3-20-109/26 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

KOHTUOTSUS

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Janar Jäätma ja

Oliver Kask

Otsuse tegemise aeg ja koht

14.01.2021, Tallinn

Haldusasja number

3-20-109

Haldusasi

Eesti Keskkonnateenused AS kaebus Keskkonnaameti

30.09.2019 korralduse nr 1-3/19/2019 osaliseks ja

18.12.2019

käskkirja

nr

1-1/19/225

tervikuna

tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – Eesti Keskkonnateenused AS, esindaja

vandeadvokaat Toomas Pikamäe

Vastustaja – Keskkonnaamet, esindajad Kristjan Kers,

Helen Akenberg ja Reet Siilaberg

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 15.07.2020 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Eesti Keskkonnateenused AS apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kohtuistung 15.12.2020

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Eesti Keskkonnateenused AS apellatsioonkaebus.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 15.07.2020 otsus haldusasjas nr 3-20-109.

3. Teha uus otsus, millega rahuldada kaebus ja tühistada Keskkonnaameti 30.09.2019

korralduse nr 1-3/19/2019 punkti 3.16 viimane lause („Kui mineraaljäätmed

(jäätmekood 19 12 09) sisaldavad rohkem kui 3% võõriseid, tuleb materjal liigitada

jäätmekoodi 19 12 12 alla“) ning Keskkonnaameti 18.12.2019 käskkiri nr 1-1/19/225.

4. Mõista Keskkonnaametilt Eesti Keskkonnateenused AS kasuks kaebaja esimese ja

teise astme menetluskulude katteks välja 3730 eurot. Ülejäänud osas jätta

menetluskulud poolte endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 15.02.2021, välja arvatud halduskohtumenetluse

seadustiku (HKMS) § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1).

3-20-109

2(10)

Vastuseks

esitatud

kassatsioonkaebusele

võib

teine

menetlusosaline

esitada

vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse

esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem

kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS §

213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse

läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223

lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Keskkonnaamet andis 30.09.2019 korraldusega nr 1-3/19/2019 Eesti Keskkonnateenused

AS-le viieks aastaks jäätmeloa nr L.JÄ/332521 jäätmete kõrvaldamiseks, taaskasutamiseks

ning olmejäätmeveoks Harjumaal Rae vallas Lagedi alevikus Tehase tee / Tööstuse 7

jäätmekäitluskohas.

Korralduse p-s 3.16 määrati jäätmeloale kõrvaltingimus, mille kohaselt enne mineraalsete

jäätmete (jäätmekood 19 12 09) üleandmist vastavat luba omavale ettevõttele peavad pooled

olema veendunud, et tegemist on mineraalsete jäätmetega ja jäätmed sobivad edasiseks

taaskasutamiseks ning sõltuvalt edasisest kasutusest ei ületa ohtlike ainete sisaldus jäätmetes

keskkonnaministri määrusega kehtestatud piirmäärasid. Vastavad proovid tuleb võtta enne

mineraaljäätmete üleandmist. Kui mineraaljäätmed (jäätmekood 19 12 09) sisaldavad rohkem

kui 3% võõriseid, tuleb materjal liigitada jäätmekoodi 19 12 12 alla.

Korralduse p 3.16 viimase lausega sama tingimus sisaldus ka jäätmeloa lisaks olevas tabelis 3

selle erisusega, et kui võõriste sisaldus on rohkem kui 3%, tuleb materjal liigitada nt

jäätmekoodi 19 12 12 või 19 12 11* alla.

Vastuseks taotleja vastuväidetele selgitati korralduses, et mineraaljäätmed ei tohiks üldse

sisaldada võõriseid (mittemineraalseid materjale), kuid sõltuvalt konkreetse juhtumi asjaoludest

on Keskkonnaamet määranud praktikas mineraaljäätmetes võõriste määraks kuni 3%. Kui

ettevõtja annab jäätmed lõppkäitlejale üle selliselt, et võõriste sisaldus on 5–10%, ei ole

tegemist mineraaljäätmetega (jäätmekood 19 12 09). Sellised jäätmed tuleb üle anda teise

jäätmekoodiga (nt 19 12 12), kuigi lõppkäitleja võib ülesorteerimisel saada sellest

mineraaljäätmed (jäätmekoodiga 19 12 09). Eesti Keskkonnateenused AS partner ja

tütarettevõte on kasutanud karjääri täitmisel materjale, mis sisaldavad kuni 30%

mittemineraalseid materjale, kuid on liigitatud jäätmekoodi 19 12 09 alla. Selle tulemusel on

karjääri täidetud mittemineraalsete materjalidega. Selliste liigitamisvigade vältimiseks tuleb

anda liigitamise suunised juba ehitus- ja lammutusjäätmete käitlejate jäätmelubades.

Keskkonnaministeeriumi üldine suund on kasutada täitmisel puhtaid mineraalseid materjale.

Võõriste määra 1–3% kehtestamine on erand, mille tegemisel on kaalutud jäätmekoodiga 19 12

09 jäätmete sisendmaterjalide päritolu, sortimisefektiivsust, võõriste inertsust ja muid omadusi

ning korrastatava karjääri keskkonnatingimusi.

3-20-109

3(10)

2. Eesti Keskkonnateenused AS esitas korralduse ja jäätmeloa peale vaide osas, milles

nähakse ette, et kui mineraaljäätmed sisaldavad rohkem kui 3% võõriseid, tuleb materjal

liigitada jäätmekoodi 19 12 12 alla.

3. Keskkonnaamet jättis 18.12.2019 käskkirjaga nr 1-1/19/225 (vaideotsus) vaide

rahuldamata, lisades 30.09.2019 korraldusele järgmist.

Jäätmete liigitamine ei sõltu sellest, kuidas neid hiljem kasutama hakatakse. Lähtuda tuleb

keskkonnaministri 14.12.2015 määrusest nr 70 „Jäätmete liigitamise kord ja jäätmenimistu“

(määrus nr 70), s.o jäätmete tekkevaldkonnast, töötlemise viisist ja materjalide sisaldusest.

Jäätmekäitlusnõuete eesmärk on kaitsta keskkonda ja inimeste tervist ning lähtuda tuleb

ettevaatusprintsiibist, tasakaalustades erinevaid huve. Ükski õigusakt ei sätesta võõriste määra.

Keskkonnaamet lähtub võõriste protsendi määramisel konkreetsest tegevusest ja tegevuskohast

(s.o kaalub seda iga keskkonnaloa puhul eraldi). Muu hulgas on arvestatud jäätmekomisjoni

27.08.2018 ettepanekut, mille järgi võib mineraaljäätmetes olla võõriseid kuni 1%, vastasel

korral ei ole tegemist mineraaljäätmetega. Suur võõriste sisaldus tekitab olukorra, kus nt

maapinna täiteks kasutatud mittemineraalsed materjalid hakkavad kontrollimatult lagunema või

reageerima ning selle tulemusel võivad tekkida vajumid, iseeneslikud süttimised või leostub

jäätmetest välja keskkonnale ohtlikke aineid kontsentratsioonis, mis ohustab keskkonda.

4. Eesti Keskkonnateenused AS esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus

tühistada 30.09.2019 korralduse p 3.16 viimane lause ja jäätmeloa tabel 3 osas, milles need

näevad ette, et kui mineraaljäätmed (jäätmekood 19 12 09) sisaldavad rohkem kui 3% võõriseid,

tuleb materjal liigitada nt jäätmekoodi 19 12 12 või 19 12 11* alla, samuti tühistada 18.12.2019

vaideotsus.

Mineraaljäätmete (jäätmekood 19 12 09) võõriste piirmäära kehtestamine on vastuolus

haldusmenetluse seaduse (HMS) § 53 lg-ga 2: kehtiv õigus ei anna vastustajale pädevust

jäätmete võõriste piirmäära kehtestamiseks; võõriste piirmäära kehtestamine ei ole jäätmeloa

väljastamise eeltingimus ja vastustajal ei ole jäätmeloa väljastamisel kaalutlusõigust (vt

Tallinna Ringkonnakohtu 10.04.2015 määrus nr 3-14-52974). Järelikult ei ole vaidlusalune

kõrvaltingimus kooskõlas HMS §-ga 54.

Mineraaljäätmed (nt liiv ja kivid) tekivad peamiselt ehitus- ja lammutussegaprahist ega pea

koosnema ainult mineraalse koostisega jäätmetest, kusjuures võõriste (nt puit, plast, paber,

tekstiil) sisaldus neis võib olla rohkem kui 3%. See tuleneb kaudselt keskkonnaministri

määrustest, millega on kehtestatud teatud liiki jäätmete suhtes jäätmeks oleku lakkamise

kriteeriumid ja võõriste sisaldus jäätmeteks mitteolevas materjalis. Jäätmeekspert MV

23.06.2018 arvamuse järgi võib mineraaljäätmetes võõriste sisaldus olla 5–10%. Vastustaja ei

võtnud arvesse, et kaebaja plaanitav Lagedi jäätmekäitluskoht on n-ö vahekäitluskoht, kus

tekkivaid mineraaljäätmeid ei kasutata keskkonda viimiseks. Kaebaja annab jäätmed edasi

teisele jäätmekäitlejale – PTT Recycling OÜ-le –, kes on lõppkäitleja ja peab temale väljastatud

jäätmeloa kohaselt tagama võõriste sisalduse alla 3%. Vahekäitlejale samasuguste nõuete

kehtestamine ei ole proportsionaalne.

5. Keskkonnaamet palus jätta kaebus rahuldamata, jäädes vaidlustatud haldusaktide

põhjenduste juurde. Vastustajal oli jäätmeloa andmisel kaalutlusõigus ja seega ka õigus seada

kõrvaltingimusi. Vastustajal on loa andjana õigus jäätmeid liigitada (õiguslikult

kvalifitseerida). Materjal, mida soovitakse liigitada mineraaljäätmeteks, peab seda olema ka

sisuliselt. Mineraalseks saab lugeda jäätmed, millest ei lähtu keskkonnaohtu (ei leostu ohtlikke

aineid, need ei põle jne). Ettevaatuspõhimõtte alusel on vastustaja leidnud, et kui jäätmed

3-20-109

4(10)

sisaldavad mittemineraalset osa vähem kui 3% massist, ei tulene jäätmetest eeldatavalt

keskkonnariski ning need saab liigitada mineraaljäätmeteks jäätmekoodiga 19 12 09 ja kasutada

nt karjääride täitmiseks. Vastustaja on arvestanud asjaoluga, et praktikas ei ole võimalik ehitus-

ja lammutussegaprahi sortimisel tekkinud mineraaljäätmetest võõriseid täielikult eemaldada.

Jäätmete sortija (n-ö vahekäitleja) võib järgmisele käitlejale üle anda ka suurema kui 3%

võõriste sisaldusega jäätmematerjali, kuid siis tuleb kasutada mõnda muud jäätmekoodi peale

19 12 09. Vastustaja karmistas senist praktikat 2018. a-l, sest jäätmete vahekäitlejad liigitasid

kergekäeliselt igasuguse võõriste sisaldusega jäätmeid jäätmekoodi 19 12 09 alla. Vastustaja

seisukoht on kooskõlas teiste Euroopa Liidu riikide praktikaga.

6. Tallinna Halduskohus jättis kaebuse 15.07.2020 otsusega rahuldamata ja

menetluskulud poolte endi kanda.

Võõriste lubatud osakaalu nõude kui kõrvaltingimuse kehtestamiseks oli olemas õiguslik alus

– HMS § 53 lg 1 p 3 –, sest jäätmeloa andmine otsustatakse kaalutlusõiguse alusel. Kõiki

keskkonnaloa andmisel tekkivaid küsimusi ei ole objektiivselt võimalik õigusaktides täpselt

reguleerida ning nende osas peab haldusorgan leidma õiglase lahenduse kõiki asjaolusid

kaaludes. Praegusel juhul ei sätesta õigusaktid, kui suur võib olla võõriste sisaldus teatud

jäätmeliigis, et neid jäätmeid saaks lugeda konkreetsele jäätmekoodile vastavaks. Samas on

jäätmekoodide määramine vajalik erinevate jäätmeliikide eristamiseks ning oleks ebaloogiline

lubada määrata konkreetsetele jäätmetele jäätmekood, mis ei vasta tegelikule jäätmete

koosseisule. Segajäätmetele on ettenähtud eraldi koodid.

Vastustaja ei pea konkreetsest jäätmekoodist kõrvalekaldumist (võõriste osakaalu määramist)

kuidagi eriliselt põhjendama. Kui kõrvaltingimust ei oleks kehtestatud, oleks lubatud võõriste

määr 0%, mitte rohkem kui 3%. Kaebajal puudub õigus nõuda, et vastustaja käsitaks

mineraaljäätmetena materjale, mis ei ole koostiselt mineraalsed. Vaidlusalune kõrvaltingimus

ei ole piirang, vaid mööndus keskkonnanõuetes. Kaebajal puudub õigus nõuda mööndust

kindlas määras. Keskkonnaõiguse põhimõtete järgi võib mingit tegevust lubada, kui see ei

põhjusta ohtu keskkonnale ning eelnevalt tuleb keskkonnamõju välja selgitada. Suur võõriste

osakaal mineraaljäätmetes (kaebaja väitel võib see olla kuni 30%) võib olla keskkonnale ohtlik,

kui neid jäätmeid kasutatakse nt karjääri täitmiseks. Jäätmeekspert MV arvamus, mille järgi

võõriste hulk tagasitäiteks kasutatavate, jäätmekoodiga 19 12 09 klassifitseeritud

mineraaljäätmete hulgas võiks olla 5–10%, ei anna kaebajale subjektiivset õigust nõuda

vastavat määra. MV andis arvamuse Väo ammendunud karjääri rekultiveerimise pinnalt ega

öelnud, et võõriste lubamine nimetatud määras võiks olla põhjendatud kõigis taaskasutamise

olukordades. MV ei ole oma arvamuses tuginenud läbiviidud uuringutele ega ole oma arvamust

põhjendanud.

Nõustuda ei saa kaebaja väitega, et vastustaja ei oleks tohtinud tugineda ettevaatuspõhimõttele,

kuna see seondub keskkonnamõjude hindamisega. Ettevaatuspõhimõte kohaldub ka

juhtumipõhiselt, eelkõige siis, kui haldusorganil on kaalutlusõigus. Sellega tuleb arvestada muu

hulgas jäätmeloa väljastamisel.

Õigusaktid ei erista nõuete osas jäätmete vahe- ja lõppkäitlejaid. Seega ei ole kaebajal õigust

nõuda, et konkreetsed jäätmed peaksid määratud jäätmekoodile vastama alles lõppkäitleja

toimingute järel. Nõudeid tuleb täita ka jäätmete lõppkäitejale üleandmisel. Vastustaja on

põhjendanud võõriste piirmäära kehtestamist praktikas tekkinud probleemiga. Ka kaebaja on

oma tehingupartnerile üle andnud jäätmeid jäätmekoodiga 19 12 09, mida on kasutatud karjääri

täitmisel ning milles võõriste hulk on suur (kuni 30%). Selliste probleemide lahendamiseks on

vastustajal õigus muuta halduspraktikat ja karmistada vahekäitleja jäätmeloa nõudeid. Praktika

3-20-109

5(10)

muudatus oleks olnud turuosalistele paremini mõistetav õigusaktide muutmise kaudu. Samas ei

ole praktika muutmine üksikute jäätmelubade kaupa samuti õigusvastane, sest jäätmekäitlejate

õigused ei jää kaitseta – vastavaid kõrvaltingimusi on võimalik vaidlustada.

Jäätmekoodide täpse järgimise nõudmine suunab jäätmetekitajaid ja -käitlejaid jäätmeid liigiti

koguma ja/või neid selliselt sorteerima, et jäätmeid saaks võimalikult suures ulatuses

taaskasutada. Jäätmekäitlejatele selliste täiendavate nõuete kehtestamine, mis kohustab neid

senisest hoolsamalt jäätmeid sorteerima (ja kallimat tehnikat soetama), ei riku jäätmekäitleja

õigusi, kui nõuded ei ole meelevaldsed ja neid kohaldatakse kõigi turuosaliste suhtes võrdselt.

Vastustaja ei ole üksikasjalikult põhjendanud, miks on võõriste määraks just 3%, kuid igal juhul

on see leebem kui 1%, mis tulenes jäätmekomisjoni 27.08.2018 ettepanekust. Vastustaja

kehtestatud piirmäär ei ole meelevaldne. Teiste riikide praktikal ei ole praeguses asjas tähtsust.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

7. Eesti Keskkonnateenused AS palub apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu

otsus ning teha uus otsus, millega kaebus rahuldada ja jätta menetluskulud vastustaja kanda.

Kohtuotsusest ei nähtu seadust ega normi, mida halduskohus kohaldas. Kohtuotsuses viidatud

õigusaktid ei ole kohtu järelduste aluseks. Vastustajal ei ole pädevust kehtestada jäätmetes

olevate võõriste piirmäära. Selline pädevus saab põhineda ainult seadusel või selle alusel antud

õigusaktil, mida praegusel juhul pole. Võõriste lubatud osakaalu nõue on kõrvaltingimus HMS

§ 53 lg 1 p 3 tähenduses, s.o lisatingimus haldusakti põhiregulatsioonist tuleneva õiguse

tekkimiseks. HMS § 53 lg 2 järgi võib aga kõrvaltingimuse kehtestada vaid juhul, kui see on

sätestatud seaduses või määruses (p 1); kui kõrvaltingimuseta tuleks jätta haldusakt andmata (p

2) või haldusakti andmine tuleb otsustada kaalutlusõiguse alusel (p 3). Praegu ei kohaldu ükski

neist tingimustest. Halduskohus leidis vääralt, et jäätmeloa andmine otsustatakse

kaalutlusõiguse alusel (vrd Tallinna Ringkonnakohtu 10.04.2015 määruse nr 3-14-52974 p 20,

kus leiti vastupidist). Isegi kui vastustajal oli kaalutlusõigus, ei anna see õigust võõriste

piirmäära kehtestamiseks. Haldusorgani kaalutlusõigus ei saa olla piiramatu.

Jäätmetes võõriste sisaldumine on tavapärane. Täiesti puhta sisaldusega jäätmeid ei ole olemas

– vastasel korral oleks tegemist puhta materjaliga, mida saab piiranguta kasutada ja mis ei oleks

jääde (vt JäätS § 2 lg 1 ja § 21 lg 1). Ka mineraaljäätmed võivad sisaldada põhimaterjalist

erinevaid materjale, sh puitu, plasti, paberit ja tekstiili. Jäätmetes võõriste sisalduse lubatavust

kinnitavad kaudselt keskkonnaministri määrused, millega on muu hulgas kehtestatud võõriste

sisaldus jäätmeteks mitteolevas materjalis (vt 08.04.2013 määrus nr 7 „Biolagunevatest

jäätmetest komposti tootmise nõuded“ lisa 2 tabel 1; 10.05.2016 määrus nr 12 „Nõuded

biolagunevatest jäätmetest biogaasi tootmisel tekkiva kääritusjäägi kohta“ lisa 2 tabel 1;

19.07.2017 määrus nr 24 „Reoveesettest toote valmistamise nõuded“ lisa 2 tabel 1). Viidatud

määrustega sätestatud võõriste piirmäär (0,5% kuivaines) on kehtestatud jäätmeks oleku

lakanud materjalide suhtes. Sellise materjali võõriste sisalduse suhtes kehtivad rangemad

nõuded kui jäätmeteks oleva materjali suhtes, mistõttu ei saa neis määrustes näidatud võõriste

piirmäärasid kanda üle mineraaljäätmetele (jäätmekood 19 12 09). Keskkonnaministri

21.04.2004 määruse nr 21 „Teatud liiki ja teatud koguses tavajäätmete, mille vastava käitlemise

korral pole jäätmeloa omamine kohustuslik, taaskasutamise või tekkekohas kõrvaldamise

nõuded“ (määrus nr 21) § 41 järgi võib muu hulgas mineraaljäätmeid (jäätmekood 19 12 09)

taaskasutada teedeehitusel, maa-alade planeerimisel, täitmisel, taastamisel ja korrastamisel

tingimusel, et arvestatakse samas paragrahvis järgnevalt kehtestatud nõudeid. Nende nõuetena

on kehtestatud näiteks nõuded jäätmetes ohtlike jäätmete sisalduse ja jäätmetes sisalduvate

saasteainete leostuvuse piirväärtuste kohta. Samas, määruse nr 21 § 41 ei kehtesta nõudeid

3-20-109

6(10)

jäätmete võõriste piirmäärade kohta. Jäätmeekspert MV leidis 23.06.2018 arvamuses, et

mineraaljäätmetes võib olla võõriste sisaldus 5–10%. Väär on halduskohtu seisukoht, et

võõriste piirmäärade kehtestamine on vajalik jäätmeliikide eristamiseks. Halduskohus ei ole

põhjendanud seisukohta, et võõriste sisaldus 5–10% muudab jäätmete olemust või jäätmeliiki.

Praeguses asjas ei ole küsimus selles, millist määra on kaebajal õigus nõuda, vaid millisel

õiguslikul alusel ja millist määra on vastustajal pädevus kehtestada.

Jäätmetes olevate võõriste piirmäärade kehtestamisel tuleb eristada jäätmete vahe- ja

lõppkäitluskohta. Halduskohtu vastupidine seisukoht on väär. Lagedi käitluskoht on jäätmete

vahekäitluskoht, kus mineraaljäätmeid (jäätmekood 19 12 09) ei kasutata määruse nr 21 §-s 41

sätetatud tegevusteks ega viida (lõplikult) keskkonda. Lagedi käitluskohta tuuakse ehitus- ja

lammutussegapraht (jäätmekood 17 09 04), mis sorditakse ja jaotatakse erinevat liiki

jäätmeteks, sh mineraaljäätmeteks (jäätmekood 19 12 09). Pärast sortimist annab kaebaja

jäätmed üle oma koostööpartneritele. Kaebajal on plaanis anda Lagedi käitluskohas tekkivad

mineraaljäätmed (jäätmekood 19 12 09) üle PTT Recycling OÜ-le, kes on mineraaljäätmete

lõppkasutaja ning viib jäätmed keskkonda Väo karjääris, mis on mineraaljäätmete

lõppkäitluskoht. PTT Recycling OÜ-le antud jäätmeloa järgi ei tohi Väo karjääri

korrastamiseks kasutatavate mineraaljäätmete võõrise sisaldus olla suurem kui 3% massist.

PTT Recycling OÜl on selle nõude täitmiseks olemas vastavad seadmed ja tehniline võimekus.

Seega jääb selgusetuks, miks vastustaja kehtestab nõuded ka vahekäitluskohale – see on

ilmselgelt põhjendamatu ja ebaproportsionaalne. Ebaõige on kohtuotsuse seisukoht, et

õigusaktid ei erista nõuete osas jäätmete vahekäitlejaid lõppkäitlejatest, mistõttu kaebajal ei ole

alust nõuda, et konkreetsed jäätmed peaksid määratud jäätmekoodile vastama alles lõppkäitleja

tehtud toimingute järgselt. Halduskohus jättis tähelepanuta, et õigusaktid ei võimalda üldse

jäätmetes olevate võõriste piirmäärasid kehtestada. Kui siiski möönda sellise võimaluse

olemasolu, siis lähtudes ettevaatuspõhimõttest tuleb eristada jäätmete vahe- ja lõppkäitluskohta.

Halduskohus õigustab mineraaljäätmetes (jäätmekood 19 12 09) võõriste piirmäära 3%

kehtestamist ettevaatuspõhimõttega, kuid jäätmete vahe- ja lõppkäitluskoha puhul on jätnud

selle arvestamata. Seega on kohtuotsus vastuoluline.

8. Keskkonnaamet palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, jäädes varasemate

seisukohtade juurde. Halduskohus on viidanud asjakohastele õigusaktidele ja oma seisukohti

piisavalt põhjendanud. Vastustajal on jäätmeloa väljastamisel kaalutlusõigus (kas ja millistel

tingimustel luba väljastada), mille teostamisel tuleb leida tasakaal ettevõtja õiguste,

keskkonnale avalduvate häiringute ja muude oluliste asjaolude vahel. Tingimusi seades peab

vastustaja arvestama muu hulgas keskkonnaseadustiku üldosa seaduses (KeÜS) sätestatud

põhimõtteid. Vajadus täpsustada keskkonnalubades võõriste piirmäära jäätmematerjalis tulenes

asjaolust, et ettevõtjad, sh kaebaja, liigitasid igasuguse võõriste sisaldusega jäätmematerjali

mineraaljäätmeteks (jäätmekood 19 12 09), sest nii on majanduslikult otstarbekas. Vastustaja

lähtus JäätS § 81 lg 2 p-st 3, mille kohaselt märgitakse jäätmeloas tegevuse kohta esitatavad

tehnilised ja keskkonnanõuded. Tallinna Ringkonnakohtu 10.04.2015 määrus nr 3-14-52974

puudutas jäätmeloa väljastamist esialgse õiguskaitse korras, mitte keskkonnaloa väljastamist

üleüldse.

Kaebajaga saab nõustuda, et täiesti puhtaks on jäätmematerjali väga keeruline saada. Seetõttu

määras vastustaja mineraaljäätmetes (jäätmekood 19 12 09) võõriste määraks 3%. Sellist

kõrvaltingimust seadmata oleks võõriste määr 0%. Võõriste sisaldus sõltub eelkõige

sisendmaterjali puhtusest. Nt betooni ja telliste purustamisel on võimalik saada materjal, mis

sisaldab väga vähesel määral võõriseid (nt puitu). Jäätmekoodi valides võetakse aluseks

3-20-109

7(10)

määruse nr 70 lisa 1 (jäätmenimistu), mille järgi on mineraaljäätmed ainult mineraalne materjal

(nt liiv või kivid). Jäätmenimistu eristab muid jäätmete mehaanilise töötlemise jääke, sh

materjalisegusid, mida tuleb liigitada jäätmekoodiga 19 12 12. Jäätmekoodi valikul tuleb

lähtuda materjali tegelikust koostisest, mitte majanduslikust otstarbekusest. MV viitas oma

arvamuses püsijäätmetest võõristele, mille üle pole vaidlust. Lisaks puudutab see arvamus

konkreetse objekti konkreetseid tingimusi. Seega pole see arvamus asjakohane.

Õigusaktid ei erista jäätmete vahe- ja lõppkäitlejaid ning sellise erisuse tegemiseks puudub ka

vajadus. Keskkonnanõudeid kehtivad kõigile jäätmekäitlejatele ühetaoliselt. Jäätmete

liigitamine ei sõltu sellest, kuidas neid hiljem kasutama hakatakse, vaid jäätmete tekkimise

viisist ja ainete sisaldusest jäätmetes.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

9. Apellatsioonkaebus on põhjendatud ja tuleb rahuldada.

10. JäätS § 73 lg 1 järgi (siin ja edaspidi on viidatud vaidlusaluse jäätmeloa andmise ajal

kehtinud JäätS redaktsioonile) annab jäätmeluba jäätmeid käitlevale isikule või

jäätmetekitajale

õiguse

üheks

või

mitmeks

JäätS

§

lg-s

nimetatud

jäätmekäitlustegevuseks

või

jäätmete

tekitamiseks

JäätS

§-s

nimetatud

tegevusvaldkondades ning määrab selle õiguse realiseerimise tingimused.

Jäätmeluba antakse avatud menetluse käigus, mille käigus on igaühel õigus esitada ettepanekuid

ja vastuväiteid (JäätS § 791). Jäätmeloa kohta küsitakse arvamust ka asjakohaselt kohaliku

omavalitsuse üksuselt (JäätS § 79).

JäätS § 80 lg 1 kohaselt tuleb jäätmeloa andmise üle otsustades arvestada tegevuse laadi ja

eelkõige JäätS §-des 21 ja 29 sätestatut (s.o jäätmetekke vältimise üldnõudeid ning

jäätmehoolduse keskkonnamõju ja parima võimaliku tehnika põhimõtet, vältimaks ülemäärast

ohtu tervisele, varale või keskkonnale). Otsuse tegemisel tuleb arvesse võtta: 1) taotluse

avalikustamise käigus saadud teavet, arvamusi ja seisukohti; 2) parima võimaliku tehnika

põhimõtteid; 3) muid olulisi asjaolusid.

JäätS § 83 lg 1 sätestab, et jäätmeloa andmisest keeldutakse, kui: 1) taotleja on esitanud

valeandmeid või võltsitud dokumendi; 2) taotlejat on korduvalt karistatud keskkonnaloata

tegutsemise, keskkonna saastamise või ohtlike kemikaalide ja jäätmete käitlemise nõuete

rikkumise eest ning süüteost ei ole möödunud karistusregistri seaduse § 25 lõikes 1 kehtestatud

tähtaeg; 3) kogutud andmete põhjal võib järeldada, et tegevuse käigus pole võimalik täita

keskkonnanormatiive või tegevus ohustab keskkonda või inimese tervist või vara; 4) tegevus

põhineb jäätmerikastel, loodusressursse ja muud tooret või materjale pillavatel menetlustel või

tehnoloogilistel protsessidel; 5) taotletud tegevus on olulises vastuolus keskkonnahoiu

valdkonna arengukava ja kohaliku omavalitsuse üksuse jäätmekavaga.

11. Ringkonnakohus leiab, et JäätS § 83 lg 1 p-de 1, 2 ja 5 kohaldamisel ei teosta

Keskkonnaamet kaalutlusõigust, vaid sisustab vajadusel määratlemata õigusmõisteid ning

nende sätete faktilise koosseisu täidetuse korral keeldub jäätmeloa andmisest, sõltumata

muudest asjaoludest. Kui nimetatud keeldumise aluseid ei esine, tuleb Keskkonnaametil

kaaluda jäätmeloa andmisel (lisaks vajadusel määratlemata õigusmõistete sisustamisele)

ühelt poolt jäätmeloa taotleja vabadust tegeleda (keskkonda mõjutava) ettevõtlusega ning

teiselt poolt avalikku huvi puhta keskkonna vastu, samuti teiste isikute õigusi. Jäätmeloa

andmisel tuleb saavutada erinevate huvide vahel mõistlik tasakaal, kehtestades selleks

jäätmeloas vajadusel asjakohased tingimused. Kui tasakaalu saavutamine ei ole kõiki

3-20-109

8(10)

asjaolusid arvestades võimalik ja avalik või kolmandate isikute huvi on selgelt ülekaalukas,

tuleb jäätmeloa andmisest keelduda. Sarnaselt on haldusorgani kaalutlusõigust tunnustatud

nt vee erikasutusloa puhul (vt kuni 01.10.2019 kehtinud veeseaduse § 9 ning Riigikohtu

04.03.2015 otsus nr 3-3-1-74-14, p 20 ja 18.10.2018 otsus nr 3-16-478, p-d 25 ja 27; vrd ka

nt Riigikohtu 28.02.2007 otsus nr 3-31-86-06, p 22 ja 13.10.2013 otsus nr 3-3-1-35-13, p-d

21–27). HMS § 53 lg 2 p 3 kohaselt võib Keskkonnaamet seega kehtestada jäätmeloale

kõrvaltingimusi.

12. Tallinna Ringkonnakohtu 10.04.2015 määrus nr 3-14-52974, millele kaebaja viitab,

puudutas praegusest vaidlusest erinevat olukorda. Nimetatud asjas vaieldi selle üle, millal

reoveesete lakkab olema jääde ja tuleks liigitada tooteks. Ringkonnakohus selgitas viidatud

esialgse õiguskaitse määruse p-s 20, et jäätmeloa taotleja tegevuse õiguslikku

kvalifitseerimist ei saa võrdsustada haldusorgani kaalutlusõiguse teostamisega, mistõttu ei

olnud Keskkonnaametil selles haldusasjas õiguslikku takistust väljastada esialgse

õiguskaitse korras konkreetse toimingukoodiga jäätmeluba vastavalt ringkonnakohtu antud

juhistele. Kõnealuses määruses ringkonnakohus ei analüüsinud ega võtnud üldist

seisukohta, kas ja millisel juhul antakse jäätmeluba kaalutlusõiguse alusel.

13. Vastustaja on selgitanud, et ettevõtjad, sh kaebaja, on liigitanud praktikas

mineraaljäätmeteks (jäätmekoodiga 19 12 09) ka suure (kuni 30%) võõriste sisaldusega

jäätmematerjali, sest nii on majanduslikult soodsam. Vaidlustatud korraldusest saab

järeldada, et suurima lubatud võõriste piirmäära kehtestamisega soovib Keskkonnaamet

saavutada seda, et nt karjääri täitmisel kasutatakse võimalikult puhtaid mineraalseid

materjale. Vaideotsuses on vastustaja täiendavalt selgitanud, et suure võõriste sisalduse

korral

võivad

maapinna

täiteks

kasutatud

mittemineraalsed

materjalid

hakata

kontrollimatult lagunema või reageerima ning selle tulemusel võivad tekkida vajumid või

iseeneslikud süttimised või leostub jäätmetest välja keskkonnale ohtlikke aineid

kontsentratsioonis, mis ohustab keskkonda. Vaidlustatud haldusaktidest saab seega

järeldada, et mineraaljäätmetes (jäätmekoodiga 19 12 09) võõriste sisalduse piiramise

eesmärk on muu hulgas kaitsta keskkonda. Nimetatud asjaoluga saab ja tulebki jäätmeloa

väljastamisel arvestada, tulenevalt muu hulgas JäätS eesmärgist ning keskkonnakaitse

üldpõhimõtetest (vt JäätS § 1 lg 1 ning KeÜS §-d 10 ja 11). Seega jääb vaidlusaluse

kõrvaltingimuse kehtestamine iseenesest vastustaja volituste piiridesse.

14. Õigusaktid ei täpsusta, millise võõriste sisaldusega mineraaljäätmeid tohib liigitada

mineraaljäätmeteks jäätmekoodiga 19 12 09. Ringkonnakohus leiab, et põhimõtteliselt ei

peaks jäätmete liigitamine nimetatud koodi alla sõltuma konkreetse isiku ja juhtumiga

seotud asjaoludest ega viima erinevate isikute puhul erineva tulemuseni, vaid olema

objektiivne.

15. Keskkonnaamet on lähtunud vaidlustatud haldusaktides arusaamast, et võõriste määr

mineraaljäätmetes (jäätmekoodiga 19 12 09) on 0% ning sellest suurem lubatav võõriste

määr, mille puhul võib jäätmed endiselt liigitada jäätmekoodi 19 12 09 alla, on jäätmeloa

taotleja kasuks keskkonnanõuetes tehtav leevendus, mille kohta tehakse iga jäätmeloa puhul

eraldi kaalutlusotsus (vt 30.09.2019 korralduse lk 16; vaideotsuse lk 3). Individuaalse

otsustuse tegemist võib kaudselt järeldada ka asjaolust, et vaidlustatud korralduse

põhjenduste järgi (lk 16) on mineraaljäätmetes lubatava võõriste protsendi määramine olnud

Keskkonnaameti praktikas erinevate jäätmelubade puhul erinev.

3-20-109

9(10)

16. Vaidlustatud korralduse järgi arvestab Keskkonnaamet seejuures jäätmete sisendmaterjalide

päritolu, sortimisefektiivsust, võõriste inertsust ja muid omadusi ning korrastatava karjääri

keskkonnatingimusi (lk 16). Vaidlustatud korraldusest ei selgu aga, kuidas Keskkonnaamet

sisustas ja kohaldas nimetatud kriteeriume kaebaja puhul ning jõudis kokkuvõttes

tulemuseni, et kaebaja võib liigitada jäätmematerjali mineraaljäätmeteks (jäätmekoodiga 19

12 09) tingimusel, et võõriste määr ei ole suurem kui 3% massist. Vastustaja viitab

korralduses

muu

hulgas

jäätmekomisjoni

27.08.2018

ettepanekule

määrata

mineraaljäätmetes lubatavaks võõriste määraks 1%, kuid seda ettepanekut ega selle

põhjendusi ei ole kohtule esitatud ega ka vaidlustatud korralduses pikemalt refereeritud.

Neid puudusi ei ole Keskkonnaamet kõrvaldanud ka vaideotsuses. Vaideotsuses on küll

põhjalikumalt selgitatud, millised keskkonnaohud võivad tekkida juhul, kui maapinna

täiteks kasutatakse suure mittemineraalse materjali osakaaluga materjali, kuid ei ole

analüüsitud kaebaja ja konkreetse tegevuskohaga seotud asjaolusid.

17. Tuleb märkida, et kui võtta lähtekohaks vaidlustatud haldusaktidest nähtuv vastustaja

arusaam, et lubatav võõriste piirmäär mineraaljäätmetes jäätmekoodiga 19 12 09 on 0% ja

igas jäätmeloas otsustatakse eraldi sellest tehtav leevendus, võib võõrise piirmäära

määramisel tähtsust omada ka kaebaja välja toodud asjaolu, et kaebaja ise ei kasuta Lagedi

käitluskohas sorteeritud jäätmeid määruse nr 21 §-s 41 sätestatud tegevuseks

(taaskasutamine teedeehitusel, maa-alade planeerimisel, täitmisel, taastamisel ja

korrastamisel), vaid annab jäätmed üle oma partnerile, kes viib need keskkonda

Keskkonnaameti

25.09.2018

korraldusega

väljastatud

jäätmeloa

alusel,

milles

mineraaljäätmete võõriste maksimaalne lubatud määr on 3% massist (vt kaebuse lisa 8). Kui

võõriste piirmäära kehtestamise peamine eesmärk on kaitsta keskkonda, ei ole täiendavate

põhjendusteta arusaadav, miks tuleb 3% piirmäära kohaldada tingimata ka kaebaja suhtes.

Vaidlustatud korralduse p-s 2.1 on Keskkonnaamet selgitanud, et kaebaja tegevusel puudub

oluline keskkonnamõju, mistõttu puudus vajadus jäätmeloa andmisel läbi viia

keskkonnamõju hindamist.

18. Ringkonnakohus märgib täiendavalt järgmist. Kaebaja on välja toonud, et mineraaljäätmed

(jäätmekoodiga 19 12 09) tekivad peamiselt ehitus- ja lammutussegaprahist (jäätmekood 17 09

04) jäätmete väljasortimisel või -sõelumisel. Vastustaja ei vaidlusta kaebaja väidetud asjaolu,

et täiesti võõriste-vabaks on jäätmematerjali väga keeruline, kui mitte võimatu saada (vt ka

jäätmeekspert MV arvamuse lk 3, kaebuse lisa 7). Seega kui võtta eelduseks, et

mineraaljäätmeteks (jäätmekoodiga 19 12 09) võib liigitada vaid materjali, milles

(mittemineraalseid) võõriseid üldse ei sisaldu, võib see tähendada, et praktikas ei pruugigi olla

võimalik jäätmeid nimetatud koodi alla liigitada. Võimalike möönduste tegemisel tuleb aga

sarnases olukorras olevaid isikuid kohelda võrdselt. Õigusselguse huvides tuleks seetõttu

kaaluda mineraaljäätmetes (jäätmekoodiga 19 12 09) lubatava võõriste piirmäära (ja muude

asjakohaste tingimuste) kehtestamist õigustloovas aktis. Näiteks JäätS § 29 lg 4 alusel on

valdkonna eest vastutaval ministril õigus kehtestada JäätS § 29 lg-tes 1–3 sätestatud põhimõtete

rakendamiseks määrus, mis sätestab täiendavad käitlusnõuded ehitus- ja lammutusprahile (p 4)

ning kaeveõõnte täitmiseks kasutatavatele või muul viisil keskkonda paigutamisel

taaskasutatavatele jäätmetele (p 18). Riigi Teataja järgi ei ole viidatud volitusnormide alusel

praegu määrusi kehtestatud.

19. Eelneva põhjal tuleb apellatsioonkaebus rahuldada ja halduskohtu 15.07.2020 otsus

tühistada. Ringkonnakohus teeb uue otsuse, millega rahuldab kaebuse ja tühistab

Keskkonnaameti 30.09.2019 korralduse punkti 3.16 viimase lause („Kui mineraaljäätmed

3-20-109

10(10)

(jäätmekood 19 12 09) sisaldavad rohkem kui 3% võõriseid, tuleb materjal liigitada

jäätmekoodi 19 12 12 alla“) ning Keskkonnaameti 18.12.2019 käskkirja (vaideotsuse). Kuna

30.09.2019 korralduse alusel antud jäätmeluba ei ole eraldi haldusakt, siis puudub vajadus selle

eraldi tühistamiseks. Jäätmeloa osalise tühistamise nõue on hõlmatud 30.09.2019 korralduse

osalise tühistamise nõudega. Korralduse p 3.16 viimase lause tühistamise tõttu on kehtetu ka

jäätmeloa tabelis 3 märgitud samasisuline tingimus, mis puudutab mineraaljäätmetes

(jäätmekood 19 12 09) sisalduvate võõriste lubatud määra.

20. HKMS § 109 lg 4 alusel tuleb muuta menetluskulude jaotust. HKMS § 108 lg 1 järgi kannab

menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 kohaselt on menetluskulude

vastaspoolelt väljamõistmise eelduseks menetluskulude nimekirja ja kuludokumentide

esitamine. HKMS § 109 lg 11 järgi on esindajakulud väljamõistetavad, kui menetlusosalisel

on tekkinud kulude kandmise kohustus. HKMS § 109 lg 6 alusel mõistab kohus välja vaid

vajalikud ja põhjendatud menetluskulud.

21. Vastustaja võimalikud menetluskulud jäävad tema enda kanda, samuti tuleb tal kanda

kaebaja vajalikud ja põhjendatud menetluskulud. Kaebaja menetluskulud halduskohtus olid

riigilõiv 15 eurot ja õigusabikulud 3126,4 eurot (sh käibemaks). Apellatsiooniastme

menetluskulud on riigilõiv 15 eurot ja õigusabikulud 1814,4 eurot (sh käibemaks).

Riigilõivu tasumise kohta on esitatud maksekorraldused ning õigusabi osutamise kohta

arved koos spetsifikatsioonidega. Riigilõiv kokku 30 eurot on täies ulatuses vajalik kulu,

mis tuleb vastustajalt välja mõista. Vastustajalt väljamõistetavaid õigusabikulusid tuleb

mõnevõrra vähendada. Tegemist ei olnud keskmisest keerukama ega mahukama

haldusasjaga. Halduskohtule esitatud õigusabikulude spetsifikatsioonis on nimetatud

kirjalike teeside koostamist, mida ei ole kohtule esitatud. Apellatsioonimenetluses on

kaebaja suuresti korranud varasemaid seisukohti. Asja mahtu ja keerukust ning menetluse

käiku arvestades loeb ringkonnakohus esimese astme põhjendatud õigusabikuludeks 2200

eurot ja teises astmes 1500 eurot, kokku 3700 eurot (sh käibemaks).

(allkirjastatud digitaalselt)