3-21-149/14 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Janek Laidvee

Otsuse tegemise aeg ja koht

15.06.2021, Tallinn

Haldusasja number

3-21-149

Haldusasi

Xe kaebus kohustada Politsei- ja Piirivalveametit täitma

kaebaja 02.10.2020 teabenõuet

Menetlusosalised

Kaebaja – X, volitatud esindajad vandeadvokaat Ants

Nõmper ja advokaat Kairi Kilgi

Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindaja

Margit Maidla

Asja läbivaatamine

Kirjalikus menetluses

RESOLUTSIOON

1. Jätta kaebus rahuldamata.

2. Jätta poolte menetluskulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul

otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 15.07.2021 (HKMS § 181 lg 1).

Apellatsioonkaebus peab vastama HKMS § 182 lg-s 1 sätestatud nõuetele. Vastuseks esitatud

apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva

jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või

ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. X palus 08.10.2019 Riigiprokuratuurilt kinnitust selle kohta, et tema isikuandmeid ei ole

kriminaalasja nr xxxxxxxx raames töödeldud salajasele koostööle kaasatud isikuna.

Prokuratuur keeldus 07.11.2019 kinnituse väljastamisest, kuna kriminaaltoimikul on

juurdepääsupiirang. X saatis 20.03.2020 Riigiprokuratuurile korduva taotluse, mille

rahuldamisest prokuratuur 30.03.2020 keeldus, sest teabe vastutavaks töötlejaks on Politsei- ja

Piirivalveamet (PPA).

2. X esitas 02.04.2020 PPA-le taotluse tema isikuandmete töötlemise või mittetöötlemise kohta

kinnituse saamiseks.

3. PPA keeldus 04.05.2020 teabe väljastamisest, kuna see teave on kaitstud riigisaladusena.

4. X pöördus 02.10.2020 veel kord PPA poole ning selgitas, et teave, mida ta küsib, ei ole teave

jälitustegevuses salajasele koostööle kaasatud isiku identiteedi kohta, mis oleks käsitletav

riigisaladusena ning mille väljaandmisest PPA saaks selliselt keelduda.

5. PPA kordas 30.10.2020 vastuses, et ei saa taotletud andmeid väljastada.

6. X esitas 30.11.2020 Andmekaitse Inspektsioonile (AKI) taotluse teha ettekirjutus, millega

kohustada PPA-d väljastama kinnitus, et X pole olnud kriminaalasjas salajasele koostööle

kaasatud isikuks ja/või, et X pole andnud PPA-le oma nõusolekut kriminaalasja raames enda

salajasele koostööle kaasamiseks ega salajasele koostööle kaasatud isikuna kasutamiseks.

7. AKI jättis 22.12.2020 teatega nr 2.1.-1/20/4384 menetluse alustamata, sest leidis, et PPA-l

ei olnud kohustust kinnitada salajasele koostööle mittekaasamist.

8. X esitas 21.01.2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotles tühistada AKI

22.12.2020 otsus nr 2.1.-1/20/4384, millega AKI jättis alustamata järelevalvemenetluse PPA

üle ning kohustada AKI-t andma haldusakt, millega kohustada PPA-d väljastama kinnitus, et X

pole olnud kriminaalasjas nr xxxxxxxx salajasele koostööle kaasatud isikuks või et X pole

andnud PPA-le oma nõusolekut kriminaalasja nr xxxxxxxxx raames enda salajasele koostööle

kaasamiseks ega salajasele koostööle kaasatud isikuna kasutamiseks.

9. Tallinna Halduskohus võttis kaebuse 25.01.2021 määrusega menetlusse, tunnistas

vastustajaks AKI ja kohustas AKI-t kaebusele vastama.

11. AKI vastas kaebusele 23.02.2021 ning tõi vastuses välja, et menetluse algatamata jätmine

on toiming ning selle kohta saadetud teavitus pole haldusakt, mistõttu ei ole tühistamisnõue

kohane. Arvestades, et kaebaja sooviks on kinnituskirja saamine PPA-lt, oli AKI hinnangul

kohustamiskaebus AKI vastu perspektiivitu. AKI-l on järelevalvemenetluse läbiviimisel

kaalutlusõigus selles osas, kas ja milliseid meetmeid rakendada. Kaebusega ei oleks AKI

hinnangul võimalik saavutada soovitud eesmärki. AKI tõi välja, et kui kaebajat ei rahulda

Riigiprokuratuuri või PPA tegevus, saab ta selle vaidlustada kohtus ning esitada

kohustamiskaebuse

otse

Riigiprokuratuuri

või

PPA

vastu,

mitte

ringiga

AKI

järelevalvemenetluse algatamata jätmise vaidlustamise kaudu.

12. Kohus andis 03.03.2021 kohtunõudega kaebajale võimaluse kaebuse muutmiseks. Kohus

selgitas, et kaebaja tuginemine isikuandmete kaitse seadusele (IKS) ei pruugi olla õige, kuna

kaebaja on esitanud taotluse teadmises, et tema isikuandmeid tegelikult ei ole töödeldud

salajasele koostööle kaasatud isikuna. Seega ei saa olla toimunud ka isikuandmete töötlemisega

seotud rikkumisi. Kohtu hinnangul tuleb kaebaja poolt Riigiprokuratuurile ja PPA-le esitatud

taotlusi mõista avaliku teabe seaduse (AvTS) tähenduses teabenõuetena kriminaalmenetlust

puudutava teabe väljastamiseks. AvTS § 46 võimaldab teabenõude täitmisest keeldumise korral

pöörduda vaidega AKI poole, kuid sellisel juhul on ka vaide rahuldamata jätmisel vastustajaks

teabevaldaja, mitte AKI. Kohtu arvates olnuks kohustamisnõue ja kaebus tervikuna õigem

adresseerida PPA või Riigiprokuratuuri vastu.

13. Kaebaja esitas 17.03.2021 kohtule kaebuse muutmise taotluse, milles soovis, et kohus

menetleks nõuet kohustada PPA-d täitma kaebaja 02.10.2020 teabenõuet ning väljastama

kaebajale kinnitus, et ta pole olnud kriminaalasjas nr xxxxxxxxx salajasele koostööle kaasatud

isikuks või et ta pole andnud PPA-le oma nõusolekut kriminaalasja nr xxxxxxxxx raames enda

salajasele koostööle kaasamiseks ega salajasele koostööle kaasatud isikuna kasutamiseks.

Sellega seoses taotles kaebaja määrata AKI asemel vastustajaks PPA.

14. Kohus rahuldas 26.03.2021 määrusega taotlus kaebuse muutmiseks ning asendas Tallinna

Halduskohtu 25.01.2021 määruse resolutsiooni p-ga 1 menetlusse võetud nõuded nõudega

kohustada PPA-d täitma kaebaja 02.10.2020 teabenõuet. Kohus eemaldas haldusasja

menetlusest vastustajana AKI.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

15. Kaebaja põhjendused on kokkuvõtvalt järgmised.

1) OÜ-le Agriland esitati kriminaalasjas nr xxxxxxxxx kahtlustus, mille kohaselt esitas OÜ

Agriland koostöös Pro Group Invest OÜ-ga ja teiste ühingute ja isikutega Põllumajanduse

Registrite ja Informatsiooni Ametile erinevaid põllumajandustoetuse taotlusi, mille tulemusena

realiseeriti erinevatel viisidel KarS § 210 lg 3 koosseis. Lõuna Ringkonnaprokuratuur saatis

süüdistusakti Tartu Maakohtule üldmenetluses arutamiseks 02.02.2017. Kaebaja on

kriminaalasjas süüdistuse saanud OÜ Agriland üks juhatuse liikmetest. Kaebajale endale aga

kriminaalasja raames kahtlustust ei esitatud. 2019. aastal hakkasid kaebajani ootamatult

jõudma kahtlustused ja kaebajale hakati esitama süüdistusi selle kohta, et kaebaja on

kriminaalasjas olnud salajasele koostööle kaasatud isikuks. Sellega seoses on kaebaja esitanud

PPA-le korduvalt teabenõudeid ning palunud kinnitust, et kaebaja ei olnud kriminaalasjas

salajasele koostööle kaasatud isikuks. PPA on jätnud kaebaja palutud teabe välja andmata.

2) Kaebaja eesmärk ei ole, et talle väljastataks salajasele koostööle kaasatud isikute kohta käivat

teavet. Kaebaja soovib, et talle väljastataks kinnitus, et ta ei ole olnud salajasele koostööle

kaasatud isikuks. Selline negatiivne teave ei ole riigisaladusena kaitstud ning sellise teabe

väljastamine ei ole mis tahes õigusaktides välistatud. Negatiivse kinnituse väljastamine ei anna

kaebajale teavet mistahes salajasele koostööle kaasatud isiku identiteedi kohta ega saa seega

riivata kellegi õigusi. Ka PPA on möönnud, et õigusaktides puudub otsene säte, millega oleks

välistatud salajasele koostööle kaasamise fakti kohta eitava kinnituse väljastamine. Salajasele

koostööle kaasatud isikute saladuses hoidmise eesmärgiks on kaitsta nende elu, tervist ja õigusi.

Riive kaebaja õigustele pole nimetatud eesmärgi suhtes õigustatud ega proportsionaalne.

Tulevikus tekkiva hüpoteetilise ohuga ei saa õigustada kaebaja reaalset ja juba tekkinud

põhiõiguste riivet. Taotluse rahuldamine ei riivaks ühegi kolmanda isiku õigusi, kuna see ei

puuduta kellegi teise isikuandmeid. Riigisaladuse ja salastatud välisteabe kaitse kord (RSVKK)

§ 6 lg 2 ei anna alust keelduda väljastamast kinnitust, et teatud isik ei ole jälitustegevusel

salajasele koostööle kaasatud isikuks, kuna selline teave ei ole teave salajasele koostööle

kaasatud isiku identiteedi kohta. Negatiivse kinnituse väljastamine ei anna teavet mistahes

salajasele koostööle kaasatud isiku identiteedi kohta. Kuna kaebaja pole salajasele koostööle

kaasatud, siis ei eksisteeri vastavat teavet, mille suhtes kehtiksid juurdepääsupiirangud AvTS

alusel, või see oleks riigisaladusena kaitstud riigisaladuse ja salastatud välisteabe (RSVS)

alusel. Seega ei saa kaebaja palutud teabe osas kehtida õiguslikke aluseid, millele tuginedes

saaks PPA kaebaja palutud negatiivse asjaolu kinnituse väljastamisest keelduda. Kui selline

hüpoteetiline olukord peaks ka tulevikus aset leidma, kus kurjategijate survel käib hulk inimesi

PPA-lt negatiivse asjaolu kohta kinnitusi küsimas, et kurjategijad saaksid tuvastada, kellele

sellist kinnitust ei väljastata, saaks PPA ka tegelikult koostööle kaasatud isikule tema kaitseks

anda valekinnituse. Antud juhul ei esine ühtegi PS § 44 lg-s 3 loetletud alust, millele tuginedes

saaks palutud kinnituse väljastamisest keelduda. Ainus isik, kelle õigusi kinnituse väljastamine

puudutaks, oleks kaebaja ise.

3) Õiguslikult seisneb antud küsimus selles, kas kõnealuse negatiivse teabe väljastamise juures

on tegemist seadusest PPA-le tuleneva absoluutse keelu või kohustusega või põhiõiguste

kaalumise küsimusega ning mõlemal juhul saab lõpliku hinnangu anda kohus. Kui kohus leiab,

et tegemist peab olema seadusest tuleneva keelu või kohustusega, siis puudub selline õigusakt,

mis sellise teabe väljastamise võimaluse selgelt välistaks. Kui tegemist on põhiõiguste

kaalumise küsimusega, siis tekib küsimus, kui vahetu või suur peaks olema riive või oht kaebaja

õigustele, et kaebaja taotluse saaks rahuldada. Sisuliselt on kaebajal võimatu kaitsta antud

olukorras oma õigusi, st kaitsta ennast kolmandate isikute süüdistuste ja sellega kaasnevate

tagajärgede eest.

16. Vastustaja leiab, et kaebus tuleb rahuldamata jätta järgmistel põhjendustel.

1) Vastustaja töötleb talle seaduse alusel antud ülesannete täitmise käigus teavet, mille

avaldamisele kohaldub AvTS osas, milles ei ole sätestatud erisusi valdkondlikus seaduses

(AvTS § 2 lg 2 p 4, arvestades ka § 35 lg 1 p-st 1 tulenevaga). Pärast kriminaalmenetluse

lõppemist käsitab vastustaja taotlust saada teavet ja enda kohta käivaid isikuandmeid

andmesubjekti päringuna isikuandmete kaitse üldmääruse (IKÜM) artikli 15 lõike 1

tähenduses. Vastustajal on võimalik andmesubjekti õiguse teostamise raames teabe esitamist

piirata üksnes juhul, kui andmesubjekti isikuandmetega tutvumise õiguse riive kaalub üles teise

isiku põhiõiguse või vabaduse kaitse või muu seaduses sätestatud eesmärgi. Teiste isikute õigus

eraelu puutumatusele ja isikuandmete kaitsele on antud juhul oluliselt suurem kaebaja

väidetavast individuaalsest olukorrast tulenevast huvist lükata ümber võimalikud kahju

tekitavad väited.

2) Salajasele koostööle kaasamine rajaneb vastastikusel usaldusel. Riik kaitseb seda suhet

seaduse tasemel. Politsei ja piirivalve seaduse (PPVS) § 751 lg-s 5 on loetletud kaasatud isiku

kohustused teabe hoidmisel ning teiselt poolt on RSVS § 8 p 2 alusel loodud kaitse kaasatud

isiku andmetele. Juhul, kui vastustaja asuks väljastama kinnitusi kellegi salajasele koostööle

mittekaasamise kohta, seaks see ühest küljest ohtu kõigi järgmiste kaasatavate isikute elu ja

tervise ja teisest küljest riigi usaldusväärsuse. Kui isik, keda soovitakse kaasata, ei saa usaldada

riiki, et tema andmed ning sellest tulenevalt tema elu ja tervis, on edaspidi kaitstud, siis loobub

ta koostööst. Lisaks võib selline teabe väljastamine takistada kuritegude tõkestamist, avastamist

või menetlemist kui salajasele koostööle kaasamise laiemat eesmärki.

3) Vaatamata sellele, et RSVS-s otsesõnu puudub säte, millega oleks välistatud salajasele

koostööle kaasamise fakti kohta eitava kinnituse väljastamine, ei saa sellest järeldada, et

vastustaja peaks selliseid kinnitusi väljastama. Juhul kui seadusandja mõte oleks olnud

vastavate kinnituste väljastamine, oleks see seadusesse nii ka kirja saanud.

4) Igaühel on õigus oma au ja väärikuse kaitseks pöörduda kohtu poole ning nõuda valeväidete

ümberlükkamist. Nii ka kaebajal. Selle eesmärgi täitmiseks ei ole kaebajal vaja kinnitust

vastustajalt. Ühekordne kinnitus salajasele koostööle mittekaasamise kohta ei täida kaebaja

soovitud eesmärki lükata ümber valed faktiväited, sest see kinnitaks vaid, et sellel konkreetsel

hetkel ei ole ta kaasatud. Seda, kas ta kunagi üldse on kaasatud või kaasatakse järgmisel hetkel,

kinnitada ei saaks. Teave kellegi salajasele koostööle kaasatud isikute hulka kuulumise kohta

on kaitstud riigisaladusega kolmandate isikute eest ning vastustajal ei ole võimalik kaebaja

teabenõuet täita. Kaebaja väljakäidud ideel, nagu võiks vastustaja edaspidi salajasele koostööle

kaasatud isikute kaitseks hakata väljastama valekinnitusi, puudub õiguslik alus. Riigil olev

teave on kas avalik või piiranguga, osas, milles konkreetsel taotlejal puudub õigus

juurdepääsuks. Kaebaja pakutud valekinnitused ei kuulu kummagi jaotuse alla, seega tuleks

selleks luua vastav regulatsioon nt analoogselt PPVS §-le 754. Vastustaja lähtub oma tegevuses

õigusaktides kehtestatud reeglitest ning ei saa fabritseerida suva järgi kinnitusi. Kuid isegi juhul,

kui selline norm loodaks, oleks see ju üldteada, mistõttu kaotaks sellise kinnituse väljastamine

mõtte.

KOHTU PÕHJENDUSED

17. Kohus märkis 03.03.2021 kohtunõudes: „Kohtu arvates tuleb kaebaja taotlust PPA-le ja

Riigiprokuratuurile mõista teabenõudena kriminaalmenetlust puudutava teabe väljastamiseks.

Kaebaja taotlus puudutab teabe andmist selle kohta, kas temal oli kriminaalmenetluses täita

teatav menetluslik roll. Siin ei ole tegemist isikuandmete kaitse küsimusega, vaid sellega, kas

ja mil määral sellist kriminaalmenetluslikku teavet on võimalik kaebajale ja avalikkusele

(kaebaja sooviks on kummutada avalikkuses levivaid kuulujutte) avaldada. Kohtu arvates on

tegemist pöördumisega, mida tuleks lahendada kriminaalmenetluse seadustiku ja avaliku teabe

seaduse (AvTS) alusel.“ Kohus jääb selle seisukoha juurde.

18. Kohus leiab, et olukorras, kus isik ise teab, et tema isikuandmeid ei ole ametiasutuses

töödeldud, ei saa ta nn negatiivse kinnituse saamiseks tugineda IKS § 24 lg-le 1 ega PS § 44 lg-

le 3. Kaebaja on kohtule avaldanud, et ta ei olnud kriminaalasjas nr xxxxxxxxx salajasele

koostööle kaasatud isikuks. Seega ei saanudki vastavat kaasamist toimuda, kuna PPVS §751 lg

4 kohaselt saab salajasele koostööle kaasata isikut ainult tema nõusolekul ning kuidagi ei saa

esineda olukorda, et isik ei teaks sellisest asjaolust midagi. Asjaoludest nähtuvalt oli kaebaja

OÜ Agriland juhatuse liige, OÜ-le Agriland aga esitati kriminaalasjas nr xxxxxxxxx kahtlustus.

Seetõttu on kaebajal olnud võimalik tutvuda kriminaalasja toimikuga ning kaebaja teab, millist

informatsiooni see toimik sisaldab. Seetõttu ei saa kaebajat pidada andmesubjektiks, kelle

taotlus tuleks kvalifitseerida teabe nõudmisena IKS § 24 lg 1 või PS § 44 lg 3 alusel.

18. Vastuseks kaebajale teatas PPA 04.05.2020, et ei väljasta teavet kellegi kuulumise või

mittekuulumise kohta salajasele kaastööle kaasatud isikute hulka PPVS 751 mõttes. Teabe mitte

väljastamise alusena tõi PPA välja RSVKK § 6 lg 2, mille kohaselt jälitusasutuste poolt

jälitustegevuses salajasele koostööle kaasatud isiku ja variisiku kohta käivate andmete osas on

riigisaladuseks andmed jälitusasutuse poolt jälitustegevuses salajasele koostööle kaasatud isiku

ja variisiku identiteedi kohta. PPA selgitas, et see regulatsioon on kehtestatud salajasele

koostööle kaasatud isiku elu, tervise ja õiguste kaitseks.

19. Kohus leiab, et PPA on küsitud kinnituse väljastamata jätmisel toiminud õiguspäraselt.

PPVS § 751 lg 2 kohaselt on salajasele koostööle kaasatud isikuks see, kelle koostöö politseiga

ei ole kolmandatele isikutele teada. PPA on kohustatud hoidma salajasele koostööle kaasatud

isiku identiteeti varjatuna ka peale kriminaalmenetluse lõppu. RSVKK § 6 lg 2 kohaselt

jälitusasutuste poolt jälitustegevuses salajasele koostööle kaasatud isiku ja variisiku kohta

käivate andmete osas on riigisaladuseks andmed jälitusasutuse poolt jälitustegevuses salajasele

koostööle kaasatud isiku ja variisiku identiteedi kohta. See teave salastatakse piiratud tasemel

75 aastaks. Salajasele koostööle kaasatud isiku identiteeti puudutav teave on seega

riigisaladusega kaetud ning sellist teavet ei tohi kolmandatele isikutele avalikustada. Kaebaja

väidab, et tema poolt küsitav negatiivne kinnitus ei paljasta ühegi salajasele koostööle kaasatud

isiku identiteeti. Kohus selle väitega ei nõustu. Ka fragmentaarse info andmine negatiivse

kinnituse vormis võib muuta kriminaalmenetluses kasutatud infoallikad tuvastatavaks.

Sõltuvalt kriminaalasjast võib ka üks negatiivne kinnitus anda piisava teadmise selle kohta, kes

andis konkreetses asjas infot. Selliselt ei oleks riigi poolt täidetud RSVKK § 6 lg-st 2 tulenev

kohustus mitte paljastada jälitustegevuses salajasele koostööle kaasatud isiku ja variisiku

identiteeti. Arvestades teabe tundlikkust, ei ole ka mõeldav, et PPA saaks oma keeldumist

üksikasjalikult motiveerida.

20. Mingit seaduslikku alust kaebajal vastavat kinnitust nõuda ei ole. AvTS, IKS ega ükski

teine seadus ei kohusta vastustajat avaldama riigisaladusega hõlmatud teavet. Kaebaja õigusi

PPA keeldumine ka ei riiva, kuna kaebaja on ise avaldanud, et ta pole olnud salajasele koostööle

kaasatud isikuks. Seega vastavat teavet kaebaja kohta PPA käsutuses ei ole. Kui esineks

vastupidine olukord, poleks vastustajal õigust ka seda fakti kinnitada.

21. Kui ka asuda seisukohale, et kaebaja taotlus on paigutatav IKS § 24 lg 1 alla, siis võimaldab

IKS § 24 lg 2 keelata andmesubjektile vastava teabe avaldamise juhtudel, kui see võib takistada

või kahjustada süüteo tõkestamist, avastamist, menetlemist või karistuse täideviimist,

kahjustada teise isiku õigusi ja vabadusi või ohustada riigi julgeolekut või avaliku korra kaitset

või takistada ametlikku uurimist või menetlust (IKS § 24 lg 2 p-d 1‒5). Kohus nõustub

vastustajaga, et juhul kui PPA asuks väljastama kinnitusi kellegi salajasele koostööle

mittekaasamise kohta, seaks see ühest küljest ohtu kõigi järgmiste kaasatavate isikute elu ja

tervise ja teisest küljest riigi usaldusväärsuse. Kui isik, keda soovitakse kaasata, ei saa usaldada

riiki, et tema andmed ning sellest tulenevalt tema elu ja tervis, on edaspidi kaitstud, siis võib ta

loobuda koostööst. Samuti võib selline teabe väljastamine takistada kuritegude tõkestamist,

avastamist või menetlemist kui salajasele koostööle kaasamise laiemat eesmärki. Seega on

keeldumisel täidetud ka IKS § 24 lg 2 alused. Kohus nõustub vastustajaga ka selles, et riik ei

saa isikutele väljastada valekinnitusi, kuna selleks puudub õiguslik alus. Lisaks muudaks

võimalike valekinnituste väljastamine eesmärgipäratuks kaebaja väljendatud soovi tõendada

PPA kaudu avalikkusele enda mitteolemist salajasele koostööle kaasatud isikuks.

22. Ülaltoodut arvestades tuleb kaebus jätta rahuldamata.

23. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna

vastustaja pole menetluskulude nimekirja ja kuludokumente esitanud, jäävad vastustaja

võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda. Kaebaja menetluskulud

jäävad kaebaja enda kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)