3-19-1050/20 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tartu Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Tanel Saar, Madis Ernits, Maili Lokk

Otsuse tegemise aeg ja koht

10.12.2020, Tartu

Haldusasja number

3-19-1050

Haldusasi

MTÜ Piirumi Rannaniidud kaebus Keskkonnaameti

kontrollaruande

nr

181327

õigusvastasuse

kindlakstegemiseks, Põllumajanduse Registrite ja

Informatsiooni

Ameti

14.01.2019. a

otsuse

nr 12-6/19/76

ja

03.05.2019.

a

vaideotsuse

tühistamiseks ning ettekirjutuse tegemiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Halduskohtu 06.12.2019. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

MTÜ Piirumi Rannaniidud apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

Menetlusosalised

Kaebaja – MTÜ Piirumi Rannaniidud, esindaja

advokaat Brigitta Mõttus

Vastustajad – Põllumajanduse Registrite ja

Informatsiooni Amet (PRIA) ja Keskkonnaamet

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada MTÜ Piirumi Rannaniidud apellatsioonkaebus osaliselt.

2. Tühistada Tartu Halduskohtu 06.12.2019. a otsus ja saata asi samale

halduskohtule tagasi uueks läbivaatamiseks.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse

avalikult teatavakstegemise päevast, s.o 10.12.2020, arvates (HKMS § 212 lg 1).

Kassatsioonkaebus võidakse lahendada kohtuistungit korraldamata kirjalikus menetluses, kui

kassaator või teised menetlusosalised ei ole HKMS § 213 lg 1 p 5 ja § 218 lg 2 p 5 kohaselt

avaldanud soovi kohtuistungist osa võtta.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. MTÜ Piirumi Rannaniidud taotles 2018. a PRIA-lt poolloodusliku koosluse hooldamise

toetust. Toetust taotleti koosluse nr 52744790910 alade 1 ja 4, kokku pindalaga 33,54 ha,

hooldamiseks summas 5031 eurot.

PRIA tegi 14.01.2019 otsuse nr 12-6/19/76, millega määrati kaebajale toetus osaliselt, võttes

aluseks

21.11.2018

toimunud

Keskkonnaameti

kohapealse

kontrolli

tulemused.

Keskkonnaamet leidis, et poolloodusliku koosluse nr 52744790910 ala 1 oli 3,20 ha ja ala 4 oli

1,75 ha ulatuses Keskkonnaameti kirjaliku loata hekseldatud. Sama poolloodusliku koosluse

ala 1 ei olnud 24,35 ha ulatuses ja ala 4 ei olnud 3,67 ha ulatuses nõuetekohaselt karjatatud.

Maaeluministri 22.04.2015. a määruse nr 38 „Poolloodusliku koosluse hooldamise toetus“

(edaspidi määrus nr 38) § 10 lg 3 näeb ette, et karjatamise tulemusena peab 1. oktoobriks kogu

taotletaval alal olema visuaalselt tuvastatav, et loomad on alal toitunud selliselt, et rohustu on

vähemalt 50% ulatuses madalaks söödud ning ülejäänud alal on rohustu valdavalt söödud.

PRIA pidas seetõttu võimalikuks välja maksta toetussumma 504,01 eurot, vähendades

toetussummat 4526,99 euro ulatuses.

2. MTÜ Piirumi Rannaniidud esitas 14.02.2019 vaide PRIA 14.01.2019. a otsuse nr 12-6/19/76

peale kaebajat puudutavas osas. PRIA jättis 03.05.2019. a vaideotsusega nr 12-4/19/41-3

MTÜ Piirumi Rannaniidud vaide rahuldamata.

MTÜ Piirumi Rannaniidud esitas Keskkonnaametile taotluse kontrollaruande nr 181327

läbivaatamiseks. Keskkonnaamet vastas 08.02.2019. a vastusega nr 7-11/18/5-2, et ei muuda

poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse kontrollaruannet.

3. MTÜ Piirumi Rannaniidud esitas 08.02.2017 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palutakse

tuvastada Keskkonnaameti 30.11.2018. a kontrollaruande nr 181327 õigusvastasus, tühistada

PRIA 14.01.2019. a otsus nr 12-6/19/76 ja 03.05.2019. a vaideotsus nr 12-4/19/41-3 ning teha

PRIA-le ettekirjutus uue otsuse tegemiseks.

Kaebuse kohaselt on Keskkonnaameti kontrollaruande näol tegemist menetlustoiminguga ning

selle vaidlustamiseks on võimalik esitada õigusvastasuse tuvastamise nõue. Kaebuses

märgitakse, et PRIA otsus tugineb ebaõigetele kontrolli tulemustele. Kontrolli käigus tehtud

fotodelt ei nähtu alade reaalne olukord kontrolli tegemise ajal. Tallinna Halduskohus on

11.01.2019. a otsuses asjas nr 3-18-1637 samuti selgitanud, et:„/…./ sellise kontrollaruande

koostamise eesmärk on fikseerida kohapealse kontrolli käigus tuvastatud faktilised asjaolud ja

tegelik olukord mingil kindlal ajahetkel. Faktilised asjaolud, mis tuleb kontrollimisel tuvastada

ja kontrollaruandes või muus kontrollimise käiku kajastavas dokumendis hilisemat

kontrollimist võimaldaval moel kajastada, on kontrollitavat objekti (antud juhul teatud

maa-ala) iseloomustavad mõõdetavad ja/või tajutavad ning kirjeldatavad objektiivsed

tunnused. Mingisugust ala iseloomustavate faktiliste asjaolude fikseerimiseks on võimalik

kasutada kirjeldamise kõrval erinevaid tehnilisi vahendeid, iseäranis pildistamist ja filmimist.

Oluline kohapealse kontrolli tulemus fikseerida nii, et vastavatest dokumentidest

(vaatlusprotokoll, kontrollaruanne vms) oleks jälgitav, milliseid kontrollitoimingid tehti ja

mida nende käigus nähti. Olukorras, kus kontrolli objektiks on teatud suurem ala, peab vaatluse

tulemus olema fikseeritud selliselt, et on võimalik aru saada, kus ja kuidas kontrolli teostanud

isikud liikusid, mida ja kus nad nägid. Kui kontrolli teostamisel kasutatakse ala mõõtmiseks

GPS-seadet, peaks vaatlusprotokollist nähtuma, kust alustati liikumist, kuidas liiguti ja milline

olukord valitses. Näiteks kirjeldamaks mingisugust suuremat ala, kus valdavalt kasvab 3-

meetri kõrgune pilliroog, oleks mõistlik fikseerida sellist pilliroogu näitava fotoga

mingisugune liikumise lähtekoht ja järgnevalt kirjeldada seda, et liiguti GPS-seadmega

samasuguse keskmise kõrgusega roostiku äärt mingisuguse järgmise punktini, kus

fikseeritakse olukord jälle fotoga. Võimalusi on erinevaid, ent oluline on, et hiljem oleks

võimalik aru saada, milline olukord ja kus täpselt valitses.“

Käesoleval juhul ei ole kontrollaruande ja sellele lisatud dokumentide pinnalt võimalik

veenduda, kuidas kohapealne kontroll kulges ja milline olukord kontrollitud alal tegelikult

valitses. Kaebaja selgitab, et kontrollaktis viidatud ilma loata hekseldamist ei ole toimunud.

Taotleja on aladel pärast 1. oktoobrit mättaid freesinud, mis ei ole keelatud tegevus ja on

vajalik, et valmistada ette niitmist ja niite kogumist. Rikuti kohapealse kontrolli läbiviimise

korda, kuna kaebajat ei teavitatud kontrolli läbiviimisest. Kaebaja esitas kaebuse täienduse,

milles märkis veel, et rikkumisi saab tõendada üksnes nõuetekohaselt karjatamata või

hekseldatud ala jäädvustamisega igast küljest. Kui alade nõuetekohasust ei ole vastaval viisil

jäädvustatud, ei ole võimalik mingil moel rikkumisi hiljem tuvastada. Kaebaja leiab, et

PRIA on rikkunud ka haldusakti põhjendamise kohustust ning kõnealune rikkumine on

mõjutanud asja otsustamist. Kaebaja taotles ja sai samade maade osas ühtset pindalatoetust

ning ei ole arusaadav, miks vähendati nii oluliselt poolloodusliku koosluse hooldamise toetust.

Samuti ei ole hooldusnõuete täitmine objektiivselt võimalik olukorras, kus kaebajale on seatud

eritingimus, mille vajadus tuleneb Luitemaa looduskaitseala ja Luitemaa hoiuala

kaitsekorralduskavast ning asjaolust, et taotletud alad on niidu-kuremõõga kasvukohaks.

Niidu-kuremõõk on II kaitsekategooria kaitsealune liik.

4. Tartu Halduskohus jättis 06.12.2019. a otsusega kaebuse rahuldamata.

Halduskohus leidis, et PRIA on juhindunud otsustuse tegemisel õigesti Keskkonnaameti poolt

kohapealse kontrolli läbiviimise tulemusel koostatud dokumentidest. Kontrolli käigus on

tehtud fotosid (21.11.2018), millest nähtuvalt on hekseldamine toimunud. Kuigi kaebaja

selgitas, et on aladel 1 ja 4 üksnes mättaid freesinud, märgib PRIA, et Keskkonnaameti loata

on ka mätaste freesimine vastuolus kaitseala kaitse-eeskirja sätetega. PRIA on veel märkinud,

et oluline on silmas pidada, et karjatatava ala niitmine ei saa olla vahend puuduliku karjatamise

kompenseerimiseks, vaid see on vahend karjatatava ala hea seisundi tagamiseks.

Keskkonnaameti poolt teostatud kontrolli tulemusel ei vastanud vaidlusalused alad määruse

nr 38 § 10 lg-s 3 toodud karjatamise nõuetele. PRIA märkis, et kui taotleja karjatab

poollooduslikku kooslust määruses nr 38 ettenähtud korras, arvestatakse, et taotleja on täitnud

ka ühtsele pindalatoetusele ettenähtud põllumajandusliku tegevuse nõuded. Kui taotleja täidab

ühtsele pindalatoetusele ettenähtud nõuded, siis selles osas sama maa poolloodusliku koosluse

hooldamise toetuse abikõlbulikkusele ei vasta. Kuna ühtse pindalatoetuse kontrollis

29.11.2018 ei õnnestunud PRIA-l põldudel lamendunud heina tõttu piisavalt täpseid

kontrolltulemusi saada, otsustas PRIA lugeda kaebaja ühtse pindalatoetuse aluse maa valdavas

osas toetuskõlbulikuks. Kohus ei pea põhjendatuks kaebaja väiteid selle kohta, et fotod ei

kajasta kõikide alade ulatust ning on ebapiisavad. Kohus ei sea kahtluse alla ka fotode alusel

tehtud järeldust ega Keskkonnaameti poolt tuvastatud asjaolusid.

Kaebaja rõhutas, et PRIA ametnikud ei ole ise kohapeal viibinud ega tea tegelikku olukorda.

Kohus märgib, et PRIA on otsuse tegemisel arvestanud kõiki kohapealses kontrollis tehtud

fotosid ja dokumente. Kohtu arvates on tõendamata, et Keskkonnaamet oleks kontrolli

läbiviimise korda või menetlusnorme rikkunud. Ka nõue tühistada PRIA 14.01.2019. a otsus

nr 12-6/19/76 kaebajat puudutavas osas jääb rahuldamata, kuna PRIA juhindus eelnimetatud

kontrollaruandest, mida kohus peab õiguspäraseks. Vaideotsus on põhjendatud ja vastab

haldusakti tunnustele ning selle tühistamiseks puudub õiguslik alus. Kuna kohus jätab

rahuldamata tühistamisnõude, jääb rahuldamata ka kohustamisnõue uue otsuse tegemiseks.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

5. Kaebaja esitas Tartu Halduskohtu 06.12.2019. a otsuse peale apellatsioonkaebuse, milles

palub halduskohtu otsuse tühistada ja teha uus otsus, millega kaebus rahuldada või saata asi

menetlusnormide olulise rikkumise tõttu halduskohtule tagasi uueks arutamiseks.

Kaebaja leiab, et vaidlustatud kohtuotsus on põhjendamata ja rikub sellisena tema õigusi.

Halduskohus on oluliselt rikkunud menetlusõigusnorme, mis on kaasa toonud oma sisult

pooliku ning ebaõige lahendi. Menetlusnormide rikkumine seisneb selles, et kohus ei ole oma

otsuses üldse käsitlenud kaebaja kaebuses p-des 33-42 toodud selgitust, et karjatamisnõuete

täitmine oli ka objektiivselt võimatu. Vastavad ajaolud ja põhistus on jäänud kohtu poolt

täielikult tähelepanuta, samuti ei ole kohus käsitlenud oma otsuses ka vastustajate vastuväiteid

vastavate punktide kohta. Seega puudub otsuses kohtu sellekohane seisukoht ja otsus on

olulises osas puudulik ja põhjendamata, millega kohus on oluliselt rikkunud menetlusõiguse

norme. HKMS § 157 lg 1 kohaselt peab kohtuotsus olema seaduslik ja põhjendatud, millistele

nõuetele kaevatav kohtuotsus ei vasta. HKMS § 2 lg 3 kohaselt lahendab kohus asja üksnes

kaebuses või seaduses sätestatud muus avalduses nõutud ulatuses. Halduskohus ei ole seda

nõuet täitnud, kuna on lahendanud asja valikuliselt, mitte kogu esitatud kaebuse ulatuses. Kui

kohus tõesti leidis, et talle jääb midagi kaebuse p-des 33-42 toodud seisukohtadest selgusetuks,

oleks halduskohus pidanud asjaolude väljaselgitamiseks korraldama omaalgatuslikult istungi

(HKMS § 134 lg 4), kus vastavad asjaolud endale selgeks teha. Seda, et kohus ei ole kõigisse

kaebuses ja selle täienduses esitatud väidetesse ning seisukohtadesse süüvinud, näitab kõnekalt

asjaolu, et kohtu arvates oli kaebaja poolt esitatud tõend ehk ekspertarvamus, asjasse

mittepuutuv. Ometi on vastav tõend asjasse puutuv just seoses eelpoolviidatud kaebaja

seisukohtadega. Samas ei ole halduskohus ka põhjendanud, miks ta leiab, et eelpool mainitud

eksperthinnang ei ole asjasse puutuv. Vastavalt HKMS § 62 lg-le 6 võib kohus vastuvõetud või

kogutud tõendi jätta asja lahendamisel ka arvestamata. Arvestamata võib jätta ka tõendi, mis on

kohtu hinnangul ilmselt ebausaldusväärne, kuid tõendi arvestamata jätmist peab kohus

põhjendama.

Teine etteheide menetlusnormide rikkumise kohta on see, et halduskohtu otsusest ei nähtu, kas

ja milliseid tõendid on selle tegemisel arvestatud, mida iga tõend kohtu seisukohast tõendab ja

kuidas on neid tõendeid koostoimes analüüsinud. Kaebaja esitatud tõendid - 21.05.2019. a

e-kiri ja 02.07.2019. a protokoll on kohtu poolt tähelepanuta jäänud ja otsusest ei selgu, kas

kohus on vastavaid tõendeid üldse analüüsinud või ei. Vaidlustatav otsus ei vasta seega

HKMS § 165 lg 1 nõuetele.

6. Kaebuse esimeseks nõudeks oli tunnistada Keskkonnaameti kontrollaruanne nr 181327

õigusvastaseks. Kaebaja leidis, et kontrolli tulemused olid ebaõiged. Kaebuses on viidatud

ebapiisavale tõendusmaterjalile, kontrolli läbiviimise nõuete rikkumisele ja asjaolule, et

objektiivselt ei olnud võimalust tingimusi täita, kuna kaebaja alustas karjatamisega hiljem ja

Keskkonnaamet oleks pidanud kontrollaruande koostamisel sellega arvestama. Asjaolusid

koostoimes vaadeldes on ilmne, et Keskkonnaamet oleks pidanud teostama kaalutusõigust ja

selle mitteteostamisele on kaebaja viidanud juba oma 21.12.2018. a pretensioonis.

Kontrollaruandest nr 181327 ei nähtu, et kontrollijad kasutasid kaalutlusõigust karjatamise

tulemuse hindamiseks, võtsid arvesse kõiki erandlikke asjaolusid ja vastavate alade kohta antud

erisust. Samuti ei analüüsitud, kas objektiivselt oli võimalik saavutada määruses nr 38

sätestatud

eesmärki

hilisema

karjatamise

puhul.

Kaalutlusõiguse

teostamine

on

„Poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse (MAK 2014-2020) kohapealse kontrolli

läbiviimise juhendi“ (edaspidi PLK juhend) kohaselt võimalik, samuti on otsustus, kas

kaalutusõigust kohaldada või mitte, oma olemuselt kaalutlus. PLK juhendis on kirjas, et

teenistuja võib kasutada kaalutusõigust, kus võetakse arvesse taotleja põhjendused ja

erandlikud asjaolud ning teenistuja võib kõrvale kalduda hindamismaatriksist (arvestada

rikkumiste puhul kergendavaid asjaolusid ning rikkumist hinnata hindamismaatriksist erinevalt

ja muuta koefitsiente). Koefitsientidest oleneb teadupärast ka lõplik toetuse vähendamine,

toetuse summa ja seega, kuna kontrollija oli teadlik, et antud alal on sätestatud erisus,

s.o hilisem karjatamise algus, oleks pidanud kaalutusõigust kindlasti teostama.

Samuti oli juba kaebuses esitatud argument, et kontrolli pole teostatud nõuetekohaselt

muuhulgas selletõttu, et kaebaja ei olnud isiklikult kohal, mis võttis temalt ära võimaluse

selgitada erandlikke asjaolusid näiteks kohapeal, et kontrolli läbiviijal oleks võimalik

kaalutusõigust korrektselt teostada.

7. Vaidlusalune küsimus on endiselt ka see, kas kaebaja oli üldse rikkumise toime pannud ning

kas rikkumine oli sedavõrd oluline, arvestades erandlikke asjaolusid, et toetust sellises mahus

vähendada. Madalaks söödud rohustuga ala hindamiseks on kaks meetodit, samas ei selgu

vaidlustatud kontrollaruandest, millist meetodit kasutati. Samuti jääb kaebaja kaebuses toodud

väite juurde, et ta pole alasid hekseldanud, vaid on pärast 1.oktoobrit mättaid freesinud.

8. PRIA viitas halduskohtus Luitemaa kaitse-eeskirjale ning määruse nr 38 § 8 lg-le 8 ja leidis,

et ka mätaste freesimine ei ole poolloodusliku koosluse kaitsealal lubatud tegevus. PRIA-l on

tähelepanuta jäänud sama kaitse-eeskirja § 11. Vajalik tegevus: Kiviniidu, Piirumi, Pikla,

Pulgoja, Sooküla ja Rannametsa sihtkaitsevööndis on poollooduslike koosluste esinemisaladel

nende ilme ja liigikoosseisu tagamiseks vajalik heina niitmine, loomade karjatamine ning

puu- ja põõsarinde harvendamine. Luitemaa kaitsekorralduskava sätestab, et hilisema

karjatamise algusajaga rannaalasid tuleb üle aasta karjatamise järgselt niita, niide tuleb alal

koristada. Seega ei ole selge, kas pärast 1. oktoobrit mätaste freesimine või mis tahes niitmise

ettevalmistustöö on rikkumine vastavalt määrusele 38 või on see tegevus siiski lubatud vastavalt

kaitsekorralduskavale.

9. Kaebaja teisteks nõueteks oli tühistada PRIA 14.01.2019. a otsus nr 12-6/19/76 ja

03.05.2019. a vaideotsus nr 12-4/19/41-3 ning kohustada PRIA-t tegema taotluse osas uus

otsus. Kaebaja jääb enda seisukoha juurde, et PRIA otsus ei ole põhjendatud ja ka PRIA ei ole

teostanud kaalutusõigust. PRIA on vaidlustatud otsust tehes rikkunud põhjendamiskohustust ja

jätnud sisuliselt analüüsimata toetuse määramisel tähtsust omavad asjaolud, mis võisid

mõjutada otsuse õiguspärasust. Vaidlustatud otsus ei vasta samuti haldusmenetluse seaduse

(HMS) §-s 56 sätestatud põhjendamisnõuetele. Kontrolli käigus avastatud puuduste näol ei pea

igal juhul olema tegemist rikkumistega, mis tingiksid automaatselt taotluse osalise rahuldamata

jätmise ja PRIA oleks pidanud ka omalt poolt teostama kaalutusõigust, kas kontrollaruandes

märgitud rikkumised, arvestades erisusi, on sellised, mis tingivad toetuse vähendamise. Antud

juhul on tekkinud olukord, kus taotlejale on tekitatud usaldus, et asudes täitma erinõudeid

(hilisem karjatamine), on võimalik täita ka üldnõuded toetuse saamiseks, kuid selgunud on

asjaolu, et erinõuete ning üldnõuete täitmine on oma olemuselt vastuolus ning toetuse saamine

sõltub põhimõtteliselt ka kolmanda isiku käitumisest (Keskkonnaameti keeldumine

hekseldamiseks loa andmisest). Kui Keskkonnaamet on andnud nõusoleku, et karjatamine võib

toimuda alates muust tähtpäevast või kui muu tähtpäev on ette nähtud kaitse-eeskirjas,

kaitsekorralduskavas või liigi kaitse ja ohjamise tegevuskavas, tuleb karjatamisega alustada

nimetatud tähtpäeval. Luitemaa looduskaitseala ja Luitemaa hoiuala kaitsekorralduskava

2018-2027 p 4.1.2.4. kohaselt on lubatud osaliselt karjatada alates 15. juulist, kusjuures tulemus

peab olema sama, mis 31. mail alustatava karjatamise puhul, mis ei ole kaebaja arvates aga

täidetav. Kaebaja taotles 2018. aastal PRIA-lt poolloodusliku koosluse hooldamise toetust ja

taotlus kooskõlastati koos eritingimusega, seades hooldamise eritingimuseks, et alal 1 ja 4 on

karjatamisega lubatud alustada alates 15. juulist. Vastava eritingimuse seadmise vajadus tulenes

Luitemaa kaitsekorralduskavast ja asjaolust, et taotletud alad on niidu-kuremõõga kasvukohaks.

Sama kaitsekorralduskava p 2.1.2.4 kohaselt on niidu-kuremõõk II kaitsekategooria kaitsealune

liik, mis kasvab niisketel rohumaadel ning eelistab suve teises pooles niitmist või mõõdukat

karjatamist koos niitmisega. Seega võib eeldada, et ka kaitsekorralduskava väljatöötajad nägid

ette võimalust, et hilisema karjatamise alguse puhul ei ole saavutatav sama tulemus, mis

31. mai karjatamise alguse puhul ja see on ka loogiline, kuna on oluline vahe, kas karjatada

vaid 2,5 kuud või 4 kuud. Keskkonnaameti seisukoht, et võimalus on taotleda ka

eritingimustega alade eelniitmist 10-31.juulil, ei ole õige, kuna mõjub kaitsealusele liigile

samuti negatiivselt. Ekspertarvamuse „Rannaniitude hooldamine niidu-kuremõõga ja

emaputke kasvualadel“ p-s 7, mis on halduskohtule esitatud, aga mida esimese astme kohus ei

ole arvestanud, on kirjas, et soovitatakse just varast niitmist (enne 15. juunit) ja hilist

karjatamist. Looduskaitseseaduse § 55 lg 7 sätestab, et I ja II kaitsekategooria taimede ja seente

kahjustamine, sealhulgas korjamine ja hävitamine, on keelatud. Hilisema karjatamise algusega

aladel, kuna rohustu on karjatamise alguseks juba nii suureks kasvanud, ei ole määruses nr 38

kirjeldatud tulemus enam saavutatav ilma II kaitsekategooria taime kahjustamata. Seega ei ole

määruses nr 38 sätestatud eesmärke võimalik objektiivselt saavutada, kui tegemist on

karjatamise eritingimusega.

10. Kaebaja juhib ringkonnakohtu tähelepanu sellele, et esimese astme kohtule on esitatud ka

21.05.2019. a e-kiri, kus Keskkonnaamet ei välistanud kaitsekorralduskava teatavat muutmist

(mis lubaks hekseldada ala ka 30 % ulatuses madalaks söödud taimestu korral), samuti on

kohtule esitatud kaebaja ja Keskkonnaameti esindajate Piirumi rannaniidul kohtumise

protokoll, mida halduskohus samuti otsuses käsitlenud ei ole. Protokolli kohaselt otsustati, et

Keskkonnaamet tellib inventuuri antud alale ja üritatakse leida lahendus Piirumi

sihtkaitsevööndis majandavatele niidu-kuremõõga kasvualadele.

11. PRIA palub ringkonnakohtule esitatud vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata.

Määrus nr 38 § 10 lg 3 näeb ette, et karjatamise tulemusena peab 1. oktoobriks kogu taotletaval

alal olema visuaalselt tuvastatav, et loomad on alal toitunud selliselt, et rohustu on vähemalt

50% ulatuses madalaks söödud ning ülejäänud alal on rohustu valdavalt söödud. Ka

karjatamisega perioodil 15. juuli kuni 1. oktoober tuleb see hooldustulemus saavutada.

PRIA ei ole veendunud, kas ja mil määral on karjatamisnõude rikkumine seotud hilisema

karjatamise algusajaga. Kui kaebaja soovib taotleda toetusi looduskaitseliste erisustega aladele,

siis peab ta arvestama selliste alade hooldusnõuete erisustega ning sellega, et nõuete täitmine

ei pruugi alati õnnestuda. PRIA-l ei ole alust kahelda Keskkonnaameti hinnangus alade

seisukorrale. PRIA ei ole ka kontrollaruande õigusvastasust tuvastanud.

12. PRIA ei pea põhjendatuks kaebaja etteheidet Keskkonnaameti kontrolli toimumisest ette

teatamata jätmise osas. Taotlejale on võimalik tutvustada juba kontrollitud ja veel kontrollimist

vajavaid asjaolusid ja dokumente ka pärast seda, kui poolloodusikud kooslused on füüsiliselt

kontrollitud. Kui taotleja või tema esindaja kontrolli juures ei viibi, leiab taotleja ärakuulamine

aset pärast kohapealse kontrolli toimumist.

13. Samuti ei ole kaebaja tõsikindlalt ümber lükanud KeA poolt kindlaks tehtud asjaolu, et

aladel ei olnud rohustu vähemalt 50% ulatuses madalaks söödud. Kontrollaruande kohaselt oli

hooldatav ala ilma Keskkonnaameti nõusolekuta hekseldatud kokku 5,42 ha ulatuses.

Keskkonnaamet ei tuvastanud rikkumisega aladelt mätaste freesimist. Seega oli teostatud

tegevuse tulemus igal juhul võrreldav hekseldamisega, mis kaebuses väidetud niitmist ette ei

valmista. PRIA hinnangul lubab ka Luitemaa looduskaitseala kaitse-eeskiri Piirumi

sihtkaitsevööndis poollooduslike koosluste ilme ja liigikoosseisu tagamiseks vajalikku tegevust

kaitseala valitseja nõusolekul. Seega on Keskkonnaameti loata mätaste freesimine vastuolus

kaitseala kaitse-eeskirjaga.

14. HMS § 58 järgi ei saa haldusakti kehtetuks tunnistamist nõuda üksnes põhjusel, et

haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui

eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist. PRIA leiab, et vaidlustatud otsus

on piisaval määral põhjendatud ja arusaadav. Kuigi otsuseid ei ole võimalik täielikult

põhjendada, kuna vastasel juhul muutuks PRIA töö ebamõistlikult keerukaks, on kaebajale

otsuse tegemise aluseks olevaid asjaolusid selgitatud juba enne vaidlustatud otsuse tegemist ja

seda Keskkonnaameti poolt. Otsuse tegemise aluseks olevad asjaolud selgusid kaebajale juba

kätte toimetatud kontrollaruandest. Kontrollaruanne koostoimes toetuste määramise otsusega

tagab otsuse motiveerituse, nii faktilise kui ka õigusliku aluse ning seeläbi kontrollitavuse

nõude järgimise.

15. Seoses apellatsioonkaebuses välja toodud väidetega ebavõrdse kohtlemise ja õiguskindluse

puudumise kohta, märgib vastustaja, et Keskkonnaamet edastas 18.05.2018 MTÜ-le Piirumi

Rannaniidud poollooduslike koosluste hooldamise tingimused nr 7-11/18/7934, milles seati

eritingimuseks, et alal 1 ja 4 on karjatamisega lubatud alustada alates 15. juulist. Seega oli

kaebaja teadlik poollooduslike koosluste alade hooldamise taotlust esitades, et nendel aladel

tohib looduskaitseliste erisuste tõttu alustada karjatamisega alates 15. juulist. Kaebaja pidi juba

taotlemise hetkel teadma, et on ebavõrdsemas seisus nende taotlejatega võrreldes, kes ei taotle

toetust looduskaitseliste piirangutega aladele. Kui kaebaja taotleb toetust looduskaitseliste

piirangutega aladele, siis peab ta arvestama asjaoluga, et kui selliste alade hooldamine ei

õnnestu, siis toetust täies ulatuses ei määrata. Nõuete täitmisel ebaõnnestumine ei ole toetuse

määramise aluseks. Kui nõuete mittekohane täitmine on kindlaks tehtud, siis ei ole PRIA-l alust

seda arvestamata jätta. PRIA kaalutlus seisneb üksnes toetuse vähendamise suuruse leidmisel.

Vaatamata sellele, et kaebajale võib tunduda otsusel märgitud toetuse vähendamine

ebaproportsionaalne, on PRIA hinnangul antud juhul toetuse vähendamine õige.

16. Keskkonnaamet on vastuses apellatsioonkaebusele kokkuvõtlikult seisukohal, et

apellatsioonkaebus tuleks jätta rahuldamata.

Kaebaja valis hooldatava ala hooldusvõtteks karjatamise. Määruse nr 38 § 8 lg 8 järgi on

niidetaval poollooduslikul kooslusel hekseldamine keelatud. Määruse nr 38 § 10 lg 3 kohaselt

peab karjatamise tulemusena 1. oktoobriks kogu taotletaval alal olema visuaalselt tuvastatav, et

loomad on alal toitunud selliselt, et rohustu on vähemalt 50 % ulatuses madalaks söödud ning

ülejäänud alal on rohustu valdavalt söödud. Kuigi kaebaja ei saanud kontrolli läbiviimise juures

olla, ei viinud see kontrollaruande sisu ja otsustust valele järeldusele. Kaebaja sai esitada vaide

ja olla seega ära kuulatud. Kaebaja ei oleks oma kohalviibimisega saanud kuidagi mõjutada

Keskkonnaameti objektiivset ja GPS mõõtmisega ning fotodega fikseeritud hinnangut

karjatamistulemusele.

17. Keskkonnaamet selgitas, et ei ole ka oluline, kumma meetodi järgi rohustu kõrgust hinnati,

sest tulemus on ühe või teise meetodi kasutamisel sama. Antud juhul hinnati kokku, kui suur

osa rohustust oli madalaks söödud ja kui suur osa rohustust oli valdavalt söödud. Tulemus ei

andnud Keskkonnaameti arvates kokku 50% madalaks söödud taimestiku osakaalu.

Hooldamist tuleb jätkata ka ajal, kui järele on jäänud taimestik, mida loomad üldjuhul ei söö.

18. Keskkonnaamet on juba vastuses kaebusele selgitanud, et mätaste freesimist ei tuvastatud.

Samas on ka selgitatud, et kuna väidetava freesimise tulemus oli võrdväärne hekseldamisega,

ei saa seda lugeda mätaste tõrjumiseks. Antud juhul ei ole Keskkonnaamet kõnealuste alade

hekseldamiseks ega ka niitmiseks luba andnud.

19. Mis puudutab kaebaja viiteid kaitsekorralduskavale, siis see on rakenduslik tegevusplaan,

s.o tegemist on üldise juhisega. Kaitsekorralduskava ei loo kellelegi õigusi ega kohustusi.

Kaitsekorralduskava lubab niidu-kuremõõga kasvualadel niita koos niite koristamisega või

karjatada, alustades tegevustega hiljemalt 15. juulil. Selles ei ole toodud soovitud

karjatamistulemust nimetatud kasvualadel, mistõttu tuleb lähtuda poolloodusliku koosluse

toetusega aladel karjatamisjärgse niitmise lubamisel nimetatud toetuse määrusest toodud

karjatamise tingimustest. Liigist lähtuvalt saab taotleja loa olemasolul niita ja koristada

osaliselt, st ainult selliseid kohti, kus on probleemsem ja paksem taimestik nagu näiteks

pilliroog, tarnad ja kõrrelised, mida loomad süüa ei taha. Niitmata saab jätta ka

niidu-kuremõõga esinemiskohad. Selliselt on võimalik saavutada ka 1. oktoobriks määrusega

nr 38 § 10 lg-s 3 ette nähtud hooldustulemus.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

20. Ringkonnakohus leiab, et kaebaja apellatsioonkaebus tuleb osaliselt rahuldada. Tartu

Halduskohtu 06.12.2019. a otsus tuleb HKMS § 199 lg 2 p-de 2 ja 3 alusel tühistada

menetlusnormide olulise rikkumise tõttu ja saata asi HKMS § 200 p 2 alusel samale

halduskohtule tagasi uueks läbivaatamiseks.

21. Kaebaja leidis apellatsioonkaebuses, et halduskohus on rikkunud menetlusnormi, sest

kohtuotsuse põhjendav osa ei vasta HKMS-i nõuetele. Ringkonnakohus nõustub kaebaja

seisukohaga ja leiab, et kohtuotsuse põhjendav osa ei vasta sellisena tõesti HKMS § 157

lg-s 1, § 158 lg-s 1 ning § 165 lg-s 1 sätestatud nõuetele. Kuna ringkonnakohtul ei ole võimalik

selliseid puudusi ise kõrvaldada ja asjas uut otsust teha, tuleb asi saata halduskohtule uueks

läbivaatamiseks (HKMS § 200 p 2). HKMS § 157 lg 1 kohaselt peab kohtuotsus olema

seaduslik ja põhjendatud. Kohtulahendi põhjenduste puudumine tähendab HKMS § 165

rikkumist. HKMS § 165 lg 1 p-de 1-3 kohaselt märgitakse otsuse põhjendavas osas asjaolud ja

tõendid, millele kohus otsuse tegemisel tugineb ning lg-te 4-6 kohaselt põhjendused, miks

kohus ei nõustu menetlusosaliste väidetega, õigus, mida kohus kohaldas ja kohtu järeldused.

Kohtuotsuse põhjendamise kohustus tähendab kohtu kohustust esitada kohtuotsuse

põhjendavas osas resolutsiooni kohta selged, ammendavad, vastuoludeta ja veenvad

põhistused, mille aluseks oleks kohtu siseveendumuse kujunemine otsuse lugejale jälgitav

(I. Pilving. Kohtulahend. – K. Merusk, I. Pilving. Halduskohtumenetluse seadustik.

Kommenteeritud väljaanne, Juura 2013, lk 523). Riigikohtu praktika kohaselt peavad

menetlusosalistele kohtuotsuse põhjendavast osast selguma põhjused, miks kohus lahendas asja

kohtuotsuse resolutsioonis märgitud viisil (RKHK 12.12.2007. a otsus asjas nr 3-3-1-70-07,

p 10). Kohtulahendi põhjendamise kohustus loob tingimused seaduslikkuse nõudest

kinnipidamise kontrollimiseks nii järgmise kohtuastme kui ka avalikkuse poolt. Otsuse

põhjendav osa peab võimaldama jälgida otsuse resolutsiooni kujunemist ja on seetõttu otsuse

kontrollitavuse seisukohalt määrava tähtsusega. Kohtuotsuse põhjendava osa peamine eesmärk

on selgitada otsuse resolutsioonis esitatud otsuste kujunemist ja teha seeläbi otsus arusaadavaks

ning edasikaebemenetluses kontrollitavaks (T. Saar. Kohtulahend. - K. Merusk, I. Pilving.

Halduskohtumenetluse seadustik. Kommenteeritud väljaanne, Juura 2013, lk 560).

22. Vaidlustatud halduskohtu otsusel on vormiliselt küll olemas põhjendav osa, kuid sisuliselt

kohtu enda põhjendused otsuses puuduvad. Halduskohtu vaidlustatud otsuses välja toodud

kohtu põhjendused ei põhine nende sisust tulenevalt mitte ühelgi asjas esitatud tõendil ega

kohtupoolsel sisulisel analüüsil.

HKMS § 61 lg 1 järgi hindab kohus seadusest juhindudes kõiki tõendeid igakülgselt, täielikult

ja objektiivselt ning otsustab oma siseveendumuse kohaselt, kas menetlusosalise esitatud väide

on tõendatud või mitte. HKMS § 158 lg 1 kohustab kohut otsust tehes hindama tõendeid ning

otsustama, millised asjaolud on tuvastatud, millist õigusakti tuleb asjas kohaldada ja kas kaebus

kuulub rahuldamisele. Kui asjas on esitatud mitu nõuet, teeb kohus otsuse kõigi nõuete kohta.

Kohtuotsuse põhjendamiskohustus tähendab kohtu kohustust esitada kohtuotsuse põhjendavas

osas resolutsiooni kohta selged, ammendavad, vastuoludeta ja veenvad põhjendused, mille

alusel oleks kohtu siseveendumuse kujunemine otsuse lugejale jälgitav (RKHK 27.05.2015. a

otsus asjas nr 3-3-1-14-15, p 20). Halduskohtu otsus ei vasta ringkonnakohtu hinnangul

kohtuotsuse põhjendamiskohustuse nõuetele ning kohus ei ole tegelikkuses ühtegi

menetlusosaliste poolt esitatud tõendit sisuliselt hinnanud, vaid asus suuresti vastustajate

vastustes toodud põhjendusi kasutades seisukohale, et vaidlustatud haldusaktid ja

menetlustoiming on õiguspärased ja kaebuse rahuldamiseks puudub alus. Kohtu

siseveendumuse kujunemist vaidlustatud otsuses ei ole võimalik objektiivselt kontrollida.

Halduskohus ei ole oma otsuses sisuliselt analüüsinud ei kaebaja ega ka teiste menetlusosaliste

väiteid ning ei ole jälgitavate põhjenduste kaudu vastanud ka kaebaja seisukohtadele. Otsuse

põhjendustest nähtuvalt tuleb kaebajaga nõustuda ka selles osas, et halduskohus jättis asja

lahendades üldse käsitlemata esitatud kaebuse p-des 33-42 toodud väited ja selgitused.

Vastavad ajaolud ja põhistus on seega jäänud kohtu poolt täielikult tähelepanuta, samuti ei ole

kohus käsitlenud oma otsuses ka vastustajate vastuväiteid vastavate punktide kohta.

HKMS § 165 lg 1 p 4 järgi peab kohus otsuse põhjendavas osas märkima muuhulgas

põhjendused, miks kohus ei nõustu menetlusosaliste väidetega. Olukorras, kus kohus jätab

kaebuse rahuldamata, peab kohus seega põhjendama eeskätt seda, miks ta ei nõustu kaebaja

poolt menetluse käigus esitatud seisukohtadega.

Otsusest ei nähtu ka ühtegi põhjendust ega analüüsi selle kohta, mida arvab halduskohus nende

kaebaja väidete õigsuse/ebaõigsuse või põhjendatuse kohta, millega kaebaja vastustajate poolt

välja toodud põhjendustele vastu vaidles.

23. Käesoleval juhul ei nähtu mitte kuskilt otsuse põhjendustest kaebuse väidete sisulist

käsitlemist ega nende ümberlükkamist. Seega on halduskohus rikkunud HKMS § 165 lg 1

p-s 4 sätestatud põhjendamiskohustust. Kuna vaidlustatud halduskohtu otsus on HKMS § 199

lg 2 p 2 mõistes olulises ulatuses põhjendamata, siis ei ole ringkonnakohtul sellises olukorras

võimalik asuda selgele seisukohale, kas selline menetlusnormide rikkumine on kaasa toonud ka

asjas sisuliselt ebaõige otsuse tegemise või mitte.

Eeltoodust tulenevalt on ringkonnakohus seisukohal, et halduskohus on oluliselt rikkunud

kohtumenetluse norme. HKMS § 199 lg 2 p 3 järgi võib ringkonnakohus isegi olenemata

apellatsioonkaebuse ja selle vastuväidete põhjendustest kohtulahendi tühistada ja saata asja

uueks arutamiseks halduskohtule, kui kohtumenetluse normide olulisi rikkumisi ei ole võimalik

apellatsioonimenetluses kõrvaldada.

Ringkonnakohus leiab, et tal ei ole endal võimalik kõrvaldada halduskohtu otsuse puudusi, sest

halduskohus ei ole sisuliselt täitnud esimesele kohtuastmele pandud ülesannet. Ringkonnakohtu

hinnangul ei ole võimalik halduskohtu otsuse puudusi apellatsioonimenetluses kõrvaldada, sest

sisuliselt on kõik kaebaja esitatud väited tähelepanuta jäetud ning tänu sellele on halduskohtule

esitatud kaebus sisuliselt suures ulatuses lahendamata jäänud. Sellises olukorras ei ole

ringkonnakohtul võimalik täita apellatsiooniastme ülesannet - kontrollida esimese astme kohtu

otsuse seaduslikkust, kuna halduskohus pole oma seisukohti kaebuses esitatud väidete ja teiste

menetlusosaliste vastuväidete osas sisuliselt üldse väljendanudki.

Kui ringkonnakohus hakkaks sellises olukorras seda puudust ise kõrvaldama, peaks ta asja

lahendades asuma analüüsima kaebuse väiteid ja vastuväiteid, asudes sellega kaebust

lahendama esimese astme kohtuna. Sellisel juhul ei eksisteeriks kolmeastmelist kohtusüsteemi,

mis omakorda piiraks oluliselt menetlusosaliste edasikaebeõigust (vt ka Tartu Ringkonnakohtu

27.04.2012. a otsus asjas nr 3-10-541, p 13 ja 07.02.2012. a otsus asjas nr 3-08-2411, p 12).

Nagu juba varem märgitud, ei võimalda halduskohtu otsuses sisuliste põhjenduste puudumine

ringkonnakohtul tegelikult ka otsuse resolutsioonis esitatud otsustuse kujunemist kontrollida.

Kuna halduskohtu otsus ei ole kohtupoolsete sisuliste põhjenduste puudumise tõttu

edasikaebemenetluses kontrollitav, tühistab ringkonnakohus HKMS § 199 lg 2 p-de 2 ja 3

alusel halduskohtu otsuse.

24. Ringkonnakohus saadab HKMS § 200 p 2 alusel asja uueks lahendamiseks halduskohtule

tagasi. Sellest tulenevalt ei anna ringkonnakohus käesolevas otsuses hinnangut

apellatsioonkaebuse ülejäänud väidetele. Kuna asja menetlus jätkub, siis ei jaota

ringkonnakohus menetluskulusid (HKMS § 109 lg 4).

(allkirjastatud digitaalselt)