3-20-206/17 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Reelika Lind

Otsuse tegemise aeg ja koht

29. mai 2020, Tallinn

Haldusasja number

3-20-206

Haldusasi

Eckeron OÜ kaebus Veterinaar- ja Toiduameti 07.10.2019

kontrollaktis nr 05-99-19-030 sisalduva ettekirjutuse ja

02.01.2020 vaideotsuse nr 1.1-21/1 tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – Eckeron OÜ, volitatud esindaja advokaat Raiko

Paas

Vastustaja – Veterinaar- ja Toiduamet, volitatud esindaja

vandeadvokaat Jaanus Tehver

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta Eckeron OÜ kaebus rahuldamata.

2. Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende enda kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul

otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 29.06.2020 (halduskohtumenetluse

seadustiku (HKMS) § 181 lg 1).

Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud apellatsioonkaebusele võib esitada

vastuapellatsioonkaebuse

päeva

jooksul

apellatsioonkaebuse

menetlusosalisele

kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui

14 päeva (HKMS § 184).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Veterinaar- ja Toiduameti (vastustaja) Järvamaa keskuse peaspetsialist Linda Vooremäe

viis 03.09.2019 Järvamaal Paides asuvas Benu apteegis läbi toidulisandite suunatud kontrolli

ning teostas kontrolltoiminguna proovide võtmise toidulisandist „Monacor“ (parim enne

12.2021, partii nr 20190114; pakendi pilt kontrollakti nr 05-99-19-030 lisas 1;

proovivõtuprotokoll kontrollakti lisas 2), eesmärgiga analüüsida selle raskemetallide sisaldust.

19.09.2019 katseprotokolli nr TA1915242-KT (kontrollakti lisa 3) järgi oli toidulisandis

„Monacor“ kaadmiumi sisaldus 1,552+/-0,310 mg/kg.

3-20-206

2(9)

2. Vastustaja tuvastas 07.10.2019 kontrollaktis nr 05-99-19-030, et toidulisandis „Monacor“

katseprotokolliga kindlaks tehtud kaadmiumi sisaldus 1,552+/-0,310 mg/kg on üle lubatud

piirnormi ja see on vastuolus toiduseaduse (ToiduS) §-ga 12. Sama kontrollaktiga tegi vastustaja

toidulisandi „Monacor“ maaletoojale ja turustajale Eckeron OÜ-le (kaebaja) ettekirjutuse,

millega kohustas kaebajat kõrvaldama müügilt toidulisandi „Monacor“ partii nr 20190114 ning

teavitama vastustajat kõrvaldatud koguste ja nende edasise käitlemise kohta, samuti edastama

teabe toidulisandi „Monacor“ partii nr 20190114 müüdud ja müümata koguse kohta, toodete

saatedokumendid, teatama, kui palju on müügil/olemas toidulisandi „Monacor“ teisi partiisid,

ning tõendama, et teised partiid vastavad raskemetalli kaadmiumi osas nõuetele.

3. Kaebaja esitas 07.10.2019 kontrollaktis sisalduva ettekirjutuse peale 06.11.2019 vaide,

mille vastustaja jättis 02.01.2020 vaideotsusega nr 1.1-21/1 rahuldamata. Põhjendused:

3.1. Kontrollaktis on selgesti välja toodud ettekirjutuse andmise asjaolud. Asjaolude kirjelduses

on viidatud Veterinaar- ja Toidulaboratooriumi katseprotokollile nr TA1915242-KT, mille

kohaselt leiti toidulisandi „Monacor“ preparaadis kaadmiumi sisalduseks 1,552 ± 0,310 mg/kg.

Euroopa Komisjoni1 19.12.2006 määruse nr 1881/2006, millega sätestatakse teatavate

saasteainete piirnormid toiduainetes (määrus nr 1881/2006), p 3.2.21 kohaselt on kaadmiumi

sisalduse piirmäär toidulisandis 1,0 mg/kg. Kontrollaktis on välja toodud, et raskemetallide

piirnormi ületav toit ei vasta nõuetele ja see on vastuolus ToiduS §-s 12 sätestatuga, mille järgi

peab turuleviidav toit olema ohutu inimese tervisele ning vastama ToiduS-is ja teistes

õigusaktides sätestatud nõuetele.

3.2. Menetlusõigust ei ole rikutud, sest ettekirjutuse koostanud ametnik on käitleja poolt

kasutatavale e-posti aadressile eckeron.oy@eesti.ee edastanud 07.10.2019 kl 14.25 kontrollakti

tuvastatud asjaolude kirjeldusega, millest nähtus ka kavandatava ettekirjutuse resolutiivosa.

Äriühingu juhatuse liige on samal päeval edastanud sellele ka vastuse. Järgnevalt edastati

vastustaja poolt käitlejale kohustav ettekirjutus. Seega oli ettekirjutusele eelnevalt teavitatud

kaebajat mittevastavusest ning tal oli võimalik esitada oma arvamus ja vastuväited.

3.3. Määrus nr 1881/2006 sätestab teatavate saasteainete piirnormid toiduainetes. Selle määruse

preambula p-de 2 ja 6 järgi on rahva tervise kaitseks oluline, et saasteainete sisaldust hoitaks

toksikoloogiliselt vastuvõetaval tasemel. Rahvatervise tõhusa kaitse tagamiseks ei tohi

piirnormist suurema saasteainesisaldusega tooteid turule viia ei olemasoleval kujul, segatuna

teiste toiduainetega ega teiste toiduainete koostisosadena. Määruse nr 1881/2006 art 1 lg 1 järgi

ei tohi määruse lisas loetletud toiduaineid turule viia, kui need sisaldavad lisas loetletud

saasteaineid lisas sätestatud piirnormist suuremal määral. Kuna kaadmiumi saadakse erinevatest

allikatest (enamasti toit), siis sätestatakse õigusaktis reguleeritav piirmäär nii madalana, kui on

võimalik mõistlikkuse piires hea tootmistavaga saavutada. Toidulisandi „Monacor“ puhul

kohaldub kaadmiumi sisalduse suhtes määruse lisa p-s 3.2.21 sätestatud piirnorm 1,0 mg/kg.

Vaides toodud viide asjaolule, et nõuetekohaseks saab lugeda ka 3,0 mg/kg kaadmiumi

sisaldusega toidulisandit, ei ole asjakohane, kuivõrd vastav piirnorm kohaldub üksnes või

peamiselt kuivatatud merevetikatest, merevetikatest valmistatud toodetest või kuivatatud

kahepoolmelistest molluskitest valmistatud toidulisanditele (määruse nr 1881/2006 lisa

p 3.2.22). Merevetikatesse koguneb kaadmium looduslikult. Toidulisandites, mis koosnevad

üksnes või peamiselt kuivatatud merevetikatest või merevetikatest valmistatud toodetest, võib

seetõttu kaadmiumi sisaldus olla kõrgem kui muudes toidulisandites. Selle arvesse võtmiseks

on üksnes või peamiselt merevetikatest koosnevate toidulisandite puhul vajalik kehtestada

kõrgem kaadmiumi piirnorm. Toidulisand „Monacor“ koostisteabe kohaselt ei ole preparaadi

sisalduses vetikaid, vaid see on valmistatud hiina punase riisi ekstraktist.

1 Vaideotsuses viidatakse ekslikult Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusele nr 1881/2006, mida ei ole olemas.

3-20-206

3(9)

3.4. Tehtud ettekirjutust saab lugeda meetmena sobivaks, vajalikuks ja mõõdukaks abinõuks,

kuivõrd raskemetall kaadmiumile on piirnorm seatud juhindudes rahvatervise kaitse eesmärgist

ning kaadmiumit saadakse vaatamata toidulisandite tarbimisele enamikest suurtes kogustes

tarbitavatest toiduainetest. Vastav tõdemus on välja toodud ka vaide lisana edastatud

ekspertarvamuses. Lähtudes määruse nr 1881/2006 art 1 lg-s 1 sätestatud üldeeskirjast, ei tohi

piirnormi ületavaid toiduaineid turule viia. Sellest tulenevalt on põhjendatud turule juba viidud

toodete suhtes meetmena määrata toote tagasikutsumine. Ka Euroopa Parlamendi ja nõukogu

28.01.2002 määruse nr 178/2002, millega sätestatakse toidualaste õigusnormide üldised

põhimõtted ja nõuded, asutatakse Euroopa Toiduohutusamet ja kehtestatakse toidu ohutusega

seotud menetlused (määrus nr 178/2002), art 19 lg-st 1 tuleneb, et kui toidukäitleja peab

vajalikuks või kui tal on põhjust arvata, et tema imporditud, toodetud, töödeldud, valmistatud

või turustatud toit ei vasta toiduohutusnõuetele, siis algatab ta viivitamata menetlused kõnealuse

toidu kõrvaldamiseks turult, kui toit on kõnealuse esmakäitleja vahetu kontrolli alt väljunud,

ning teatab sellest pädevatele asutustele. Kui toode võib olla juba tarbijani jõudnud, siis annab

käitleja tarbijatele tõhusat ja täpset teavet toote kõrvaldamise põhjuste kohta ning toimetab

tarbijatele juba tarnitud tooted vajaduse korral tagasi, kui muud meetmed ei ole piisavad

tervisekaitse kõrge taseme saavutamiseks. Erinevate piirnormide kehtestamisel arvestatakse

ekspertkogu hinnangutega. Võttes arvesse määruse nr 1881/2006 preambula p-s 41 kirjeldatut,

on raskemetall kaadmiumi puhul peetud oluliseks piirata ja vähendada kaadmiumi saadavust

toiduainete kaudu.

3.5. Vaide lisana esitatud ekspertarvamuses ei anta hinnangut sellele, kas toode on

nõuetekohane või mitte. Ekspertarvamuses on soovitud saada hinnangut üksnes terviseriskile.

Selles hinnangus on antud arvamus kitsalt 60 kg kaaluva täiskasvanu kohta ega ole arvestatud,

et 60 kg täiskasvanu saab kaadmiumi ka muudest allikatest. Koostatud hinnang on puudulik

selleks, et jõuda arvamuses toodud järelduseni. Sellise arvamuse korral tuleks anda hinnang

kaadmiumi saadavusele tervikuna, määratleda toidulisandi tarbimisest tulenev osakaal ja

kõrvutada tulemusi hinnangus tehtud arvutustega. Kuna toidulisandi sihtgrupp ei ole

konkreetsemalt määratletud (täiskasvanu/kogu elanikkond), puudub arusaam, kas ka

tarbimisrühmade lõikes on viidud hindamine läbi piisavas ulatuses. Ekspertarvamuses viidatud

European Food Safety Authority (EFSA) dokumendid ei oma iseseisvat õigusjõudu võrreldes

kohalduva saasteainete sisaldust reguleeriva määrusega. Vastavalt dokumendis „Statement on

tolerable weekly intake for cadmium“ viidatule on EFSA täiendavalt kaalunud kehtestatud

piirnormi asjakohasust FAO/WHO tulemuse valguses, kuid jäädi seisukohale, et nad algseid

seisukohti ei muudeta. Kehtestatud määrad on kohased tarbijate huvide kaitseks, võttes arvesse

mh erinevate tarbijarühmade (lapsed, taimetoitlased, enam saastatud piirkondades elavad

inimesed) eksponeeritust kaadmiumile.

3.6. Toidulisandi

„Monacor“

(seeria

20190114,

parim

enne

31.12.2021)

müügilt

kõrvaldamiseks ning toote käitlemisega seonduva teabe esitamiseks kohustava sisuga

ettekirjutus on olnud haldusakti andmise hetkel otstarbekas ja vajalik, antud seaduse alusel ja

sellega kooskõlas.

4. Kaebaja esitas halduskohtule kaebuse vastustaja 07.10.2019 kontrollaktis sisalduva

ettekirjutuse ja 02.01.2020 vaideotsuse tühistamiseks. Kaebaja palus ettekirjutuse tühistamist

osas, milles teda kohustati eemaldama müügilt toidulisand „Monacor“ (partii nr 20190114).

Põhjendused:

4.1. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 56 kohaselt peab kirjalik haldusakt olema kirjalikult

põhjendatud. Kaebaja leiab, et ettekirjutus pole õiguspärane ning rikub kaebaja õigusi ja huve.

Ettekirjutusest ei selgu, miks on haldusakt antud, kas vastustaja peab toidulisandit „Monacor“

ohtlikuks inimese tervisele või on põhjuseks ainult piirnormi ületamine. Ainuüksi see, et mingi

3-20-206

4(9)

koostisaine piirnormi on ületatud, ei tähenda veel seda, et see on automaatselt ohtlik inimese

tervisele. Juhul, kui ohtu tervisele pole, ei ole ettekirjutuse tegemine põhjendatud. Vastustaja

pole välja toonud põhjusi, miks on toidulisandi „Monacor“ tarbimine ohtlik tervisele ja miks on

ainsaks mõeldavaks abinõuks partii turult eemaldada. Haldusaktis pole tehtud ühtegi viidet

ühelegi uuringule või ekspertiisile, miks osundatud kaadmiumi sisaldus tootes on inimese

tervisele ohtlik. Näiteks vastustaja poolt viidatud määruses nr 1881/2006 on nõuetekohane ka

toidulisand, mille kaadmiumi sisaldus on 3,0 mg/kg (s.o toidulisand, mis koosneb üksnes või

peamiselt kuivatatud merevetikatest, merevetikatest valmistatud toodetest või kuivatatud

kahepoolmelistest molluskitest). Kuna ühe toidulisandi puhul on kaadmiumi koostisaine

suurem piirmäär lubatav, siis ei saa automaatselt piirmäära ületamise faktist tuletada, et selline

piirmäära ületamine iseenesest on tervist kahjustav. Seega ei saa väita, et tootes ainuüksi

kaadmiumi sisalduse piirmäära ületamine või määr 1,5 mg/kg kujutab ohtu inimese tervisele ja

et ainsaks lahenduseks on jätta selline partii müümata. Eeltoodud osas on haldusakt jäänud

olulises osas motiveerimata.

4.2. Kaebaja esitatud eksperthinnangus asutakse seisukohale, et „Monacori“ tarbimisel

vastavalt juhendile ei saa piirmäärast mõnevõrra kõrgem kaadmiumi kontsentratsioon selles

toidulisandis märkimisväärselt tõsta toiduga tarbitava kaadmiumi summaarset ohutaset

tervisele. Seega saab ilma teistsuguste või vastupidiste arvamusteta asuda seisukohale, et

toidulisand „Monacor“ üksi nõuetele vastava tarbimise korral ei ole ohtlik inimese tervisele,

arvestades seda, et inimene saab üheaegselt kaadmiumit ka muust toidust.

4.3. HMS § 3 lg 2 ja § 54 kohaselt on haldusakt õiguspärane, kui see on proportsionaalne. Eesti

Vabariigi põhiseaduse § 11 teise lause kohaselt peavad õiguste ja vabaduste piirangud olema

demokraatlikus ühiskonnas vajalikud. Käesoleval juhul ei nähtu ettekirjutusest, et toote partii

turult eemaldamine on sobiv, vajalik ja mõõdukas abinõu arvestades kaebaja õigusi ja huve

müüa partii lõpuni, hoides sellega ära suure varalise kahju, mis möödapääsmatult kaasneb partii

müügilt eemaldamise ja müümata jätmisega. Haldusaktis pole hinnatud meetme

proportsionaalsust.

5. Vastustaja palus jätta kaebuse rahuldamata, asudes seisukohale, et vaidlustatud kontrollakt

on õiguspärane. Põhjendused:

5.1. Määruse nr 1881/2006 lisa p-s 3.2.21 sätestatakse, et toidulisandites on kaadmiumi

sisaldumise piirnorm 1,0 mg kg kohta. Asjakohane on viidata ka sama määruse preambula

p-le 6, mis ütleb, et rahvatervise tõhusa kaitse tagamiseks ei tohi piirnormist suurema

saasteainesisaldusega tooteid turule viia ei olemasoleval kujul, segatuna teiste toiduainetega ega

teiste toiduainete koostisosana. Määruse nr 1881/2006 art 1 lg 1 näeb ette reegli, mille kohaselt

määruse lisas loetletud toiduaineid ei tohi turule viia, kui need sisaldavad lisas loetletud

saasteaineid lisas sätestatud piirnormist suuremal määral. Vaidlustatud kontrollaktist nähtub, et

ettekirjutuse esemeks olnud tootepartiist võetud proovi analüüsi tulemusena tuvastati tootes

kaadmiumi sisaldus tasemel 1,552±0,310 mg/kg. Vastava analüüsitulemuse õigsust ei ole

kaebaja kahtluse alla seadnud. Järelikult on vaieldamatu, et tootes sisaldub lubatust suuremal

määral kaadmiumi. Järeldus, et kõnealuse tootepartii turustamine ei ole lubatud, tuleneb tootest

võetud proovi analüüsitulemustega fikseeritud lubatud taset ületavast kaadmiumisisaldusest ja

määruse nr 1881/2006 art 1 lg-st 1. Ühtlasi järeldub eeltoodust, et toode ei ole nõuetekohane

ToiduS § 12 lg 1 tähenduses. Reegel, et turule võib viia nõuetekohast toitu (sh toidulisandit),

tuleneb ToiduS § 12 lg-st 1.

5.2. Vaidlustatud ettekirjutusega määrati, et toidulisandi „Monacor“ partii nr 20190114 tuleb

müügilt kõrvaldada ning teavitada vastustajat kõrvaldatud koguste ja nende edasise käitlemise

kohta. Ettekirjutus on kaebajale tehtud korrakaitseseaduse (KorS) § 28 lg 1 alusel. Konkreetne

3-20-206

5(9)

meede korrarikkumise kõrvaldamiseks, mille rakendamise kohustus ettekirjutusega kaebajale

pandi (tootepartii turult tagasi kutsumine), on toidukäitleja kohustusena sätestatud määruse

nr 178/2002 art 19 lg-s 1. Ettekirjutusega kaebajale pandud kohustused on kehtiva õigusega

kooskõlas ning korrarikkumise kõrvaldamiseks vajalikud ja proportsionaalsed. Kaebaja taotleb

sisuliselt seda, et tal lubataks kõnealune tootepartii turul lõpuni realiseerida ja seda vaatamata

asjaolule, et toode ei ole nõuetekohane ning asjassepuutuva Euroopa Liidu ja Eesti õiguse

kohaselt ei ole sellise toote turustamine lubatud. Kaebaja taotlus on ilmselgelt suunatud

õigusvastase eesmärgi saavutamisele. Kaebaja väide, et kui ohtu inimese tervisele pole, ei ole

ettekirjutuse tegemine põhjendatud, on põhimõtteliselt väär. Esiteks annab toote turult

kõrvaldamise ettekirjutuse tegemise aluse asjaolu, et toode ei ole nõuetekohane (sh sisaldab

lubatud piirnormi ületaval määral kaadmiumi). Seega ei eelda kõnealuse meetme rakendamine

seda, et haldusmenetluses oleks tuvastatud tootest lähtuv vahetu oht inimese tervisele. Teiseks

tuleb arvestada, et nimelt toiduohutuse aspektist on regulatsioonide eesmärgiks seatud

kaadmiumi sisalduse vähendamine toidus nii palju kui võimalik (vt määruse nr 1881/2006

preambula p 41), mistõttu saab ka põhjendatult järeldada, et piirnormi ületavas määras

kaadmiumi sisaldav toidulisand ei ole ohutu inimese tervisele. Nõuetele mittevastava

toidulisandi turustamine ei ole kehtiva õiguse kohaselt lubatav sõltumata sellest, kas sellise

toote ohtlikkus inimese tervise seisukohalt on tuvastatud või mitte. ToiduS § 12 lg-st 1 ja

määruse nr 1881/2006 art 1 lg-st 1 tulenevalt ei ole võimalik valida antud toote turustamise

lubamise ja keelamise vahel ning sellest tulenevalt ei tõusetu ka küsimust sellest, kas valitud

meede on proportsionaalne või mitte. Vastustaja on kohaldanud ainuvõimalikku meedet ja

vastustajal puudus meetme valiku osas diskretsioon.

KOHTU PÕHJENDUSED

6. Kaebaja vaidlustab vastustaja 07.10.2019 kontrollaktis tehtud ettekirjutust osas, millega

kohustati kaebajat kõrvaldama müügilt toidulisandi „Monacor“ partii nr 20190114 ning

teavitama vastustajat kõrvaldatud koguste ja nende edasise käitlemise kohta. Samuti vaidlustab

kaebaja ettekirjutuse peale esitatud vaide kohta tehtud vaideotsust. Kaebaja ei ole vaidlustanud

ettekirjutusest tulenevaid teisi kohustusi, s.o kohustusi esitada teave toidulisandi „Monacor“

partii nr 20190114 müüdud ja müümata koguste kohta, esitada toote saatedokumendid ja teave

selle kohta, palju on müügil/olemas toidulisandi „Monacor“ teisi partiisid, ning kohustust

tõendada teiste partiide vastamist raskemetalli kaadmiumi osas nõuetele. Menetlusosaliste vahel

on vaidlus ennekõike selles, kas vastustaja ettekirjutus toidulisandi „Monacor“ partii

nr 20190114 müügilt kõrvaldamise kohta ning kõrvaldatud kogustest ja nende edasisest

käitlemisest teavitamise kohta on õiguspärane.

7. Vaidlus puudub selles, et Järvamaa keskuse peaspetsialist Linda Vooremäe viis 03.09.2019

Järvamaal Paides asuvas Benu apteegis läbi toidulisandite suunatud kontrolli ning teostas

kontrolltoiminguna proovide võtmise toidulisandist „Monacor“ (parim enne 12.2021, partii

nr 20190114), eesmärgiga analüüsida toidulisandis olevate raskemetallide sisaldust. Vaidlus

puudub ka selles, et kaebaja on kõnealuse toidulisandi maaletooja ja turustaja. Nimetatud

asjaolu nähtub ka toidulisandi pakendi pildilt (kontrollakti lisas 1) ja proovivõtu protokollist

(kontrollakti lisa 2). Samuti ei vaidle pooled selle üle, et nimetatud toidulisandi kaadmiumi

sisaldus 1,552+/-0,310 mg/kg ületab lubatud piirnormi määruse nr 1881/2006 mõttes, s.o

määruse lisa p-s 3.2.21 kehtestatud kaadmiumi piirnorm toidulisanditele (1 mg/kg). Tuvastatud

kaadmiumi sisaldus kõnealuses toidulisandis nähtub ka 19.09.2019 katseprotokollist

nr TA1915242-KT (kontrollakti lisa 3).

8. Kaebaja hinnangul ei selgu ettekirjutusest selle andmise põhjendused, täpsemalt see, kas

vastustaja peab toidulisandit ohtlikuks või on põhjuseks ainult piirnormi ületamine. Kaebaja on

3-20-206

6(9)

seejuures arvamusel, et ainuüksi piirnormi ületamine ei tähenda ohtu inimese tervisele ja sellisel

juhul pole ettekirjutuse tegemine põhjendatud. Vastustaja pole kaebaja arvates esitanud

põhjendusi toidulisandi ohtlikkuse kohta ega põhjendanud toote partii turult eemaldamise

kohta. Kaebaja arvates ei ole rakendatud meede proportsionaalne ja meetme proportsionaalsust

pole ka hinnatud.

9. HMS § 54 järgi on haldusakt õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt

andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta

ning vastab vorminõuetele. HMS § 55 lg 1 järgi peab haldusakt olema selge ja üheselt mõistetav

HMS § 56 kohaselt peab kirjalik haldusakt olema kirjalikult põhjendatud. Kontrollakti

tuvastatud asjaolude kirjeldusest nähtub selgelt, millisest toote partiist on võetud proovid ja

millisel eesmärgil, s.o toidulisandi „Monacor“ tootepartii nr 20190114 proov raskemetallide

analüüsimiseks. Samuti nähtub tuvastatud asjaolude osast viide määruses nr 1881/2006

kehtestatud kaadmiumi sisalduse piirnormile ja välja on toodud ka katseprotokolliga

nr TA1915242-KT tuvastatud toidulisandi „Monacor“ kaadmiumi sisaldus. Kontrollaktis on

määruse nr 1881/2006 osas viidatud selle andjatena Euroopa Parlamendile ja nõukogule, kuigi

tegemist on Euroopa Komisjoni määrusega. Et kontrollaktis toodud viited siiski kattuvad

komisjoni määruse sisuga, on nimetatud eksimus käsitletav ebatäpsusena, mis ei mõjutanud

haldusakti sisu (HMS § 59). Seega ei ole see eksimus aluseks otsuse tühistamisel. Kontrollakti

asjaolude kirjeldusest nähtub selgelt, et raskemetallide piirnormi ületav toit ei vasta nõuetele ja

see on vastuolus ToiduS §-ga 12, mille järgi peab turule viidav toit olema ohutu inimese

tervisele ja vastama õigusaktides sätestatud nõuetele. Seega on vaidlustatud haldusaktis selgelt

välja toodud selle andmise eeldusena asjaolu, et kõnealuses toidulisandis „Monacor“ ületas

kaadmiumi sisaldus õigusaktidega lubatud piirnormi. Seejuures on eelnevalt esile toodud

põhjendused, sh selle andmise faktiline ja õiguslik alus, kooskõlas HMS § 56 sätetega.

Ettekirjutuses rakendatud meetme alusena on viidatud korrektselt ka KorS §-dele 26-29.

Ettekirjutus on üldjoontes selge ja üheselt mõistetav (HMS § 55 lg 1).

10. Vastupidiselt kaebuses väidetule on kohtu hinnangul ainuüksi toidus sisalduva saasteaine

piirnormi ületamine aluseks toote turult kõrvaldamise ja turustamise keelamise ettekirjutuse

tegemiseks. Kohus nõustub vastustajaga, et ettekirjutuse tegemisel ja meetme rakendamisel ei

pidanud vastustaja eraldi sisustama inimesele lähtuvat vahetut ohtu, kuivõrd ToiduS §-st 12

tuleneb selgelt, et turuleviidav toit peab olema ohutu inimese tervisele ning vastama samas

seaduses ja teistes õigusaktides sätestatud muudele nõuetele. Nimetatud sättest tuleneb üheselt,

et nõuetekohane ei ole seega ka toit, mis ei vasta ToiduS-is ja teistes õigusaktides sätestatud

nõuetele. ToiduS § 141 lg 1 esimese lause kohaselt käsitatakse toidulisandina toitu, mille

kasutamise eesmärk on tavatoitu täiendada ning mis on inimesele toitainete või muude

toitainelise või füsioloogilise toimega ainete kontsentreeritud allikaks. ToiduS § 19 lg 1 kohaselt

on saasteaine toidus leiduv aine, mis on sinna sattunud esmatootmisel kasutatud ainete tõttu,

käitlemise ajal või keskkonna saastumise tagajärjel ning mis võib olla inimese tervisele ohtlik

või mis võib halvendada toidu omadusi. Määruse nr 1881/2006 art 1 lg 1 kohaselt ei tohi lisas

loetletud toiduaineid turule viia, kui need sisaldavad määruse lisas loetletud saasteaineid lisas

sätestatud piirnormist suuremal määral. Seega tuleneb nimetatud määrusest sõnaselge keeld

saasteainete sisalduse osas piirnorme ületava toidu turule viimiseks. Nimetatu tuleneb selgelt

ka Euroopa Komisjoni 12.05.2014 määrusest nr 488/2014, millega muudetakse määrust (EÜ)

nr 1881/2006 seoses toiduainetes sisalduva kaadmiumi piirnormidega (määrus nr 488/2014).

Nimelt muudeti määrusega nr 488/2014 määrust nr 1881/2006 ja kehtestati täiendavad

kaadmiumi piirnormid toodetele, millele enne neid piirnorme polnud kehtestatud. Määruse

nr 488/2014 art-s 2 on välja toodud need erandid, milliste piirnormidele mittevastavate

toiduainete turustamine võis jätkuda kuni minimaalse säilivusaja või tarvitamise tähtaja lõpuni.

See tähendab, et täiendavate kaadmiumi piirnormide kohaldamist teatud toodete suhtes lükati

3-20-206

7(9)

kohanemise tagamiseks edasi (määruse nr 488/2014 preambula p 18). Toidulisanditele ei ole

sellist üleminekuaega ühegi õigusaktiga kehtestatud, seega ei ole lubatud ühelgi juhul turustada

toidulisandeid, mille kaadmiumi piirnorm ületab määruse nr 1881/2006 lisas toodud piirnorme.

Lisaks on määruse nr 1881/2006 preambula p-s 2 esile toodud, et rahva tervise kaitsmiseks on

oluline, et saasteainete sisaldust hoitaks toksikoloogiliselt vastuvõetaval tasemel. Rahvatervise

tõhusa kaitse tagamiseks ei tohi piirnormist suurema saasteainesisaldusega tooteid turule viia ei

olemasoleval kujul, segatuna teiste toiduainetega ega teiste toiduainete koostisosana (määruse

nr 1881/2006 preambula p 6). Seega on Euroopa Liidu tasandil kehtestatud ühtsed ja ranged

piirnormid teatavatele saasteainetele, mis võivad toiduainetes sisalduda. Liidu pädevuse

teostamisel võtavad institutsioonid vastu määruseid, direktiive, otsuseid, soovitusi ja arvamusi

(Euroopa Liidu toimimise lepingu art 288). Määrust kohaldatakse üldiselt. See on tervikuna

siduv ja vahetult kohaldatav kõikides liikmesriikides. Seega on määrused liikmesriigile siduvad

ja otseselt kohaldatavad. Ka määruse nr 1881/2006 art-st 12 tuleneb selgelt, et määrus on

tervikuna siduv ja vahetult kohaldatav kõikides liikmesriikides.

11. Eelnevast tulenevalt ei pidanud vastustaja peale kaadmiumi sisalduse tuvastamist

piirnorme ületavas suuruses eraldi kaaluma, kas toidulisand „Monacor“ on ohtlik inimese

tervisele. Ainuvõimalik meede oli saasteaine piirnormi ületav toode müügilt kõrvaldada.

Vastustajal puudus õigus kaaluda meetme kohaldamist või kohaldamata jätmist või valida

meetmete kohaldamise vahel. Ainuüksi piirnormi ületamise tuvastamine on toote müügilt

kõrvaldamise õiguslikuks aluseks. Vastustaja järelevalve pädevus tuleneb ToiduS § 47 lg-st 1.

Meetme rakendamise aluseks on KorS § 28 lg 1, mille kohaselt on pädeval korrakaitseorganil

ohu või korrarikkumise korral õigus panna avaliku korra eest vastutavale isikule ettekirjutusega

ohu tõrjumise või korrarikkumise kõrvaldamise kohustus ning hoiatada teda sama paragrahvi

lg-s 2 või 3 nimetatud haldussunnivahendite kohaldamise eest, kui isik ei täida kohustust

hoiatuses määratud tähtaja jooksul. Lisaks tuleneb ka kaebajale endale vahetu kohustus nõuetele

mittevastava toidu turult eemaldamiseks määruse nr 178/2002 art 19 lg-st 1, mille kohaselt peab

toidukäitleja, kui tal on põhjust arvata, et tema imporditud, toodetud, töödeldud, valmistatud

või turustatud toit ei vasta toiduohutusnõuetele, algatama viivitamata menetlused kõnealuse

toidu kõrvaldamiseks turult, kui toit on kõnealuse esmakäitleja vahetu kontrolli alt väljunud,

ning teatab sellest pädevatele asutustele. Kui toode võib olla juba tarbijani jõudnud, siis annab

käitleja tarbijatele tõhusat ja täpset teavet toote kõrvaldamise põhjuste kohta ning toimetab

tarbijatele juba tarnitud tooted vajaduse korral tagasi, kui muud meetmed ei ole piisavad

tervisekaitse kõrge taseme saavutamiseks.

12. Asjakohatu on kaebaja viide komisjoni määruse nr 1881/2006 lisa p-s 3.2.22 kehtestatud

kaadmiumi piirnormile 3 mg/kg, mis on kehtestatud toidulisanditele, mis koosnevad üksnes või

peamiselt kuivatatud merevetikatest, merevetikatest valmistatud toodetest või kuivatatud

kahepoolmelistest molluskitest. Vaidlust ei ole selles, et toidulisand „Monacor“ ei kuulu

eelnimetatud toidulisandite hulka ja see koosneb hoopis punase riisi ekstraktist. Seega ei saa

toidulisandile „Monacor“ kohaldada piirnormi, mis on toodud määruse lisa p-s 3.2.22 ja mis

kehtib teistsugustele toodetele. Seejuures ei nõustu kohus sellega, et mõne muu toote osas

leebema piirnormi kehtestamine tähendab väiksema kaadmiumi sisaldusega toodete osas

ohutust inimese tervisele, samuti, et see asjaolu võimaldaks jätta turuleviimist piiravate

meetmete, sh müügist kõrvaldamise, rakendamata. Nagu öeldud, tuleb rakendada turuleviimist

piiravaid meetmeid igal juhul, kui toit ei ole nõuetekohane ning lähtuda tuleb seejuures

vastavale tootegrupile kehtestatud piirnormidest. Toidu ohutuse üle spekuleerimine erinevatele

toodetele kehtivate piirnormide erinevuse mõttes eelnevat ümber ei lükka. Asjaolu, et mõne

toote osas on raskemetallide piirnormid leebemad kui teise toote suhtes, ei tähenda antud juhul

seda, et järelevalveasutus peaks sel põhjusel asuma kaaluma toidust lähtuvat ohtu inimese

tervisele. Sellisel juhul kaotaks piirnormide kehtestamine oma sisulise mõtte. Kui konkreetsele

3-20-206

8(9)

tootele on kehtestatud piirnorm, siis tuleb selle piirnormi ületamisel rakendada asjakohaseid

meetmeid.

13. Kaebaja on esitanud vastustajale ja kohtule ekspertarvamuse, milles on antud hinnang

normist erineva kaadmiumi sisaldusega toidulisandi mõjust inimese tervisele ja ohutaseme

muutusele. Kaebaja arvates tõendab ekspertarvamus, et toidulisand „Monacor“ ei ole nõuetele

vastava tarbimise korral ohtlik inimese tervisele. Kohus nõustub vastustaja poolt vaideotsuses

märgitud seisukohaga, et ekspertarvamuses puudub hinnang toote nõuetelevastavuse kohta ning

hinnatud on vaid terviseriski ja sedagi piiratult vaid 60 kg kaaluva täiskasvanu kohta. Seejuures

on vastustaja õigesti märkinud, et ekspertarvamus peaks sisaldama ka hinnangut kaadmiumi

saadavusele tervikuna, arvestades, et kaadmiumi saadakse ka muudest allikatest. Tuleb

märkida, et täiendavate kaadmiumi piirnormide kehtestamisel märkis Euroopa Komisjon

määruse nr 488/2014 preambula p-s 3 järgmist: CONTAM-komisjon järeldas toidus esineva

kaadmiumi kohta esitatud arvamuses, et Euroopa riikides saadakse toidust kaadmiumi nädalas

keskmiselt ligikaudu 2,5 μg/kehamassi kilogrammi kohta. On võimalik, et teatavates

elanikkonnarühmades ületatakse lubatud nädaladoosi umbes kaks korda. CONTAM-komisjon

järeldas lisaks, et kuigi tõenäoliselt ei avalda selline kaadmiumi kogus inimese neerudele

kahjulikku mõju, tuleks inimeste kokkupuudet kaadmiumiga siiski vähendada. Samuti on sama

määruse preambula p-s 7 esile toodud, et saasteainete piirnormid kehtestatakse, järgides

ALARA põhimõtet (nii madal kui mõistlike vahenditega saavutatav) nii selliste kaupade puhul,

mille suhtes on kaadmiumi piirnormid juba kehtestatud (näiteks köögiviljad, liha, kala,

mereannid, rups ja toidulisandid) kui ka selliste kaupade puhul, mille suhtes piirnormid alles

kehtestatakse (näiteks kakao- ja šokolaaditooted), võttes aluseks andmed ainete esinemise kohta

ja Euroopa Liidu kodanike tarbimisharjumused. Seega on iga toote piirnormide kehtestamisel

arvestatud andmeid selles tootes ainete esinemise kohta ja kodanike tarbimisharjumusi. Lisaks

on oluline märkida, et rahvatervise kaitsmise kõrval on piirnormide kehtestamisel peetud silmas

ka erinevusi liikmesriikide õigusaktides ja nendest erinevustest tulenevat konkurentsi

moonutuste ohtu ning vajadust kehtestada mõnede saasteainete puhul ühenduse meetmed, et

proportsionaalsuse põhimõtet järgides tagada turu ühtsus (määruse nr 1881/2006 preambula

p 3). Määruse nr 1881/2006 preambula p-s 4 rõhutatakse vajadust kehtestada ranged piirnormid,

mida on võimalik mõistlikkuse piires saavutada heade põllumajandus-, kalandus- ja

tootmistavade järgimise abil ning toidu tarbimisega seotud riske arvesse võttes. Seega on

piirnormide kehtestamisel lisaks rahvatervise kaitsele ka turu ühtsuse tagamise eesmärk ja

konkurentsi moonutuse ohu vältimine. Järelikult ei saa nimetatud ekspertarvamus olla ühelgi

juhul aluseks ettekirjutuses ja vaideotsuses toodud põhjenduste ümberlükkamiseks, isegi kui

piirnormi ületamisel ei pruugi selle toote tarbimine olla igal juhul inimese tervisele ohtlik.

Ennekõike ei ole ekspertarvamusega ümberlükatud, et toidulisand „Monacor“ ei vasta nõuetele

kaadmiumi sisalduse piirnormi ületamise tõttu, piirnormid on kehtestatud nii toiduohutuse kui

turu ühtsuse tagamiseks ning toidulisandi „Monacor“ turustamine ei saa olla sel põhjusel

lubatud.

14. Kaebaja viitas vaides ärakuulamisõiguse rikkumisele. Kaebuses ta sellele rikkumisele ei

tugine. HMS § 40 lg 1 järgi peab haldusorgan enne haldusakti andmist andma menetlusosalisele

võimaluse esitada kirjalikus, suulises või muus sobivas vormis asja kohta oma arvamus ja

vastuväited. HMS § 5 lg 1 järgi määrab haldusorgan menetlustoimingu vormi ja muud

haldusmenetluse üksikasjad kaalutlusõiguse alusel, kui seaduse või määrusega ei ole sätestatud

teisiti. Seega on menetlustoimingu vormi valik vastustaja otsustada. Kontrollaktist nähtuvalt

edastati kaebajale 07.10.2019 e-postiga tuvastatud asjaolude kirjeldus, kus olid välja toodud ka

kavandatava ettekirjutuse kohustused. Muuhulgas oli välja toodud, et vastav toidulisandi partii

tuleb müügilt kõrvaldada ning teavitada vastustajat kõrvaldatud koguste ja nende edasise

käitlemise kohta. Et kaebaja sai esitada oma arvamuse, nähtub asjaolust, et kaebaja juhatuse

3-20-206

9(9)

liige Magnus Kõur on 07.10.2019 andnud kontrollakti asjaolude kirjeldusele järgmise

tagasiside: „Tere. Selge on, et edaspidi peame kaadmiumi teemale rohkem tähelepanu pöörama,

et selliseid olukordi üldse ei tekiks. Toote turult tagasikutsumisega me ei nõustu.“. Nimetatu on

välja toonud vastustaja ka vaideotsuses. Kaebaja ei ole vaidlustanud kontrollakti asjaolude

kirjelduse saamist selles toodud ulatuses, samuti tagasiside andmist eelmärgitud viisil ja

sõnastuses. Seega on kaebajal olnud võimalus esitada ettekirjutusele oma arvamus ja

vastuväited ning vastupidised kaebaja väited ei ole põhjendatud. Haldusmenetlus viidi läbi

õiguspäraselt ja selle käigus ei ole kaebaja õigusi rikutud.

15. Vaideotsus on õiguspärane samadel põhjendustel nagu ettekirjutuski. Asjaolu, et kaebaja

ei nõustu vaideotsuses toodud seisukohtade ja põhjendustega, ei muuda seda õigusvastaseks.

Kaebaja ei ole välja toonud täiendavaid menetluslike või muid rikkumisi, mis tingiksid

vaideotsuse tühistamise.

16. Kokkuvõtvalt leiab kohus, et vaidlustatud ettekirjutus ja vaideotsus on antud pädeva

haldusorgani poolt selle andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas. Seega on

vastustaja 07.10.2019 kontrollaktis tehtud ettekirjutus ja 02.01.2020 vaideotsus õiguspärased.

Eeltoodud põhjendustel jätab kohus kaebuse terves ulatuses rahuldamata.

17. Kuna kohus teeb otsuse kaebaja kahjuks, jäävad menetluskulud tema kanda (HKMS § 108

lg 1). Vastustaja ei ole taotlenud tema menetluskulude väljamõistmist kaebajalt ega ole esitanud

kohtule tähtaegselt menetluskulu dokumente, seepärast jäävad tema võimalikud menetluskulud

tema enda kanda (HKMS § 109 lg 1).

/allkirjastatud digitaalselt/