eelduseks on

9%-lise käibemaksumääraga teenuste osutamine (vt käibemaksuseaduse (KMS) § 15 lg 2 p 4).

Määrus nr 12 ei eelda, et majutusteenus oleks majutusettevõtja ainus tegevusala, kuid kuna

käibemaksudeklaratsioonidest on selgesti nähtav, millisel perioodil on ettevõtja osutanud 9%-

lise käibemaksumääraga majutusteenust, ei ole põhjendatud arvestada majutusettevõtja

teenuste osutamise aja hulka aega, mil ta ei osutanud seda teenust, mille käibe languse

hüvitamiseks on toetus ette nähtud. Seejuures ei saa lähtuda eeldusest, et üksnes teenuste

osutamise aja arvesse võtmine on toetuse saamise seisukohalt majutusettevõtjale ilmtingimata

soodsam kui kogu tegutsemisaja arvesse võtmine. 9%-lise käibemaksumääraga teenuste

osutamise ajast lähtumise eesmärk oli võimalikult täpselt kindlaks määrata sihtrühm, mis

omakorda võimaldab sihtrühma sees kohelda isikuid võrdselt. Seega on ka majutusettevõtja

käibe languse puhul tema vastavate teenuste osutamise aja algusest lähtumine ainumõeldav ja

määruses nr 12 sõnastus ei ole juhuslik.

5) Toitlustusettevõtja käibe languse osalise hüvitamise toetuse saamise tingimuseks on see, et

isik on kandnud äriregistrisse teatud justiitsministri 28.12.2005 määruse nr 59 „Kohtule

dokumentide esitamise kord” lisas 16 „Eesti majanduse tegevusalade klassifikaator (EMTAK)”

sätestatud tegevusala. Toetuse tingimuste kujundamisel arvestati, et sellisel isikul võib olla mitu

ettevõtet (näiteks mitu restorani või kohvikut) ja toetuse saamise võimalust ei piiratud ühe

ettevõttega. Samuti ei ole toitlustusettevõtja käibe hindamisel tema tegevust piiratud üksnes

toitlustusteenusega ning toitlustusettevõtja käibe hulka arvestatakse tema igasugune käive.

Selline regulatsioon võib toitlustusettevõtja jaoks olla soodsam, võrreldes olukorraga, kus

toetuse andmisel võetaks arvesse üksnes konkreetset ettevõtet (sarnaselt turismiatraktsiooniga)

või konkreetsete teenuste osutamise aega (sarnaselt majutusettevõtjaga). Määruses nr 12 toodud

toetuse tingimuste kujundamisel lähtuti vajadusest määrata toetuse sihtrühm kindlaks

läbipaistvalt, mittediskrimineerivalt ja kõigi sihtrühma kuuluvate isikute jaoks sarnaselt.

Sihtrühma kuuluvate isikute ebavõrdse kohtlemisega pole tegu pelgalt seetõttu, et kaebaja jaoks

oleks olnud mõne teise sihtrühma toetuse tingimused soodsamad.

6) Toetusmeetmete tingimused kujundati 2020. a kevadel eriolukorra ajal. Eesmärgiks seati, et

toetuse jagamine toimub kiiresti ja efektiivselt, sest see oli mh määruse nr 12 sihtgruppi

kuuluvate ettevõtjate huvides. N-ö tavaolukorras ei ole administratiivse koormuse vähendamine

piisav põhjus toetuse saajatele ebavõrdseid tingimusi seada, kuid eriolukorras võib see olla

õigustatud, kui eesmärgiks on jõuda abivajajateni võimalikult kiiresti.

6. Tallinna

Halduskohus

jättis

kaebuse

26.02.2021

otsusega

rahuldamata

ja

menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

1) Toetuse andmise eesmärk on anda ühekordset tagastamatut abi turismisektori ettevõtjatele

COVID-19 põhjustava koroonaviiruse puhangust tulenenud kriisikahjude osaliseks

hüvitamiseks (määruse nr 12 § 2 lg 1). Toetuse sihtrühm on turismisektori ettevõtja, kelle

majandustegevust on COVID-19 puhangust tulenenud erandlikud asjaolud negatiivselt

mõjutanud (määruse nr 12 § 1 lg 1). Määruse alusel antakse riigiabi Euroopa Komisjoni 19.

märtsi 2020. a teatise „Riigiabi ajutine raamistik majanduse toetamiseks praeguse COVID-19

3-20-1643

5(10)

puhangu kontekstis” (COVID-19 raamistik) mõttes, mida antakse nimetatud raamistiku osa 3.1

alusel ja sellele kohaldatakse COVID-19 raamistikus ning konkurentsiseaduse §-s 341 sätestatut

(määruse nr 12 § 1 lg 2).

2) Määruse nr 12 § 7 lg 3 järgi võib toitlustusettevõtja käibe languse osalise hüvitamise toetust

taotleda toitlustusettevõtja, kelle 2020. a märtsi või aprilli käibe langus MTA andmete kohaselt

oli võrreldes 2019. a sama kuu käibega vähemalt 40% ja kelle 2019. a eest tasutud

tööjõumaksude kogusumma oli vähemalt 10 000 eurot. Kui toitlustusettevõtja on tegutsenud

vähem kui aasta, peab tema 2020. a märtsi või aprilli käibe langus MTA andmete alusel

võrreldes ettevõtja tegutsemisaja keskmise ühe kalendrikuu käibega olema vähemalt 40%.

Käibe languse arvutamisel võetakse 2020. a kohta aluseks ettevõtja poolt MTA-le tähtaegselt

esitatud viimase kuu käibedeklaratsiooni andmed.

3) Pole vaidlust, et kaebaja on toitlustusettevõtja määruse nr 12 § 4 p 3 tähenduses. Kaebaja

registreeriti äriregistris 03.06.2019 ja alates 05.06.2019 on ta registreeritud ka

käibemaksukohustuslasena. Vaidlus käib selle üle, kuidas arvestada määruse nr 12 § 7 lg-tes 3

ja 4 sätestatud tegutsemisaega.

4) Määruses nr 12 ei ole sõnaselgelt sätestatud, et tegutsemisaja algusajaks loetakse äriühingu

registrisse kandmist, kuid vastustaja tõlgendus on siiski õige. TsÜS § 26 lg 1 kohaselt on

juriidilise isiku õigusvõime võime omada tsiviilõigusi ja kanda tsiviilkohustusi. TsÜS § 26 lg

2 kohaselt tekib eraõigusliku juriidilise isiku õigusvõime seadusega ettenähtud registrisse

kandmisest. Ka ÄS § 2 lg 3 sätestab, et äriühingu õigusvõime tekib äriregistrisse kandmisest ja

lõpeb äriregistrist kustutamisega. Seega saab registrisse kandmise hetke pidada ka juriidilise

isiku tegutsemise algusajaks. Registrikanne ei ole „formaalne asutamise kuupäev“, vaid sellel

on sisuline tähendus ning see annab äriühingule võimaluse astuda erinevatesse õigussuhetesse.

5) Grammatilisest tõlgendusest lähtumine ei ole praegusel juhul vale. Tegemist on võrdlemisi

laiale sihtrühmale suunatud toetuste maksmist reguleeriva määrusega, mis peab võimalikult

täpselt sätestama kriteeriumid, mille alusel toetust makstakse ning kuidas toetuse suurust

arvutatakse. Seega peavad tingimused olema arusaadavad ja objektiivselt kontrollitavad. Seda

silmas pidades toetab määruses nr 12 kasutatud sõnastus vastustaja seisukohta, et

tegutsemisaega tuleb arvestada äriregistri kande tegemisest.

6) Vastustaja seisukohta toetab ka see, et määruses nr 12 viidatakse toitlustusettevõtjale ja tema

tegutsemisele, mitte sellele, kui kaua on tegutsenud vastav toitlustusasutus (s.o konkreetne

ettevõte kui majandusüksus, vt TsÜS § 661). Vastustaja selgituse järgi arvestati toetuste

tingimuste kujundamisel mh sellega, et toitlustusettevõtjal võib olla mitu ettevõtet ja seetõttu ei

piiratud toetuse saamise võimalust ühe ettevõttega. Äriühingu kui ettevõtja tegutsemist ei saa

sisustada üksnes käibe tekkimise kaudu. Ka töötajate otsimine, töölepingute ja rendilepingute

sõlmimine ning kõik muud restorani avamisele eelnenud toimingud on käsitatavad

toitlustusettevõtja tegutsemisena. Kaebaja restorani avamisele suunatud tegevus algas või pidi

algama oluliselt varem kui restorani avamine 2019. a novembris. Seega oleks põhjendamatu

arvestada tegutsemisaega alles käibe tekkimisest. Kuna ka määruse nr 12 § 7 lg 4 alusel

arvestatakse toetuse suurust protsendina „tegutsemisaja eest tasutud tööjõumaksudest“ ning

eelduslikult pidi kaebajal olema (vähemalt osa) töötajatega töölepingud sõlmitud juba enne

restorani avamist, on põhjendatud sisustada mõistet „tegutsemisaeg“ ühetaoliselt nii lõikes 3

kui 4. Vastupidine oleks ebaloogiline, sest siis ei saaks „tegutsemisaja“ hulka arvata kogu aega,

mil registrisse kantud äriühing maksab teatud hulgale töötajatele töötasu, kuna (piisavat) käivet

ei ole veel tekkinud ning tegemist ei ole kaebaja viidatud „tegeliku tegutsemisajaga“. Vastustaja

tõlgendust toetab ka määruse nr 12 § 7 lg 3 esimese lause sõnastus, millest järeldub, et kaebaja

poleks toetusele kvalifitseerinud ka nt olukorras, kui ta olnuks äriregistris registreeritud 2019.

3-20-1643

6(10)

a jaanuaris ning käive oleks tekkinud alles mais. Sellisel juhul oleks ta tegutsenud (nii

äriregistris registreerimist silmas pidades kui ka kaebaja pakutud algusaega arvestades) rohkem

kui aasta, kuid kuna 2019. a samal kuul (st märtsis või aprillis) käivet ei tekkinud, ei oleks ka

käibe langus saanud olla 40%.

7) Vaidlust ei ole selles, et sarnaselt teiste turismisektori ettevõtjatega on COVID-19 kriis

avaldanud negatiivset mõju ka kaebajale. Siiski ei tähenda see, et toetuste jagamisel ei tohiks

täpsemaid tingimusi sätestada. Ei saa eeldada, et kui minister otsustab teatud sektori ettevõtjaid

toetada, peaksid toetusele kvalifitseeruma kõik ettevõtjad. Piiratud ressursside tingimustes on

põhjendatud, et toetuse saamisele sätestatakse teatud kriteeriumid. Pelgalt asjaolu, et asjaolude

kokkulangemise tõttu olid kriteeriumid praegusel juhul kaebajale ebasoodsad, ei tähenda, et

tingimused on õigusvastased. Vastustaja on õigesti märkinud, et toetusmeede on valikuline ning

seda antakse vaid sellisele ettevõtjale, kes täidab toetuse saamiseks ettenähtud tingimused.

8) Puudub alus jätta määruse nr 12 § 7 lg 3 teine lause kohaldamata ning algatada

põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus. Toitlustusettevõtjate ja (näiteks) majutusettevõtjate

vahel on palju erinevusi. Vastustaja on kohtule põhjalikult selgitanud, millistele argumentidele

tuginedes jõuti erinevate ettevõtjagruppide puhul erinevate lahendusteni. Sõltuvalt asjaoludest

võib regulatsioon olla toitlustusettevõtjatele teiste gruppidega võrreldes ka kasulikum. Näiteks

võib toitlustusettevõtjal olla mitu ettevõtet ja toetuse saamise võimalust ei piiratud vaid ühe

ettevõttega ning ka käibe hindamisel ei ole tegevust piiratud vaid toitlustusteenusega. Selline

regulatsioon võib toitlustusettevõtja jaoks olla soodsam võrreldes olukorraga, kus toetuse

andmisel võetaks arvesse vaid konkreetset ettevõtet (sarnaselt turismiatraktsiooniga) või

konkreetsete teenuste osutamise aega (sarnaselt majutusettevõtjaga). On usutav, et vastustaja

väljatoodud asjaoludest lähtuti ka määruse nr 12 väljatöötamisel ning määruse nr 12 sätete

erinev sõnastus ettevõtjagruppide lõikes ei ole juhuslik. Turismisektori ettevõtjate grupid ei ole

võrreldavad ka põhjusel, et COVID-19 kriisiga kaasnenud piirangud mõjustasid mõnda liiki

turismisektori ettevõtjaid rohkem kui teisi. Seetõttu on määruses nr 12 ka toetuse suurus

(protsent

tasutud

tööjõumaksudest)

erinev

(vrd

majutusettevõtjate

puhul

100%,

toitlustusettevõtjate puhul 20% jne). Ka määruse nr 12 seletuskirja järgi on täpsemad

tingimused välja töötatud, sõltuvalt sektori ettevõtjate spetsiifikast ja kahjude esialgsest

prognoositud ulatusest.

9) Kuigi kaebaja tuluteenimise võimalused olid viiruse leviku tõkestamiseks kehtestatud

piirangute tõttu oluliselt ahtamad, ei olnud tema tegevus täielikult välistatud. See nähtub ka

EAS-le esitatud taotlusest, milles kaebaja viitas toidu kaasamüügi võimalustele (vt taotluse osa

II: „Restorani käive langes drastiliselt – 90%. Käive säilis ainult tänu takeaway ja Wolt

teenustele, mis omakorda tõid kaasa lisakulutusi ning madala kasumimarginaali“). Seetõttu ei

ole kaebaja olukord võrreldav Riigikohtu 22.12.2020 otsuses nr 5-20-6 analüüsitud olukorraga,

kus teatri tegevus oli piirangute tõttu täielikult välistatud.

10) Kaebajat on koheldud võrdselt teiste toitlustusettevõtjatega. Asjaolu, et toetuse saamise

kriteeriumid võivad mõnel juhul (sõltuvalt konkreetse äriühingu registreerimise ajast,

toitlustusäri edukusest jne) olla kasulikumad kauem tegutsenud ettevõtjale ning mõnel teisel

juhul soodsamad just vähem aega tegutsenud ettevõtjale, ei anna alust pidada neid kriteeriume

võrdse kohtlemise põhimõttega vastuolus olevaks. Määruse nr 12 mõttest ja eesmärgist lähtudes

ei pea tõlgendama õigusakti viisil, mis soosiks vähem kui aasta tegutsenud toitlustusettevõtjaid.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

7. Noblessneri Izakaya OÜ palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ning

teha uus otsus, millega kaebus rahuldada või saata asi halduskohtule uueks läbivaatamiseks.

3-20-1643

7(10)

1) Halduskohus eksis materiaalõiguse tõlgendamisel. Määruse nr 12 § 7 lg 3 teises lauses

kasutatud mõistet „ettevõtja tegutsemisaeg“ tuleb arvestada sisulisest tegutsemisest (teenuse

pakkumisest), mitte äriühingu äriregistrisse kandmisest arvates. Sarnase eesmärgiga

20.01.2021 määruse nr 2 „Turismiga seotud majandusharu ettevõtjate toetamine seoses

COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse levikuga“ § 4 p-s 8 on mõiste „tegutsemisaja

algus“ selgesõnaliselt seotud esmakande ajaga äriregistris, kuid määruses nr 12 mitte.

Õigusselgusetut olukorda ei tohi tõlgendada kaebaja kahjuks, sest tegemist pole juriidilise

terminiga, millel on õigusaktidest tulenev kindel sisu. Tõlgendamisel tuleks arvestada ka

määruse nr 12 süstemaatilist tõlgendamist ja väljendeid, mida on kasutatud teiste ettevõtjate

puhul. Halduskohtu põhjendused on vastuolulised ega ole veenvad. Vastustaja ja halduskohus

on asunud vaidlustatud haldusakti tagantjärele motiveerima ning omistama seadusandjale tahet,

mida määruse nr 12 seletuskirjast ei tulene.

2) Kui tõlgendada määrust nr 12 viisil, nagu seda tegi halduskohus, s.o määrav on äriregistrisse

kandmise aeg, tulnuks alustada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust. See tõlgendus paneb

meelevaldselt toitlustusettevõtjad teistest turismisektori ettevõtjatest ebasoodsamasse olukorda.

Kaebajat koheldakse ka põhjendamatult ebasoodsamalt kui rohkem kui aasta tegutsenud

toitlustusettevõtjaid. Lähtuda tulnuks Riigikohtu 22.12.2020 otsusest nr 5-20-6, mille järgi

peavad pandeemiast tingitud kriisi üleelamiseks toetust saama võimalikult paljud asutused.

Määruse nr 12 seletuskirjast ei leia ebavõrdseks kohtlemiseks mõistlikku põhjust.

Toitlustusasutustel oli sarnaselt majutusettevõtetega ülimalt raske sissetulekut teenida. Kõik

viitab sellele, et määruses nr 12 erinevate ettevõtjate suhtes kasutatud erinevad väljendid on

juhuslikud. Kaebaja on tõendanud, et määruse nr 12 alusel ettenähtud toetuse eelarvest (25

miljonit eurot) jäi ligikaudu 5,4 miljonit eurot kasutamata.

8. EAS palus jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, jäädes varasemate seisukohtade juurde.

1) Määruse nr 12 eesmärgiga ei ole vastuolus tõlgendus, mille kohaselt ettevõtte tegutsemisaega

tuleb hakata arvestama äriregistri kande ajast – selles hetkest tekib juriidilise isiku õigus- ja

teovõime. Määrus nr 2 ei puuduta praegust kohtuasja, kuigi see tõendab, et seadusandja tahe on

olnud jätkuvalt suunatud soovile arvestada tegutsemise aega äriregistri kande tegemisest

arvates. Kohtupraktikas on aktsepteeritud võimalust esitada täiendavaid põhjendusi, kui kohus

on veendunud, et neist lähtuti juba haldusakti andmisel. Kuna toetuse maksmise eeldus oli käibe

langus, siis ei olnud toetuse andmine seotud toitlustusettevõtja konkreetse majandusüksusega

(kohvik, restoran vms), vaid arvestati MTA-le deklareeritud käivet tervikuna.

2) Halduskohus leidis õigesti, et toitlustus- ja majutusettevõtjad on erinevas olukorras, mistõttu

neid ei pea kohtlema ühtemoodi. COVID-19 haigusest põhjustatud kriis mõjutas erinevaid

ettevõtlussektoreid erinevalt. Vastustaja halduskohtule esitatud selgituste põhjal on ilmne, et

erinev kohtlemine ei ole olnud juhuslik, vaid kantud püüdest toetusi võimalikult täpselt sihitada.

Ka üle ja alla aasta tegutsenud toitlustusettevõtjate erinev kohtlemine on õigustatud. Riigikohtu

otsuse nr 5-20-6 asjaolud olid erinevad. Riigil on avar kaalutlusruum otsustamaks, milliseid

riigieelarvest makstavaid toetusi ja millistele gruppidele jagada. Kaebajale ei ole alust maksta

toetust pelgalt selle tõttu, et toetusmeetme rakendamisel jäi osa rahast üle.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

9. Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse

põhjendustega ega korda neid kõiki (HKMS § 201 lg 4).

10. Määruse nr 12 § 7 lg 3 sätestab järgmist: „Toitlustusettevõtja käibe languse osalise

hüvitamise toetust võib taotleda toitlustusettevõtja, kelle 2020. a märtsi või aprilli käibe langus

Maksu- ja Tolliameti andmete kohaselt oli võrreldes 2019. a sama kuu käibega vähemalt

40 protsenti ja kelle 2019. a eest tasutud tööjõumaksude kogusumma oli vähemalt 10 000 eurot.

3-20-1643

8(10)

Juhul kui toitlustusettevõtja on tegutsenud vähem kui aasta, peab tema 2020. a märtsi või aprilli

käibe langus Maksu- ja Tolliameti andmete alusel võrreldes ettevõtja tegutsemisaja keskmise

ühe kalendrikuu käibega olema vähemalt 40 protsenti. Käibe languse arvutamisel võetakse

2020. a kohta aluseks ettevõtja poolt Maksu- ja Tolliametile tähtaegselt esitatud viimase kuu

käibedeklaratsiooni andmed.“

11. Kahtlemata võinuks seadusandja olla määruse nr 12 § 7 lg 3 sõnastamisel konkreetsem või

vähemalt anda „tegutsemisaja“ mõiste sisustamiseks täpsemaid juhiseid määruse eelnõu

seletuskirjas1, mis on napisõnaline ja § 7 osas suuresti kordab määruse teksti. Normi mõningane

ebaselgus on aga võimalik ületada selle tõlgendamise ja määratlemata õigusmõistete

sisustamise teel.

12. Halduskohus jõudis õigele järeldusele, et määruse nr 12 § 7 lg 3 teises lauses nimetatud

toitlustusettevõtjana tegutsemise aega tuleb hakata arvestama kaebaja kui äriühingu

äriregistrisse kandmisest (03.06.2019), mitte tema opereeritava restorani avamisest

(15.11.2019) või selle tegevuse sisulisest käivitumisest (kaebaja sõnul 2019. a detsember).

EAS-i 31.05.2020 otsus ei ole kaalutlusotsus, vaid vastustaja sisustas selles määruse nr 12 § 7

lg-s 3 sätestatud määratlemata õigusmõistet „toitlustusettevõtjana tegutsemise aeg“.

Halduskohus nõustus põhimõtteliselt vastustaja seisukohaga, kuid esitas kohtuotsuses

vastuseks kaebuse väidetele omalt poolt täiendavaid argumente. Seda tehes täitis kohus oma

põhiülesannet – õigusmõistete sisustamine on õiguse kohaldamise küsimus, mille puhul võib

kohus vajadusel haldusorgani põhjendusi täpsustada või asendada haldusorgani hinnangu enda

hinnanguga (vrd Riigikohtu 11.12.2020 otsus nr 3-20-1198, p-d 13–15; 07.06.2021 otsus nr 3-

20-2362, p 25.2).

13. Mõistet „tegutsemisaja algus“ tuleb sisustada ühetaoliselt kõigi vähem kui aasta tegutsenud

toitlustusettevõtjate puhul. Määruse nr 12 § 4 lg 1 p 3 kohaselt on toitlustusettevõtja selle

määruse tähenduses 01.01.2020 seisuga äriregistris registreeritud äriühing, mis on

registreeritud Eesti majanduse tegevusalade klassifikaatoris (EMTAK 2008) koodiga I56, välja

arvatud muu toitlustamine I5629. Määruse nr 12 § 7 lg 3 teine lause kohaldub seega isiku suhtes,

kes vastab nimetatud tunnustele vähem kui aasta, sõltumata sellest, kas faktiliselt algas

toitlustamisteenuse osutamine kohe pärast äriühingu äriregistris registreerimist või hiljem.

Majutusettevõtete ja turismiatraktsioonide puhul on toetuse saamine selgelt seotud 9%

käibemaksumääraga teenuse või turismiatraktsiooni teenuse pakkumise kestusega (vt määruse

nr 12 § 7 lg-d 1 ja 7), mitte üldiselt tegutsemise ajaga nagu toitlustusettevõtjal. Puudub mõistlik

alus arvata, et määruse nr 12 § 7 erinevates lõigetes (ja ka määruse eelnõu seletuskirjas)

kasutatud erinev sõnastus on juhuslik.

14. Toitlustusettevõtja tegutsemisaja mõiste sidumine äriregistri kandega ei ole vastuolus

määruse nr 12 eesmärgiga. Kõnealuse toetusega soovis seadusandja osaliselt ja ühekordselt

hüvitada COVID-19 haigusest põhjustatud koroonaviiruse puhangust tuleneva käibe languse

turismiettevõtjatele, sh toitlustusettevõtjatele, kelle majandustegevust pandeemia negatiivselt

mõjutas (määruse nr 12 § 1 lg 1 ja § 2 lg 1). Kuigi suuremal või vähemal määral mõjutas

pandeemia väga suurt hulka turismiettevõtjaid, on ilmne, et määruses nr 12 ei seatud eesmärgiks

hüvitada iga turismiettevõtja igasuguses suuruses käibelangust. Seadusandja on eelistanud

toetuse saamise kriteeriume kehtestades neid, kes on tegutsenud kauem ja kelle käibelangus on

suurem. Seega on paratamatu, et kõik vastava valdkonna ettevõtjad ei kvalifitseeru toetuse

saajaks, sõltumata määruse nr 12 üldisest eesmärgist. Sisuliselt on määruses nr 12 toetuse

eesmärgi sätestamisel silmas peetud n-ö abstraktset keskmist toetuse saajat.

15. Järelikult sõltub asja lahendus sellest, kas määruse nr 12 § 7 lg 3 on vastuolus PS §-s 12

sätestatud võrdse kohtlemise põhimõttega osas, mis välistab kaebaja puhul tegutsemisaja alguse

1 Leitav https://adr.rik.ee/mkm/dokument/7364768

3-20-1643

9(10)

arvestamise tema opereeritava restorani tegutsema hakkamisest (PS § 12 kohaldamise eelduste

osas vt täpsemalt Riigikohtu 20.10.2020 otsus nr 5-20-3/43, p-d 93 ja 94 ning seal viidatud

kohtupraktika, samuti Riigikohtu 30.10.2019 otsus nr 5-19-25, p 73). Ringkonnakohtu

hinnangul on halduskohus ka selles osas jõudnud õigele järeldusele.

16. Kaebajat saab võrrelda määruse nr 12 § 7 lg 1 teises lauses ja § 7 lg 7 teises lauses nimetatud

turismiettevõtjatega, kelle käibe languse osaliseks hüvitamiseks makstakse määruse nr 12 alusel

toetust.

17. Majutusettevõtja

puhul

võetakse

käibe

languse

arvutamisel

arvesse

9%

käibemaksumääraga teenuse ja turismiatraktsiooni puhul turismiatraktsiooni teenuse

pakkumise kestus. Kaebaja kui toitlustusettevõtja puhul algab käibe languse arvutamisel

aluseks võetava perioodi arvestus tema äriregistrisse kandmisest. Kaebaja äriregistri kande ja

tema opereeritava restorani tegevuse käivitumise vahele jäi umbes kuus kuud, mille jooksul tegi

kaebaja restorani avamiseks ettevalmistusi ning tal puudus toitlustusteenuse osutamisega

seotud käive. Selle n-ö käivitamisperioodi tõttu ei olnud kaebaja käibe langus piisavalt suur, et

kvalifitseeruda määruse nr 12 § 7 lg 3 alusel toetusele. Kaebaja väitel oleks tal võimalik saada

toetust, kui arvestada tegutsemisaega alates restorani tööle hakkamisest. Seega on kaebaja, kes

tegi 2019. a-l pärast äriregistrisse kandmist pikalt ettevalmistusi restorani käivitamiseks, toetuse

saamisel halvemas olukorras kui teised lühikest aega tegutsenud turismiettevõtjad, kelle puhul

jääb n-ö käivitamisperiood arvestusest välja.

18. Määruses nr 12 nimetatud turismiettevõtjad on siiski üsna erinevas olukorras, mistõttu ei

ole nende erinev kohtlemine praeguse vaidluse asjaoludel PS-ga vastuolus.

19. Turismiatraktsioon on määruse nr 12 § 4 lg 1 p 5 kohaselt piletiga sissepääsu alusel tegutsev

külastuskeskus või muuseum, mis pakub külastajatele teenuseid ning mille omanik on

01.02.2020 seisuga äriregistris registreeritud eraõiguslik juriidiline isik, füüsilisest isikust

ettevõtja, kohaliku omavalitsuse üksuse asutus või kohaliku omavalitsuse üksuse osalusel

asutatud sihtasutus või mittetulundusühing. Määruse nr 12 § 7 lg 7 teine lause sätestab, et kui

turismiatraktsioon on teenuseid pakkunud vähem kui aasta, siis peab 2020. a märtsi või aprilli

käibe langus võrreldes turismiatraktsiooni teenuste pakkumise aja keskmise ühe kuu käibega

olema vähemalt 40%. Seega on turismiatraktsioon sisuliselt ettevõte ja selle käive ei pruugi

moodustada kogu tema omaniku käivet. Kuna määruse nr 12 eesmärk on toetada

turismiettevõtjaid, on põhjendatud eristada külastuskeskuse või muuseumi omaniku käibe

hulgast üksnes see osa, mis puudutab turismiatraktsiooni ja vastavalt määratleda ka käibe

languse arvutamise algusaeg turismiatraktsiooni teenuse pakkumise, mitte selle ettevõtte

omaniku asutamise või registrikandega.

20. Majutusettevõtja on määruse nr 12 § 4 lg 1 p 2 kohaselt 01.02.2020 seisuga äriregistris

registreeritud äriühing, mis pakub 9% käibemaksumääraga maksustatud teenuseid ning on

registreeritud Eesti majanduse tegevusalade klassifikaatoris (EMTAK 2008) koodiga I551,

I552, I553 või Q86905. Määruse nr 12 § 7 lg 1 teine lause sätestab, et kui majutusettevõtja on

teenust pakkunud vähem kui aasta, peab tema 2020. a märtsi või aprilli 9% käibemaksumääraga

maksustatud käibe langus MTA andmete alusel võrreldes ettevõtja teenuse pakkumise aja

keskmise ühe kalendrikuu 9% käibemaksumääraga maksustatud käibega olema vähemalt 40%.

Majutusteenus, millele kohaldatakse KMS § 15 lg 2 p 4 alusel 9% käibemaksumäära, katab

Rahandusministeeriumi koostatud KMS kommentaaride2 järgi peamiselt ööbimisvõimaluse

pakkumist, jättes välja majutusega koos osutatavad muud teenused ja müüdavad kaubad (v.a

hommikusöök). Seega ka majutusettevõtja puhul on seatud eesmärgiks hüvitada üksnes

2 Leitav https://www.rahandusministeerium.ee/et/eesmargidtegevused/maksu-ja-tollipoliitika/maksud

3-20-1643

10(10)

kitsamas mõttes majutusteenuse käibe langus, jättes kõrvale äriühingu muud võimalikud

tegevusalad ja osutatavad teenused.

21. Toitlustusettevõtja puhul ei ole määruses nr 12 toetuse saamist piiratud üksnes äriühingu

ühe ettevõtte (nt restorani) tegevusega või ainult toitlustusteenuse osutamisega, vaid käibe

languse arvutamisel läheb arvesse toitlustusettevõtjana käsitatava äriühingu kogu käive alates

tema äriregistrisse kandmisest. Kaebaja jaoks ei ole selline regulatsioon soodne põhjusel, et

toimikust nähtuvalt on tegemist 03.06.2019 äriregistrisse kantud äriühinguga, mille

majandustegevus seisnes ühe restorani pidamises ning restorani käivitamine võttis umbes pool

aastat aega. Laiemas plaanis on aga toitlustusettevõtjate puhul määruse nr 12 alusel toetuse

saamise võimalused pigem avaramad kui majutusettevõtjatel ja turismiatraktsioonidel, kelle

puhul võetakse arvesse vaid konkreetset liiki käivet või konkreetse ettevõtte tegevust. Selliselt

on eelduslikult hõlmatud toetusega võimalikult suur hulk toitlustusettevõtjaid.

22. Ringkonnakohus näeb teatavat vastuolu vastustaja selgitustes, mis puudutab määruse nr 12

§ 7 lg 3 regulatsiooni – ühelt poolt rõhutab vastustaja vajadust sihitada toetusi võimalikult

täpselt, kuid teisalt võimaldab määrus nr 12 maksta toitlustusettevõtjale toetust ka sellise käibe

languse eest, millel ei pruugi olla seost turismiettevõtlusega. Samas võiks toetuste võimalik

mitte-eesmärgipärane jagamine regulatsiooni põhiseaduspärasuse seisukohalt tähtsust omada

juhul, kui kaebajale oleks toetuse andmisest keeldutud põhjusel, et toetusteks ettenähtud raha

on otsa lõppenud. Praegu ei ole tegemist sellise olukorraga.

23. Lisaks tuleb arvestada, et ministril oli kõnesoleva toetuse tingimuste seadmisel lai

otsustusruum (vrd Riigikohtu 22.12.2020 otsus nr 5-20-6, p 19). Turismiettevõtjate

kriisikahjude osaliseks kompenseerimiseks tuli tegutseda väga kiiresti, et abi jõuaks sihtgrupini

mõistliku aja jooksul, mistõttu ei olnud ilmselt võimalik teha turismiettevõtjate olukorra ja

vajaduste kohta väga põhjalikke uuringuid, vaid tuli lähtuda teatud üldistustest. Määruse nr 12

seletuskirja järgi tugineti regulatsiooni kehtestamisel paljuski prognoosile, millistele

turismisektori ettevõtjatele ja kui suures ulatuses eelduslikult kahju tekib. Toetuse sihtgruppide

piiritlemisel õigustloovas aktis on ka reeglina keeruline arvestada iga üksikjuhtumi eripära.

Sellistel asjaoludel ei saa määruse nr 12 regulatsiooni puhul mõistlikult eeldada täieliku

(faktilise) võrdsuse saavutamist kõigi turismiettevõtjate või ka kitsamalt toitlustusettevõtjate

vahel.

24. Muus osas nõustub ringkonnakohus halduskohtu otsuse põhjendustega ega korda neid

(HKMS § 201 lg 4).

25. Eelnevat arvestades jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.

26. HKMS § 108 lg 1 järgi kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti.

Menetluskulude väljamõistmise eelduseks on menetluskulude nimekirja ja kuludokumentide

esitamine (HKMS § 109 lg 1). Otsus tehakse kaebaja kahjuks, seega jäävad kaebaja

menetluskulud tema enda kanda. Kuna vastustaja ei ole taotlenud menetluskulude

väljamõistmist, jäävad ka vastustaja menetluskulud tema enda kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)