5-21-12/2 · Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 5-21-12 Otsuse kuupäev

28. september 2021 Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Velmar Brett ja Heiki Loot Kohtuasi Vahur Jaakma, Maigi Keerdi (Keerd) ja Mati Miili (Miil) kaebus Vabariigi Valimiskomisjoni 15. septembri 2021. a otsuse nr 15 peale Asja läbivaatamine Menetlusosalised Kirjalik menetlus Vahur Jaakma Maigi Keerd Mati Miil Vabariigi Valimiskomisjon

RESOLUTSIOON Jätta kaebus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Elva Valla Valimiskomisjon registreeris 10. septembri 2021. a otsusega nr 10-6/10 kandidaadid

17. oktoobril 2021 toimuvateks kohaliku omavalitsuse volikogu valimisteks.

2. 13. septembril 2021 esitasid Elva vallas Isamaa Erakonna nimekirjas kandideerivad Vahur Jaakma, Maigi Keerd ja Mati Miil (kaebajad) Elva Valla Valimiskomisjoni otsuse nr 10-6/10 peale kaebuse Vabariigi Valimiskomisjonile (VVK). Kaebajad taotlesid selle otsuse tühistamist osas, millega registreeriti Elva Vallavolikogu valimistel kandidaatideks Urmas Kruuse, Kertu Vuks, Mikk Järv, Marika Saar, Maano Koemets, Aleksander Suvorov, Peeter Ernits ja Sulev Kuus, kuna nende isikute tegelik püsiv elukoht ei asu Elva vallas. Tõendamaks nende kandidaatide mittevastavust sisulisele elukohanõudele, lisasid kaebajad kaebusele näiteks väljavõtted ajalehtedes ilmunud intervjuudest kandideerijatega, suhtlusportaali Facebook elukohta sisaldava kuva või kuva kandideerija avaldatud fotost kodumaja ees, huvide deklaratsioonid, kinnistusraamatu väljavõtted ning kandideerijaga seotud sihtasustuse majandusaasta aruande.

3. Vabariigi Valimiskomisjon jättis oma 15. septembri 2021. a otsusega nr 15 kaebuse rahuldamata.

4. VVK hinnangul kohaldas Elva Valla Valimiskomisjon õigesti seadust, kui lähtus kandidaatide registreerimisel nende rahvastikuregistrisse kantud elukohtadest.

5-21-12

2(6)

5. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse (KOVVS) § 37 lõike 3 punkti 3 järgi jäetakse registreerimata kandidaat, kes ei vasta KOVVS § 5 lõikes 5 sätestatud nõuetele ehk kelle püsiv elukoht ei ole selles linnas või vallas. Püsiva elukoha mõiste tõlgendamisel tuleb lähtuda KOVVS § 5 lõikest 1, mille järgi kandidaadi püsiv elukoht on see elukoht, mille aadressiandmed on kantud Eesti rahvastikuregistrisse. Pole alust arvata, et seadusandja soovis samas seaduses anda ühele terminile erinevates sätetes erineva tähenduse.

6. KOVVS § 13 lõike 1 kohaselt on valla valimiskomisjoni pädevuses registreerida nõuetekohaselt esitatud kandidaadid. Vaidlusaluste kandidaatide elukohad olid 1. augusti 2021. a seisuga rahvastikuregistri andmetel registreeritud Elva vallas. Valla valimiskomisjon ei saanud kohaldada uurimispõhimõtet, kuna seadus ei anna valla ja linna valimiskomisjonidele volitust selgitada isiku elukoht välja muul viisil kui rahvastikuregistri kande alusel. Kuna valla valimiskomisjon ei või seaduslikkuse põhimõttele tuginedes teistsugustele elukoha andmetele tugineda, saab valimiskomisjoni tehtav elukoha kontroll olla vaid formaalne.

7. 17. septembril 2021. a pöördusid kaebajad Vabariigi Valimiskomisjoni 15. septembri 2021. a otsuse nr 15 peale VVK kaudu Riigikohtusse. Kaebus registreeriti Riigikohtus 17. septembril 2021.

KAEBAJATE SEISUKOHT

8. Kaebajad taotlevad VVK 15. septembri 2021. a otsuse nr 15 ja Elva Valla Valimiskomisjoni

10. septembri 2021. a otsuse nr 10-6/10 tühistamist osas, millega registreeriti Elva Vallavolikogu valimistel kandidaatideks Urmas Kruuse, Kertu Vuks, Mikk Järv, Marika Saar, Maano Koemets, Aleksander Suvorov, Peeter Ernits ja Sulev Kuus (kandidaadid). Kaebajad väidavad järgmist.

9. Praktika, et kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel kandideeriva kandidaadi elukohta kontrollitakse formaalse, mitte sisulise kriteeriumi alusel, on murettekitav ning küsitavas kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseaduse sätte ja mõtte, kohaliku omavalitsuse eesmärkide ja kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Selline tõlgendus ei põhine KOVVS § 5 lõike 5 tekstil ega seaduse mõttel.

10. Kohalikud omavalitsused on põhiseadusega ellu kutsutud kohalike küsimuste otsustamiseks. Kohalike omavalitsuste mõte ning nende iseseisvuse tagatis on see, et kohaliku elu küsimuste otsustamine peab jääma kohalikele. Seejuures ei ole kohalik see, kes on formaalselt registris, vaid see, kes on tegelikult kohalik – inimene, kellel on konkreetse kohaliku omavalitsusega piisav füüsiline seotus, kes tunneb kohalikku elu, mõistab kohaliku elu vajadusi ning näeb oma otsuste mõju. Kui kohalikkuse nõue on pelk formaalsus, võiks see samahästi puududa.

11. Kohalikkuse nõude formaalsus on seotud nn poliitturismi probleemiga. Mitmed kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel kandideerijad (nn häältemagnetid) registreerivad end valimiste eel kohalikku omavalitsusse, milles nad tegelikult ei ela. Seetõttu on elukohanõuet formaalsena mõistvad erakonnad ja kandidaadid eelisseisus nende ees, kes järgivad seda nõuet sisuliselt, sest nn häältemagnetite strateegilise jagamisega on võimalik valimiste tulemusi oluliselt mõjutada.

12. Mis puudutab argumenti, et arukas valija ei vali kandidaate, kes asjaomases kohalikus omavalitsuses tegelikult ei ela, siis tavakodanikul ei ole võimalik seda kontrollida. Avalikul võimul on elukohanõude täitmise kontrollimisel ulatuslikumad võimalused ning just tema peab tagama, et kohaliku omavalitsuse volikogu valimised oleksid korrakohased ja eesmärgipärased.

5-21-12

3(6)

13. Samuti ei saa seda kontrolli teha rahvastikuregistri pidaja. Kohalike omavalitsuste volikogude valimise korraldus on üles ehitatud selliselt, et valimiste ajaraami sees on rahvastikuregistri pidajal peaaegu võimatu elukohakannet õigel ajal muuta. Kahtluse korral tuleb valimiskomisjonil kontrollida elukohanõude sisulist täitmist rahvastikuregistri pidaja tegevusest sõltumatult. VVK on aga jätnud kandidaatide tegelike elukohtade kohta esitatud asjaolud ja tõendid sisuliselt hindamata.

14. Lisaks märgivad kaebajad, et kuigi VVK otsuses käsitletakse kaebajana üksnes V. Jaakmad, esindas viimane Vabariigi Valimiskomisjonile kaebuse esitamisel ka Isamaa Erakonna Elva osakonda. Kaebajad paluvad kaebuse lahendamisel Riigikohtus lähtuda sellest, et kaebus on Vabariigi Valimiskomisjonile ja Riigikohtule esitatud lisaks ka Isamaa Erakonna (Elva osakonna kaudu) nimel.

VABARIIGI VALIMISKOMISJONI SEISUKOHT

15. Vabariigi Valimiskomisjon vaidleb kaebusele vastu ja jääb oma 15. septembri 2021. a otsuses nr 15 esitatud seisukohtade juurde.

16. Kaebaja etteheite kohta, et VVK on jätnud talle esitatud tõendid sisuliselt hindamata, märgib VVK järgmist.

17. Vabariigi Valimiskomisjon asus kaebuse lahendamisel esmalt hindama, kas Elva Valla Valimiskomisjoni kandidaatide elukoha formaalne kontroll rahvastikuregistri andmetele tuginedes oli õiguspärane. Vabariigi Valimiskomisjon jõudis järeldusele, et Elva Valla Valimiskomisjoni tegevus oli õiguspärane. Seega ei pidanud Vabariigi Valimiskomisjon esitatud tõendeid sisuliselt hindama, kuna tegeliku elukoha väljaselgitamiseks puuduvad Elva Valla Valimiskomisjonil õigusaktist tulenevad volitused. Tõendid kandidaatide faktiliste elukohtade kohta ei ole asjassepuutuvad, sest KOVVS § 5 lõige 5 nõuab kandidaadilt üksnes registrijärgset elukohta asjaomases kohaliku omavalitsuse üksuses.

18. Isamaa Erakonna kaebajana käsitlemise asjus märgib VVK, et VVK koosolekul vastas kaebaja küsimusele, kellena ta kaebuse on esitanud, et ta esitab kaebuse kandidaadina, mistõttu käsitles VVK talle esitatud kaebust kandidaat Vahur Jaakma kaebusena. Elva Valla Valimiskomisjonile esitatud teatise kohaselt ei ole Vahur Jaakma Isamaa Erakonna volitatud isik, samuti ei ole ta Isamaa Erakonna juhatuse liige.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

19. Käesolevas valimisasjas vaieldakse ennekõike selle üle, kas Elva Valla Valimiskomisjon kohaldas õigesti KOVVS § 5 lõiget 5, kui ta tugines kohaliku omavalitsuse volikogu valimisteks kandidaatide registreerimisel Elva vallas nende rahvastikuregistris asuvatele elukohaandmetele, samuti selle üle, kas nimetatud säte on kooskõlas põhiseadusega.

20. Kolleegium ei kahtle kaebajate kaebeõiguses. Isamaa Erakonna käsitlemise kohta kaebajana Riigikohtu menetluses märgib kolleegium, et VVK leidis õigesti, et kaebuse on esitanud üksnes kolm kandidaati, kes kandideerivad Isamaa Erakonna valimisnimekirjas. E-äriregistrist nähtub, et erakonda võib kõigis õigustoimingutes esindada ainuisikuliselt erakonna esimees Helir-Valdor Seeder. Ülejäänud juhatuse liikmed, kelle hulka kaebajad ei kuulu, esindavad erakonda äriregistri järgi ühiselt. Kaebusele lisatud Helir-Valdor Seederi volitus volitab selle lisas nimetatud volitatavaid esindama erakonda kõikides 2021. aastal toimuvatel kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel volitajaga seotud toimingutes üksnes valimiskomisjoni asukoha valla või linna piires. Pealegi ilmneb Riigikohtule edastatud volituse lisast, et kaebajad volitatavate hulka ei kuulu. Seega ei saa Isamaa

5-21-12

4(6) Erakonda kaebajana käsitleda ka Riigikohtu menetluses. Seetõttu kontrollib kolleegium järgnevalt

V. Jaakma, M. Keerdi ja M. Miili õiguste väidetavat rikkumist.

21. KOVVS § 37 lõike 3 punkti 3 järgi jätab valimiskomisjon registreerimata kandidaadi, kes ei vasta KOVVS § 5 lõikes 5 sätestatud nõuetele. KOVVS § 5 lõige 5 näeb ette, et „[k]andideerimisõigus on igal hääleõiguslikul Eesti kodanikul ja Euroopa Liidu kodanikul, kes on kandidaatide registreerimise viimaseks päevaks saanud 18-aastaseks ja kelle püsiv elukoht asub hiljemalt valimisaasta 1. augustil vastavas vallas või linnas“. KOVVS § 5 lõige 1 sätestab: „Hääletamisõigus on Eesti kodanikul ja Euroopa Liidu kodanikul, kes on valimispäevaks saanud 18-aastaseks ja kelle püsiv elukoht, see on elukoht, mille aadressiandmed on kantud Eesti rahvastikuregistrisse (edaspidi rahvastikuregister), asub vastavas vallas või linnas.“

22. Vabariigi Valimiskomisjoni hinnangul tuleb KOVVS § 5 sõnastuslikult erinevaid lõikeid tõlgendada süstemaatiliselt ning lähtudes eeldusest, et seadusandja ei ole soovinud anda „püsiva elukoha“ terminile sama seaduse eri sätetes eri tähendust. Kolleegium nõustub VVK selle argumendiga. Ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on järjepidevalt väljendanud seisukohta, et KOVVS § 5 lõikes 5 kasutatud „püsiva elukoha“ tähenduse avamisel tuleb lähtuda KOVVS § 5 lõikes 1 esitatud püsiva elukoha määratlusest (RKPJK 5. oktoobri 2009. a otsus asjas nr 3-4-1-23-09; RKPJK 12. oktoobri 2009. a otsus asjas nr 3-4-1-24-09, p 8; RKPJK 2. oktoobri 2013. a otsus asjas nr 3-4-1-45-13, p 19).

23. Kolleegium nõustub eelmises punktis viidatud seisukohtadega ka sisuliselt. Kolleegiumi hinnangul ei ole valimismenetlus oma kiireloomulisuse ja seda korraldavate eriomaste haldusorganite

– ennekõike valla ja linna valimiskomisjonide ning Vabariigi Valimiskomisjoni – ülesehituse ja koosseisu poolest sobiv menetlus kandideerijate rahvastikuregistrisse kantud elukoha aadressi õigsuse kontrollimiseks ja tegeliku püsiva elukoha väljaselgitamiseks. Igatahes ei näe kolleegium midagi põhiseadusvastast selles, kui seadusandja on KOVVS regulatsiooni kujundades kandideerijate elukohanõude osas ette näinud üksnes valimiskomisjonide formaalse kontrolliõiguse, mis seisneb õiguses kontrollida kandidaadi kandideerimisavalduses deklareeritud elukoha kokkulangevust rahvastikuregistri andmetega.

24. KOVVS §-s 20 sisalduva pädevusnormi järgi on valla ja linna valimiskomisjoni ülesandeks registreerida KOVVS nõuete kohaselt esitatud kandidaadid, teha kindlaks valla või linna hääletamisja valimistulemused, juhendada jaoskonnakomisjone ning täita muid seadustest tulenevaid ülesandeid. Kolleegium leiab, et sellest üldisest pädevusnormist ei tulene valimiskomisjoni õigus ega kohustus kontrollida rahvastikuregistrisse kantud elukoha aadressi õigsust või välja selgitada kandidaatide tegelik püsiv elukoht. Sama kehtib mutatis mutandis Vabariigi Valimiskomisjoni kohta. Kolleegium leiab, et kui seadusandja soovinuks anda valimiskomisjonidele volituse kandidaatide tegeliku püsiva elukoha väljaselgitamiseks, sätestanuks ta valimisseaduses vastava menetluse.

25. Seetõttu leiab kolleegium, et Elva valla valimiskomisjon ei saanud keelduda nõuetekohaselt esitatud kandidaatide registreerimisest ehk pidi registreerima kõik kandidaadid, kelle püsiv elukoht – see on elukoht, mille aadressiandmed on kantud Eesti rahvastikuregistrisse – asus 2021. aasta

1. augustil Elva vallas. KOVVS § 5 lõiget 5 ei saa sisustada selliselt, et see paneb valimiskomisjonidele kohustuse kontrollida rahvastikuregistrisse kantud elukoha aadressi õigsust ja selgitada kandidaatide registreerimisel välja kandideerija tegelik püsiv elukoht. Samal põhjusel pidi Vabariigi Valimiskomisjon tähelepanuta jätma talle kandidaatide väidetavate faktiliste elukohtade kohta esitatud tõendid.

5-21-12

5(6)

26. Sellest, et kehtiv KOVVS ei võimalda valimiskomisjonidel valimismenetluses välja selgitada kohaliku omavalitsuse volikokku kandideerijate rahvastikuregistrijärgse ning tegeliku püsiva elukoha kokkulangevust, ei järeldu aga kolleegiumi arvates, et nende lahknevus on õiguslikult lubatav. Kohaliku omavalitsuse volikokku kandideerija tegelikkusele mittevastavate elukohaandmete esinemise vältimine rahvastikuregistris peab aga rahvastikuregistri seaduse (RRS) kohaselt toimuma kohaliku omavalitsusüksuse toimetatavas elukoha aadressi rahvastikuregistrisse kandmise menetluses ja kannete õigsuse kontrollimise käigus.

27. Rahvastikuregistri seaduse järgi vastutab oma andmete, sh elukohaandmete õigsuse eest rahvastikuregistris ennekõike andmesubjekt ise. Nii esitab isik RRS § 65 järgi asjaomasele omavalitsuse üksusele rahvastikuregistrisse kandmiseks elukohateatega selle elukoha aadressi, kus ta alaliselt või peamiselt elab. RRS § 68 kohaselt on isik kohustatud tagama rahvastikuregistris enda elukoha aadressi olemasolu ja õigsuse.

28. Teiseks lasub kohustus kontrollida isiku esitatud elukohateates sisalduvate elukohaandmete õigsust kohaliku omavalitsuse üksusel, kes teeb isiku elukohateate alusel andmeandjana kande rahvastikuregistrisse. Nii sätestab RRS § 81, et kohaliku omavalitsuse üksus kontrollib 10 tööpäeva jooksul elukohateate saamisest elukohateates esitatud andmete ja elukohateate vastavust kehtestatud nõuetele. RRS § 84 järgi keeldub kohaliku omavalitsuse üksus elukohateates märgitud elukoha andmete rahvastikuregistrisse kandmisest, kui isik on esitanud elukohateates valeandmeid.

29. Kohaliku omavalitsuse üksuse võimalused ja kohustused isiku rahvastikuregistrijärgsete andmete tegelikkusele vastavuse tagamisel pärast elukoha andmete kande tegemist on sätestatud ennekõike RRS § 88 lõigetes 3 ja 4, mille järgi on kohaliku omavalitsuse üksusel juhul, kui talle teadaolevalt ei kasuta isik omanikule kuuluvat ruumi oma elukohana, õigus teha järelepärimine selle ruumi omanikule, kellele kuuluva ruumi aadress on kantud isiku elukoha andmetena rahvastikuregistrisse. Kui ruumi omanik teatab, et isik ei kasuta omanikule kuuluvat ruumi elukohana, on kohalikul omavalitsusel – kui isik ei tõesta 30 päeva jooksul oma õigust kasutada ruumi oma elukohana – õigus lõpetada isiku rahvastikuregistrisse kantud elukoha andmete kehtivus. Kolleegium möönab, et see mehhanism saab rakenduda üksnes juhul, kui isiku elukohana on rahvastikuregistrisse kantud kellegi teise omandis olev eluruum.

30. Kolleegium märgib aga, et ehkki RRS ei näe isikule, kes leiab, et teise isiku elukoha andmete kanne rahvastikuregistris on ebaõige ning selle kaudu rikutakse tema subjektiivseid õigusi, ette õigust nõuda kohaliku omavalitsuse üksuselt ebaõige kande muutmist või kustutamist, on kaebajatel õigus pöörduda taotlusega Siseministeeriumi poole, kes RRS § 102 lõike 1 kohaselt on kohaliku omavalitsuse üksuse üle haldusjärelevalvet teostavaks organiks rahvastikuregistri seaduse nõuete täitmise osas. Vabariigi Valitsuse seaduse § 751 järgi on haldusjärelevalve teostajal teise haldusekandja kontrollimisel õigus teha ettekirjutusi.

31. Samuti võib isik, kes leiab, et rahvastikuregistri ebaõige kanne rikub tema õigusi, praegusel juhul kohalikel valimistel kandideerimise õigust, esitada halduskohtule kaebuse kohaliku omavalitsuse üksuse kohustamiseks ebaõiget kannet parandama.

32. Sarnase õiguste kaitse mehhanismi on seadusandja ette näinud ka aktiivse valimisõiguse puhul. Nii saab isik oma hääletamisõiguse rikkumist küll üldiselt vaidlustada VVK kaudu Riigikohtus, ent hääleõiguslike isikute valijate nimekirja kandmine ja sellest võrsuvad õigusvaidlused on seadusandja suunanud haldus(kohtu)menetlusse. Ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on kaebajatele valimismenetluses korduvalt selgitanud nende õiguskaitsevõimalusi, lugedes hääletamisõiguse tagamise tõhusaks õiguskaitsevahendiks võimaluse vaidlustada isiku valijate

5-21-12

6(6) nimekirja kandmata jätmist halduskohtus (RKPJK 22. jaanuari 2013. a otsus asjas nr 3-4-1-26-12, p-d 31–33).

33. Kolleegium märgib, et halduskohtul on halduskohtumenetluses kaebajate õiguste efektiivseks kaitseks muu hulgas võimalik kohaldada esialgset õiguskaitset. Samuti ei ole halduskohtumenetluses välistatud mis tahes asjassepuutuvate normide kohta põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamine.

34. Näiteks võib kaebajate kandideerimisõiguse võimaliku rikkumise kontrollimisel tekkida küsimus sellest, kas rahvastikuregistri seaduse kohaliku omavalitsuse volikokku kandideerijate elukohaandmeid ja nende kontrolli puudutavad sätted vastavad PS §-s 154 sätestatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusest tulenevatele nõuetele. Nimelt on põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium varem osutanud, et kuna kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste teel valitakse esindusorgan, kes teostab kohaliku omavalitsuse autonoomiat ehk viib täide iseotsustamist, saavad nö iseotsustajateks olla üksnes kohalikud elanikud ise (RKPJK 2. oktoobri 2013. a otsus asjas nr 3-4-1-45-13, p 24), ning leidnud olevat vähemalt asjakohase, et kohaliku elu küsimusi saavad otsustada (üksnes) need isikud, kes tegelikult selles kohaliku omavalitsuse üksuses elavad (samas, p 26).

35. Sellisel juhul ei käiks vaidlus aga mitte praeguses valimisasjas kohalduva KOVVS kandidaatide registreerimist puudutavate sätete, vaid rahvastikuregistrisse kantavate elukohaandmete õigsuse tagamist reguleerivate sätete kooskõla üle põhiseadusega.

36. Kuna KOVVS § 37 lõike 3 punkti 3 järgi peab valimiskomisjon jätma registreerimata kandidaadi, kes ei vasta KOVVS § 5 lõikes 5 sätestatud nõuetele, ning KOVVS § 5 lõige 5 näeb ette, et isik peab kandideerimisõiguse olemasoluks olema rahvastikuregistri andmetel asjaomase valla või linna elanik hiljemalt valimisaasta 1. augustil, ja Elva Valla Valimiskomisjoni registreeritud kandidaadid vastasid sellele nõudele, tuleb kaebus Vabariigi Valimiskomisjoni 15. septembri 2021. a otsuse nr 15 peale jätta rahuldamata.

(allkirjastatud digitaalselt)