3-21-1979/12 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

KOHTUOTSUS

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Tristan Ploom

Otsuse tegemise aeg ja koht

13.10.2021, Tallinn

Haldusasja number

3-21-1979

Haldusasi

P. Dussmann

Eesti

OÜ

kaebus

Riigihangete

vaidlustuskomisjoni 19.08.2021 otsusele vaidlustusasjas

nr

134-21/234323

ja

Tallinna

Haridusameti

08.07.2021 käskkirjale nr 1.-40/71

Menetlusosalised

Kaebaja: P. Dussmann Eesti OÜ, lepinguline esindaja Ott

Saame

Vastustaja: Tallinna Haridusamet, lepingulised esindajad

Kaido Künnapas ja Mario Sõrm

Kolmas isik: RK Teeninduse OÜ, lepinguline esindaja

Priit Kala

Asja läbivaatamise viis

Kirjalik menetlus, digitoimik

RESOLUTSIOON

1. Jätta rahuldamata Tallinna Haridusameti taotlus kaebuse läbi vaatamata jätmiseks.

2. Jätta kaebus rahuldamata.

3. Mõista P. Dussmann Eesti OÜ-lt Tallinna Haridusameti kasuks välja menetluskulud

summas 3780 eurot.

4. Mõista P. Dussmann Eesti OÜ-lt RK Teeninduse OÜ kasuks välja menetluskulud

summas 1680 eurot.

5. Jätta kaebaja menetluskulud tema enda kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 10 päeva jooksul

kohtuotsuse avalikult teatavaks tegemisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku, edaspidi

HKMS, § 278 lg 1). Hankeasjas ei saa esitada vastuapellatsioonkaebust (HKMS § 278 lg 3).

Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182

lg 1 p 9). Ringkonnakohus võib apellatsioonkaebuse hankeasjas läbi vaadata lihtmenetluses

(HKMS § 279 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Tallinna Ringkonnakohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei

peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

Avaldus tuleb sõnastada võimalikult selgelt ja lühidalt (HKMS § 52 lg 1).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tallinna Haridusamet (edaspidi vastustaja) viis sotsiaal- ja eriteenuste erimenetlusena läbi

riigihanke „Toitlustamisteenuse osutaja leidmine Tallinna linna koolidele“ (hanke viitenumber

234323). Hanketeade avaldati riigihangete registris 22.03.2021. Hange on jaotatud 24 osaks,

neist osa nr 7 puudutab Jakob Westholmi Gümnaasiumile toitlustamisteenuse osutaja leidmist.

2. Vastustaja 08.07.2021 käskkirjaga nr 1.-40/71 tunnistati hanke osas 7 edukaks RK

Teeninduse OÜ (edaspidi kolmas isik) pakkumus, kvalifitseeriti RK Teeninduse OÜ ja jäeti RK

Teeninduse OÜ kõrvaldamata. Kõnealuse edukaks tunnistamise, kvalifitseerimise ning

kõrvaldamata jätmise käskkirja vaidlustas pakkuja P. Dussmann Eesti OÜ (edaspidi kaebaja).

Riigihangete Vaidlustuskomisjon (edaspidi VAKO) jättis 19.08.2021 vaidlustuse rahuldamata.

3. Tallinna Halduskohtule (edaspidi kohus) saabus 30.08.2021 kaebus, milles kaebaja palub

kohtul tühistada VAKO 19.08.2021 otsuse punktid 2-5 ning tühistada Tallinna Haridusameti

08.07.2021 käskkirja nr 1.-40/71 punktid 1-3, millega tunnistati riigihankes „Toitlusteenuse

osutaja leidmine Tallinna linna koolidele“ (viitenumber 234323) osas nr 7 („Jakob Westholmi

Gümnaasium“) edukaks RK Teeninduse OÜ pakkumus, kvalifitseeriti RK Teeninduse OÜ ja

jäeti RK Teeninduse OÜ kõrvaldamata.

4. Kohus võttis 31.08.2021 määrusega kaebuse menetlusse ning kaasas menetlusse kolmanda

isikuna RK Teeninduse OÜ. Kohus määras 13.09.2021 määrusega asja läbivaatamisele

kirjalikus menetluses.

KAEBAJA NÕUDED JA PÕHJENDUSED

5. Kaebaja palub tühistada VAKO otsuse punktid 2-5 ja Tallinna Haridusameti 08.07.2021

käskkirja nr 1.-40/71 punktid 1-3, millega tunnistati vaidlusaluses riigihanke osas nr 7 edukaks

kolmanda pakkumus, kvalifitseeriti kolmas isik ja jäeti kolmas isik kõrvaldamata.

6. Vastustaja 21.06.2021 käskkirja nr 1.-40/34 p 2 (tunnistada mh vastavaks kolmanda isiku

pakkumus hanke osas nr 7) õigusvastasus toob endaga kaasa vastustaja 08.07.2021 käskkirja nr

1.-40/71 õigusvastasuse. Vastustaja 21.06.2021 käskkirja nr 1.-40/34 p 2 on õigusvastane

(eelkõige ristsubsideerimise keelu kontrollimata jätmise ning kolmanda isiku poolse

ristsubsideerimise keelu rikkumise tõttu) ning kuulub tühistamisele (see küsimus on kohtu

menetluses haldusasjas nr 3-21-1826). Kui õigusvastane on kolmanda isiku pakkumuse

vastavaks tunnistamine, siis on õigusvastane ka kolmanda isiku pakkumuse edukaks

tunnistamine ning vastustaja vastav otsus kuulub tühistamisele.

7. Ristsubsideerimise keeld ei pruugi olla vastavustingimus. Varasemas kohtupraktikas on

sarnases vaidluses leitud, et nn ristsubsideerimise keeld ei ole tingimata vastavustingimus.

Kohus on leidnud, et riigihanke alusdokumentide mistahes sätted, mis sisaldavad nõudeid

pakkumuse sisule, on asjaomases osas pakkumuse vastavustingimused, regulatsioon, mis näeb

ette pakkumuse hindamise kriteeriumid seda aga ei ole. Vastav jaotus ei sõltu sätete

paiknemisest riigihanke alusdokumentides (edaspidi RHAD). Hankija kontrollib pakkumuse

maksumusi sisuliselt alles pakkumuste edukaks tunnistamise faasis ning peale pakkumuste

vastavaks tunnistamist. Enne pakkumuse vastavaks tunnistamist ei anna hankija pakkumustele

hindepunkte ega selgita välja majanduslikult soodsaimat pakkumust. Ka käesolevas hankes võib

olla tegelik õiguslik olukord selline, et ristsubsideerimise keelu sisuline kontroll pidanuks aset

leidma alles pakkumuste edukaks tunnistamisel peale pakkumuste vastavaks tunnistamist.

8. Ristsubsideerimise keeld ei puuduta üksnes koolilõunate maksumust. Esmalt on vastustaja

kehtestanud keelu, et vastavalt hommikusöögi ja koolieine maksumus ei tohi sisalduda

koolilõuna maksumuses. Seda keeldu mõistab kaebaja kui ristsubsideerimise keeldu kitsamas

tähenduses, s.t. et keelatud on hommikusöögi ja koolieine kulude katmine koolilõuna tulude

arvelt. Teiseks aga on vastustaja kehtestanud lisaks eelnevale ka üldise (laia) ristsubsideerimise

keelu, millel ei ole kitsendusi, s.h. kitsendavat viidet ja seost koolilõuna maksumusele. Kaebaja

mõistab kõnealuseid RHAD sätteid selliselt, et vastustaja on keelanud hommikusöögi ja

koolieine kulude katmise mistahes muude tulude arvelt.

9. Vastustajal oleks pidanud hanke läbiviimisel ja vastavustingimuste kontrollimisel tekkima

kahtlus, kas pakkujad järgivad kehtestatud ristsubsideerimise keeldu ning viima läbi täiendava

kontrolli. Vastustaja on teinud asjaolust, et hanke raames esitasid 8 pakkujat 11-st

hommikusöögi ja koolieine hinnaks kokku 2 senti, vale järelduse nagu oleks seetõttu enamuse

pakkujate poolt pakutud hommikusöögi ja koolieine hinna puhul tegemist legitiimse

turuhinnaga.

10. Ka juhul, kui lugeda, et vastustaja kehtestas üksnes keelu katta hommikusöögi ja koolieine

kulusid koolilõuna tulude arvelt, on vastustaja jätnud kohase ristsubsideerimise keelu kontrolli

teostamata. Vastustaja poolt vaidlustuse menetlemisel tehtud avaldustest ilmneb, et vastustaja

ei pidanud hanke menetluses ristsubsideerimise keelu kontrolli vajalikuks ning vastustajal ei

tekkinud kahtlust, et vastavat keeldu oleks rikutud. Vastustajal oleks tulnud vähemalt

kontrollida, millistest tuludest kolmanda isiku pakutud selgelt omahinnast madalamat

hommikusöögi ja koolieine hinda rahastatakse. Kuitahes väikesemahuline hommikueine ja/või

koolieine pakkumine võrreldes koolilõuna pakkumisega ka pole, siis igal juhul tuleb ka

hommikueine ja koolieine omahinna arvutamisel (lisaks tooraine kulule) võtta arvesse ka nii

tööjõu kui kommunaalkulusid (vesi, elekter, kanalisatsioon, prügivedu jms).

11. Ristsubsideerimise keelu rikkumine võrdub põhjendamatult madala pakkumusega.

Põhjendamatult madala pakkumusega on tegemist juhul, kui alla omahinna pakkumus on

keelatud seaduse või hanketingimustega (Riigikohtu otsus asjas nr 3-20-924, p-d 22 jj). Sellise

hanketingimustes sisalduva keeluga on tegemist juhul, kui hankija kehtestab ristsubsideerimise

keelu. Riigihanke kontekstis omab ristsubsideerimise keeld mõistlikku tähendust üksnes

koostoimes riigihangete seaduse (edaspidi RHS) § 115 kohaldamisega ning sellest järeldub

põhjendamatult madala pakkumuse (so omahinnast madalama hinna) tegemise keeld.

Ristsubsideerimise keelamisega kehtestas vastustaja käesolevas erimenetluses hommikusöögi

ning koolieine suhtes RHS § 115 kohaldamise. Arvestades ristsubsideerimise keeldu ei ole

eluliselt usutav, et 0,02 euro eest oleks ükski pakkuja suuteline tegelikkuses pakkuma RHAD

nõuetele vastavalt nii hommiku- ja koolieinet. Vastustaja on jätnud õigusvaselt kontrollimata,

kas kolmas isik on rikkunud ristsubsideerimise keeldu, esitanud põhjendamatult madala

pakkumuse ning kolmanda isiku pakkumuse RHS § 115 lg 8 alusel tagasi lükkamata.

RHAD lisade punktides 3.2.16 ja 3.2.18 on sätestatud keeld ristsubsideerida (mistahes muude

tulude arvelt) kooli- ja hommikueine maksumust.

12. RHS § 95 lg 4 p 5 kontrolli pole teostatud. Arvestades, et käesolevas hankes tegid kaheksa

pakkujat üheteistkümnest (vaadeldes ühispakkujaid ühe pakkujana ja kõiki hanke osasid kokku)

hommiku- ning koolieine osas sendi pealt sama minimaalse võimaliku hinnaga pakkumise

(hanke 24-s osas 70 pakkumust 96-st), s.t. 1 sent vastava eine toidukorra kohta, oleks vastustajal

pidanud tekkima vähemalt kahtlus pakkujate vahelise võimaliku konkurentsi kahjustava

eesmärgi

ja/või

tagajärjega

kokkuleppe

ja/või

kooskõlastatud

tegevuse

osas

(konkurentsiseaduse § 4 lg 1 koos RHS § 95 lg 4 p 5) ning vastustaja oleks ka selle osas pidanud

läbi viima vastava kontrolli.

13. Kaebaja ei nõustu vastustaja seisukohaga, et vaidlustatud otsus ei riku kaebaja

subjektiivseid õigusi ning et kaebajal puudub kaebeõigus sootuks. Liisuheitmisel kaotajaks, so.

teiseks osutunud pakkuja Baltic Restaurants Estonia AS pakkumus rikub samuti

ristsubsideerimise keeldu ning on tehtud RHAD rikkudes alla hommiku- ja koolieine omahinna.

Seetõttu ei saaks vastustaja kohast hankemenetlust läbi viies tunnistada edukaks ka Baltic

Restaurants Estonia AS-i, mistõttu avaneks hankelepingu sõlmimise võimalus kaebajal.

14. Kaebaja ei nõustu vastustaja seisukohaga, et üks kaebaja algatatud kohtuasjadest

(haldusasjad nr 3-21-1826 ja 3-21-1979) on liigne, kuivõrd nt hankija otsust pakkumuse

edukaks tunnistamise kohta ei saa kehtetuks tunnistada argumentidel, mis puudutavad

pakkumuse vastavust ja vastupidi. Erinevad kohtuasjad on tingitud vastustaja enda erineval ajal

vastu võetud erineva sisuga otsustest, mida polnud vastaval ajahetkel enam võimalik ühes

vaidlustusmenetluses lahendada.

VASTUSTAJA SEISUKOHT

15. Vaidlustatud otsus ei riku kaebaja subjektiivseid õigusi. Kaebajal ei teki võimalust

hankelepingu sõlmimiseks praegusel juhul isegi siis, kui kohus kaebuse täies ulatuses rahuldaks,

kuivõrd sellisel juhul tunnistataks kehtetuks üksnes vastustaja otsus kolmanda isiku pakkumuse

edukaks tunnistamisest. Selle tulemusena tekib vähemalt teoorias subjektiivne õigus

hankelepingu sõlmimiseks pingereas järgmisel isikul, ehk Baltic Restaurants Estonia AS-il,

kuid mitte ühelgi juhul kaebajal, kuna tema ei saaks kaebuse rahuldamise korral hindepunkte

juurde ja asetuks ka sellisel juhul teisele kohale. Selle tõttu tuleb kaebus HKMS § 121 lg 1 p 1

ja p 2 alusel kaebajale tagastada.

Kaebaja 27.09.2021 täiendavas seisukohas on kaebeõiguse olemasolu põhjendatud sellise

hankija kohustusi kehtestava tingimusega (alapakkumise kontroll), mida ei tulene RHS-ist ega

RHAD-st.

16. Kui ristsubsideerimise keeld on vastavustingimus, siis ei saa kaebaja seda vaidlustada.

VAKO on käesoleva riigihankega seotud erinevates otsustes ja ka vaidlustatud otsuses võtnud

seisukoha, et RHAD p-des 3.2.16 ja 3.2.18 esitatud nõue on pakkumuse vastavuse tingimus.

Kui kohus VAKO lähenemisega nõustub, siis tuleb kaebaja vastupidised argumendid jätta

tervikuna tähelepanuta, kuna need ei saa pakkumuse edukaks tunnistamise otsust vaidlustades

olla asjakohased.

17. RHAD sätestab sõnaselgelt ristsubsideerimise keelu piiratud ulatuses. VAKO on otsuse p-

s 28 korrektselt määratlenud RHAD p-des 3.2.16 ja 3.2.18 seatud ristsubsideerimise keelu

ulatuse – koolieine ning hommikueine maksumust ei tohi ristsubsideerida koolilõuna arvelt. Kui

vastustaja oleks soovinud kehtestada nn kõikehõlmava ristsubsideerimise keelu, siis ta ei oleks

seda keeldu esitanud RHAD osades, mis puudutavad vaid koolieinet ja selle maksumust (p

3.2.16) ning hommikueinet ja selle maksumust (3.2.18), vaid sätestanud selle hankelepingu

esemete üleselt. RHAD-st tulenev piirav tingimus peab olema määratletud selgesõnaliselt,

kuivõrd selle alusel piiratakse pakkujal pakkumuse esitamist ja riigihankel osalemist.

18. Ristsubsideerimise keelul puudub antud hankes seos pakkumuse maksumuse põhjendatuse

kontrollimisega RHS § 115 alusel. Kui vastustaja oleks soovinud pakkumuste maksumuse

põhjendatust kontrollida, siis kõige lihtsam viis selleks oleks olnud RHAD-s ette näha viide

RHS § 115 kohaldamisele või esitada RHAD-s RHS §-le 115 vastav või analoogne

regulatsioon. Seda ei ole vastustaja teinud.

19. Vastustajal polnud käesolevas riigihankes õigust ega kohustust pakkumuste maksumuse

põhjendatust kontrollida. RHS § 126, mis reguleerib sotsiaal- ja eriteenuste erimenetluse

korraldamist, ei viita, et selles menetluses RHS § 115 kohalduks. RHS § 115 kohaldamist ei näe

ette ka ükski käesoleva riigihanke alusdokument. Kuna sotsiaal- ja eriteenuste erimenetluses

RHS § 115 ilma RHAD-s sisalduva viiteta ei kohaldu ja vastustaja pole ennast RHAD kaudu

viidatud normiga sidunud, ei olnud vastustajal õigust ega kohustust ühegi pakkumuse

maksumuse põhjendatust kontrollida. Seega ei saa ühelgi pakkujal olla ka nõudeõigust sellise

sätte rakendamise kontrollimiseks, mida hankijal järgida ei tulnud. Vastava pädevusnormita

pakkumuste maksumuse põhjendatuse kontrollimine oleks osapooltele ettenähtamatu ja

õigusvastane.

20. Vastustaja kontrollis kartellikeeldu RHS-iga kooskõlas. RHS § 95 lg 4 p 5 kohaldamine

eeldab, et konkurentsi piirav tegevus on tuvastatud pärast sellise otsuse tegemist, mis selle

tegevuse õiguslikult kvalifitseerib. Teisisõnu eeldab kohaldamine Eesti kontekstis, et kohus või

teatud olustikus minimaalselt Konkurentsiamet oleks vastava otsuse teinud. Kuivõrd kaebaja ei

ole väitnud, rääkimata põhistamisest või tõendamisest, et Konkurentsiamet või kohus oleks

sellise otsuse kolmanda isiku suhtes teinud, polnuks ühelgi juhul täidetud RHS § 95 lg 4 p 5

kohaldamise eeldus. RHS § 95 lg 4 p 5 puhul toimub hankija poolne kontroll läbi pakkujate

poolt hankepassis esitatud kinnituste ning nende kontrollimise riigihangete registri kaudu, mis

on selleks tarbeks liidestatud karistusregistriga. Vastustaja on selle kontrollikohustuse

kolmanda isiku suhtes ka riigihangete registris täitnud ning karistusregistri andmetel pole

kolmandat isikut karistatud KarS §-s 400 sätestatud süüteo eest. Kaebaja viidatud

Konkurentsiameti kaasamine tähendaks siis praktikas seda, et hankija saaks RHS § 95 lg 4 p 5

kohaldamise küsimuse juurde naasta aastate pärast ega saaks seetõttu ka menetlusega edasi

minna. Vastustaja hinnangul läheks selline tõlgendus vastuollu RHS § 3 p 5 sätestatud

kohustusega viia riigihange läbi mõistliku aja jooksul.

21. Mitme otsuse vastuvõtmine riigihankemenetluses on täiesti tavapärane tegevus ning

hankijal puudub kohustus otsuseid vastu võtta n-ö ühe koondotsusena. Asjaolu, et VAKO on

tauninud hankekomisjoni protokollide vastuvõtmist, ei tähenda, et hankija oleks käesolevas

asjas loonud segaduse või pakkujaid eksitanud.

KOLMANDA ISIKU SEISUKOHT

22. Vastustaja 08.07.2021 käskkiri (riigihanke osas 7) kolmanda isiku pakkumuse edukaks

tunnistamise, kolmanda isiku kvalifitseerimise ja kolmanda isiku riigihanke hankemenetlusest

kõrvaldamata jätmise kohta on õiguspärane. Sellest johtuvalt on VAKO otsus õiguspärane.

23. Vastustaja ei ole RHAD-s näinud ette pakkumuste maksumuse põhjendatuse kontrollimist

RHS § 115 alusel ning seega puudus vastustajal kohustus ja õigus teostada riigihankes

alapakkumuste kontrolli, mistõttu ei ole selle tegemata jätmine mistahes riigihanke faasis

vaidlustuse ega kaebuse kaudu vastustajale ka etteheidetav.

24. Kuna kolmanda isiku poolt riigihankes pakutud hommikueine ja koolieine maksumuse näol

on tegemist turul tavapärase turuhinnaga, siis puuduvad kolmanda isiku pakkumuses näitajad,

mis pidanuks tekitama vastustajas kahtluse alapakkumusest, isegi juhul kui vastustaja oleks

teinud riigihankes RHAD-ga RHS § 115 enda jaoks siduvaks. Kolmanda isiku poolt pakutud

hommikueine ja koolieine hind ei ole madalam kui teistes riigihankes esitatud pakkumustes

ning kolmanda isiku pakkumuse maksumuse ja hankelepingu väärtuse vahe ei ole

silmatorkavalt erinev. Kaebaja ei ole esitanud ühtegi tõsiseltvõetavat fakti, millest oleks

võimalik tuvastada, et kolmanda isiku poolt konkreetselt riigihanke osas 7 pakutud hinnaga

hommikueine ja koolieine pakkumine ei ole konkreetselt riigihanke osas 7 majanduslikult

võimalik.

25. Kolmanda isiku pakkumus ei ole põhjendamatult madala maksumusega, kuna kolmanda

isiku poolt pakutav hommikueine ja koolieine maksumus katab kõik nende pakkumisega seotud

kulud, siis puudub kolmandal isikul üleüldse igasugune vajadus hommikueine ja koolieine

pakkumisega seonduvate kulude ristsubsideerimiseks mistahes vahenditest (st ei hankelepingu

muudest tuludest ega hankelepingu välistest tuludest). Kolmas isik ei ole seetõttu riigihankes

ristsubsideerimise

keeldu

rikkunud,

sõltumata

sellest

kuidas

riigihankes

kehtivat

ristsubsideerimise keeldu sisustada.

26. Riigihankes on ristsubsideerimine peaaegu täielikult lubatud ning see keeld puudutab vaid

väga kitsalt keeldu subsideerida hommikueine ja koolieine maksumust koolilõuna

maksumusega.

27. Kaebaja käsitlus kolmanda isiku poolt teiste riigihankes osalejatega väidetavalt sõlmitud

konkurentsi kahjustavast kokkuleppest on kaebaja poolt täielikult tõendamata. Kolmas isik pole

mitte kellegagi midagi kokku leppinud. Kolmas isik on sellist hinda pakkunud juba enne

vaidlusalust riigihanget ka teistes Tallinna linna munitsipaalkoolidele toitlustaja leidmiseks

korraldatud riigihangetel.

28. Kaebaja leiab tuginedes varasemale kohtupraktikale, et nn ristsubsideerimise keeld ei ole

tingimata vastavustingimus. Kolmas isik leiab erinevalt kaebajast, et kaebaja poolt viidatud

kohtulahendis käsitletud riigihange ei ole üles ehitatud sarnaselt käesoleva vaidluse objektiks

oleva riigihankega. Vastustaja on hankijana sätestanud, et pakkujate pakutud koolieine ja

hommikueine maksumused omavad tähtsust juba pakkumuste esmasel hindamisel, mitte alles

n-ö viigimurdjana.

29. Juhul kui riigihankes oleks vastustaja poolt olnud kehtestatud absoluutne ristsubsideerimise

keeld, siis puudunuks igasugune vajadus veel paralleelselt kehtestada mistahes kitsamaid ja

spetsiifilisi ristsubsideerimise keelde, kuna eranditult need kõik oleksidki hõlmatud üleüldise

ristsubsideerimise keeluga. Tegemist on ühe lausega, mis puudutab üksnes kitsalt keeldu

ristsubsideerida vastavalt hommikueine ja koolieine maksumust koolilõuna maksumuse arvelt.

KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED

Kohus leiab, et kaebus tuleb jätta rahuldamata. Kohus lahendab esmalt vastustaja taotluse

kaebuse tagastamise (kaebuse läbi vaatamata jätmise) kohta (I), seejärel esitab seisukohad

kaebuse põhjendatuse osas (II) ning viimaseks, otsustab menetluskulude jaotuse (III).

I

30. Vastustaja on seisukohal, et kaebus tuleb HKMS § 121 lg 1 p 1 ja p 2 alusel kaebajale

tagastada, kuivõrd kaebuse rahuldamise korral ei tekiks kaebajale võimalust hankelepingu

sõlmimiseks.

31. Kuivõrd vastustaja on leidnud vastuses kaebusele, et kaebajal puudub kaebeõigus ning

kaebusega ei saavutaks kaebaja soovitud eesmärki, nähtub kohtule, et vastustaja on soovinud

tugineda HKMS § 121 lg 2 punktides 1 ja 2 sätestatud alustele (kaebuses tõenäoliselt ekslikult

märgitud HKMS § 121 lg 1 p 1 ja 2, mis sätestavad alusena kohtu pädevuse puudumise ning

puuduste tähtaegselt kõrvaldamata jätmise). HKMS § 151 lg 2 p 1 kohaselt võib kohus jätta

määrusega kaebuse läbi vaatamata, kui pärast kaebuse menetlusse võtmist ilmnevad HKMS §

121 lõikes 2 sätestatud asjaolud. Seetõttu tõlgendab kohus vastustaja avaldust (HKMS § 2 lg 4)

kui taotlust kaebuse läbi vaatamata jätmiseks.

32. Kaebaja vaidlustab käesolevas asjas kolmanda isiku edukaks tunnistamise otsust põhjusel,

et hankija ei kontrollinud, kas tegemist võib olla põhjendamatult madala maksumusega

pakkumusega (RHS § 115 lõikes 1 sätestatud nn alapakkumuse kontroll). Kaebaja väidete

kohaselt tulnuks alapakkumuse kontrolli raames hinnata mh ristsubsideerimise keeldu.

33. Kohus nõustub vastustajaga selles, et juhul kui kohus rahuldaks kaebuse ning tühistaks

kolmanda isiku edukaks tunnistamise otsuse, siis oleks järgmisena hindepunktide järgi võimalik

hankeleping sõlmida järgmise eduka pakkujaga – Baltic Restaurants Estonia AS-ga, kes sai

pakkumuste hindamisel sama palju punkte kui kolmas isik ning osales liisuheitmisel

(31.08.2021 kaebuse lisa 5). Teisalt tõusetuks ka Baltic Restaurants Estonia AS-i puhul sama

õiguslik küsimus, mille kaebaja käesolevas asjas välja tõi – väidetav alapakkumine ning

alapakkumise kontrolli teostamata jätmine vastustaja poolt. Sellest tulenevalt, kui hankija

tunnistaks kaebuse rahuldamise korral edukaks Baltic Restaurants Estonia AS-i pakkumuse,

oleks kaebajal võimalik seda vaidlustada eraldi menetluses.

34. Eeltoodust tulenevalt ei nõustu kohus vastustaja seisukohaga, mille kohaselt on kaebaja

puhul igal juhul välistatud võimalus hankeleping sõlmida. Seetõttu jätab kohus rahuldamata

vastustaja taotluse kaebuse läbi vaatamata jätmise kohta.

II

35. Käesolevas asjas vaidlevad pooled selle üle, kas ristsubsideerimise keeld on

vastavustingimus ning sellele järgnevalt, milline on RHAD-s sätestatud ristsubsideerimise

keelu ulatus. Vaidluse all on ka asjaolu, kas vastustajal oli kohustus teostada alapakkumuse

kontrolli ning kas vastustaja on nõuetekohaselt kontrollinud RHS § 95 lg 4 p-s 5 sätestatud

keelatud kokkulepete puudumist.

36. Kaebaja väide, et ristsubsideerimise keeld ei pruugi olla vastavustingimus, tugineb

haldusasjas nr 3-20-1400 tehtud järeldusele, et ristsubsideerimise keeld ei ole tingimata

vastavustingimus (Tallinna Halduskohtu 03.09.2020 otsus asjas nr 3-20-1400, p 17).

36.1. Kohus leiab, et käesolevas asjas paralleeli toomiseks viidatud lahendiga tuleb kõrvutada

riigihangete alusdokumentides sätestatud tingimusi. Haldusasja nr 3-20-1400 otsuses uuris

Tallinna Halduskohus riigihanke nr 220961 dokumente, sh pakkumuse kutse tingimusi (kohtu

poolt 13.09.2021 määrusega käesoleva asja juurde võetud riigihanke nr 220961 dokument),

mille tõlgendamise tulemusel jõudis Tallinna Halduskohus järeldusele, et ristsubsideerimise

keeld kuulus hindamisele pakkumuse edukaks tunnistamise etapis.

36.2. Kohtu hinnangul on pakkumuse kutse olulised sätted riigihankes nr 220961 (mida käsitleti

haldusasjas nr 3-20-1400) ning käesoleva vaidluse objektiks olevas riigihankes erinevad.

Riigihanke nr 220961 pakkumuse kutses nähtuvad järgmised sätted:

„6.3.3. Koolieine ja hommikupudru maksumust hinnatakse ainult juhul, kui esitatud

pakkumused on saanud võrdselt hindepunkte.“

„8.3. Võrdsete hindepunktide korral võrreldakse lisas 3 toodud koolieine ja hommikupudru

maksumust ja edukaks tunnistatakse madalaim maksumus.“

„9.4. Hankija võib nõuda eRHRi teabevahetuse lehe kaudu pakkujalt asjakohast selgitust, kui

ta leiab, et pakkumuse maksumus on lepingu eeldatava maksumusega võrreldes põhjendamatult

madal. Pakkuja on kohustatud selgituse esitama 5 tööpäeva jooksul vastava nõude saamisest

arvates (RHS § 115 lg 1).“

36.3. Tallinna Halduskohus leidis asjas nr 3-20-1400 (otsuse p 17.3), et pakkumuse kutse ja

tehnilise kirjelduse (kohtu poolt 13.09.2021 määrusega käesoleva asja juurde võetud riigihanke

nr 220961 dokument) ülesehitusest tulenevalt saab ristsubsideerimise keeldu kontrollida alles

pakkumuse maksumust sisuliselt kontrollides ning keelu rikkumine saab ilmneda pakkumuse

hindamise etapis. Tallinna Halduskohus järeldas, et seega oli hankija sätestanud

hankedokumendis regulatsiooni, et pakkumuse maksumusega seotud asjaoludesse hankija ei

sekku pakkumuste vastavuse hindamise faasis ning hindab neid pakkumuste hindamise faasis,

sh hindab hommikupudru ja koolieine maksumust vaid juhul, kui pakkumused on saanud

võrdselt hindepunte (pakkumuse kutse p 6.3.3 ja 8.3), tehnilise kirjelduse p-des 3.2.17 ja 3.2.20

sätestatud pakkumuse maksumuse reeglite järgimist kontrollib hankija alles pakkumuste

vastavuse hindamisele järgnevas pakkumuste maksumuse hindamise etapis vastavaks

tunnistatud pakkumuste puhul ning juhul, kui pakkumused on kvaliteedikriteeriumites saanud

võrdselt hindepunkte.

36.4. Käesolevas asjas on pakkumuse kutse üles ehitatud teisiti, s.t puuduvad vastava sisuga

sätted, mis olid asjas nr 3-20-1400 vaidluse all. Käesolevas asjas omasid koolieine ja

hommikueine maksumus tähtsust juba pakkumustele hinnete andmisel, mitte üksnes võrdsete

hindepunktide saamisel edukaks tunnistamise etapis (31.08.2021 kaebuse lisa 3). Seega omasid

ristsubsideerimise keeldu sisaldavad tingimused (RHAD lisa 1.7 p-d 3.2.16 ja 3.2.18) mõju juba

enne edukaks tunnistamise etappi. Kohus leiab, et seega ei oma haldusasja nr 3-20-1400 otsuses

võetud seisukoht (mille kohaselt ristsubsideerimise keeld ei pruugi olla vastavustingimus)

tähendust käesoleva vaidluse lahendamisel, kuivõrd hanke tingimused on üles ehitatud teisiti.

37. Kohus nõustub VAKO otsuses (31.08.2021 kaebuse 2 lisa, p 11) toodud järeldusega selle

kohta, et p-des 3.2.16 ja 3.2.18 sätestatud ristsubsideerimise keeld on pakkumuse

vastavustingimus, see keeld ei välista koolieine ja hommikueine hinna ristsubsideerimist

pakkuja muude, näiteks hankelepingu väliste tuludega. Kohus ei jaga kaebaja seisukohta, mille

kohaselt on vastustaja enese teadmata kehtestanud n-ö kõikehõlmava ristsubsideerimise keelu.

Kohus leiab, et RHAD-s sätestatud tingimusi tuleb tõlgendada ühtaegu nii grammatiliselt,

eesmärgipäraselt kui ka süsteemselt. RHAD lisa 1.7 (31.08.2021 kaebuse lisa 3, dtl 72) p-de

3.2.16 ja 3.2.18 asetusest RHAD ülesehituses ning sätetes sõnastusest ei loe kohus välja nn laia

ristsubsideerimise keeldu. Nimetatud sätete kohaselt ei sisaldu hommikueine ja koolieine

maksumus koolilõuna maksumuses, teenuse eest tasub õpilane, ristsubsideerimine on keelatud.

Kohtule nähtub, et sätete eesmärk on keelata pakkujatel katta hommikueine ja koolieine kulusid

koolilõuna

maksumuse

arvelt

(„ei

sisaldu

koolilõuna

maksumuses“).

Lauseosa

„ristsubsideerimine on keelatud“ on eraldatud muust lauseosast komaga, mistõttu tuleb

grammatiliselt lugeda seda üheks lauseks, mis on hõlmatud ühtse mõttega. Eeltoodust tulenevalt

on kohus seisukohal, et ristsubsideerimise keeld hommikueine ja koolieine pakkumisel hõlmas

üksnes koolilõuna arvelt ristsubsideerimist.

38. Käesoleva vaidluse esemeks olev riigihange on sotsiaal- ja eriteenuste erimenetlus RHS §

126 mõttes. Hankija määrab riigihanke alusdokumentides sotsiaal- ja eriteenuste erimenetluse

korra; lisaks RHS 3.ptk 2. jaos sätestatud nõuetele võib hankija sotsiaal- ja eriteenuste

erimenetluse korra määramisel lähtuda ka teistest RHS sätetest (RHS § 126 lg 2). Sotsiaal- ja

eriteenuste erimenetluse läbiviimisel järgib hankija RHS §-s 3 sätestatud riigihanke

korraldamise üldpõhimõtteid, võttes arvesse sotsiaal- ja eriteenuste eripärasid (RHS § 126 lg

7). Eelnevast tulenevalt ei ole kõnealune menetlus RHS 2.ptk mõttes klassikaline

hankemenetlus. Vaidlust ei saa olla selles, et RHS § 115, mille kohaldamata jätmist kaebaja

vastustajale on ette heitnud, on RHS 2.ptk norm. RHS § 126, mis reguleerib sotsiaal- ja

eriteenuste erimenetluse korraldamist, ei viita, et sotsiaal- ja eriteenuste erimenetluses

kohalduks RHS § 115. Juhul kui vastustaja oleks soovinud rakendada RHS §-s 115 sätestatud

alapakkumuse kontrolli, oleks see pidanud sisalduma RHAD-s. Kohus nõustub vastustaja ja

kolmanda isikuga selles, et RHAD-st ei nähtu viidet RHS § 115 kohaldamisele vaidlusaluses

riigihankes. Kohus ei pea õigeks kaebaja väidet, et RHS § 115 kohaldamise saab välja lugeda

ristsubsideerimise keelu sätetest. Juhul kui puudub vastav selge ja konkreetne viide RHS § 115

kohaldamisele, oleks vastava nõude rakendamine hankes osalevate pakkujate jaoks üllatuslik ja

ebaõiglane. Pakkujate jaoks peavad hanke tingimused olema selged ja üheselt mõistetavad.

Kuivõrd vastustaja RHS § 115 kohaldamist selgesõnaliselt RHAD-ga ette ei ole näinud, ei saa

ka väita, et vastustaja oleks pidanud pakkumuste maksumuse põhjendatust kontrollima.

Ainuüksi kaebaja väide, mille kohaselt ei ole eluliselt usutav, et maksumusega 0,02 eurot saab

pakkuda hommikueine ja koolieine, ei ole aluseks tõdemusele, et hankija pidi sotsiaal- ja

eriteenuste erimenetluses alapakkumuse kontrolli teostama.

Kohus hindas asjas nr 3-20-1400 (otsuse p 19.4) seda, kas hommikupudru ja koolieine

pakkumine hinnaga 0,02 eurot on võimalik ristsubsideerimise keeldu järgides. Kohus leidis, et

Hankija on pidanud kolmanda isiku kalkulatsioone põhjendatuks ning jaatanud hommikupudru

ja

koolieine

pakkumuse

võimalikkust

kolmanda

isiku

I

kalkulatsioonis

toodud

toorainekuludega. Hankija on arvestanud kolmanda isiku I selgitusi tooraine odavama

kättesaamisega ning asjaoluga, et kolmas isik I kasutab toidu valmistamisel uuenduslikku

süsteemi, mis tagab kulude kokkuhoiu saavutamise. Kohtu hinnangul ei kasuta kolmas isik I

tema

poolt

kirjeldatud

kulude

kokkuhoidu

võimaldava

ärimudeli

rakendamisel

ristsubsideerimist ning hankija on rikkumise puudumise õigesti tuvastanud.

Eeltoodule tuginedes ei ole hommikueine ja koolieine pakkumine hinnaga 0,02 eurot ilmselgelt

võimatu, seejuures järgides ristsubsideerimise keeldu.

39. Kohus ei nõustu kaebajaga selles, et vastustajal oleks pidanud tekkima kahtlus pakkujate

vahelistes keelatud kokkulepetes (RHS § 95 lg 4 p 5) asjaolu, et erinevad pakkujad on pidanud

võimalikuks pakkuda hommikuputru ja koolieinet hinnaga 0,02 eurot, pinnalt. Nagu eelpool

viidatud, on Tallinna Halduskohus haldusasjas nr 3-20-1400 tuvastanud, et hommikupudru ja

koolieine pakkumine 0,02 euro suuruse hinnaga on võimalik, seejuures ristsubsideerimise

keeldu rikkumata. Seega puudub põhjendus, miks pakkuja, kellel on selline võimekus, ei võiks

sellise hinnaga pakkumust teha. Asjaolu, et seda tegid mitu pakkujat, ei anna üksi alust arvata,

et tegemist oli RHS § 95 lg 5 punktis 5 nimetatud kokkuleppega ning seega võimaliku

kõrvaldamise alusena. Asjas ei ole esitatud ning kohtule ei nähtu selliseid asjaolusid ja tõendeid,

mis vastupidist kinnitaks või mis annaks alust arvata, et vastustaja ei ole piisava põhjalikkusega

kontrollinud võimalike kõrvaldamise aluste puudumist. Kohus nõustub VAKO seisukohaga, et

kui pole olemas Konkurentsiameti ega kohtu otsust konkurentsi piirava tegevuse kohta, ei ole

hankija see, kes saab otsustada, et rikutud on konkurentsiseadust (31.08.2021 kaebuse lisa 2,

VAKO otsuse p 15).

40. Kohus ei nõustu väitega, et olukorras, kus kaebaja on kohtus vaidlustanud pakkumuse

vastavaks tunnistamise otsuse, ei ole kohtul võimalik lahendada kaebust pakkumuse edukaks

tunnistamise otsuse peale. Käesoleva hetke seisuga on kehtivad mõlemad hankija otsused. Juhul

kui kohus peaks kaebuse rahuldama asjas nr 3-21-1826, siis tuleks hankijal tunnistada kehtetuks

pakkumuse edukaks tunnistamise otsus. Tegemist on menetlusökonoomilise küsimusega, mis

ei takista kohtul asja lahendamast. Seda eriti olukorras, kus hankija soovib avalikust huvist

lähtuvalt hankelepingu esimesel võimalusel sõlmida.

41. Kokkuvõtvalt on kohus seisukohal, et vastustaja on kolmanda isiku edukaks tunnistamise

otsustamisel toiminud õiguspäraselt, kohtule ei nähtu, et vastustaja oleks seejuures eksinud

RHAD-st või RHS-st tulenevate nõuete ja tingimuste vastu. Kuivõrd kohus nõustub VAKO

otsuses toodud põhiseisukohtade ja -järeldustega, ei pea kohus kaebaja tühistamiskaebust ka

selles osas põhjendatuks. Kohtu hinnangul puudub seega alus Tallinna Haridusameti

08.07.2021 käskkirja nr 1.-40/71 punktide 1-3, millega tunnistati riigihankes „Toitlusteenuse

osutaja leidmine Tallinna linna koolidele“ osas nr 7 edukaks RK Teeninduse OÜ pakkumus,

kvalifitseeriti RK Teeninduse OÜ ja jäeti RK Teeninduse OÜ kõrvaldamata ning VAKO

19.08.2021 otsuse punktide 2-5 (vaidlustusasi nr 134-21/234323) tühistamiseks ning jätab seega

kaebuse rahuldamata.

III

42. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kolmanda

isiku menetluskulud hüvitab tema poole vastaspool samade reeglite järgi nagu poolele (HKMS

§ 108 lg 8). Kuivõrd kohus jätab kaebuse rahuldamata, kannab vastustaja ja kolmanda isiku

menetluskulud kaebaja.

43. Vastustaja esitas 27.09.2021 menetluskulude nimekirja ning taotluse menetluskulude välja

mõistmiseks kaebajalt. Vastustaja esitas 04.10.2021 täiendava menetluskulude nimekirja ning

menetlustähtaja ennistamise taotluse – kohtu 13.09.2021 määrusest nähtub, et kaebajal oli

halduskohtumenetluses võimalik esitada seisukohti kahel korral – kaebuses ja täiendavas

seisukohas ning võimalik nende mõlema suhtes taotleda menetluskulude väljamõistmist

vastustajalt kuni 27.09.2021. Samas oli vastustajal ja kolmandal isikul võimalik esitada üksnes

vastus kaebusele nii, et sellega seotud menetluskulude väljamõistmise taotlus saaks esitatud

hiljemalt 27.09.2021. Hiljemalt 04.10.2021 esitatava võimaliku seisukoha suhtes aga

halduskohtu määrusest tulenevalt justkui menetluskulude väljamõistmise taotlust esitada ei

saakski. Selline määruse tõlgendus tekitaks vastustaja hinnangul poolte vahel menetlusliku

ebavõrdsuse. Seega oleks õige, õiglane ja põhjendatud, et vastustaja ja kolmas isik saaks

hiljemalt 04.10.2021 esitatud menetlusdokumendiga seotud kulude välja mõistmist kaebajalt

taotleda. Sellise menetluskulude taotluse ja nimekirja vastuvõtmine ei takistaks ka

kohtumenetluse tähtaegset läbiviimist (HKMS § 51 lg 4).

Kohus on seisukohal, et käesoleval juhul puudub vajadus menetlustähtaja ennistamiseks,

kuivõrd vastustaja 04.10.2021 esitatud menetlusdokumendid (sh menetluskulude nimekiri) on

esitatud tähtaegselt. Kohtu 13.09.2021 määruse kohaselt tuli pooltel soovi korral täiendavad

seisukohad esitada hiljemalt 27.09.2021 ning neile vastata hiljemalt 04.10.2021. Kuivõrd

vastustaja poolt 04.10.2021 seisukoha esitamise tingis asjaolu, et kaebaja esitas kohtule

27.09.2021 oma täiendavad seisukohad, siis on põhjendatud arvestada vastustaja

menetluskuludena ka 04.10.2021 menetluskulude nimekirjas esitatud menetluskulusid. Kohtu

13.09.2021 määrus ei keela ega välista menetluskulusid puudutavaid taotlusi ja dokumente

esitada ka pärast 27.09.2021 (kuid kuni 04.10.2021), kui pärast 27.09.2021 tekib täiendavalt

käesoleva menetlusega seotud kulusid.

Vastustaja 04.10.2021 menetluskulude nimekirja kohaselt taotleb vastustaja kaebajalt

menetluskulude hüvitamist summas 4515 eurot (koos käibemaksuga), õigusabiteenust osutati

vastustajale kokku 21,5 tunni ulatuses keskmise tunnihinnaga 175 eurot (ilma käibemaksuta).

44. Kolmas isik esitas 27.09.2021 menetluskulude nimekirja ning taotluse menetluskulude välja

mõistmiseks kaebajalt. Kolmas isik taotleb menetluskulude hüvitamist summas 1974 eurot

(sisaldab käibemaksu 329 eurot). Kolmandale isikule osutati õigusabiteenust 11,75 tunni

ulatuses tunnihinnaga 140 eurot (ilma käibemaksuta).

45. Kaebaja ei esitanud oma seisukohta vastustaja ja kolmanda isiku menetluskulude osas.

46. Kohus mõistab välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud (HKMS § 109 lg 6).

Kuna kohus jätab VAKO otsuse tühistamata, siis ei ole alust muuta vaidlustusmenetluse

menetluskulude jaotust. Arvestades asja keerukust ning mahtu, samuti asjaolu, et vastustaja

seisukohad kordavad osaliselt VAKO menetluses esitatut, peab kohus põhjendatuks vastustaja

õigusabikulu 3150 eurot (18 h x 175), millele lisandub käibemaks. Seega mõistab kohus

kaebajalt vastustaja kasuks välja menetluskulud summas 3780 eurot (sh käibemaks

20%).Arvestades asja keerukust ning mahtu, samuti asjaolu, et kolmanda isiku seisukohad

kordavad osaliselt VAKO menetluses esitatut, peab kohus põhjendatuks kolmanda isiku

õigusabikulu 1400 eurot (10 h x 140), millele lisandub käibemaks. Seega mõistab kohus

kaebajalt kolmanda isiku kasuks välja menetluskulud summas 1680 eurot (sh käibemaks 20%).

Kuna kohus jätab kaebaja kaebuse rahuldamata, jäävad kaebaja menetluskulud tema enda

kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)

Tristan Ploom