3-21-1242/4 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Janek Laidvee

Määruse tegemise aeg ja koht

17. juuni 2021. a, Tallinn

Haldusasja number

3-21-1242

Haldusasi

Taevapark

OÜ

kaebus

tunnistada

kehtetuks

kultuuriministri 04.05.2021 määrus nr 15 „COVID-19

haigust põhjustava koroonaviiruse levikust tulenevatest

piirangutest tingitud erakorralise abi elamuskeskuste

pidajatele ning konverentside ja teiste selliste ürituste

korraldamiseks kasutatavate hoonete valdajatele“

Menetlusosalised

Kaebaja – Taevapark OÜ, volitatud esindaja adv Marko

Pikani

Vastustaja – Kultuuriministeerium, volitatud esindaja

Merle Põld

Menetlustoiming

Kaebuse tagastamine, esialgse õiguskaitse taotluse

lahendamine

RESOLUTSIOON

1. Tagastada kaebus läbivaatamatult.

2. Jätta Taevapark OÜ esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata.

EDASIKAEBAMISE KORD

Määruse peale võib esitada määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 15 päeva jooksul alates

määruse kättesaamisest (HKMS § 203 lg 1, § 204 lg 1, § 121 lg 4, § 252 lg 7).

ASJAOLUD

1. Kultuuriminister võttis 4. mail 2021. a vastu määruse nr 15 „COVID-19 haigust põhjustava

koroonaviiruse levikust tulenevatest piirangutest tingitud erakorraline abi elamuskeskuste

pidajatele ning konverentside ja teiste selliste ürituste korraldamiseks kasutatavate hoonete

valdajatele“ (edaspidi: määrus nr 15). Vastavalt määruse nr 15 § 2 lg-le 1 on toetuse andmise

eesmärgiks COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse levikust tulenevatest piirangutest

oluliselt mõjutatud elamuskeskuste pidajatele ning konverentside ja teiste selliste ürituste

korraldamiseks kasutatavate hoonete valdajatele jätkusuutlikkuse tagamine.

2. Tallinna Halduskohtusse saabus 07.06.2021 Taevapark OÜ kaebus, milles viimane palub

tunnistada määrus nr 15 kehtetuks.

Kaebus sisaldas taotlust esialgse õiguskaitse (EÕK) meetmena peatada määruse nr 15 kehtivus

kuni kohtumenetlust lõpetava lahendi jõustumiseni. Kaebaja põhjendas EÕK kohaldamist

järgmiselt.

3-21-1242

2(5)

1) Olukorras, kus kaebaja ei taotle EÕK kohaldamist, on tema õiguste kahjustamine ilmselt

pöördumatu. Kui määruse nr 15 õigusvastase metoodika alusel teostatakse väljamaksed,

väheneb eraldatud toetuse summa ning määruse nr 15 alusel toetuse väljamaksmise tulemusena

realiseerub ebavõrdse kohtlemise risk.

2) Kaebaja näol on tegemist ühe Eesti suurima elamuskeskuse pidajaga ning juhul, kui niivõrd

ebavõrdsetel alustel maksab Riigi Tugiteenuste Keskus juba esitatud taotluste põhjal toetuste

summad välja, on ilmselge, et hiljem ei ole enam võimalik eelarvest raha eraldada ka kaebajale,

kuivõrd toetused on maksimumsummas välja makstud. Sellisel juhul on kaebuse rahuldamise

korral tegemist olukorraga, kus õigusvastase (tühistatud) haldusakti alusel on juba suur hulk

riigi eelarvevahendeid välja makstud, mis tuleks eelduslikult tagasi nõuda. Kõiki asjaolusid

arvestades on kaebaja õiguste kaitseks ainus toimiv ja sobiv abinõu määruse nr 15 kehtivuse

peatamine kuni käesolevas asjas kohtulahendi jõustumiseni.

3) Kaebus ei ole ilmselgelt perspektiivitu. Kaebuses käsitletud probleemsituatsiooni (ehk

rakendusüksuse poolt määruse nr 15 kui tühistatava üldkorralduse alusel toetuste määramise ja

väljamaksmise) vältimiseks on põhjendatud kooskõlas halduskohtumenetluse seadustiku

(HKMS) § 251 lg 1 p-ga 1 peatada määruse nr 15 kehtivus tervikuna, kuivõrd määruse nr 15 §-

s 7 sätestatud toetuse suuruse määramise tingimuste kehtivuse peatamisel kaasneks nagunii

ülejäänud määruse rakendamise elluviimine ning sellisel juhul ei ole ka ühegi subjekti jaoks

vajalik selle osaline kehtivus. Samuti võib EÕK kohaldamata jätmisel osutuda kohtuotsuse

täitmine

raskendatuks,

kuivõrd

menetluse

jätkumisel

ja

järgnevate

haldusaktide

vastuvõtmisel/toimingute tegemisel (nende järgselt) ei pruugi määruse nr 15 tühistamine kohtu

poolt tuua kaebajale enam kaasa neid õiguslikke tagajärgi, mis ka sisuliselt tagaks õiguste

kaitse.

4) Taotletud EÕK abinõu on mõõdukas, kuivõrd ei taotleta määruse peatamist täies osas, mis

sisuliselt tähendaks kõigile taotlejatele uute taotluste esitamist ning milleks kaebaja huvidest

lähtuvalt ei ole ka vajadust.

3. Kultuuriministeerium palub 14.06.2021 vastuses kaebus tagastada või jätta EÕK taotlus

rahuldamata.

1) Kaebaja on seisukohal, et määrus nr 15 on üldkorraldus, millega ei saa nõustuda. Määrus nr

15 on antud riigieelarve seaduse (RES) § 531 lg 1 alusel, mis näeb ette, et minister kehtestab

määrusega tingimused ja korra ministeeriumi valitsemisala vahendite arvelt riigisisese

toetusprogrammi elluviimiseks, toetusprogrammist vahendite saamiseks ning saadud vahendite

kasutamiseks. Seega on seadusandja ette näinud, et toetuse jaotamise tingimused tuleb

kehtestada määruse ehk õigustloova aktiga. Sellist seisukohta on väljendanud ka Riigikohus

kohtuasjas nr 5-20-6 tehtud otsuse punktis nr 16. Kuivõrd määrus nr 15 ei ole haldusakt, ei saa

kaebusega halduskohtule nõuda selle tühistamist, samuti EÕK kohaldamist. Kaebus tuleb

HKMS-i § 121 lg 1 p 1 alusel tagastada.

2) Kui kaebus kuuluks ka sisulisele läbivaatamisele, ei ole põhjust EÕK-d kohaldada. Määruse

nr 15 § 7 lg-d 1 ja 6 ei saa rikkuda kaebaja subjektiivset õigust ning tema arutluskäik on

seejuures abstraktne. Kaebusest nähtuvalt on kaebaja taotlusvooru taotluse esitanud ning

toetuse rakendaja Riigi Tugiteenuste Keskus ei ole toetuse eraldamise otsust teinud ehk

menetlus on veel pooleli. Kui toetuse rakendaja teeb kaebaja suhtes otsuse toetuse määramise

kohta ja kaebaja leiab, et ei ole määratud toetuse suurusega rahul, saab ta seda haldusakti

vaidlustada. Alles siis tekib mõju akti adressaadi õigustele. Kui kaebaja ei ole rahul talle

määratud toetussumma suurusega, ei ole takistatud selle hilisem vaidlustamine. Siin ei ole

takistuseks ka konkreetse taotlusvooru eelarve. Kui peaks selguma, et vastustaja on eksinud,

peab viimane leidma heastamise võimaluse.

3-21-1242

3(5)

3) Kaebaja taotleb määruse nr 15 kehtivuse peatamist kuni kohtumenetlust lõpetava lahendi

jõustumiseni. Kaebuse p-s 21 märgib kaebaja, et ei taotle määruse nr 15 peatamist täies osas,

samas p-s 20 peab kaebaja põhjendatuks määruse nr 15 kehtivuse peatamist tervikuna. Jääb

ebaselgeks, kas kaebaja peab silmas haldusakti kehtivuse peatamist edasiulatuvalt või midagi

muud.

4) Määruse nr 15 kehtivuse edasiulatuv peatamine toob kaasa selle, et rakendusüksus ei saa teha

toetuse määramise otsuseid. See mõjutab ja riivab kõiki taotlusvoorus vastavaks tunnistatud

taotlejate õigust saada võimalikult kiiresti leevendust kriisist tingitud mõjudele. Selliseid

taotlejaid on suurusjärgus 65. Määruse nr 15 kehtivuse peatamine kuni kohtumenetlust lõpetava

kohtuotsuse jõustumiseni, mis võib väldata pikka aega, ei võimalda kriisist kannatanud

ettevõtjaid toetada, mille tõttu võivad nad sattuda raskustesse. Kaebaja puhul ei näi see olevat

probleemiks ja kiiret kriisiabi näib ta mitte vajavat. Teiste vastavaks tunnistatud taotlejate ootus

saada võimalikult kiiresti kriisitoetust kaalub üles kaebaja rahulolematuse talle määratava

toetuse summaga, mille lõplik summa ei ole veel ka kindlaks määratud.

5) Piiratud rahaliste vahendite tingimustes tuleb teha valikuid kellele ja millistel tingimustel

toetust suunata. Tegemist on poliitilise valikuga, mille puhul on ministril ulatuslik

kaalutlusruum. Kaebajal kui juriidilisel isikul ei ole § 28 alusel subjektiivset õigust riigipoolsele

toetusele. Toetuse jagamine on riigi otsustada. Olukorras, kus kriisist mõjutatud valdkonna

ettevõtjaid on palju, kuid rahalised vahendid nende toetamiseks on piiratud, tuleb riigil toetuse

jagamise tingimuste kehtestamisel arvestada toetuse eesmärki ning selle võimalikku mõju,

sealhulgas näha ette võimaliku toetuse lagi. Eelnimetatut arvestades ei peaks kohus ka kaebuse

perspektiivi hindama kõrgeks.

KOHTU PÕHJENDUSED

4. Kaebuse saamisel teeb alluvusjärgne kohus halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) §

120 lg 1-s sätestatud toimingud. Muu hulgas selgitab kohus välja vaidluse eseme, kontrollib,

kas kaebuses on esitatud selle eesmärgi saavutamiseks sobivad ja vajalikud nõuded, otsustab

esialgse õiguskaitse (EÕK) kohaldamise ning kontrollib, kas esineb aluseid kaebuse

tagastamiseks või käiguta jätmiseks. Kaebuse saab menetlusse võtta siis, kui vastavaid aluseid

ei esine (HKMS § 120 lg 2).

I kaebuse tagastamine

5. Kohtu hinnangul tuleb kaebus tagastada HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel, kuna vaidluse

lahendamine ei ole halduskohtu pädevuses. Halduskohtu volitused on piiritletud HKMS §-s 5.

Halduskohus ei saa tühistamisnõude raames tunnistada kehtetuks õigustloovat akti. Sellega

määruse nr 15 näol aga tegemist on. Kohus nõustub vastustaja seisukoha ja põhjendustega.

Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 88 kohaselt on määrus õigusakt, mille haldusorgan annab

piiritlemata arvu juhtude reguleerimiseks. HMS § 51 lg 2 kohaselt on üldkorraldus haldusakt,

mis on suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele või asja avalik-õigusliku

seisundi muutmisele. Vaidlust ei ole selles, et vaidlustatud akt on antud määruse vormis ning

sellise õigusakti vormi sätestab RES § 531 lg 1. Riigikohus on asjas 5-20-6 leidnud, et RES §

531 lg 1 alusel antud kultuuriministri 30.04.2020 määruse nr 9 „COVID-19 puhangust tingitud

erakorraline abi kultuuri- ja spordivaldkonnale“ näol on tegemist õigustloova akti, mitte

üldkorraldusega (p 16). Riigikohus ei kahelnud seaduses akti liigi kohta tehtud valiku

põhiseaduspärasuses. Riigikohus tõi välja, et määrus tervikuna on põhimõtteliselt kohaldatav

kultuuri- ja spordivaldkonnas toetuste jaotamiseks mitmes taotlusvoorus, kui sarnane vajadus

peaks ilmnema ja määruse rakendusaega (määruse § 15) pikendatakse. Samuti viitas Riigikohus

sellele, et määruse adressaatide ring ei ole piiritletud individuaalselt.

3-21-1242

4(5)

Analoogse järelduse saab teha määruse nr 15 osas. Tegemist on sama volitusnormi (RES § 531

lg 1) alusel antud õigusaktiga, mille reguleerimise ese on sarnane kultuuriministri 30.04.2020

määrusega nr 9 ‒ tegemist on COVID-19 puhangust tingitud erakorralise abi meetmetega. Abi

taotlejate ring ei ole küll kattuv, kuid selge on, et ka määruse nr 15 puhul on erakorralise abi

sihtrühm määratletud konkreetset valdkonda silmas pidades abstraktselt, mitte pole määrusega

otsustatud suunata abi konkreetsetele isikutele. Määrus nr 15 ei vasta HMS § 51 lg-s 1 toodud

haldusakti tunnustele ‒ see ei ole antud üksikjuhtumi reguleerimiseks ega ole suunatud vahetult

isiku õiguste või kohustuste tekitamisele. Seetõttu on määruse nr 15 näol tegemist õigustloova

aktiga, mida saab vaidlustada üksnes põhiseaduslikkuse järelevalve korras. Kui kaebaja

määruse nr 15 alusel esitatud taotlus on jäetud rahuldamata või rahuldatud osaliselt, on kaebajal

võimalik läbi konkreetse haldusakti vaidlustada ka määruse nr 15 sätteid, kui need on tema

taotluse lahendamisel asjassepuutuvad ja tema õigusi rikuvad. Praegusel juhul on kaebaja

algatanud menetluse, mis vastab pigem abstraktse normikontrolli tunnustele: kaebaja on

vaidlustanud toetuse määramise metoodikat, samal ajal kaebaja subjektiivseid õigusi riivavat

halduse üksikakti veel vastu võetud ei ole. Seega pole tehtud veel otsust, kas kaebaja

kvalifitseerub abisaajaks määruse nr 15 kohaselt ning millises summas abi kaebaja saab.

Abstraktse normikontrolli algatamise õigust füüsilisele või juriidilisele isikule põhiseadus ega

ükski teine seadus ei omista. Seega tuleb kaebajal ära oodata tema kohta langetatav halduse

üksikotsus, mille kaudu on võimalik tõstatada küsimus ka määruse nr 15 põhiseaduspärasusest.

6. Eelnevast tulenevalt tagastab kohus kaebuse HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel. Kaebuse

tagastamine ei võta kaebajalt õigust pöörduda uuesti kohtusse. Kaebuse tagastamisel loetakse,

et kaebus ei ole kohtu menetluses olnud (HKMS § 43 lg 2).

II esialgse õiguskaitse taotluse lahendamine

7. Kaebaja on esitanud EÕK taotluse peatada määruse nr 15 kehtivus kuni kohtumenetlust

lõpetava lahendi jõustumiseni.

8. Selleks, et kohus saaks EÕK taotluse sisuliselt lahendada, peab see olema lubatav. EÕK

taotlus on lubatav, kui see vastab HKMS §-s 250 sätestatud vorminõuetele ning kaebajal on

esialgse õiguskaitse vajadus. Lähtudes HKMS § 249 lg-test 1 ja 3, tuleb vajaduse hindamisel

prognoosida, millised võivad olla EÕK taotluse rahuldamata jätmise tagajärjed taotlejale ja kas

EÕK kohaldamiseta oleks kaebaja õiguste kaitse raskendatud või võimatu. EÕK vajadus esineb

juhul, kui abinõu kohaldamata jätmisega kaasneksid isiku jaoks pöördumatud või hiljem

raskesti kõrvaldatavad tagajärjed. Selliste tagajärgede saabumine ei pea olema samas kindel,

arvestada tuleb ka kahjulike tagajärgede saabumise ohuga. Taotluse põhjendatust, s.o kaebuse

eduväljavaateid ning avalikku huvi ja puudutatud isiku õigusi hindab ning kaalub kohus pärast

seda, kui on tuvastanud, et kaebaja vajab enda õiguste esialgset kaitset kohtumenetluse ajaks.

9. Kahtlust ei ole, et kohtule on esitatud HKMS §-s 250 sätestatud vorminõuetele vastav taotlus.

Kohus leiab, et kaebaja õiguste kaitseks ei ole kaebaja soovitud EÕK abinõu kohaldamine

vajalik. EÕK abinõu kohaldamine tooks kaasa olukorra, kus kõigi määruse nr 15 alusel esitatud

taotluste menetlemine, st ka võimalik abi väljamaksmine, peatatakse. Kaebaja õiguste kaitseks

ei ole selline tegevus vajalik, samuti pole see proportsionaalne teiste taotlejate suhtes. Kaebuse

rahuldamine võib tuua kaasa olukorra, kus abi jagamise metoodika tehakse ümber või abi

andmisest loobutakse sootuks (määruse nr 15 tervikuna kehtetuks tunnistamine). Mõlemal juhul

võib eksisteerida olukord, kus väljamakstud toetused tuleb tagasi nõuda või tuleb muuta

toetuste proportsioone (kaebajale tuleb maksta suuremat toetust). Kumbki neist olukordadest ei

eelda EÕK kohaldamist. Kaebaja õigusi ei mõjuta asjaolu, et teistel taotlejatel tuleb

ebaseaduslik abi tagasi maksta. Kui kaebajale tuleb õigusvastase määruse tõttu maksta

suuremat toetust, ei eelda seegi määruse nr 15 kehtivuse peatamist. Vastavat kohtuotsust tuleks

riigil täita sõltumata sellest, kas konkreetse abimeetme eelarve on ära kulutatud või leidub seal

3-21-1242

5(5)

veel rahalisi vahendeid. Kuigi EÕK vajaduse puudumise tõttu ei ole vaja täpsemalt hinnata

kaebuse eduväljavaateid ega avalikku huvi ja puudutatud isiku õigusi, märgib kohus siiski, et

kaebuse tagastamise tõttu tuleb kaebust pidada ilmselgelt perspektiivituks. Samuti nõustub

kohus Kultuuriministeeriumiga, et EÕK kohaldamine mõjutab kõigi taotlusvoorus vastavaks

tunnistatud taotlejate õigust saada võimalikult kiiresti leevendust kriisist tingitud mõjudele ning

teiste vastavaks tunnistatud taotlejate ootus saada võimalikult kiiresti kriisitoetust kaalub üles

kaebaja rahulolematuse talle määratava toetuse summaga, mille lõplik summa ei ole veel ka

kindlaks määratud.

10. Ülaltoodut arvestades tuleb EÕK taotlus jätta rahuldamata.

(allkirjastatud digitaalselt)

Janek Laidvee

Kohtunik