3-19-1239/19 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

1(10)

K O H T U O T S U S

E e s t i V a b a r i i g i n i m e l

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Tiia Nurm

Otsuse tegemise aeg ja koht

26.08. 2021 Tallinn

Haldusasja number

3-19-1239

Haldusasi

Sotsiaalministeeriumi kaebus SA Innove 12.03.2019 otsuse nr

3-3.1/100, 12.03.2019 otsuses sisalduva ebatäpsust parandava

21.05.2019 otsuse nr 3-3.1/100-1 ja 03.06.2019 vaideotsuse nr

3-3.1/4861-2 tühistamiseks ning Riigi Tugiteenuste Keskuse

(SA Innove õigusjärglane) kohustamiseks maksta välja otsuste

nr 3-3.1/100 ja 3.3.1/100-1 alusel tagasi nõutud ja vähendatud

maksetaotluste väljamaksed täies ulatuses

Menetlusosalised

Kaebaja – Sotsiaalministeerium, volitatud esindaja Marju Lep-

mets

Vastustaja – Riigi Tugiteenuste Keskus, volitatud esindajad

Kerli Brandt ja Kathy Tätte

Asja läbivaatamine

Kohtuistungil ja kirjalikus menetluses

RESOLUTSIOON

1. Jätta kaebus rahuldamata.

2. Menetluskulud jätta menetlusosaliste endi kanda.

Edasikaebamise kord

Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arva-

tes otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 24.09.2021. a.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Toetuse saaja partner Sotsiaalkindlustusamet viis läbi avatud hanke nr 188638 „Raske ja sügava

puudega lastele tugiteenuste osutamine (2017-2020)“. Hanke valdkonnaks oli sotsiaalteenused

puudega isikutele. Hanke raames ostetav teenus sisaldas vastavalt hankedokumentidele

lapsehoiuteenust, tugiisiku teenust ja transporditeenust. Hange oli jagatud 16 erinevaks Eesti

piirkonda hõlmavaks osaks. Kõigi hanke 16 osa kohta sõlmiti hankeleping.

2. Sihtasutus Innove (edaspidi SA Innove) alustas 09.02.2018 hanke nr 188638 osas järelevalve

menetluse, mille tulemusena leiti, et hankes seatud kvalifitseerimistingimused on põhjendatud ja

proportsionaalsed ning seega kooskõlas riigihangete seadusega (RHS) ning rikkumine puudub.

3. Rahandusministeerium viis läbi projektiauditi nr ESF-153/2018, milles auditeeriti muu hulgas

hanke läbiviimise õiguspärasust. Auditi 09.01.2019 lõpparuandes on olulise tähelepanekuna välja

toodud, et hanke nr 188638 hanketeates on esitatud piiravad kvalifitseerimistingimused, kuna

2(10)

nõue, et pakkuja peab omama maavanema poolt antud kehtivat lapsehoiuteenuse tegevusluba juba

pakkumuse esitamise hetkeks, piirab põhjendamatult konkurentsi.

4. SA Innove tegi 12.03.2019 finantskorrektsiooni otsuse nr 3-3.1/100, (finantskorrektsiooni

otsus) millega nõudis tagasi toetuse summas 295 139,29 eurot ning keeldus maksekorralduse nr 44

aktsepteerimisest summas 26 752,16 eurot ja maksekorralduse nr 45 aktsepteerimisest summas

28 539,08 eurot, kuna Sotsiaalkindlustusamet ei ole täitnud talle perioodil 2014-2020

struktuuritoetuste seaduses (STS) pandud kohustust järgida RHS-i. Kokku luges rakendusüksus

mitteabikõlbulikuks 5% hanke raames esitatud kuludest kogusummas 350 430,53 eurot. Otsuse

kohaselt vähendatakse edaspidiseid kulusid ehk maksetaotlusi 5% ulatuses igakordse otsusega.

Sotsiaalministeerium esitas finantskorrektsiooni otsuse peale vaide.

5. SA Innove tegi 23.04.2019 otsuse nr 3-3.1/130, millega keeldus maksetaotluse nr 46

aktsepteerimisest summas 32 656,44 eurot, kuna SKA ei ole täitnud kohustust järgida RHS-i.

Kaebaja esitas otsusele vaide.

6. SA Innove tegi 21.05.2019 otsuse nr 3-3.1/100-1, millega muutis 12.03.2019

finantskorrektsiooni otsust. SA Innove parandas 12.03.2019 otsuse punkti 3 viimase lõigu

sõnastust, mille kohaselt vähendab rakendusüksus finantskorrektsiooni otsuses kirjeldatud hanke

rikkumisega seotud iga järgnevat esitatud kulu otsusega. Otsuses märgiti, et kuivõrd 12.03.2019

otsusega tuvastati kulude vähendamist tingiv hanke rikkumine ning otsustati seetõttu vähendada

rikkumisega hõlmatud hankelepingu kuludega seotud toetuse väljamakseid 5% võrra, siis tuleb ka

edasiste kulude kontrollimisel ja toetuse väljamaksete tegemisel lähtuda finantskorrektsiooni

otsusest. Seega on antud juhul maksete vähendamise näol tegemist toiminguga haldusmenetluse

seaduse tähenduses.

7. SA Innove tegi 03.06.2019 vaideotsuse nr 3-3.1/4861-2, millega jättis 12.03.2019 ja 23.04.2019

otsustele esitatud vaided rahuldamata.

8. Sotsiaalministeerium (kaebaja) esitas 01.07.2019 Tallinna Halduskohtule kaebuse SA Innove

12.03.2019 finantskorrektsiooni otsuse nr 3-3.1/100, 23.04.2019 otsuse nr 3-3.1/130 ja 21.05.2019

otsuse nr 3-3.1/100-1 tühistamiseks.

9. Tallinna Halduskohus võttis 24.07.2019 määrusega menetlusse kaebuse SA Innove 12.03.2019

otsuse nr 3-3.1/100, 12.03.2019 otsuses sisalduva ebatäpsust parandava 21.05.2019 otsuse nr 3-

3.1/100-1 ja 03.06.2019 vaideotsuse nr 3-3.1/4861-2 tühistamiseks ning Riigi Tugiteenuste

Keskuse (SA Innove õigusjärglane) kohustamiseks maksta välja otsuste nr 3-3.1/100 ja 3.3.1/100-

1 alusel tagasi nõutud ja vähendatud maksetaotluste väljamaksed täies ulatuses.

10. Kohus peatas oma 22.01.2020 määrusega menetluse kuni haldusasjas nr 3-19-346 esitatud

eelotsuse taotluse kohta Euroopa Kohtu lahendi jõustumiseni.

11. Euroopa Kohus tegi 20.05.2021 otsuse haldusasjas nr 3-19-346 taotletud eelotsuse taotluse

osas (kohtuasi nr C-6/20).

12. Tallinna Halduskohus uuendas oma 02.06.2021 määrusega haldusasja menetluse ning kaasas

menetlusse Riigi Tugiteenuste Keskuse SA Innove üldõigusjärglasena.

3(10)

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

Kaebaja seisukoht

13. Kaebaja leiab, et SA Innove 12.03.2019 otsus nr 3-3.1/100, 12.03.2019 otsuses sisalduvat

ebatäpsust parandav 21.05.2019 otsus nr 3-3.1/100-1 ja 03.06.2019 vaideotsus nr 3-3.1/4861-2

tuleb tühistada. Riigihange nr 188638 on läbi viidud hangete läbiviimise ajal kehtinud õigusakte

järgides. Kaebaja põhjendab seisukohta järgmiselt.

13.1 Teenus on piiratud piiriülese mõjuga. Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiivi 2014/24/EL

riigihangete kohta (uus klassikaline direktiiv) preambula punkti 114 kohaselt on teatavate

teenusekategooriate puhul teenuste olemuse tõttu piiriülene mõõde jätkuvalt piiratud. Sellised

teenused on näiteks nn isikutele osutatavad teenused – teatavad sotsiaal-, tervishoiu- ja

haridusteenused. Selliste teenuste osutamise kontekst on erinevate kultuuritraditsioonide tõttu

liikmesriigiti väga erinev. Seetõttu tuleks selliste teenuste riigihankelepingute puhul kehtestada

erikord ning kõrgem piirmäär. Kui isikuteenuste riigihanke maksumus jääb allapoole seda

piirmäära, ei paku hange üldjuhul teiste liikmesriikide teenuseosutajatele huvi. Sarnaselt uue

klassikalise direktiiviga ei eeldanud direktiiv 2004/18 II B lisaga hõlmatud lihtsustatud korras

tellitavate teenuste puhul piiriülest huvi.

13.2 Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiivi 2006/123 EÜ teenuste kohta siseturul (teenuste

direktiiv) ei reguleeri sotsiaalteenuse osutamiseks (sh lapsehoiuteenuse) kehtestatud kriteeriume

ega tingimusi, millega tagatakse, et sotsiaalteenused täidavad tõhusalt avalike huvide ja sotsiaalse

ühtekuuluvuse eesmärke ning seega võivad kriteeriumid ja tingimused lapsehoiuteenusele olla

seatud liikmesriigiti erinevalt. Kaebaja on seisukohal, et hanke raames tellitava teenuse puhul on

tegemist Euroopa siseturu mõttes vähe huvi pakkuva teenusega. Teenuse osutajad on kohalikud

sotsiaalse või tervishoiualase suunitlusega ettevõtted või mittetulundusühingud. Üksnes hanke

maksumus ei taga piiriülese huvi olemasolu.

13.3 Tegevusloa nõue tuli sätestada hanketeates. Riigihanke nr 188638 puhul oli tegemist

lihtsustatud korras tellitava teenusega ning avatud hange viidi läbi vaid tehnilistel põhjustel

lähtudes Rahandusministeeriumi juhistest, kuna lihtsustatud hanke puhul ei olnud tehnilistel

põhjustel võimalik saata teadet Euroopa Liidu Teataja lisasse (ELT). Seetõttu tuli valida avatud

hankemenetluse liik. Riigihankes nr 188638 tuli kaebajal lisaks RHS § 39 lõikele 1 täita ka RHS §

41 lõikes 3 sätestatud nõudeid. Tulenevalt RHS § 41 lõikest 3 puudus hankijal kaalutlusõigus, kas

sätestada tegevusloa nõue hanketeates kvalifitseerimise tingimusena või kinnitusena, et

hankelepingu täitmise ajal on pakkujal tegevusluba. Tegevusloa nõue on nõutav ka

sotsiaalhoolekande seaduse (SHS) § 151 p 1 järgi. Vastustaja väide, et hankija oleks võinud nõuda

üksnes kinnitust tegevusloa olemasolu kohta ei vasta RHS § 41 lõikele 3.

13.4 Lapsehoiuteenuse tegevusloaga seotud kvalifitseerimistingimust oli võimalik täita kolmel

erineval viisil: osalemine nn katusorganisatsioonina, ilma tegevusluba omamata nt ühispakkujana;

osalemine alltöövõtjana, taotledes tegevusluba vajadusel hankelepingu täitmise ajal; taotledes

tegevusluba hankemenetluse kestel. Praktikas väljastati tegevusluba kahe nädala jooksul.

13.5 Direktiivi 2004/18/EÜ ei ole võimalik kohaldada otsuses toodud viisil. Direktiiv ei ole

otsekohaldatav. RHS § 41 lõige 3 ei kohusta hankijaid nõudma igal juhul pakkuja asukohariigi

tegevusluba.

13.6 Tegevusloa nõue oli võrdsetel alustel täidetav kõigile pakkujatele. Võrdse kohtlemise

põhimõtte sisustamisel tuleb kontrollida, kas hankija liikmesriigi ettevõtjate jaoks on selle

tingimuse täitmine tegelikkuses lihtsam, kui mõnes muus liikmesriigis asuva ettevõtja jaoks.

Lapsehoiuteenuse tegevusloa nõue on hanketingimustes kehtestatud sõltumata pakkuja

riikkondsusest, st ei ole tehtud erisust väiksemate ettevõtete suhtes, ega seatud neile rangemaid

nõudeid

seoses

tegevusloa olemasoluga.

EL õigus

ja kohtupraktika on käsitlenud

diskrimineerimisena olukorda, kui liikmesriigid on siseriiklikus õiguses kehtestanud isikutele

4(10)

rangemad nõuded võrreldes omamaiste pakkujatega ja sellega takistanud ühendusesisest

vabakaubandust.

13.7 Üksnes hanke maksumus ei tekita teenuse eripärast tulenevalt pakkujates soovi minna teenust

osutama teise liikmesriiki. Rahandusministeerium ja vastustaja on möönnud, et hankelepingu

täitmine ei ole võimalik ilma, et pakkuja oleks täitnud Eesti seadustest tuleneva nõude. Kui

lepingule konkureerivad tegevusluba omav ja mitte omav pakkuja, siis ei konkureeri nad võrdsetel

alustel. Hankijal puudub võimalus neid omavahel võrrelda ja hinnata. Tegevusluba omava pakkuja

sobivust saab hankija kontrollida hankemenetluse käigus, kuid luba mitteomava pakkuja puhul

jäetakse see kontroll teostamata. Eeltoodut arvestades võimaldasid hanketeates toodud

kvalifitseerimistingimused hankes osaleda ka piiriülestel pakkujatel.

13.8 Otsus on vastuolus õiguspärase ootuse põhimõttega, sest SA Innove alustas 09.02.2018 hanke

osas järelevalve menetlust, mis lõppes 02.04.2018 otsusega, et hange on läbi viidud

nõuetekohaselt ja rikkumine puudub. Rahandusministeerium leidis projektiauditi ESF-153/2018

09.01.2019 lõpparuandes, et hanketeates on esitatud piiravad kvalifitseerimistingimused, kuna

nõue, et pakkuja peab omama maavanema poolt antud kehtivat lapsehoiuteenuse tegevusluba juba

pakkumuse

esitamise

hetkel,

piirab

põhjendamatult

konkurentsi.

Riigihanke

kvalifitseerimistingimused olid 2018. ja 2019. aasta kontrollide läbiviimisel samad. Lisaks tuleb

märkida, et audiitorid on suunanud hankijaid nõudma tegevusluba hanketeates.

13.9 Käesolevas asjas esitatud seisukohtadele sarnastele seisukohtadele on Rahandusministeerium

ja SA Innove rakendusüksusena asunud ka haldusasjas nr 3-19-346, milles kohus taotles Euroopa

Kohtu eelotsuse nr C-6/20. Euroopa Kohus lükkas ümber väite, justkui oleks võimalik tegevusloa

nõue sätestada kvalifitseerimise tingimuse asemel hankelepingu tingimusena. Euroopa Kohus

märkis, et nõuet tuleb käsitleda kvalitatiivse valikukriteeriumina, mitte hankelepingu täitmise

tingimusena direktiivi 2004/18 artikli 26 tähenduses. Kaebaja hinnangul on mõlema kohtuasja

esemeks oleva vaidluse aluseks olevad asjaolud sarnased ja analoogia alusel saab ka käesolevas

asjas lähtuda Euroopa Kohtu otsuses asjas nr C-6/20 toodud seisukohtadest.

13.10 Arvestades Euroopa Kohtu seisukohta ei ole enam vaidlust selles, et õigusaktides

lapsehoiuteenuse osutamiseks nõutud erinõuete täitmist tuli kontrollida pakkujate kvalifitseerimise

etapis ning vastav nõue tuli sätestada RHS v.r § 41 lg 3 alusel. Seega sätestas kaebaja nõude

kvalifitseerimise tingimusena, mitte aga hankelepingu täitmise tingimusena formaalselt õigesti.

13.11 Kaebaja möönab, et riigihanke kogumaksumus on 22 448 100 eurot, mis ületab

rahvusvahelist piirmäära, mida üldjuhul peetakse piiriülese huvi kriteeriumiks. Samas on hange

jagatud 16 osaks ja pakkujal on võimalik esitada pakkumus ühes või mitmes osas. Riigihanke

osade eeldatavad maksumused on vahemikus 296 400 kuni 3 471 000 eurot. Neljas osas jäi

riigihanke maksumus alla rahvusvahelist piirmäära. Hankemenetluses puuduvad asjaolud, mis

näitaks eluliselt usutavalt mõne muu EL liikmesriigi ettevõtja huvi hankes osalemise vastu.

Vaidlusalune kvalifitseerimise tingimus on formaalselt ja sisuliselt õiguspärane.

13.12 Kui kohus peaks asuma seisukohale, et kaebaja on rikkunud riigihanke läbi viimisel RHS

nõudeid, siis tuleks arvestada, et toetuse tagasinõudmist reguleeriva perioodi 2014-2020 STS

kohaldamisel tuleb arvestada eeskirjade eiramise olemust ja keerukust ja fondidele tekitatud

rahalist kahju. Liikmesriigil on kohustus kaaluda, kas ja millises ulatuses toetus tagasi nõuda.

Vaidlustatud finantskorrektsiooni otsusest eelpool nimetatud asjaoludele hinnangu andmist ei

nähtu, mistõttu on otsus piisavalt põhjendamata.

Vastustaja seisukoht

14. Vastustaja vaidleb kaebusele vastu ning leiab, et kaebus tuleb jätta rahuldamata. Vastustaja

seisukoht on kokkuvõtvalt järgmine.

14.1 Vastustaja ei nõustu, et hanke raames tellitava teenuse puhul on tegemist Euroopa siseturu

mõttes vähe huvi pakkuva teenusega. Riigihankeõiguses eeldatakse piiriülese huvi olemasolu

5(10)

automaatselt, kui hanke eeldatav maksumus on võrdne või ületab asjaomast rahvusvahelist

piirmäära. Sotsiaalteenuse puhul on valdkonna eripära arvesse võetud, kuna hanke rahvusvaheline

piirmäär on oluliselt kõrgem kui tavateenuste rahvusvaheline piirmäär. Hankija on hankes esitatud

nõuete sõnastusest nähtuvalt eeldanud, et hanke vastu võivad huvi tunda piiriülesed pakkujad (p

2.1, 4). Asjaolu, et teenusepakkujateks osutusid kohalikud ettevõtjad ja mittetulundusühingud võis

olla tingitud sellest, et sätestatud kvalifitseerimistingimus oli piirav nende pakkujate suhtes, kellel

puudus tegevusluba ning selle saamine oli pakkumuse esitamise ajaks võimatu.

14.2

Tegevusloa

nõue

tuli

hanketeates

sätestada

erinevate

liikmesriikide

pakkujaid

mittediskrimineerival viisil. RHS § 41 lõikes 3 ei ole viidatud, et hankija peab igal juhul nõudma

enda asukohariigi õigusaktides sätestatud tingimuste täitmist juba pakkumuse esitamise hetkel.

Hankijal oli kaalutlusõigus tingimuste sõnastamisel ning tal oli võimalus sõnastada tingimus

selliselt, et nõue oleks nii siseriiklike kui ka välismaiste hankest huvitatud isikute suhtes

proportsionaalne ja võrdse kohtlemise põhimõtteid järgiv. Seega ei saanud kaebaja nõuda, et SHS

§ 151 punktis 1 nõutav tegevusluba peab olemas olema juba pakkumuse esitamise hetkel.

Pakkujal, kellel

puudus

maavanema tegevusluba, oli võimalus hankes

osaleda nn

katusorganisatsioonina või alltöövõtjana, kuid see on pakkuja võimalus, mitte kohustus. Pakkujal

peab soovi korral olema võimalus iseseisvalt hankes osaleda ja teenust ise osutada. Seega ei

õigusta need võimalused piirava nõude sätestamist. Rikkumist ei muuda olematuks ka kaebaja

viide võimalusele taotleda tegevusluba hankemenetluse kestel, kuna hankes osalemisest huvitatud

isikul on võimalus tutvuda hanketingimustega pakkumuste esitamise tähtajani.

14.3 RHS § 41 lõike 3 tõlgendamisel tuleb arvesse võtta klassikalise direktiivi sätteid, eelkõige

artiklit 46, mis lubab teenuste hankelepingu puhul nõuda kvalifitseerimiseks üksnes pakkuja (mitte

hankija) asukohariigis väljastatud teenuse osutamist tõendava loa olemasolu või nende

asukohariigis vastavasse organisatsiooni kuulumise tõendi esitamist. Vastustaja hinnangul on RHS

§ 41 lõiget 3 võimalik tõlgendada klassikalise direktiiviga kooskõlas.

14.4 Tegevusloa nõue ei ole võrdsetel alustel täidetav kõigile pakkujatele. Finantskorrektsiooni

otsustes on viidatud asjakohastele Euroopa Kohtu otsustele. Vaidlusaluse tingimuse tõttu on

eelisseisundis pakkujad, kellel on Eesti õigusaktidele vastav tegevusluba juba varasemalt. Kuivõrd

välismaiste pakkujate puhul on nõude täitmine varasemalt pigem ebatõenäoline ning nad peavad

enne nõude täitmist tegema endale piisavalt detailselt selgeks nõude täitmisega seonduva, siis

nende puhul võib eeldada, et nad on võrreldes Eesti päritolu pakkujatega ebavõrdses seisundis.

Arvestades hankemenetluse piiratud ajaraamistikku võib see välisriigi pakkujatele võrreldes Eesti

pakkujatega olla koormavam. See, et pakkuja peaks paralleelselt pakkumuse ettevalmistamisega

hakkama taotlema maavanema tegevusluba lapsehoiuteenusele, on ebaproportsionaalne nõue.

14.5 Finantskorrektsiooni otsus on vastavuses õiguspärase ootuse põhimõttega. Hankele nr

188638 eelnev rakendusüksuse kontroll, millega ei tuvastatud RHS rikkumist, ei saa luua

kontrollitavale asutusele õiguskindlust, et mis tahes rikkumisi tulevikus ei avastata. Õiguspärase

ootuse põhimõte ei saa seega kaitsta isikut EL õiguse eiramise eest. Ka struktuurivahendite

õiguspärase kasutamise osas on kõrgendatud ootus, mistõttu kaalub avalik huvi üles hankija

võimaliku õiguspärase ootuse selles osas, et hankes rikkumisi enam ei leita. Olukorras, kus on

tuvastatud RHS rikkumine ning tuvastatud ebaproportsionaalne ja piirav kvalifitseerimistingimus

pakkujate suhtes, on rakendusüksusel kohustus teha finantskorrektsiooni otsus.

14.6 Euroopa Kohtu otsuses nr C-6/20 toodud põhjendustest järeldub, et kaebaja ei saanud

pakkumuste esitamise hetkeks nõuda pakkujatelt, et igal isikul (pakkujal, ühispakkujal,

alltöövõtjal), kes raamlepingu täitmise raames osutab lapsehoiuteenust, peab olema maavanema

poolt kehtiv tegevusluba (vastavalt SHS § 151 punktile 1) pakkumuse esitamise kuupäeva seisuga.

Seega ei saanud kaebaja ka käesolevas asjas nõuda pakkujatelt pakkumuste esitamise hetkeks, et

igal isikul, kes raamlepingu täitmise raames osutab lapsehoiuteenust, peab olema maavanema

poolt antud kehtiv tegevusluba.

6(10)

14.7 Vastustaja ei vaidle kaebajaga selles, kas hankelepingu täitmine eeldab loakohustuse täitmist

või mitte. Euroopa Kohtu otsusest ja vastustaja seisukohast ei ole maavanema poolt väljastatud

tegevusloa küsimine pakkumuste esitamise ajaks lubatud. SHS järgi on tegevusluba vajalik

lapsehoiuteenuse osutamiseks, mitte aga hankes osalemiseks.

14.8 Nõude täitmine on kaebaja liikmesriigi ettevõtja jaoks lihtsam, kuna neilt saab eeldada

suuremat teadlikkust nõude täitmise osas.

14.9 Vabariigi Valitsuse 01.09.2014 määruse nr 143 „Perioodi 2014-2020 struktuuritoetustest

hüvitatavate kulude abikõlblikuks lugemise, toetuse maksmise ning finantskorrektsioonide

tegemise tingimused ja kord“ (ühendmäärus) § 22 lõigetes 2-14 sätestatud riigihangete rikkumise

juhtudel puudub rakendusüksusel otsustusdiskretsioon, kas teha finantskorrektsiooni otsus või

mitte. Finantskorrektsiooni otsuses on finantskorrektsiooni määra suuruse arvestamisel võetud

arvesse, et korrektsiooni on võimalik kaalutleda määrades 25%, 10% ja 5% (ühendmääruse § 22 lg

11 p 5 ja lõige 12). Vastustaja on leidnud, et põhjendatud on kohaldada 5%-list

finantskorrektsiooni määra, kuna see on proportsionaalne rikkumise raskuse ja võimaliku kahjuga.

Seega on rakendusüksus kohaldanud lubatud väikseimat finantskorrektsiooni määra.

KOHTU PÕHJENDUSED

15. Vaidluse esemeks oleva SA Innove 12.03.2019 finantskorrektsiooni otsuse nr 3-3.1/100

aluseks on kaebaja poolne väidetav riigihanke reeglite rikkumine, mis seisnes välispakkujate

suhtes piiravate kvalifitseerimistingimuste seadmises. Otsuse tagajärjel loeti mitteabikõlbulikuks

5% hanke raames esitatud kuludest. Otsuse kohaselt loeti rikkumiseks hanketeates ühe tehnilise ja

kutsealase pädevuse kvalifitseerimistingimusena esitatud nõuet (hanketeate p III.2.3)), et igal

isikul (pakkujal, ühispakkujal, alltöövõtjal), kes raamlepingu täitmise raames osutab

lapsehoiuteenust, peab olema maavanema poolt antud kehtiv tegevusluba (vastavalt SHS § 151

punktile 1) pakkumuse esitamise kuupäeva seisuga ning pakkuja esitab ärakirja vastavast

tegevusloast juhul, kui tegevusloa andmed ei nähtu majandustegevuse registrist. Antud nõude osas

on täpsustavalt lisatud, et pärast raamlepingu sõlmimist peab lapsehoiuteenust osutav isik tagama

lapsehoiuteenuse tegevusloa kehtivuse kogu raamlepingu perioodil või perioodil, mil vastavat

teenust osutatakse ning juhul, kui tegevusluba ei ole ühel või mitmel pakkumuses nimetatud

alltöövõtjatest, keda soovitakse kasutada lapsehoiuteenuse osutamiseks, ei jäeta pakkujat

kvalifitseerimata, kuid tegevusloata isikuid ei ole lubatud raamlepingu täitmisel kasutada.

16. Finantskorrektsiooni otsus on tehtud 01.07.2014 jõustunud STS § 45 lg 1 punkti 3 alusel, mille

kohaselt tehakse finantskorrektsiooni otsus toetuse vähendamiseks või tühistamiseks Euroopa

Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 143 alusel ja sellega kooskõlas mh

juhtudel, kui toetuse saaja on jätnud osaliselt või täielikult täitmata kohustuse või nõude ja see on

mõjutanud kulu abikõlbulikkust. Sama seaduse § 46 lõige 1 sätestab, et kui finantskorrektsiooni

otsuse tegemisel ei ole kohustuse või nõude täitmata jätmise laadist tulenevalt võimalik selle

rahalise mõju suurust hinnata, kuid esineb põhjendatud oht, et kohustuse või nõude täitmata

jätmine tõi kaasa rahalise mõju, siis vähendatakse toetust ühendmääruse alusel. Ühendmääruse

§ 25 lõike 4 kohaselt kohaldatakse kuni 31.08.2017 kehtinud RHS-i alusel korraldatud

riigihangetega seonduvate finantskorrektsiooni otsuste tegemisel sama määruse kuni 20.09.2018

kehtinud redaktsiooni (RT I, 02.09.2014, 11; RT I, 04.05.2017, 2). Ühendmääruse § 22 lõike 1

kohaselt vähendatakse toetust vastavalt sama paragrahvi lõigetes 2-14 sätestatule, kui toetuse

tagasinõudmise aluseks olevate asjaolude põhjal ilmneb, et toetuse saaja on eiranud oma kohustusi

või talle kehtestatud nõudeid ning selle tulemusena tekkinud kahju suurust ei ole võimalik hinnata

või selle hindamine on ebamõistlikult aja- või ressursimahukas.

17. Poolte vahel ei ole vaidlust selles, et SHS § 151 punkti 1 kohaselt ei saa lapsehoiuteenust

osutada ilma vastava tegevusloata. Poolte vahel on aga vaidlus, kas riigihankes nr 188638 „Raske

ja sügava puudega lastele tugiteenuste osutamine (2017-2020)“ kvalifitseerimistingimusena

sätestatud nõue, mille kohaselt peab igal isikul, kes raamlepingu täitmise raames osutab

7(10)

lapsehoiuteenust, olema maavanema poolt antud kehtiv lapsehoiuteenuse tegevusluba juba

pakkumuse esitamise hetkel, on põhjendamatult piiranud pakkujate ringi ning kas kaebaja on

nõuet kehtestades rikkunud RHS § 3 punkti 3 ja § 39 lg-t 1. Kokkuvõtvalt ei ole vaidlus mitte

selles, kas lepingu täitmiseks on vajalik SHS-s sätestatud lapsehoiuteenuse tegevusloa olemasolu,

vaid küsimus sellest, kas kaebaja sai nõuda, et maavanema poolt väljastatud tegevusluba peab

pakkujal olema olemas juba pakkumuse esitamise hetkel.

18. Kohus nõustub, et kuni 31.08.2017 kehtinud RHS § 41 lõiget 3 tuleb tõlgendada ja kohaldada

koosmõjus teiste RHS sätetega ning asjakohaste Euroopa Liidu üldpõhimõtete, õigusaktide ja

kohtupraktikaga. Tõlgendamisel on oluline arvestada RHS §-s 3 sätestatud hanke läbiviimise

üldpõhimõtetega, Euroopa parlamendi ja nõukogu direktiiviga 2004/18/EÜ, ehitustööde

riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise kooskõlastamise kohta (klassikaline

direktiiv) artikliga 46 ning EL õiguse üldpõhimõtetega. Viidatud õigusaktidest tuleneb, et vältida

tuleb erinevate liikmesriikide ettevõtjate diskrimineerimist nende päritolu alusel.

19. Käesoleva vaidlusega sarnases vaidluses haldusasjas nr 3-19-346 küsis Tallinna

Ringkonnakohus Euroopa Kohtu seisukohta küsimuses, kas EL direktiivi 2004/18 artikleid 2 ja 46

tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mille kohaselt peab

pakkuja hanketeates kvalitatiivse valikukriteeriumina nõudma, et pakkujad esitaksid juba oma

pakkumuse esitamise ajal tõendi selle kohta, et neil on kõnealuse riigihanke esemeks oleva

tegevuse suhtes kohaldatavates õigusaktides ette nähtud registreering või tunnistus, mille on

väljastanud hankelepingu täitmiskoha liikmesriigi pädev asutus, ja seda isegi juhul, kui neil on

sarnane registreering või tunnustus juba nende asukoha liikmesriigis. Samuti küsis Tallinna

Ringkonnakohus Euroopa Kohtu seisukohta õiguspärase ootuse kaitse põhimõtte osas. Viidatud

haldusasjas oli SA Innove rakendusüksusena finantskorrektsiooni otsuses asunud seisukohale, et

õiguspärane ei ole toidukäitlemiseks vajaliku loa/registreeringu/teavitamiskohustuse täitmise

nõudmine pakkujatelt kvalifitseerimise tingimusena ja välispakkujate suhtes oleks vähem piiravam

sellise nõude seadmine lepingu täitmise tingimusena. Euroopa Kohus tegi asjas otsuse nr C-6/20,

milles toodud seisukohad on vaidluste sarnasuse ning kohaldatava õiguse kattuvuse tõttu

asjakohased ka käesolevas asjas. Kohtuasjas toodud printsiibid on praeguses kohtuasjas

asjakohased ka tulenevalt asjaolust, et riigihanke korraldamise kohustus tulenes praegusel juhul

01.07.2014 jõustunud STS-ist, mis tähendab, et kuigi direktiiv 2004/18 ei olnud hanketeate ELTL-

is avaldamise hetkel (6.07.2017) enam jõus, kuna see tunnistati 18.04.2016 kehtetuks direktiiviga

2014/24/EL ning nimetatud direktiivi sätete ülevõtmise tähtaeg lõppes 18.04.2016, siis tulenes

riigihanke korraldamise kohustus 01.07.2014 jõustunud STS-ist. Samas on direktiivi 2004/18

artiklid 2 ja 46 võetud üle direktiivist 2014/24 (vastavalt artiklid 76 ja 58 p-d 1 ja 2).

20. Euroopa Kohus on otsuses nr C-6/20 selgitanud, et direktiivi 2004/18 artikleid 2 ja 46 tuleb

tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mille kohaselt peab hankija

hanketeates kvalitatiivse valikukriteeriumina nõudma, et pakkujad esitaksid juba oma pakkumuse

esitamise ajal tõendi selle kohta, et neil on kõnealuse riigihanke esemeks oleva tegevuse suhtes

kohaldatavates õigusaktides ette nähtud registreering või tunnustus, mille on väljastanud

hankelepingu täitmiskoha liikmesriigi pädev asutus, ja seda isegi juhul, kui neil on sarnane

registreering või tunnustus juba nende asukoha liikmesriigis (p 66). Samuti leidis Euroopa Kohus,

et riigi ühtne käsitlus, mis kehtib nii rahvusvahelises kui ka liidu õiguses, välistab põhimõtteliselt

selle, et riigiasutus võiks tugineda liidu õiguses kehtivale õiguspärase ootuse kaitse põhimõttele

vaidluses, milles ta on vastastikku riigi mõne muu organiga (p-d 70 ja 71).

21. Analüüsides Euroopa Kohtu otsuses C-6/20 esitatud seisukohti ei saa olla enam vaidlust

asjaolu üle, et vaidlusalune kvalifitseerimistingimus oli vastuolus Euroopa Liidu õigusega ning

välispakkujate suhtes piirava toimega. Kuna Euroopa Kohus on otsuses leidnud, et põhjendatud ei

ole nõuda, et pakkujad esitaksid juba pakkumuse esitamise ajal tõendi selle kohta, et neil on

hankija asukohamaa õigusaktides ettenähtud registreering või tunnustus ja seda isegi juhul, kui

neil on sarnane registreering või tunnustus juba nende asukoha liikmesriigis, siis ei saanud ka

8(10)

kaebaja nõuda pakkumuste esitamise hetke seisuga pakkujatelt, et igal isikul, kes raamlepingu

täitmise raames osutab lapsehoiuteenust, peab olema maavanema poolt antud kehtiv tegevusluba.

Direktiivi 2004/18 artikli 26 kohaselt võib hankija küll kehtestada lepingu täitmisega seotud

eritingimusi, kui need on kooskõlas ühenduse õigusega ning esitatud hanketeates või tehnilises

kirjelduses. See ei anna aga hankijale õigust neid kehtestada kvalitatiivse valikukriteeriumina.

Kaebaja tõlgendab Euroopa Kohtu otsuses toodut ebaõigesti, kui leiab, et otsusest tulenevalt on

õiguspärane lapsehoiuteenuse osutamiseks õigusaktidega ettenähtud tegevusloa nõude sätestamine

hankemenetluses kvalifitseerimise tingimusena. Euroopa Kohus on üheselt märkinud, et sellise

nõude sätestamine kvalifitseerimise tingimusena (kvalitatiivse valikukriteeriumina) ei ole

õiguspärane. Seega tuleb RHS § 41 lõiget 3 koosmõjus direktiivi 2004/18 artiklitega 2 ja 46

tõlgendada viisil, mille kohaselt ei näe säte ette, et hankija peab igal juhul nõudma enda

asukohariigi õigusaktides sätestatud tingimuste täitmist juba pakkumuse esitamise hetkel.

Vastupidine tõlgendus oleks vastuolus EL õigusega.

22. Vastates kaebaja põhjendustele märgib kohus, et hankijal oli kaalutlusõigus tingimuste

sõnastamisel ning tal oli võimalik sõnastada tingimus selliselt, et see oleks nii siseriiklike kui ka

välismaiste hankest huvitatud isikute suhtes proportsionaalne ja kooskõlas EL õigusega. Kui

tegemist on rahvusvahelise hankega, siis tuleb pakkujatele pakkumuste esitamiseks sätestatud

tingimused sõnastada viisil, et ka välisriikide pakkujad saaksid pakkumusi esitada hankija

asukohariigi pakkujatega võrdsetel alustel ja ebamõistlike pingutusteta. Sätte avaldatud sõnastuse

kohaselt on eelisseisundis pakkujad, kellel on Eesti õigusaktidele vastav tegevusloa nõue täidetud

juba varasemalt. Välismaiste pakkujate puhul on vaidlusaluse nõude eelnev täitmine pigem

ebatõenäoline, mis tähendab, et pakkujad peavad enne nõude täitmist tegema endale piisavalt

selgeks nõude täitmiseks vajalikud asjaolud. Eesti ettevõtjatelt saab ka eeldada suuremat

teadlikkust nõude täitmise eelduseks olevatest asjaoludest ning olukorras, kus nõude täitmine

eeldab Eesti ettevõtjalt kahe nädala pikkust aega, võib vajalik aeg välismaise ettevõtja jaoks olla

oluliselt pikem. Tuleb ka arvesse võtta, et info hanke avaldamise kohta ei pruugi jõuda kõikide

hankes osalemisest huvitatud isikuteni koheselt hanke väljakuulutamise päeval, mistõttu võib

kehtestatud nõude täitmiseks jääv aeg olla praktiliselt olematu. See annab alust eeldada, et

välismaine pakkuja on ebavõrdses seisundis võrreldes Eesti päritolu pakkujaga ning tegevusloa

nõue ei olnud võrdsetel alustel täidetav Eesti ja välismaiste pakkujate poolt. Välismaise pakkuja

suhtes on ebaproportsionaalne nõue, et pakkuja peab hankes osalemiseks asuma tegema

toiminguid, mida saab pidada lahutamatult seotuks hangitava teenuse vahetu osutamisega hankija

asukohariigis. Kohus nõustub vastustajaga, et on raske taotleda tegevusluba, kui puuduvad

tegevused, millest teavitada, samuti muud vajalikud andmed, kuivõrd ei ole teada, kas hange

võidetakse ja milliste mahtudega tuleb arvestada. SHS regulatsiooni eesmärgiks ei ole taotleda

luba hüpoteetilisteks tegevusteks.

23. Kohus nõustub kaebajaga, et pakkujal, kellel puudus maavanema tegevusluba, oli tõepoolest

võimalus hankes osaleda ka nn katusorganisatsioonina või alltöövõtjana, kuid nimetatud

võimaluse kasutamine oli pakkuja võimalus, mitte kohustus. Igal pakkujal pidi võrdsetel alustel

olema võimalus iseseisvalt pakkujana hankemenetluses osaleda ja teenust ise osutada. Seega ei

õigusta kaebaja poolt esile toodud alternatiivsed võimalused piiravate nõuete sätestamist.

24. Kohus ei nõustu kaebajaga, et kuivõrd sotsiaalteenuste valdkonnas on tulenevalt kultuurilisest

eripärast liikmesriigiti erinevad nõuded, siis on hanke raames tellitava teenuse puhul tegemist

Euroopa siseturu mõttes vähe huvi pakkuva teenusega. Riigihankeõiguses eeldatakse piiriülese

huvi olemasolu automaatselt, kui hanke eeldatav maksumus on võrdne või ületab asjaomast

rahvusvahelist piirmäära. Praegusel juhul ületab hanke eeldatav maksumus nii tavateenuste kui ka

sotsiaalteenuste rahvusvahelist piirmäära, mistõttu on õigustatud piiriülese huvi eeldamine. Samuti

on saadetud teade avaldamiseks Euroopa Liidu Väljaannete Talitusele. Seega, isegi kui hanke

oleks võinud viia läbi lihtsustatud korras tellitava teenusena, siis olukorras, kus hankija viis hanke

9(10)

ka üksnes tehnilistel põhjustel läbi avatud hankemenetlusena, oli ta RHS § 16 lõike 9 kohaselt

kohustatud järgima kuni 31.08.2017 kehtinud RHS-is sätestatud hankemenetluse korda.

25. Kohus leiab, et asjaolu, et hanke vastu tundsid huvi ja pakkumused esitasid vaid kohalikud

sotsiaalse või tervishoiualase suunitlusega ettevõtjad ja mittetulundusühingud, võis olla tingitud

sellest, et sätestatud kvalifitseerimistingimus oli piirav välisriikide pakkujate suhtes, kellel

tegevusluba puudus ning kellel oli selle saamine pakkumuse esitamise tähtajaks võimatu või

ülemäära keerukas.

26. Eeltoodut arvestades on kohus seisukohal, et kaebaja rikkus hanke läbiviimisel RHS v.r

nõudeid, samuti EL õiguse põhimõtteid ning eksisteerisid õiguslikud alused finantskorrektsiooni

kohaldamiseks. Vastustajalt ei saa eeldada, et ta suudaks finantskorrektsiooni kohaldamisel

näidata ära konkreetse kahju, mida toetuse saaja hankereeglite rikkumine on põhjustanud. STS §-

is 45 on sätestatud, millal tehakse toetuse vähendamise või tühistamise, ehk finantskorrektsiooni

otsus. Kui finantskorrektsiooni otsuse tegemisel ei ole kohustuse või nõude täitmata jätmise

laadist tulenevalt võimalik selle rahalise mõju suurust hinnata, kuid esineb põhjendatud oht, et

kohustuse või nõude täitmata jätmine tõi kaasa rahalise mõju, siis vähendatakse toetust vastavalt

ühendmääruse § 22 lõigetes 2-14 sätestatule. Ühendmääruse § 22 lõigetes 2-14 toodud rikkumiste

korral puudub rakendusüksusel otsustusdiskretsioon, kas teha finantskorrektsiooni otsus või mitte.

Ühendmääruse § 22 lg 11 p 6 kohaselt vähendatakse hankelepingutele eraldatud toetust 25

protsenti, kui riigihankes seatud kvalifitseerimise tingimused ei ole vastavad ja proportsionaalsed

riigihanke esemega. Ühendmääruse § 22 lg 12 sätestab, et lg 11 p-des 3-16 ja 19 nimetatud

juhtudel võib sõltuvalt rikkumise raskusest kohaldada 5- või 10 protsendilist finantskorrektsiooni

määra. Vastustaja on finantskorrektsiooni otsuses leidnud, et põhjendatud on kohaldada 5%-list

finantskorrektsiooni määra, sest see on proportsionaalne rikkumise raskuse ja võimaliku kahjuga.

Vastustaja on oma seisukohta finantskorrektsiooni otsuse lehekülgedel 6-7 piisavalt põhjendanud

ega ole rikkunud otsuse motiveerimise nõudeid. Otsuses on välja toodud asjaolud, mida võeti

otsuse tegemisel arvesse. Muu hulgas on välja toodud, et potentsiaalsete isikute hulk, kelle

osalemist hankes on piiratud, on tõenäoliselt väike. Seda kõike arvestades pidas rakendusüksus

võimalikuks kohaldada 5%-list finantskorrektsiooni määra, kuna leidis, et see on proportsionaalne

rikkumise raskuse ja võimaliku kahjuga. Kohus nõustub viidatud seisukohaga.

27. Kohus leiab, et kaebaja ei saa praeguses asjas tugineda õiguspärase ootuse põhimõttele.

Tulenevalt Euroopa Kohtu otsuses nr C-6/20 toodust tuleb õiguspärase ootuse põhimõtet

tõlgendada nii, et sellele ei saa tugineda hankija, kes on riigihankemenetluses liikmesriigi

õigusnormide järgimiseks nõudnud, et neil oleks juba pakkumuse esitamise ajal lepingu täitmise

liikmesriigi pädeva asutuse (maavanema) poolt antud kehtiv tegevusluba.

28. Eeltoodut kokku võttes leiab kohus, et finantskorrektsiooni otsus ning seda muutev otsus on

õiged, nende tegemiseks esinesid õiguslikud alused ning need on kooskõlas Euroopa Liidu õiguse

üldpõhimõtetega. Kaebaja on õigusvastaselt seadnud kvalifitseerimise tingimuseks nõude, mille

kohaselt peab igal isikul, kes raamlepingu täitmise raames osutab lapsehoiuteenust, olema

maavanema poolt antud kehtiv tegevusluba pakkumuse esitamise kuupäeva seisuga. Nõue piirab

põhjendamatult pakkujate ringi ning kaebaja on seega rikkunud RHS v.r § 3 punkti 3 ja § 39 lõiget

1. 29. Kuna kohus leidis, et finantskorrektsiooni otsus ja nimetatud otsuses sisalduvat ebatäpsust

parandav otsus on õiguspärased ning kaebaja ei väida, et vaidemenetluses oleks rikutud tema

õigusi sõltumata vaidemenetluse tulemusest, siis puudub alus ka vaideotsuse tühistamiseks. Kuna

tühistamisnõuded jäävad rahuldamata, siis ei ole põhjendatud ka kohustamisnõue. Kõike eeltoodut

arvestades jätab kohus kaebuse tervikuna rahuldamata.

MENETLUSKULUD

10(10)

30. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehakse. Otsus

tehakse kaebaja kahjuks, mistõttu jäävad menetluskulud kaebaja kanda. Vastustaja ei ole

menetluskulude hüvitamist taotlenud, mistõttu jäävad vastustaja menetluskulud tema enda kanda.

/allkirjastatud digitaalselt/

Tiia Nurm

kohtunik