3-18-2116/48 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

KOHT UOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Daimar Liiv

Otsuse avalikult teatavaks

tegemise aeg ja koht

23. märtsil 2020, Tallinn

Haldusasja number

3-18-2116

Haldusasi

OÜ Romero Assets kaebus Lennuameti 27.08.2018

kooskõlastuse

„Detailplaneeringu

kooskõlastamistingimuste

muutmine“

nr

4.6-

8/18/4490-1

tühistamiseks

või

alternatiivselt

õigusvastasuse

tuvastamiseks

ja

Lennuameti

kohustamiseks anda uus kooskõlastus

Menetlusosalised

Kaebuse esitaja: OÜ Romero Assets, esindajad: v.adv

Madis Päts ja Veikko Varik

Vastustaja: Lennuamet, volitatud esindajad Anastasia

Levin ja Andres LKainoja

Kaasatud haldusorgan: Tallinna linn, esindaja Eva

Vanamb

Asja läbivaatamise viis

Kohtuistung 19.06.2019, kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada kaebus ja tühistada Lennuameti 27.08.2018 kooskõlastus

„Detailplaneeringu

kooskõlastamistingimuste

muutmine“

nr

4.6-

8/18/4490-1

2. Mõista vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud summas 4845

eurot. Kaasatud menetlusosalise menetluskulud jäävad tema enda kanda.

3. Sekretäril edastada kohtuotsus menetlusosalistele.

Edasikaebamise kord

Otsuse peale võib Tallinna Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva

jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 22. aprillil 2020.

Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada

vastuapellatsioonkaebuse

päeva

jooksul

apellatsioonkaebuse

vastuapellatsioonkaebuse

esitajale

kättetoimetamisest

arvates

või

ülejäänud

apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184 lg 3).

Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses

märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus

menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).

Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb

tal Tallinna Ringkonnakohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse

esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning

apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka

menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama

apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tallinna linna menetluses on Tallinna linna Paldiski mnt 104a, 104n, 106, 106a, 106b, 106/1

kinnistute ja lähiala detailplaneering, millele andis Lennuamet 25.04.2014 kooskõlastuse nr

4.6-8/14/1182. Lennuameti lennutegevuse osakonna juhataja peadirektori ülesannetes Kaupo

Toodu 27.08.2018 kirjaga nr 4.6-8/18/4490-1 “Detailplaneeringu kooskõlastamistingimuste

muutmine” (tl 5) muutis Lennuamet oma 25.04.2014 antud kooskõlastust nr 4.6-8/14/1182 OÜ

Romero Assets (edaspidi kaebaja) omandis olevate Tallinna linna Paldiski mnt 104a, 104n, 106,

106a, 106b, 106/1 kinnistute ja lähiala detailplaneeringule (koostanud AS Nord Projekt, projekt

06260, edaspidi ka kui detailplaneering), millega sisuliselt vähendati esimese kooskõlastusega

lubatud hoonete maksimaalset absoluutkõrgust 130 meetrilt merepinnast 89 meetrini

merepinnast seoses Lennart Meri Tallinna lennuvälja rekonstrueerimistööde lõppemisega ja

nendest tulenevate uute piirangupindade parameetritega.

2. Kaebaja esitas Lennuametile 27.09.2018 vaide, millega taotles uue kooskõlastuse kui

eelhaldusakti tühistamist, sest see ei vasta haldusaktile esitatavatele nõuetele. Lennuamet

tagastas oma 05.10.2018 teatega nr 2-2/18/5146-2 (tl 6-8p) vaide HMS § 79 lg 1 p 1 alusel.

09.11.2018 (koos 14.12.2018 kaebuse täpsustusega) saabus Tallinna Halduskohtule OÜ

Romero

Assets

kaebus

Lennuameti

27.08.2018

kooskõlastuse

„Detailplaneeringu

kooskõlastamistingimuste muutmine“ nr 4.6-8/18/4490-1 tühistamiseks või alternatiivselt

Lennuameti

27.08.2018

kooskõlastuse

“Detailplaneeringu

kooskõlastamistingimuste

muutmine” nr 4.6-8/18/4490-1 õigusvastasuse tuvastamiseks ja Lennuameti kohustamiseks

uue kooskõlastuse andmiseks.

3. 21.12.2018 määrusega (tl 32) võttis kohus kaebuse menetlusse. Asjas toimus 19.06.2019

kohtuistung, millel mindi üle kirjalikule menetlusele.

KAEBUSE ESITAJA NÕUDED JA PÕHJENDUSED

4. Kaebuse esitaja palub kaebuse rahuldada alljärgnevatel põhjustel.

4.1. Kaebaja märgib, et HMS § 52 lg 1 p 2 kohaselt võib haldusorgan enne asja lõplikku

lahendamist teha õiguslikult siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omava asjaolu

(eelhaldusakt). Eelhaldusaktiga tuvastatakse või määratakse seega kindlaks hilisema lõpp-

otsustuse jaoks siduvalt haldusakti üksiku eelduse olemasolu, mis lõpp-otsustuse jaoks

sõltumatult õiguslikke tagajärgi ei tekita. HMS § 52 lg 2 kohaselt eelhaldusakti suhtes

kohaldatakse haldusakti sätteid.

Kuigi eelhaldusakti pealkirjaks on „kooskõlastus“ ja selles ei ole märgitud eelhaldusakti

andmise faktilist ega õiguslikku alust, ei järeldu sellest kaebaja hinnangul automaatselt see, et

tegemist ei ole haldusakti, vaid kooskõlastusega HMS § 16 lg 1 tähenduses. Ka Lennuamet ise

on teates kinnitanud seda, et on eelhaldusakti väljastanud lennundusseaduse (LennS) § 35 lg-te

2, 21 ja 22 alusel, mille kohalik omavalitsus peab Lennuametiga kooskõlastama muuhulgas

maapinnast üle 45 m kõrgust ehitist hõlmavad detailplaneeringud ja Lennuametil on õigus

detailplaneeringu kooskõlastamisel väljastada lennuohutusnõuetest lähtuvaid tehnilisi

tingimusi ja seada kitsendusi või lubada lähiümbruse piirangupinda läbiva takistuse püstitamist

tulenevalt detailplaneeringule tehtud ekspertiisi tulemustest. Nimetatud alustel ongi Lennuamet

kehtestanud

eelhaldusaktiga

detailplaneeringu

suhtes

lubatavaks

suurimaks

hoone

absoluutkõrguseks 89 m. Vastava planeeringuala suhtes kehtivale ja üldplaneeringu tähendust

omava teemaplaneeringu ”Kõrghoonete paiknemine Tallinnas“ (edaspidi teemaplaneering)

kohaselt on vastavaks suurimaks hoone absoluutkõrguseks 130 m, mida on taotlenud

detailplaneeringu menetluses ka kaebaja.

Kaebaja osundab ka sellele, et teemaplaneeringu (mis omab antud asjaoludel kehtiva

üldplaneeringuga võrdväärset tähendust ja on seega õiguslikult siduv ka Lennuameti jaoks)

punkti 6.10 kohaselt kõrghoonete kavandamisel vaatlusalusesse piirkonda tuleb teha

aeronavigatsiooni, lennuliikluse ja lennuohutuse ekspertiis, mille käigus määratakse ühtlasi ka

ehitiste maksimaalne kõrgus maapinnast meetrites. Sellise ekspertiisi läbiviimise kohustus

lasub nii teemaplaneeringust kui LennS §-st 35 tulenevalt Lennuametil. Eelhaldusaktist ei

selgu, et selline ekspertiis oleks läbiviidud. Eelhaldusaktis ei ole ekspertiisi kajastatud, seda ei

ole eelhaldusaktile lisatud ega sellele ka viidatud. Teates viitab Lennuamet sellele, et on

eelhaldusakti andmisel justkui tuginenud kõnealuse piirkonna suhtes tehtud lennundusalasele

ekspertiisile, kuid möönab, et ei ole sellele eelhaldusaktis viidanud. Samuti nõustub Lennuamet

teates sellega, et ei ole eelhaldusaktis viidanud ühelegi asjasse puutuvale õigusnormile, mis

kokkuvõttes võis raskendada kaebajal eelhaldusakti mõistmist.

4.2. Kaebaja hinnangul eelhaldusakt ei vasta haldusaktile sätestatud põhjendamise nõuetele,

kuna ei sisalda asjakohast faktilist motivatsiooni asjaolude kohta ega ka õiguslikke aluseid, mis

tõid kaasa eelhaldusaktiga vaide esitaja omandiõiguse olulise kitsendamise võrreldes

teemaplaneeringus sätestatu ja varasema kooskõlastusega. Eelhaldusaktist ei selgu see, millisel

moel Lennuamet on jõudnud järeldusele, et detailplaneeringu planeeringualal on

detailplaneeringu suhtes lubatavaks suurimaks hoone absoluutkõrguseks just 89 m. Lennuameti

üldist viidet sellele, et selline kõrguspiirang tuleneb L. Meri lennuvälja konfiguratsioonis ja

instrumentaallähenemise protseduurides toimunud muudatustest, ei ole vaide esitaja hinnangul

võimalik käsitleda kehtestatud piirangu asjakohase või piisava põhjendusena. Seda juba

ainuüksi seetõttu, et selle põhjal ei ole võimalik aru saada, kuidas Lennuamet on jõudnud just

89 m kõrguspiiranguni. Eelhaldusakti mainitud defekte ei eita ka Lennuamet ise kaebajale

hiljem saadetud teates. Samas Lennuameti poolt vaidemenetluse käigus esitatud ebamääraseid

väiteid eelhaldusakti põhjendamise osas ei saa arvestada, kuivõrd eelhaldusakti defektsuse tõttu

puudub võimalus kontrollida, millest Lennuamet eelhaldusakti andmisel tegelikult lähtunud on.

Mainitud asjaoludel leiab kaebaja, et Lennuamet ei ole tuvastanud eelhaldusakti andmiseks

vajalikke faktilisi eeltingimusi ja ei ole seetõttu eelhaldusakti asjakohaselt põhjendanud.

Mainitud menetlusvead on endaga kaasa toonud ka ebaõige ja põhjendamatu eelhaldusakti

andmise, mis kaebaja hinnangul on TLPA-le siduv, mistõttu on see käsitletav HMS § 52 lg 1 p

2 alusel eelhaldusaktina. Eelhaldusakt on kaebaja hinnangul nii formaalselt kui ka sisuliselt

meelevaldne, põhjendamatu ja õigusvastane. Kaebaja leiab eelpool toodud asjaoludel, et

Lennuamet on eelhaldusakti andmisel rikkunud kaebaja subjektiivseid õigusi ja seaduslikke

huve, kuivõrd eelhaldusaktiga oluliselt piiratakse kaebaja edasisi võimalusi püstitada oma

kinnistutele

kõrghoone.

Menetlusvigadega

tehtud

ja

motiveerimata

haldusakt

on

seadusevastane sellepärast, et pole võimalik kontrollida, miks ja millisel õiguslikul alusel on

haldusakt antud.

4.3. Toimingu õigusvastasuse tuvastamise nõue

LennS § 35 lg-te 2, 21 ja 22 kohaselt on Lennuametil on õigus detailplaneeringu

kooskõlastamisel väljastada lennuohutusnõuetest lähtuvaid tehnilisi tingimusi ja seada

kitsendusi või lubada lähiümbruse piirangupinda läbiva takistuse püstitamist üksnes tulenevalt

detailplaneeringule tehtud ekspertiisi tulemustest. Sellisele ekspertiisile Lennuamet kirjas ei

viita. Seetõttu ei ole käesoleval ajal võimalik teostada ka kohtulikku kontrolli selle üle, millest

Lennuamet kirja koostamisel tegelikult lähtus. Lennuamet on kirjaga seatud piiranguid

põhjendanud üksnes menetlusvälise isiku tegevusega, mis seisnevad pärast eelmise analoogse

kooskõlastuse andmist Tallinna lennujaama konfiguratsiooni ja instrumentaallähenemise

protseduurides tehtud muudatustest. Kuivõrd Lennuamet ei ole kirjas esile toonud LennS § 35

lg-te 2, 21 ja 22 sätestatud aluseid, on kirja näol tegemist õigusvastase menetlustoiminguga.

Kaebaja esitas kirjale vaide, mille Lennuamet jättis läbivaatamata leides, et kirjaga ei piirata

kaebaja subjektiivseid õigusi ja tegemist on üksnes Lennuameti ettepanekuga detailplaneeringu

sisu suhtes. Kaebaja vaidele vastuseks esitatud teates asus Lennuamet lisaks mainitule ka uuele

seisukohale, viidates nüüd sellele, et vastavalt lennundusseadusele ja teemaplaneeringus

sätestatule on 20.06.2018 piirkonna kohta tehtud lennundusalane ekspertiis Tallinna lennuvälja

instrumentaallähenemise protseduuride ja ICAO Annex 14 piirangute suhtes. Teates asub

Lennuamet võrreldes kirjaga uuele seisukohale ja leiab, et vaidlusaluse kooskõlastuse aluseks

olid hoopis vastava ekspertiisi tulemused. Teatest ei selgu, miks Lennuamet ei viidanud juba

kirjas vastavale dokumendile ja kui ekspertiisile siiski toetuti, siis millisele konkreetsemale

ekspertiisis sisalduvale seisukohale/järeldusele Lennuamet kirjaga antud kooskõlastuses on

tuginenud. Lennuamet on piirdunud vaid üldise viitega vastavale dokumendile ja möönnud

seda, et kirjas sisalduv seisukoht võis tõepoolest kaebajale kõnealustel põhjustel ebaselgeks

jääda.

Pärast teate kättesaamist ja enne kaebuse kohtule esitamist pöördus kaebaja Lennuameti poole

täiendava selgitustaotlusega, millega muuhulgas palus selgitada, millega konkreetsemalt on

põhjendatud planeeringualal maksimaalselt lubatava hoonestuse kõrguse oluline vähendamine

89 meetrile olukorras, kus ICAO piirangupindade analüüs peab jätkuvalt võimalikuks alale kuni

217 m kõrguse hoonestuse rajamist. Nimetatud küsimusele Lennuamet oma 07.11.2018

vastuskirjas nr 2-2/18/5146-4 sisuliselt ei vastanud, piirdudes vaid üldsõnalise viitega

väidetavalt läbi viidud lennundusalasele ekspertiisile, lisades nüüd ekspertiisi läbiviija nime –

Lennuliiklusteeninduse AS. Kaebajale jääb arusaamatuks Lennuameti vaatlusaluses vastuses

sisalduv seisukoht, mille kohaselt vaatamata sellele, et vaidlusalune kiri ei sisalda selles

sisalduva kooskõlastuse andmise õiguslikku ega faktilist alust, on kooskõlastus ise antud

adekvaatsetel ja seaduslikel alustel.

Kaebaja osundab antud kontekstis ka sellele, et kaebajale kättesaadav Lennuliikluse AS poolt

koostatud “Aeronavigatsiooniline ekspertiis teemaplaneeringule “Kõrghoonete paiknemine

Tallinnas““ on ilmselt koostatud 2017-ndal, mitte 2018-ndal aastal (edaspidi ekspertiisiakt).

Seega jääb ebaselgeks, millisele dokumendile Lennuamet oma teates ja vastuses kaebaja

selgitustaotlusele viitab. Juhul, kui Lennuameti kooskõlastus üldse tugineb ekspertiisiaktile,

jääb ebaselgeks, millisele konkreetsele ekspertiisiakti osale Lennuamet tugines oma

kooskõlastuse andmisel. Kaebaja hinnangul ei ole kirjas sisalduva Lennuameti seisukoha

põhjendatust võimalik käesoleval ajal kuidagi kontrollida, kuivõrd ei ole võimalik selgitada,

millest Lennuamet tegelikult lähtus kirja koostamisel. Seoses ekspertiisiaktiga ja vaidlustatava

kooskõlastusega peab kaebaja vajalikuks osundada veel järgmistele aspektidele:

(a) ekspertiisiakti lisa 2 (ICAO Annex 14 piirangupindade analüüs) kohaselt ala nr 10 kohal

(selles alas paiknevad kaebaja kinnistud) Annex 14 tõususektori piirangupind 217 m üle

keskmise merepinna, mistõttu ekspertiisiakti kohaselt planeeritava hoonestuse kõrgust 130 m

see ei mõjuta. Lennuamet viitab oma 07.11.2018 kirjas ICAO Annex 14 sätestatud

piirangupinnale 177 m maapinnast, mis on küll madalam, kui ekspertiisiaktis ja ICAO Annex

14 sisalduv vastav näitaja, kuid on siiski oluliselt kõrgem kui teemaplaneeringus sätestatud ja

kaebaja detailplaneeringu lahenduses sisalduv maksimaalne lubatav hoonestuse kõrgus, mis on

130 m. Kaebaja osundab ka sellele, et LennS § 35 lg-le 21 kohaselt saab Lennuamet lubada

(seega ka keelata) üksnes lähiümbruse piirangupinda läbiva takistuse püstitamist. Muudel

juhtudel saab Lennuamet kaebaja hinnangul üksnes esitada lennuohutusnõuetest tulenevaid

tehnilisi tingimusi LennS § 342 lg 3, 4 ja 5 tähenduses ja mitte piirata muude õigusaktidega

ettenähtud hoonete kõrgusi;

(b) ekspertiisiaktis sisalduvad küll läbisegi ekspertiisi erinevad tulemused, seletused ja kaardid,

kuid selles ei ole üldse kajastatud ekspertiisi käiku ehk siis seda, kuidas ekspertiisi läbiviijad

on jõudnud meetri täpsusega järeldusteni (eelduslikult kalkulatsioonid) lubatava hoonestuse

kõrguste osas. Kaebaja leiab, et sellisel kujul on ekspertiisiakt mainitud põhjustel ise olulisel

määral defektne, kuivõrd puudub igasugune objektiivne võimalus kontrollida selles toodud

järelduste õigsust. Defektsele ekspertiisiakti alusel ei olnud Lennuametil võimalik välja anda

õiguspärast kooskõlastust, millega oluliselt piiratakse kaebaja ehitusõigust;

(c) lähtudes kirjas toodud seisukohtadest on Lennuamet piiranud olulisel määral kaebaja

detailplaneeringu lahendusega ettenähtavat ehitusmahtu vaid seetõttu, et AS Tallinna Lennuväli

menetlusvälise eraõigusliku juriidilise isikuna on mingil hetkel väidetavalt otsustanud omal

äranägemisel muuta oma lennuvälja konfiguratsiooni ja instrumentaallähenemise protseduure.

Seega isegi juhul, kui oleks võimalik asuda seisukohale, et kiri vastab vastavale

menetlustoimingule esitatavatele elementaarsetele nõuetele, jääb kaebajale arusaamatuks,

kuidas saab kaebaja vaatlusaluseid subjektiivseid õigusi ja seaduslike huvisid piirata üksnes

kolmanda isiku tegevuse pinnalt, mida ei ole kooskõlastatud kaebaja, kui puudutatud isikuga.

Kaebaja detailplaneeringu lahenduse menetlust alustati juba aastaid enne vastavaid AS Tallinna

Lennujaam poolt läbiviidud muudatusi. Puudub ka kindlus selles, et AS Tallinna Lennujaam

edaspidi uusi muudatusi ei teosta. Sellisel kujul muutub kaebaja majandustegevus

planeeringuala arendamisel sisuliselt täiesti võimatuks, sest eelduslikult peaksid vastavate

detailplaneeringute menetlemine toimuma maksimaalselt 2 aastase perioodi jooksul. Kuivõrd

LennS tulenevalt võib Lennuamet justkui vastavaid piiranguid kehtestada ka hiljem, kaotavad

ka juba kehtestatud detailplaneeringud sellisel juhul oma eesmärgi ning regulatiivse tähenduse.

Kaebaja osundab sellele, et Riigikohtu senise praktika kohaselt ei pea küll menetlustoimingu

tingimata vastama kõikidele nõuetele, mida esitatakse haldusaktile, kuid põhjendused peavad

olema siiski piisavad tõhusa kaebeõiguse tagamiseks (RK lahend 3-3-1-62-08, p 10, 3-3-82-

14, p 20). Arvestades vaidlustatava kooskõlastuse mõju ja olulisust detailplaneeringu

menetlemise edasisele käigule (vaidlusalune kõrguspiirang toob minimaalselt kaasa mitmete

aastate jooksul koostatud ja kooskõlastatud detailplaneeringu lahenduse olulise muutmise

vajaduse ja maksimaalset kogu detailplaneeringu menetluse luhtumise) on kaebaja hinnangul

põhjendatud ka vastavale menetlustoimingule kõrgendatud põhjendamisnõuete esitamine.

Kaebaja rõhutab veelkord seda, et Lennuamet ei ole antud asjaoludel täitnud isegi mitte

elementaarset põhjendamise kohustust.

4.4. Kaebaja on läbivalt osundanud sellele, et Lennuamet ei ole vaidlustatud menetlustoimingut

tehes seda põhjendanud. Vaidemenetluses Lennuamet selle seisukohaga ka nõustus ja viitas

hiljem põhjendamiskohustuse täitmiseks üldsõnaliselt Lennuliiklusteeninduse AS-i poolt

20.06.2018

koostatud

lennundusalasele

ekspertiisile

Tallinna

Lennuvälja

instrumentaallähenemise

protseduuridele

ja

ICAO

Annex

piirangute

suhtes.

Konkreetsemaid vaidlusaluse menetlustoimingu faktilisi põhjendusi ei ole Lennuamet siiani

esitanud. Kaebusele 24.01.2019 esitatud vastuses viitab Lennuamet antud asjaoludel koguni 2-

le erinevale ekspertiisiaktile, kuid ei ole oma vastusele neist ühtegi lisanud. Vastusest ei selgu

ka see, kas Lennuamet käsitab vaidlustatud menetlustoimingu sisulise põhjendusena kaebaja

poolt 14.12.2018 menetlusdokumendile lisatud Lennuliiklusteeninduse AS-i poolt koostatud

“Aeronavigatsiooniline ekspertiis teemaplaneeringule „Kõrghoonete paiknemine Tallinnas““

(edaspidi ekspertiisiakt) või mõnda teist dokumenti.

Samuti ei käsitle Lennuamet oma vastuses kaebuses ja kaebuse täienduses esitatud seisukohti,

mis puudutavad vaidlustatud menetlusdokumendi sisulist põhjendamatust, sealhulgas kaebaja

poolt esile toodud seisukohti ekspertiisiakti oluliste sisuliste puuduste kohta. Kaebaja leiab, et

ekspertiisiakt on defektne ja sellele toetudes ei olnud Lennuametil võimalik teha ka õiguspärast

menetlustoimingut. Juhul, kui oleks võimalik nõustuda Lennuameti seisukohaga, mille

kohaselt antud vaidluse lahendamiseks piisab üksnes üldsõnalisest ja formaalsest viitamisest

ekspertiisiaktile, puuduks kaebaja hinnangul igasugune reaalne võimalus vaidlusaluse

menetlustoimingu sisulise õigsuse ja põhjendatuse kohtulikuks kontrollimiseks.

Kaebaja märgib, et Lennuamet on oma vastuses kaebusele vaid üldsõnaliselt kirjeldanud

Tallinna Lennuväljal 2016 - 2017 toiminud rekonstrueerimistöid ja nendest tekkinud väidetavat

vajadust alandada teatud Tallinna piirkondades kõrghoonete maksimaalset lubatavaid kõrgusi

koos ebamäärasete viidetega mitmetele erinevatele Lennuliiklusteeninduse AS poolt koostatud

uuringutele. Kaebaja poolt esitatud menetlustoimingu põhjendatuse sisulisele kriitikale ei ole

Lennuamet üldse vastanud. Samuti ei ole Lennuamet esitanud ühtki põhjendust selle kohta,

miks Tallinna lennujaama rekonstrueerimine andis praktikas vastupidise tulemuse planeeritule

– eesmärgiks oli tõsta laskuvate lennukite kõrgust Tallinna linna ja Ülemiste järve kohal (vt.

https://www.tallinn-airport.ee/uudised/valmis-tallinna-lennujaama-lennuliiklusala-

arendusprojektikeskkonnamoju-hindamise-aruanne/ ).

Kaebaja toob välja, et menetlusse kaasatud Tallinna linn on oma seisukohas piirdunud vaid

viidetega kehtivale õigusele ning konstateeringuga, et Lennuamet on siiski põhjendanud oma

menetlustoimingut. Ka Tallinna linn ei ole oma vastuses käsitlenud kaebaja poolt esitatud

sisulisi etteheiteid ekspertiisiaktile, kui vaidlusaluse menetlustoimingu oletatavatele faktilisele

alusdokumendile.

4.5. Kaebuse esitaja palub vastustajalt välja mõista menetluskulud kokku summas 5325 eurot

ilma käibemaksuta sh riigilõiv summas 15 eurot vastavalt kohtule esitatud menetluskulude

nimekirjale.

VASTUSTAJA SEISUKOHT

5. Vastustaja kaebusega ei nõustu ja vaidleb sellele vastu kogu ulatuses.

5.1. Vastustaja selgitab esmalt, et Teemaplaneering „Kõrghoonete paiknemine Tallinnas“ on

kehtestatud Tallinna Linnavolikogu poolt 16.04.2009. Selle aluseks olev esimene

aeronavigatsiooniline ekspertiis tehti Lennuliiklusteeninduse AS-i (EANS) poolt 2005. aastal,

mis määras toonaste Annex 14 pindade ja instrumentaallähenemisprotseduuride alusel

kriitilised kõrgused ja kehtestas nende andmete alusel eri piirkondades kõrghoonetele suurimad

lubatavad kõrgused.

Vastustaja selgitab, et juunis 2016 kutsus Lennuamet kokku kohtumise TLPA, Lennuameti ja

EANSi vahel. Selle käigus selgitati osapooltele, et seoses Lennart Meri Tallinna lennuvälja

rekonstrueerimisprojektiga ning sellest tulenevate mõjude tõttu lennuliiklusele tuleb

kõrghoonete teemaplaneeringut peale rekonstrueerimisprojekti lõppemist muuta. Varasemal

muutmisel polnud mõtet, kuna rekonstrueerimise käigus muutusid pea kõik lennuvälja ning

seega ka selle lähiümbruse piirangupindade parameetrid. Lennuvälja rekonstrueerimistööd

lõppesid 2017. aasta IV kvartalis, mille järgselt koostas EANSi kaardigrupp ajakohase

aeronavigatsioonilise

ekspertiisi

(ekspertiis

nr

vt

https://www.tallinn.ee/est/ehitus/Korghoonete-paiknemine-Tallinnas või tl 21-31). TLPA-le

edastas Lennuamet selle ekspertiisi 13.12.2017. Uus ekspertiisi dokument lisati 19.07.2018 ka

kõrghoonete teemaplaneeringu lehele ning samal päeval kinnitas linna peaarhitekt Endrik Mänd

e-kirja teel, et igapäevatöös lähtutakse uue ekspertiisi kohasest infost.

2018. aasta suvel esitas TLPA Lennuametile Haaberstisse planeeritava kahe kõrghoone

ehitusprojekti kooskõlastustaotluse, kus huvitatud isikuks oli teine arendaja. Lähtudes LennS

§-st 35 lõikest 4, palus Lennuamet eelnevat aeronavigatsioonilist ekspertiisi, mis näitas, et

hoonete suurim lubatav kõrgus piirkonnas on 89 meetrit merepinnast (ekspertiis nr 2 tl 71-75)

ning ühtlasi kinnitas ekspertiisi nr 1 tulemusi. Kõnealuse arendaja detailplaneeringul oli samuti

2013. a kooskõlastus kõrguspiiranguna 130 meetrit merepinnast. 07.09.2018 toimus kohtumine

arendaja ja TLPA-ga, kus selgitati samuti, et detailplaneeringus antud kõrgus on maksimaalne

ehituskõrgus ning see ei pea alati realiseeritud saama, kui objektiivsed asjaolud seda nõuavad.

Lisaks detailplaneeringule peab ehitis olema kooskõlas teiste õigusaktidega ning lennundus on

vaid üks, mis võib seada lisatingimusi - on tavaline, et pärast detailplaneeringu kinnitamist

tulevad ehitusloa taotlemisel lisapiirangud.

Et vältida tulevikus taolisi juhtumeid, mil ehitusprojektis lubatav kõrgus on planeeringus

kehtestatud kõrgusest väiksem, kontrollis Lennuameti lennuliiklusteeninduse ja lennuväljade

osakonna vaneminspektor Andres Lainoja viimastel aastatel antud kooskõlastusi ja leidis

Paldiski mnt 104a, 104n, 106, 106a, 106b, 106/1 kinnistute ja lähiala detailplaneeringule

25.04.2014 antud kooskõlastuse nr 4.6-8/14/1182. Kuna TLPA-ga konsulteerides selgus, et

kõnealune detailplaneering on seni kehtestamata, palus Lennuamet 27.08.2018 kirjaga nr 4.6-

8/18/4490-1 2014. aastal antud kooskõlastuse tingimusi 2017. aastal koostatud ekspertiisile

tuginedes muuta. Siinkohal tuleb arvesse ka võtta kaebaja selgitustaotlusele vastuseks

täiendavalt selgitatut (Lennuameti 07.11.2018 vastuses nr 2-2/18/5146-4), et 25.04.2014 antud

kooskõlastus nr 4.6-8/14/1182 tugines kõrguspiirangute määramisel Lennuliiklusteeninduse

AS-i poolt 2005. aastal koostatud aeronavigatsiooni, lennuliikluse ja lennuohutuse ekspertiisile.

Nimetatud ekspertiisi andmetel oli ala piiravaks kõrguseks ICAO Annex 14 kohane

lähenemissektori piirangupind. 2017. aastal toimunud Lennart Meri Tallinna lennuvälja

liiklusala rekonstrueerimise tõttu muutusid lennuraja parameetrid ja lähenemisprotseduurid.

Sellega seoses koostas Lennuliiklusteeninduse AS 2017. aastal kokkuleppel Lennuameti ja

TLPA-ga uue aeronavigatsioonilise ekspertiisi (avaldatud Linnaplaneerimise Ameti

kodulehel), milles täpsustati uutest lennuprotseduuridest lähtuvaid ohutuskõrgusi. Uue

ekspertiisi kohaselt on ala piirkõrgust mõjutavaks teguriks LOC 08 instrumentaallähenemise

protseduur, mis seab kõnealuses piirkonnas suurimaks lubatavaks ehituskõrguseks 89 meetrit

arvestatuna merepinnast. Seega on Lennuamet täiendavalt selgitanud olusid ning viidanud

TLPA kodulehel avaldatud ekspertiisile nr 1. Muuhulgas on Lennuamet leidnud, et pelgalt

seaduse viidete puudumise tõttu ei saa asuda seisukohale, et menetlustoiming on õigusvastane

– viidete puudumine tekstist ei ole kuidagi saanud mõjutada teksti konteksti.

Lennuamet leiab, et kaebaja on teinud meelevaldseid järeldusi Lennuameti ja TLPA tegevuste

osas ning ei ole tegelikult selgitanud, milles seisneb tema hinnangul õigusvastasus. Lennart

Meri Tallinn lennuvälja ei saa nimetada ka kolmandaks isikuks või menetlusväliseks isikuks –

lennuväli kuulub Lennuameti järelevalve all ning sellel lennuväljal (nii organisatsioon kui

füüsiline objekt) peavad olema lennuliikluse tagamiseks täidetud vastavale kategooriale

lennuväljale kehtivad nõuded. Kui see tagatud ja täidetud ei ole, ei saa toimuda või on oluliselt

piiratud lennuliiklus, sest lennunduses tingimuslikult nõuete täitmine ei ole lubatud. Kui

lennuohutus ei ole tagatud, on Lennuamet kohustatud peatama lennundustegevusega tegelevate

isikute sertifikaadid. Arvestades Lennart Meri Tallina Lennuvälja nii asukohta Tallinna linnas

kui selle olulisust avalikus ruumis, mis teenindab rahvusvahelisi lende nii reisijate kui kauba ja

posti veos, ei saa kindlasti jätta arvesse võtmata ka avalikku huvi. Kaebaja leiab, et tema

subjektiivseid õigusi on rikutud, kuid Lennuamet ei saa sellega nõustuda, sest

detailplaneeringuga antud maksimaalsed kõrgused annavad indikatsiooni, mitte ei kohusta neid

täitma. Siinjuures peab Lennuamet vajalikuks märkida, et kaasuses olev kõnealune

detailplaneering ei ole veel ka kehtestatud, mistõttu ei saa kaebaja ka tugineda sellele, et tema

õigusi juba rikutud oleks.

Lennuameti seisukohad eelhaldusakti osas on kohtule esitatud kaebaja 09.11.2018 kaebuse

lisadena ja Lennuamet jääb nii nende, kui oma 07.11.2018 vastuse nr 2-2/18/5146-4 juurde.

5.2. Vastustaja palub jätta menetluskulud kaebaja enda kanda või vähendada neid tulenevalt

asjaolust, et need ei ole täies ulatuses põhjendatud..

KAASATUD HALDUSORGANI SEISUKOHT

6. Kaasatud haldusorgan ei nõustu kaebusega – kaasatud haldusorgani hinnangul tuleb kaebus

rahuldamata jätta.

6.1. LennS§ 35 lg 2 kohaselt on seadusandja andnud lennuvälja, kopteriväljakut, selle

lähiümbrust ja maapinnast üle 45 m kõrgust ehitist hõlmava detailplaneeringu mõju hindamise

lennuohutusele Lennuameti ainupädevusse – viidatud sätte kohaselt peab kohalik omavalitsus

lennuvälja, kopteriväljakut, selle lähiümbrust ja maapinnast üle 45 m kõrgust ehitist hõlmava

detailplaneeringu kooskõlastama Lennuametiga.

6.2. LennS § 35 lg 2¹ kohaselt on Lennuametil õigus detailplaneeringu kooskõlastamisel

väljastada lennuohutusnõuetest lähtuvaid tehnilisi tingimusi ja seada kitsendusi või lubada

lähiümbruse piirangupinda läbiva takistuse püstitamist tulenevalt detailplaneeringule tehtud

ekspertiisi tulemustest. LennS § 35 lg 2² kohaselt kehtivad detailplaneeringu kooskõlastusega

väljastatud lennuohutusnõuetele vastavad tehnilised tingimused, kitsendused ja lähiümbruse

piirangupinda läbiva takistuse püstitamise lubamise otsus kaks aastat. Kui kahe aasta jooksul ei

ole alustatud ehitiste projekteerimist, tuleb taotleda uus kooskõlastus.

6.3. Tallinna Linnaplaneerimise Ametil ei ole ühtki mõistlikku põhjust kahelda Lennuameti

poolt lennuohutusnõuetest lähtuvalt antud tehniliste tingimuste vajalikkuses ega põhjendatuses.

Tallinna Linnaplaneerimise Amet ise Lennuameti antud tingimusi üle ei kontrolli, kuna

Tallinna Linnaplaneerimise Ametil puudub pädevus lennuohutust hinnata. LennS § 35 lg 2¹ ja

§ 35 lg 2² koosmõjust nähtuvalt tuleb Lennuameti antud kooskõlastamistingimusi järgida nii

kohalikul omavalitsusel kui detailplaneeringu koostajal ja detailplaneeringu koostamisest

huvitatud isikul.

6.4. Kaasatud haldusorgan lisab Tallinna Linnaplaneerimise Ameti 13.09.2018 kirja, millega

amet saatis kaebajale Lennuameti 27.08.2018 kooskõlastustingimused (tl 46-48). Lennuamet

muutis 27.08.2018 kirjaga varasemalt antud kooskõlastustingimusi – kirja põhjenduste

kohaselt muudeti kooskõlastustingimusi seoses muudatustega Lennart Meri Tallinna

lennuvälja

konfiguratsioonis

ja

instrumentaallähenemise

protseduurides.

Kaasatud

haldusorgani hinnangul on kooskõlastustingimuste muutmine põhjendatud ja õiguspärane, kui

see on tingitud lennuohutuse tagamise vajadusest.

6.5. Antud juhul on Lennuamet kooskõlastustingimuste määramise alusena tuginenud

asjakohasele ekspertiisile. Lennuamet on seda kaebajale selgitanud oma 07.11.2018 kirjas nr 2-

2/18/5146-4 (kaebaja 14.12.2018 menetlusdokumendi lisa tl 19-21p).

6.6. Kaasatud haldusorgan nõustub kohtuga, et kooskõlastamise näol on olenemata sellest, et

Lennuameti kooskõlastustingimused kuuluvad järgimisele, tegemist menetlustoiminguga, aga

mitte eelhaldusaktiga, nagu on leidnud kaebaja. Kaebaja keskne etteheide Lennuametile on, et

Lennuamet ei ole oma menetlustoimingut kaebajale põhjendanud – samas on Lennuamet oma

menetlustoimingut kaebajale põhjendanud 07.11.2018 kirjas nr 2-2/18/5146-4.

6.7. Kaasatud haldusorgan soovib viidata Riigikohtu otsusele nr 3-3-1-19-13, milles on

selgitatud, et toimingu põhjendamise nõuded, ulatus ja aeg on oluliselt erinevad haldusaktile

kohaldatavatest nõuetest. Nii ei ole toimingu puhul nõutav selle eelnev põhjendamine,

põhjendused tuleb esitada isiku nõudmisel (HMS § 108) või toimingu õiguspärasuse

kontrollimisel vaide- või kohtumenetluses (p 14).

KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED

7. Kohus, uurinud menetlusosaliste poolt esitatud tõendeid ja nende seisukohti, leiab, et kaebus

tuleb rahuldada. Kohus põhjendab oma seisukohti järgmiselt.

8. Käesolevas asjas loeb kohus tuvastatuks järgmised faktilised asjaolud, mille üle ei ole ka

vaidlust:

8.1. Tallinna Linnavalitsus algatas oma 25. märts 2009 korraldusega nr 458-k (

https://oigusaktid.tallinn.ee/?id=3001&aktid=113833) Paldiski mnt 104a, 104n, 106, 106a,

106b, 106/1 kinnistute ja lähiala detailplaneeringu koostamise algatamine Haabersti linnaosas.

Tallinna

linnavalitsuse

korraldusega

30. oktoobrist

2013

nr

1503-k

(https://oigusaktid.tallinn.ee/?id=3001&aktid=126938&fd=1&leht=1&q_sort=elex_akt.akt_v

kp) võeti nimetatud detailplaneering vastu ja suunati avalikule väljapanekule ning Haabersti

Linnaosa Valitsusele tehti kohustuseks teavitada avaliku väljapaneku toimumisest

planeerimisseaduse § 18 lg 5 p-des 2-4 nimetatud isikuid.

8.2. Tallinna Linnavolikogu kehtestas 16.04.2009 teemaplaneeringu „Kõrghoonete paiknemine

Tallinnas“

(vt

dokumente

https://www.tallinn.ee/est/ehitus/Korghoonete-paiknemine-

Tallinnas), milles lubatud suurimaks absoluutkõrguseks Haabersti kõrghoonete piirkonnas

(piirkond 10) on määratud 130 m, kuid mida tuleb täpsustada aeronavigatsiooni, lennuliikluse

ja lennuohutuse ekspertiisiga detailplaneeringu kooskõlastamise käigus (teemaplaneeringu

seletuskiri p 6.10 ja tabel 11).

8.3. 25.04.2014 andis Lennuamet detailplaneeringule kooskõlastuse nr 4.6-8/14/1182, millega

lubati kinnistutele kavandatavate hoonete suurimaks absoluutkõrguseks 130 meetrit

(https://tpr.tallinn.ee/DetailPlanning/Details/DP026110#tab35).

8.4.

27.08.2018

kirjaga

nr

4.6-8/18/4490-1

(tl

5)

esitas

Lennuamet

Tallinna

Linnaplaneerimisametile

uue

kooskõlastuse,

millega

muutis

detailplaneeringuga

kavandatavate hoonete suurimat lubatavat absoluutkõrgust ja vähendas seda 89 meetrini.

8.5. Kaebaja esitas 27.08.2018 kooskõlastuse muutmise peale Lennuametile 27.09.2018 vaide,

mille Lennuamet oma 05.10.2018 teatega nr 2-2/18/5146-2 (tl 6-8) tagastas läbivaatamatult

vaideõiguse puudumise tõttu misjärel kaebaja pöördus kaebusega halduskohtusse.

8.6. Sisulist vaidlust ei ole ka küsimuses, et käesolevas asjas vaidluse all oleva LOC 08

instrumentaallähenemise protseduur muutus 01.10.2009. 2017 aasta ekspertiisi teinud

ekspertide kohtus antud selgituse kohaselt on selle kõige olulisem muudatus käesoleva asjaga

seoses oli LOC 8 protseduuri ohutusmiinimumi (OCA) langemine 170 jalga ja sellest tulenevalt

alanes PANS OPS (ICAO Doc 8168 2. osa) järgi LOC 8 takistuste kontrolli alas maksimaalne

objekti kõrgus) protseduuri ohutusmiinimum OCA miinus minimaalne lubatud kõrgus

takistuste kohal MOC) 540 -246 = 294 jalga ehk 89 meetrit. Selle arvutuse aluseks on

piirkonnas tuvastatud kõrgeim ehitis, milleks on juba olemasolev korsten. Kaebaja on seadnud

ekspertide selgituste põhjendatuse kahtluse alla selle mittekontrollitavuse tõttu.

9. Vaidlus käesolevas asjas seisneb eelkõige küsimuses, kas vastustaja 27.08.2018 kirjaga nr

4.6-8/18/4490-1 tehtud muudatus varasema (25.04.2014) kooskõlastusega lubatud kõrghoone

absoluutkõrguses oli õiguspärane või mitte.

10. Kohus märgib, et vaidlusaluse kooskõlastuse andmist Lennuameti poolt detailplaneeringu

menetlemise käigus reguleerib üldseadusena planeerimisseadus (§ 127) ja eriseadusena

lennundusseadus ning konkreetselt seoses käesolevas asjas tõusetunud küsimustega

lennundusseaduse § 35 lõiked 2, 21 ja 22. Kohus märgib, et kõik need lõiked olid jõus

käesolevas asjas vaidluse all oleva kooskõlastuse andmisel.

11. Kohus märgib, et nähtuvalt LennS § 35 lg 2 on kohalikul omavalitsusel kohustus

detailplaneeringu kooskõlastamiseks Lennuametiga juhul, kui see hõlmab maapinnast üle 45 m

kõrgust ehitist. Käesolevas asjas ei ole vaidlust, et tegemist on sellise olukorraga, sest kaebaja

soovib lähtudes kehtivast teemaplaneeringust (16.04.2009 kehtestatud teemaplaneering

„Kõrghoonete paiknemine Tallinnas“) ja varasemast (25.04.2014) Lennuameti kooskõlastusest

detailplaneeringule lähtudes detailplaneeringu kehtestamist, mis annaks talle ehitusõiguse 130

m kõrguse hoone püstitamiseks.

Kohus märgib, et LennS § 35 lg 2 paneb kohalikule omavalitsusele kohustuse küsida

Lennuametilt kooskõlastust menetletavale detailplaneeringule sõltumata sellest, kuidas

tõlgendada ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse § 1 lg 1 ja lg 4 nende

koostoimes ja mõjudes vaidlusalusele planeeringumenetlusele ehk teisisõnu sõltumata sellest,

millist

planeerimisseaduse

redaktsiooni

tuleb

vaidlusaluse

kooskõlastusega

seotud

detailplaneeringu lõpuni menetlemisel kasutada. Kohus on seisukohal, et käesoleval juhul tuleb

tulenevalt ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse § 1 lg 4, mis on

erinorm, toodud tähtaja 1. juuli 2018 ületamisest asuda seisukohale, et detailplaneeringu

menetlus tuleb lõpule viia 1. juulil 2015 jõustunud ehitusseadustiku normidest lähtudes. Samas

kõikide enne 1. juulit 2018 toimunud toimingute ja haldusaktide suhtes tuleb nende

õiguspärasust hinnates kohtul arvestada planeerimisseaduse nn vana (enne 1. juulit 2015)

kehtinud redaktsiooni.

12. Lähtuvalt LennS § 35 lg 21 on Lennuametil õigus detailplaneeringu kooskõlastamisel

väljastada lennuohutuse nõuetest lähtuvaid tehnilisi tingimusi ja seada kitsendusi või lubada

lähiümbruse piirangupinda läbiva takistuse püstitamist tulenevalt detailplaneeringule tehtud

ekspertiisi tulemustest.

13. Nähtuvalt LennS § 35 lg 22 on seadusandja pidanud vajalikuks eraldi sätestada ka

Lennuameti poolt antava kooskõlastuse ja sellega kaasnevate kitsenduste kehtivuse tähtaja,

milleks on 2 aastat alates kooskõlastuse andmisest.

Kohtu hinnangul tähendab vastava lõike regulatsioon seda, et lähtuda tuleb arusaamisest, et

projekteerimist saab selle lõike sisulises mõistes (praktiliselt saab seda teha ka varem, aga siis

ei ole ehitusõiguse ulatus ja sisu õiguslikult selge) alustada alles pärast detailplaneeringu

kehtestamist.

Käesoleval juhul oli kaebaja detailplaneeringu menetlemine iseenesest kestnud rohkem kui

kaks aastat peale kooskõlastuse andmist, ja seetõttu oli tekkinud lõikes ettenähtud olukord, kus

projekteerimist ei ole saadud alustada, sest selleks puudus detailplaneeringuga kehtestatud

ehitusõiguslik alus.

Samuti järeldub sellest normist kohtu arvates üheselt, et ilma uue Lennuameti otsuseta

kooskõlastuse ja sellega kaasnevate kitsenduste või tehniliste tingimuste ja erandite (edaspidi

ka piirangud) osas ei oleks detailplaneeringut võimalik õiguspäraselt kehtestada tulenevalt

lennundusseaduse regulatsioonist kooskõlas planeerimisseadusega. Kohtu hinnangul on uue

kooskõlastuse ja võimalike kaasnevate piirangute ja tehniliste tingimuste suhtes Lennuameti

seisukoha väljanõudmise kohustus detailplaneeringut menetleval haldusorganil, kes vastutab

planeeringumenetluse õiguspärase läbiviimise ja tulemuse eest.

Käesoleval juhul toimus uue kooskõlastuse andmine sisuliselt koos varasemate piirangute

(hoonete lubatud maksimumkõrguse) muutmisega nähtuvalt vastustaja ja kaasatud isikute

seletustest eelkõige Lennuameti initsiatiivil, mida ei saa siiski tulenevalt eelmise kooskõlastuse

andmisest möödunud ajast ( umbes 4,5 aastat) pidada õigusvastaseks.

14. Vaidlusaluse asja õigeks lahendamiseks on oluline sisuline vaidlus küsimuse üle, kas

vaidlustatud Lennuameti kiri, millega muudeti varasemat kooskõlastust ja kehtestatud tehnilisi

tingimusi, on eelhaldusakt või kooskõlastusena menetlustoiming. Kaebaja on olnud seisukohal,

et tegu on eelhaldusaktiga, samas kui vastustaja ja kaasatud isik on olnud seisukohal, et tegemist

on menetlustoiminguga. Kohus märgib, et ka kohus ise on selles küsimuses olnud menetluse

jooksul kahevahel (vt. näiteks 27.11.2018 kohtu määruse p 2.1 3. lõike sõnastust ja 19.06.2019

kohtuistungi audiosalvestus 10:16:56-10:18:10) ja vajadus siin õiguslik selgus saavutada

põhjustas ka kohtuotsuse avalikustamise aja edasilükkamise.

15. Kohus leiab oma kaalutlusi kokku võttes, et lennundusseaduse § 35 lõiked 2, 21 ja 22

koosmõjus sisaldavad tegelikult kahte erinevat haldusotsustust, mis antakse küll tavapraktikas

enamasti ühe kooskõlastuse vormis, kuid nende tegemisel ja andmisel on sisuliselt tegemist

erineva õigusliku käsitluse alla käiva menetlusega.

15.1. Kohus märgib, et vaidlust ei saa olla, et kõigepealt annab või ei anna Lennuamet

detailplaneeringule kooskõlastuse tavalise menetlustoiminguna ilma LennS § 35 lg 21

nimetatud

otsuseid

tegemata

lähtudes

kooskõlastuse

andmise

regulatsioonist

nii

planeerimisseaduses, lennundusseaduses kui ka üldnormide tasemel haldusmenetluse seaduses.

Selline kooskõlastus on haldussisene menetlustoiming haldusakti andmise menetluses ja sellel

ei ole reeglina siduvat toimet lõppakti andjale. Lõpliku haldusakti andja peab kooskõlastuses

toodut kaaluma, kuid ei ole selle sisuga seotud. Samuti ei kaasata selle andmise menetlusse

üldreeglina kolmandaid isikuid. Kohus märgib, et kooskõlastuse andmise puhul omab tähtsust

asjaolu, et selle andmisest keeldumine on planeeringu menetlejale õiguslikult siduv ainult juhul,

kui selles on välja toodud kooskõlastuse andmisest keeldumise alusena vastuolu õigusaktiga

või üldplaneeringuga (PlanS § 132 lg 3).

15.2. Teiseks on Lennuametil vastavalt LennS § 35 lg 21 õigus väljastada detailplaneeringu

kooskõlastamisel lennuohutuse nõuetest lähtuvaid tehnilisi tingimusi ja seada kitsendusi või

lubada lähiümbruse piirangupinda läbiva takistuse püstitamist tulenevalt detailplaneeringule

tehtud ekspertiisi tulemustest. Nähtuvalt selle lõike sõnastusest on seadusandja kohtu arvates

loogiliselt võttes silmas pidanud seda, et Lennuamet sätestab kooskõlastamisel eraldi

lennuohutuse nõuetest (mitte otseselt ainult seadusest) lähtuvad detailplaneeringu menetlejale

ja ka tellijale kohustuslikud tehnilised tingimused ja ehitusõiguse (sisuliselt ka omandiõiguse)

kitsendused. Samuti võib ta otsustada neid mitte seada ja lubada piirangupinda läbiva takistuse

püstitamist. Viimasel juhul võib teoreetiliselt vaielda, kas selline otsus (luba) tuleb eraldi

vormistada või piisab vastavat takistust sisaldava detailplaneeringu kooskõlastamisest ilma

tehnilisi tingimusi andmata või kitsendusi seadmata ehk vaikimisi. Kuna käesolevas asjas on

kõne all eelkõige ehituse lubatud maksimumkõrguse piiramine, mitte kaalutletud erandi

tegemine lennuohutusnõuetest, siis on kohtul järgnevalt vajalik eraldi analüüsida piirangute

seadmisega seotut.

15.3. Kohus märgib, et kooskõlastuse mõtet detailplaneeringu menetluses nähtub selgelt PlanS

§ 133 lg 3, mille kohaselt juhul, kui kooskõlastamisel ei viidata vastuolule õigusaktiga või

üldplaneeringuga, loetakse detailplaneering kooskõlastatuks. Sellest nähtub, et kooskõlastaja ei

saa ilma konkreetsele õigusaktile tuginemata kooskõlastuse andmisest keelduda. See omakorda

tähendab, et tegelikult peavad kooskõlastamisest keeldumise alused tulenema otsesõnu

vastavast õigusaktist või üldplaneeringust ja ainult detailplaneeringu vastuolu korral nende

tingimustega on kooskõlastusest keeldumine kohalikule omavalitsusele sisuliselt siduv ja

kooskõlastusega vastuolus olev detailplaneering õigusvastane. Praktikas ei ole see küll

välistanud kooskõlastajate poolt mitmesuguste otstarbekusest või traditsioonidest jne

tulenevate täiendavate läbikaalutud tingimuste esitamist kooskõlastuses, kuid sisuliselt on

nende järgimine enamasti detailplaneeringu kehtestaja kaalutlusotsuse küsimus ehk sellised

tingimused on planeeringu kehtestajale selgelt mittesiduvad.

15.4. Lennundusseaduse § 35 lg 21 toodud tehniliste tingimuste ja kitsenduste seadmine on

kohtu hinnangul nähtuvalt seaduse tekstist ja mõttest detailplaneeringu menetlejale ja

kehtestajale otseselt siduv. Veelgi enam – seadusandja on pidanud vajalikuks piirata selliste

tehniliste tingimuste ja kitsenduste (edaspidi vastavates kohtades ka „piirangute“) kehtivusaega

kahe aastaga. Kohtu hinnangul on sellise regulatsiooni eesmärgiks vältida olukorda, kus antud

kooskõlastus ja sätestatud piirangud ei taga enam vajalikul määral lennuohutust tulenevalt

faktilise olukorra või regulatsioonide muutumisest võimaliku pika planeeringumenetluse või

projekteerimise ja ehitusõiguse realiseerimisega alustamise viivitamise korral. Kitsamas

menetlikus mõttes on sellise regulatsiooni eesmärgiks tagada lennuohutuse seisukohast oluliste

muudatuste pidev arvesse võtmine planeerimisel ja ehitamisel. Sisuliselt tähendab sellise

tähtaja sätestamine, et juhul, kui planeeringumenetluses on Lennuameti kooskõlastuse

andmisest möödunud üle kahe aasta, on ka menetletava planeeringu õiguspäraseks

kehtestamiseks vajalik varasema kooskõlastuse ja piirangute ülevaatamine Lennuameti poolt ja

nende võimaliku muutuva olukorraga kooskõlla viimine. Uus kooskõlastus ja antavad piirangud

või tehtavad erandid võivad olla samased eelnevatega või tulenevalt Lennuameti kaalutlusest

neist erineda. Seega ei saa siinkohal detailplaneeringu kehtestamisest huvitatud isikul tekkida

õiguspärast ootust, et kord juba lennundusseaduse § 35 alusel antud Lennuameti kooskõlastus

jääb muutmatult kehtima ükskõik kui pika planeeringumenetluse kestel. Vastupidi –

detailplaneeringust huvitatud isik peab arvestama, et kord antud vastav kooskõlastus kehtib

ainult kaks aastat ja siis tuleb saada uus kooskõlastus. Veelgi enam – tegelikult näeb LennS §

35 lg 4 ette ka selle, et üle 45 m kõrgusega ehitise ehitusloa saamiseks esitatav ehitusprojekt

peab olema Lennuameti poolt heaks kiidetud ehk annab Lennuametile veel ühe täiendava

võimaluse kontrollida ja tagada lennuohutust. Samuti tuleb arvestada sellega, et üldplaneeringu

menetluses antud kooskõlastus aegub tulenevalt lennundusseaduse regulatsioonist samuti

sisuliselt kahe aasta jooksul, kui selle aja jooksul ei ole alustatud projekteerimist ehk seatud

piirangud ei ole ajaliselt ja õiguslikult lõputult siduvad isegi siis, kui need piirangud on

sätestatud kehtestatud üldplaneeringus. Kohus märgib, et vastustaja on kohtumenetluses

õigustatult märkinud, et olukorra muutumisel võib ta vastavaid piiranguid mitte ainult

rangemaks muuta, vaid ka leevendada.

15.5. Kohus peab oluliseks välja tuua, et seadusandja on pidanud vajalikuks siinkohal

reguleerida täiendavalt veel selliste piirangute ja erandite seadmise aluseks olevat menetlust

nähes põhilise alusena piirangute seadmisel ja kitsenduste tegemisel Lennuameti poolt

läbiviidavat aeronavigatsiooni, lennuliikluse ja lennuohutuse ekspertiisi (LennS § 35 lg 2 ja 21).

15.6. Kohus märgib, et tegelikult toetab kohtu seisukohta, et kooskõlastuse nime all antud

piirangute ja erandite näol on tegemist Lennuameti poolt lõplikult kindlaks tehtud ja õiguslikult

siduva asjaoluga, ka kaasatud haldusorgani vastus kaebusele. Kaastatud haldusorgan leiab oma

kaebusele antud vastuse punktis 8, et „Tallinna Linnaplaneerimise Ametil ei ole ühtki mõistlikku

põhjust kahelda Lennuameti poolt lennuohutusnõuetest lähtuvalt antud tehniliste tingimuste

vajalikkuses ega põhjendatuses. Tallinna Linnaplaneerimise Amet ise Lennuameti antud

tingimusi üle ei kontrolli, kuna Tallinna Linnaplaneerimise Ametil puudub pädevus

lennuohutust hinnata. Lennundusseaduse § 35 lg 21 ka § 35 lg 22 koosmõjust nähtuvalt tuleb

Lennuameti antud kooskõlastamistingimusi järgida nii kohalikul omavalitsusel kui

detailplaneeringu koostajal ja detailplaneeringu koostamisest huvitatud isikul.“ (tl 44p).

15.7. Eeltoodut kokku võttes leiab kohus, et vastavate kitsenduste määratlemine

kooskõlastuse andmisel, on sisuliselt selgelt eelhaldusakti, mis määrab hilisema

detailplaneeringu andjale siduvalt ära nõuded, mida detailplaneeringus tuleb järgida,

andmine HMS § 52 lg 1 p 2 tähenduses.

Kohus peab vajalikuks rõhutada, et kuigi praktikas on nähtuvalt ka käesolevas asjas

vaidlustatud kooskõlastuse muutmise teatest, kooskõlastuse andmine ja muutmine ning

piirangute seadmine koondatud ühte dokumenti (kooskõlastuse andmine), siis sisuliselt on

tegemist kahe erineva haldusotsusega – menetlustoiminguga antava kooskõlastuse ja

eelhaldusaktina seatavate ning haldusorganile edasises detailplaneeringu menetluses

kohustuslike piirangutega.

16. Eelnevas alapunktis toodud kohtu järeldus tähendab, et erinevad on ka need menetluslikud

ja vormilised nõuded, mida kirjeldatud haldusotsuse langetamisel tuleb haldusorganil järgida.

HMS § 52 lg 2 sätestab, et eelhaldusakti suhtes kohaldatakse haldusakti sätteid. HMS § 56 lg 1

kohaselt peab kirjalik haldusakt ja soodustava haldusakti andmisest keeldumine olema

kirjalikult põhjendatud. Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalistele

kätte-saadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. HMS § 56 lg 2 järgi tuleb

haldusakti põhjenduses märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus. HMS § 56 lg 3

sätestab, et kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjenduses tuleb märkida kaalutlused,

millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud. Menetluslikest nõuetest tuleb eelkõige

arvestada asjast puudutatud isikute kaasamise nõuet haldusmenetlusse (HMS § 35 lg 1 p 3 ja lg

2) ning nende arvamuse ja vastuväidete ärakuulamise nõuet (HMS § 40). Riigikohus on

korduvalt väljendanud seisukohta, et haldusmenetlusse tuleb kaasata iga isik, kelle puhul on

haldusülesannete hoolsal täitmisel võimalik ette näha, et haldusakt võib piirata tema õigusi (vt

näiteks RKHK otsus asjas nr 3-3-1-15-16, p 20). HMS § 40 lg 1 sätestab, et enne haldusakti

andmist peab haldusorgan andma menetlusosalisele võimaluse esitada kirjalikus, suulises või

muus sobivas vormis asja kohta oma arvamus ja vastuväited.

Haldusmenetluse võib menetlusosalise arvamust ja vastuväiteid ära kuulamata läbi viia HMS §

40 lg 3 p-des 1–7 sätestatud alustel. Ärakuulamisõiguse rikkumise korral tuleb selgitada, kas

see võis mõjutada lõpptulemust (HMS § 58).

17. Käesoleval juhul ei ole sisulist vaidlust, et kaebajat ei olnud kaasatud piirangute seadmise

menetlusse ja temalt ei küsitud nende osas enne nende kehtestamist arvamust. Kohus peab

vajalikuks märkida, et kuna tegemist oli haldusmenetlusega, mille tagajärjel seati kaebajale

võrreldes varasemalt kehtestatud teemaplaneeringuga (üldplaneering) ja tema poolt

detailplaneeringumenetluses taotletust piiravamad tingimused ehitise absoluutkõrguse osas, ei

saa käesoleval juhul rakendada HMS § 40 lg 3 p 2 ja 3 toodud alustel haldusmenetluse

erandlikku läbiviimist ilma menetlusosalise arvamust ja vastuväiteid ära kuulamata ehk

tegemist ei ole kaebajat soodustava eelhaldusaktiga.

Kohus asub siinkohal seisukohale, et vastustaja on rikkunud HMS § 35 ja § 40 toodud

menetlusnõudeid, mis näevad ette huvitatud isiku kaasamise ja temalt arvamuse ja vastuväidete

ärakuulamise. Kas menetlusosalise kaasamata ja tema arvamuse ärakuulamata jätmine mõjutas

käesoleval juhul ka haldusmenetluse lõpptulemust, selgitab kohus välja allpool.

18. Vaidlust ei ole ka asjaolu üle, et vaidlustatud eelhaldusaktis puuduvad viited selle

õiguslikele ja faktilistele alustele ning vaidlustamise korrale, ehk et selle andmisel ei ole

järgitud haldusaktile seadusega esitatud sisunõudeid ja eelkõige on ilmselgelt puudulik ning

seadusega vastuolus vaidlustatud eelhaldusakti põhjenduste osa (HMS § 56). Kohus märgib, et

vaidlustatud eelhaldusakti tekstiosast nähtub selle põhjenduste koha pealt ainult see, et

kavandatavate hoonete suurima lubatava absoluutkõrguse vähendamisel 130 meetrilt 89

meetrini

on

põhjuseks

Lennart

Meri

Tallinna

lennujaama

konfiguratsioonis

ja

instrumentaallähenemise protseduurides tehtud muudatused. Ühtegi muud põhjendust ega

viidet neid sisaldavatele dokumentidele (HMS § 56 lg 1 2. lause) või selle faktilistele ja

õiguslikele alustele selles ei ole.

Riigikohtu halduskolleegium on järjepidevalt olnud seisukohal, et põhjenduste esitamine

kohtumenetluses ei muuda akti tagantjärele tõhusalt kontrollitavaks, sest pole võimalik

tõendada, kas kohtumenetluse jooksul esitatud põhjendused on samad, millest tegelikult lähtuti

(vt Riigikohtu halduskolleegiumi lahendid asjades nr 3-3-1-74-11 (p 15), 3-3-1-13-11 (p 9), 3-

3-1-49-08 (p 11), 3-3-1-81-07 (p 20), 3-3-1-62-07 (p 16), 3-3-1-57-07 (p 18), 3-3-1-16-05 (p

17); vt ka Riigikohtu üldkogu otsus kohtu-asjas nr 3-3-1-85-10 (p 44)).

19. Kohus peab asjas käesolevas asjas otsuse langetamiseks siinkohal vajalikuks märkida, et

tulenevalt asjaolust, et LennS § 35 lg 21 võimaldab haldusorganil nii kõrguspiirangute seadmist

kui ka nendest erandi tegemist, on vastava haldusotsuse langetamisel tegemist vaieldamatult

kaalutlusotsusega.

Riigikohus on oma praktikas olnud järjekindlalt seisukohal, et kaalutlusotsuste puhul peab

haldusakti motivatsioon olema eriti põhjalik. Riigikohtu halduskolleegium on selgitanud, et

kaalutluste väljatoomine haldusakti põhjendustes on oluline nii haldusakti kohtuliku kontrolli

tagamiseks kui ka haldusakti legitimeerimiseks adressaatide ja puudutatud isikute silmis.

Puudulikult põhjendatud või põhjendamata haldusakt tuleb reeglina tunnistada kehtetuks, sest

selle põhjenduste kontrollimine ei ole tagantjärgi enam võimalik.

Kohus märgib, et erandjuhtudel on Riigikohtu halduskolleegium siiski pidanud võimalikuks

põhjendamispuudustega haldusakti tühistamata jätmist, kui on ilmselge, et haldusorgan peaks

vaidlustatud haldusakti uuesti välja andma (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi lahendeid

haldusasjades nr 3-3-1-74-11 (p 16), 3-3-1-57-09 (p‑d 13 ja 23), 3-3-1-49-08 (p 11), 3-3-1-33-

07 (p 16)). Sisuliselt on sellisel juhul tegemist HMS § 58 sätestatud juhtumitega.

Riigikohtu halduskolleegiumi 29. november 2012 otsuses haldusasjas nr. 3-3-1-29-12 selgitas

Riigikohus oma varasemat seisukohta muutes punktis 20, et “… erandina võib siiski esineda

olukordi, kus haldusorganil on võimalik tõendada, et haldusaktist välja jäänud, kuid

kohtumenetluses esitatud põhjendusest juhinduti tegelikult juba haldusakti andmise ajal.

Riigikohtu hinnangul võib kohus haldusakti kontrollimisel arvestada haldusorgani poolt

kohtumenetluse käigus esitatud põhjendust, kui kohus on veendunud, et haldusorgan lähtus

sellest põhjendusest haldusakti andmisel. Seejuures on tõendamiskoormus küsimuses, kas

põhjendus haldusakti andmisel tegelikult eksisteeris ja kas sellega arvestati, haldusorganil.

Näiteks võis põhjendus sisalduda haldusorgani poolt koostatud dokumendis, millele

haldusaktis nõuetekohaselt ei viidatud, kuid mis eksisteeris haldusakti andmise ajal, või

haldusmenetluse käigus mõne menetlusosalise või teise haldusorgani poolt akti andjale esitatud

dokumendis. Samuti võib kohtumenetluse käigus esitatud põhjendust arvesse võtta juhul, kui

mõistliku isiku jaoks pidi olema arusaadav, et haldusorgan juhindus vastavast põhjendusest

haldusakti andmisel.“. Riigikohus selgitas samas punktis, et „Ka nendel tingimustel, … , võib

kohus HMS § 58 alusel jätta põhjendamata või puudulikult põhjendatud haldusakti

tühistamata.“.

20. Eelmises kahes punktis toodust tulenevalt analüüsib kohus järgnevalt, kas käesoleval juhul

esinevad asjaolud, mis õigustaksid HMS § 58 rakendamist ja vaidlustatud eelhaldusakti

tühistamata jätmist.

20.1. Kõigepealt märgib kohus, et kohtu hinnangul on vastustaja toonud välja oma vaidlustatud

otsuse tegeliku ja sisulise põhjenduse mitte eelhaldusaktis endas, vaid 5.10.2018 kaebajale

esitatud kaebaja 27.09.2018 vaide tagastamise teate punktides 2.2.2-2.2.1.8. Kuna vaide

tagastamine iseseisvalt kaebaja õigusi ei riku, sest tal säilis võimalus oma õiguste kohtulikule

kaitsele ja kaebaja eesmärk on vabaneda Lennuameti 27.08.2018 eelhaldusakti mõjudest, siis

ei vaidlustanud kaebaja seda otsust ka halduskohtus. Kohus märgib siinkohal siiski ära, et

tulenevalt asjaolust, et Lennuameti poolt 27.08.2018 tehtud otsuse näol on tegemist

eelhaldusaktiga, on vastustaja keeldumine vaide menetlemisest õigusvastane.

20.2. Nähtuvalt Lennuameti poolt 5.10.2018 tehtud otsuse punktidest 2.2.2-2.2.1.8 leidis

Lennuamet kooskõlastuse muutmisel kõigepealt seda, et teemaplaneeringuga sätestatud

suurimat lubatud hoonete absoluutkõrgust 130 m ei saa tema arvates tõlgendada kui

kohustuslikku kõrgust Lennuametile. Vastustaja selgitab otsuse punktis 2.2.3., et ruumilise

planeerimise põhimõtete kohaselt tuleb hinnata planeeringu piirkonda ümbritseva keskkonna

muutusi ja seetõttu ei saa asuda ka seisukohale, et 4,5 aastat tagasi antud kooskõlastus on „…

ikka veel asjakohane, õige, proportsionaalne ja käesoleval juhul lennunduses ohutu.“. Kohus

leiab, et selles osas, et üldplaneeringus toodud hoonete absoluutkõrgust ei saa lugeda lõplikult

ehitusõigust määrava kõrgusena, on vastustajal õigus. Nähtuvalt Lennundusseaduse § 35 lg 21

ja 3 sõnastusest on Lennuametil õigus tehtava ekspertiisi alusel määrata detailplaneeringu – ja

projekteerimistingimuste menetluses täiendavaid siduvaid piiranguid üle 45 m kõrgustele

hoonetele sõltumata sellest, kas varasema üldplaneeringuga need on sätestatud või mitte. Kohus

peab siinkohal vajalikuks veel välja tuua, et nõustub vastustaja ja kaasatud isikuga, et ka

kehtivas üldplaneeringus (Tallinna kõrghoonete teemaplaneeringus), ei olnud isegi selle

sõnastusest nähtuvalt hoonete lubatud 130 m absoluutkõrgus lõplikuna mõeldud, sest selle

punktis 6.10 on selle koha pealt märgitud järgmist: „Kõrghoonete kavandamisel piirkonda tuleb

teha aeronavigatsiooni, lennuliikluse ja lennuohutuse ekspertiis, mille käigus määratakse

ühtlasi ka ehitise maksimaalne kõrgus maapinnast meetrites. Seda teeb Lennuamet

detailplaneeringu kooskõlastamise käigus. Seega võivad teemaplaneeringus antud piirkondade

ehitiste absoluutkõrgused varieeruda, kusjuures ei ole välistatud ka tabelis 11 antust kõrgemate

ehitiste rajamise võimalus.“ Ehk teisisõnu oli Tallinna linn juba teemaplaneeringu

vastuvõtmisel seisukohal, et Lennuametil on seaduses sätestatud korras ja juhtudel õigus

ekspertiisi alusel määratleda ehitise maksimaalne kõrgus maapinnast. Märkimisväärne on

teemaplaneeringu sõnastuse puhul veel see, et selles nähakse otsesõnu ette, et Lennuametil on

lisaks võimalusele piirata siduvalt ehituste maksimaalset kõrgust võrreldes teemaplaneeringus

tooduga, ka võimalus selle suurendamiseks üle teemaplaneeringus näidatud kõrguse. Teisisõnu

tunnistab Tallinna linn sisuliselt vastustaja ainupädevust lennuohutusnõuetest tulenevalt alles

kavandatavatele ehitistele lubatud maksimumkõrguse määratlemisel.

20.3. Teate punktis 2.2.4 toob vastustaja välja, et lennuvälja konfiguratsiooni muudatused on

seotud ühest küljest silmaga nähtavate ehitusprotsessidega Lennart Meri Tallinna lennuväljal,

kuid olulisem osa toimub läbi sertifitseerimise, mille käigus tuleb saavutada lennuvälja

vastavus Euroopa Komisjoni rakendusmääruse (EL) nr 139/2012 ja selle nõuete täitmise

aktsepteeritavate meetmetele, juhenditele ja sertifitseerimistingimustele.

Vastustaja selgitab, et lennuvälja konfiguratsiooni muudatuste tõttu peavad muutuma ka

instrumentaallähenemise protseduurid, mis peavad olema koostatud vastavalt rahvusvahelise

tsiviillennunduse (Chicago) konventsiooni lisadele 6 ja 11 ning dokumendile Procedures for

Air Navigation Services – Aircraft Operations Volumes I, II, III - Doc 8168 PANS-OPS.

Vastustaja leiab, et lennuprotseduuride väljatöötaja töö sisu on tagada ohutud

lennuprotseduurid võttes arvesse muuhulgas mainitud dokumentides ettenähtud minimaalseid

puhvreid kõrgematest takistustest, arvestades navigatsiooniseadmete võimekust jne. Vastustaja

selgitusel ei ole nende protseduuride väljatöötamisel kohaldatavad haldusmenetluse sätted

rääkimata avatud menetlusest ja kolmandatel isikutel ei ole selles tegevuses võimalik kaasa

rääkida.(p 2.2.5 ja 2.2.6).

Kohus märgib, et see seletus ei puuduta otseselt käesolevat vaidlust, kuna selgitab kuidas, kes

ja mis alusel töötab välja instrumentaallähenemise protseduurid ja uuendab neid, kui selleks

peaks tekkima vajadus lennujaama seadmestiku või ümberehitamise (näiteks maandumisrada

ehitatakse pikemaks) tagajärjel. Nimetatud instrumentaallähenemise protseduurid on iseseisvad

protseduurid, mille vastavust lennuohutusnõuetele kontrollitakse eraldiseisvas menetluses.

Samas on need seotud ka Lennuameti poolt planeerimismenetluses läbi viidava

kooskõlastusmenetluse ja piirangute seadmise menetlusega, sest annavad nendes menetlustes

otsuste langetamiseks läbiviidavatele ekspertiisidele sisendit näiteks lennuohutuse küsimustes

vajalike piirangupindade osas.

20.4. Otsuse punktis 2.2.7 selgitab vastustaja, et LennS sättele (seda sätet ei ole täpsemalt

määratletud) ja teemaplaneeringus sätestatule (täpsem viide puudub samuti) on 20.06.2018

piirkonna kohta tehtud lennundusalane ekspertiis Tallinna lennuvälja instrumentaallähenemise

protseduuride ja ICAO Annex 14 piirangupindade suhtes. Lennuamet selgitab, et

ekspertiisitulemustele tuginedes on ta muutnud kooskõlastamistingimusi koostöös Tallinna

Linnaplaneerimise Ametiga ja teise huvitatud isikuga.

Kohus märgib seda selgitust uurides, et vaatamata üldisele viitele lennundusseadusele ja

teemaplaneeringule, ei ole vastustaja siinkohal täpsustanud ei seaduse ega teemaplaneeringu

konkreetseid sätteid, millele tuginedes on ta otsuse langetanud.

Ka viide lennundusalasele ekspertiisile on üldsõnaline ja sellest ei ole võimalik aru saada, mis

on otsuse sisuliseks põhjendusteks ja milliseid konkreetseid asjaolusid arvestades selleni jõuti.

Teate punktis 2.2.8. nõustub vastustaja asjaoluga, et kaebaja ei pruukinud saada täielikku

ülevaadet (nt. viited konkreetsele LennS §-dele) Lennuameti kooskõlastusest kaasatud isikule,

Tallinna Linnaplaneerimise Ametile, kuigi leiab, et kaebajal oleks soovi korral olnud võimalus

täiendava informatsiooni saamiseks.

Kohus märgib, et kaebaja palus tulenevalt eelpooltoodud ebaselgusest oma 12.10.2018

selgitustaotluses nr. 045 (tl 9-10) vastustajal selgitada kooskõlastuse õiguslikku tähendust ja

neid asjaolusid, millega on konkreetselt põhjendatud kõrghoonete teemaplaneering ala nr

maksimaalse lubatava hoonestuse kõrguse vähendamine 89 meetrile olukorras, kus ICAO

piirangutele vastavust hindav analüüs peab võimalikuks alale kuni 217 m kõrguse hoone

püstitamist.

21. Vastustaja väitel tuginevad tema 27.08.2018 otsuses väljendatud seisukohad seaduses

ettenähtud lennuohutuse ekspertiisil. Seoses kaebaja viidatud 20.06.2018 piirkonna kohta

tehtud lennundusalase ekspertiisi ja 2017 a tehtud ekspertiisiga on kohus menetluse käigus välja

selgitanud järgmist:

21.1. Nimetatud 2018 a. ekspertiisile ei viita kaebaja ei otsesõnu ega ka kohtu hinnangul

kaudselt oma 27.08.2018 kirjas Detailplaneeringu kooskõlastamistingimuste muutmine.

21.2. Esimest korda on 26.06.2018 ekspertiisi ametlikus dokumendis, mis kaebajale on esitatud,

märgitud kaebaja 27.09.2018 vaide tagastamise otsuses (teates) 5.10.2018 ehk siis üle kahe kuu

pärast vaidlustatud eelhaldusakti andmist. Samas ei selgita vastustaja ka selles teates millisele

konkreetsele ekspertiisis sisalduvale seisukohale või järeldusele oma otsuse tuginenud on või

kuidas see seisukoht piirangutest võrreldes varasemaga on kujunenud.

21.3. Kaebaja 12.10.2018 selgitustaotlusele 07.11.2018 antud vastuses (tl 20) on vastustaja

viidanud Lennuliikluse AS poolt 2017 aastal tehtud uuele aeronavigatsioonilisele ekspertiisile

(tl 21-31), mille „…kohaselt on ala piirkõrgust mõjutavaks tegustiks LOC 08

instrumentaallähenemise protseduur, mis seab kõnealuses piirkonnas suurimaks lubatavaks

ehituskõrguseks 89 m arvestatuna merepinnast.“. Vastustaja väitel on nimetatud ekspertiis

avaldatud Tallinna Linnaplaneerimise ameti koduleheküljel. Millal see TLPA kodulehele üles

pandi, vastustaja oma vastuses ei täpsusta. Ekspertiisi väljatrükist kohtutoimikus nähtub, et

ekspertiisi on koostanud Silver Solnask ja Maarja Pool. Väljatrükilt ei nähtu selle valmimise

täpset kuupäeva, kuid selle tiitellehel on aastaarv 2017.

21.4. Vastustaja väidab oma vastuses kaebusele, et nimetatud 2017 ekspertiis valmis peale

Tallinna lennuvälja rekonstrueerimistööde lõppu 2017 IV kvartalis ja see esitati TLPA-le

13.12.2017 ning TLPA lisas selle kõrghoonete teemaplaneeringu lehele (tl 51 p) 19.06.2018.

Vastustaja selgitab, et tegemist on ekspertiisiga nr. 1, mille koostamise eesmärgiks oli teha

muutunud olukorrast tulenevad muudatused kõrghoonete teemaplaneeringusse.

Lisaks 2017 aasta ekspertiisile esitas TLPA Lennuameti väitel talle 2018 a. suvel kahe

Haaberstisse planeeritava kõrghoone ehitusprojekti kooskõlastustaotluse. Ehitusprojekti

taotlejaks ei olnud nende hoonete puhul kaebaja ja need ei olnud kaebaja detailplaneeringuga

taotletud hoone(d). Lennuamet tellis lähtudes LennS § 35 lg 4 aeronavigatsioonilise ekspertiisi

(ekspertiis nr 2), selle esitas kohtu nõudmisel vastustaja kohtule 30.05.2019, tl 71-74), mis

näitas, et suurim lubatud kõrgus piirkonnas on 89 meetrit.

Kohus märgib, et sellist järeldust ega isegi seda numbrit (89 m) esitatud ekspertiisist nr 2 ei

leia. Nimetatud ekspertiisi leitakse LOC 8 protseduuri osas järeldustena, et 100 ja 109 meetrised

hooned tõstavad LOC 8 protseduuri ohutuskõrgust vastavalt 40ft ja 70 ft ja seniselt 410 ft-lt

kuni 450ft ja 480 ft (jalani). 2013 aasta detailplaneeringus oli see kõrguspiirang väidetavalt 130

m. Vastustaja põhjendas sellist muudatust tulenevaks olukorra muutumisest objektiivsete

asjaoludega seoses, mistõttu on tal õigus seada ehitusloale lisapiiranguid sõltumata

detailplaneeringus toodust. Et tulevikus sarnaseid olukordi, kus tegelik ehitusprojektiga antav

ehitusõigus erineb detailplaneeringuga lubatust, vältida palus vastustaja TLPA-l 27.08.2018

kirjaga muuta veel menetletavale kaebaja detailplaneeringule 2014 aastal antud kooskõlastust.

21.5. Kaebaja on seoses 2017 aasta ekspertiisiga kohtu arvates õigesti märkinud, et selle

sisalduvad „… läbisegi ekspertiisi erinevad tulemused, seletused ja kaardid, kuis selles ei ole

üldse kajastatud ekspertiisi käiku ehk siis seda, kuidas ekspertiisi läbiviijad on jõudnud meetri

täpsusega järeldusteni (eelduslikult kalkulatsioonid) lubatava hoonestuse kõrguste osas.“.

Kohus nõustub siinkohal kaebajaga, et sellisel kujul on ekspertiisiakt „… ise olulisel määral

defektne, kuivõrd puudub igasugune objektiivne võimalus kontrollida selles toodud järelduste

õigsust.“. (tl 17p). Kohus märgib, et kohtuistungil selgitasid tunnistajad, et nad kasutasid oma

arvutuste tegemisel spetsiifilist arvutitarkvara. Nimetatud arvutitarkvara kasutamine oleks

kaheldamatult tulnud ära märkida ka ekspertiisiaktis, sest vastasel juhul ei ole võimalik kellelgi

adekvaatselt kontrollida ekspertiisi sisu.

Lisaks märgib kohus, et tegelikult puudub kaartidel tähistatud alade selgitus, mis teeb nende

kokkuviimise Lisas 2 toodud selgitustega ja Lisas 1 toodud tabelis kajastatud arvudega sisuliselt

võimatuks. Kaebaja märgib kohtu hinnangul õigesti, et 2017 aasta ekspertiis ei ole tehtud

hindamaks tema detailplaneeringu lahenduses taotletava hoone kõrguse mõju lennuohutusele,

sest seda aspekti ei ole ekspertiisides üldse analüüsitud.

21.6. Kaebaja toob ka välja, et tulenevalt LennS § 35 lg 21 on Lennuametil vastupidiselt esitatud

väidetele õigus lubada lähiümbruse piirangupinda läbiva takistuse püstitamist ja piirata

piirangupinda läbiva takistuse püstitamist. Seega ei ole rahvusvaheliste lennureeglite kohaselt

ka kohustuslikke miinimumnõudeid, mis üheselt määratleksid vaidlusaluse kõrguspiirangu ja

välistaksid kaebaja hoone püstitamise. Kohus märgib, et ka ekspertiisidest ei nähtu tegelikult,

millistele konkreetsetele õiguslikele alustele ja normidele tuginedes on kõrguspiirangud

määratletud. Kohus märgib, et samuti ei nähtu ekspertiisist ja vaidlustatud kooskõlastuse

muutmise kirjast, et mingilgi kombel oleks kaalutud seni kehtinud lubatud ehituskõrguse alusel

seaduses märgitud erandi tegemise võimalust ja leitud, et selle tegemine on välistatud

lennuohutusreeglitega. Kohus märgib siinkohal, et vähemalt seadus selleks võimaluse annab

ning kohustab seetõttu ka haldusorganit vastavat küsimust kaaluma.

21.8. Kohtus tunnistusi andnud mõlema ekspertiisi koostajad selgitasid lubatud piirkõrguse

muutmise

vajadust

eelkõige

Tallinna

lennujaamas

läbi

viidud

lennuraja

ja

navigatsiooniseadmete renoveerimisega ja 2017 läbi viidud ekspertiisis kasutatud

arvutiprogrammist tulenenud täpsustustega. Kohtu menetluse uuendamise määruses (tl 131)

olevale kohtunõudele esitada ülevaade muudatustest Tallinna lennujaama lennurajal ja

navigatsiooniseadmetes, mis põhjustasid LOC 08 protseduuri muutuseid seoses ehitustöödega

aastatel 2014-2017 koos tegemise aja ning vastavate tõenditega, vastustaja sisuliselt ei vastanud

ja tõendeid ei esitanud. Samuti ei vastanud vastustaja kohtu küsimusele kas 2014 aastal antud

kooskõlastus detailplaneeringule tuleb tulenevalt 2009 toimunud LOC 08 muudatustest pidada

lubatud maksimaalkõrguse osas ekslikuks, kuna LOC 8 oli selleks ajaks juba muutunud või oli

see õige, kuna senine piirangutasandi ulatus säilis kuni lennuraja rekonstrueerimise lõpuni

2017.a.

Nähtuvalt vastustaja esitatud ekspert Maarja Pool 30.06.2019 kirjast (tl 136) tulid 01.09.2009

uued navigatsioonivahendid ja sellega seoses muutus ka LOC 08 protseduur ja selle

ohutusmiinimum OCA(AMSL). Ekspert seostab 2018 tehtud muudatuse lennukõrguse OCA

osas kirjas sellega, et :“Tõenäoliselt oli see tingitud protseduuridisaini tarkvara

kasutuselevõtust ja sellega seoses arvutuste täpsemaks muutumisest, mis välistasid ühel hetkel

ca 100 meetriga alast välja jääva takistuse …, mis alasse sisse jäädes tõstaks OCA 2005.aasta

protseduuriga samale kõrgele. Kuna eelmine protseduuri versioon oli tehtud käsitsi ehk

ebatäpsemal meetodil, võivad alad olla veidi erinevad ning võib eeldada, et takistuse

hindamisel alade ääres olnud takistused arvestati pigem ala sisse. Eelmise protseduuri

versioonil oli OCA 710 ft ja uuel versioonil 540 ft ehk sama, mis hetkel“.

Kohus märgib, et eeltoodust nähtub selgesti, et tegelikult ei ole ka ekspertidel hetkel ühest

selgust, mis siis ikkagi põhjustasid LOC 8 protseduuri muudatused ja millal. Vastuseta jääb

küsimus, kas alates 2009 aastast kuni 2017 aastani kehtinud protseduur LOC 8 koos oma OCA

710 ft oli siis tegelikult lennuohutusnõuetega vastuolus, sest väliskeskkonnas lennuohutust

mõjutavaid

muudatusi

piirkonnas

kõrghoonete

püstitamise

või

seniste

hoonete

kõrgemaksehitamise näol tegelikkuses ei toimunud.

21.9. Ekspertiisidega seotu kokkuvõtteks märgib kohus, et vähemalt haldusmenetluse jooksul

ei olnud ei kaebajal ega ka ilmselt vastustajal üheselt selge, millisele ekspertiisile toetudes ja

mis asjaoludest tingituna jõudsid 2017 ja 2018 ekspertiisi teinud eksperdid ja nende järelduste

valguses ka vastustaja ise oma kooskõlastuse muutmise otsuses toodud piirkõrguseni. Lisaks

kooskõlastuse ja ehitise lubatud absoluutkõrguse muutmise põhjenduste esitamisele kaebajale

alles pärast otsuse langetamist, on vastustaja viidanud selle alusena erinevatele

ekspertiisiaktidele, millest ei ole tegelikkuses teostatud lähtudes kaebaja huvides menetletavast

detailplaneeringust ja selle suhtes nagu nõuab lennundusseadus.

2017 aasta ekspertiisi teostamise vastustaja väljatoodud põhjustest ei nähtu, et seda oleks

teostatud kaebaja detailplaneeringuga seoses. See on ka hoopis lisatud varasema

teemaplaneeringu materjalide hulka. Pigem nähtub vastustaja selgitustest, et ekspertiis viidi läbi

seetõttu, et lõppesid Tallinna Lennart Meri Lennujaama ümberehitustööd ja sooviti kontrollida

kõrghoonete teemaplaneeringu vastavust uuele olukorrale ja vajadusel seda muuta.

2018 aasta ekspertiis (ekspertiis nr 2) tehti aga hoopis teise detailplaneeringu alusel väljastatava

ehitusloa menetluses ja selles ei ole üldse kajastatud ega uuritud kaebaja detailplaneeringuga ja

ehitusõigusega seotut. Samuti pole selles väljendatud mingeid selgeid seisukohti võimaliku

kõrguspiirangu suhtes. Järeldustes on ainult mainitud, et planeeritavad hooned tõstavad LOC 8

protseduuri ohutuskõrgust.

Kohtu hinnangul püüab vastustaja nimetatud ekspertiise välja tuues tagantjärgi õigustada nii

oma olulisi minetusi haldusmenetluse korraldamises (huvitatud isikute kaasamata ja nende

arvamuse küsimata jätmine, seaduses piirangute ja erandite tegemiseks nõutud spetsiifilise

planeeringuga seostatud vajaliku ekspertiisi sisuliselt tegemata jätmine), kui ka vastuvõetud

haldusotsuse selgeid vormi ja põhjendusvigu (sisuliselt puuduvad põhjendused, otsuse

õigusliku aluse ja faktilise aluse ning selle koostamisel kohustusliku ekspertiisi näitamata

jätmine, erandite tegemise võimaluse kaalumata jätmine).

Kohus märgib, et kuna ekspertiisid ei ole sisuliselt üheselt arusaadavad ja nendes seos faktiliste

asjaoludega on arusaamatu, siis puudub kohtul veendumus, et asja uuesti otsustades ja kaebajale

detailplaneeringule seaduses ettenähtud ekspertiisi tehes jõutaks tingimata samadele

järeldustele, mis vaidlustatud otsuses. Kohus ei välista seda, kuid kohtu hinnangul ei ole

välistatud HMS § 58 toodud võimalus, et tehtud menetlus- ja vorminõuete rikkumised ei võinud

mõjutada asja otsustamist.

22. Kohus märgib, et kuigi lennuohutuse tagamine on kaalukas avalik huvi ja kaalub reeglina

üles eraomanike õiguse ehitada oma maale endale soovitud kõrgusega hooneid, ei tähenda see,

et otsust piirata ehitusõigust (omandiõigust) saaks teha konkreetses asjas kõiki asjaolusid

seaduses sätestatud korras välja selgitamata ja eraomanike huve kaalumata ning võimalusel

põrkuvaid huve tasakaalustamata. LennS annab selliste otsuste tegemiseks siinjuures väga selge

raamistiku.

Käesoleval juhul ei ole kohtul analüüsitud asjaoludest tulenevalt kindlat ja ümberlükkamatut

veendumust, et asja uuesti otsustades, kaebaja kaasamisel ja tema arvamuse ja ettepanekute

ärakuulamisel ja kaalumisel ei võiks lõpptulemus olla erinev vaidlustatud 27.08.2018 otsuses

toodust. Seetõttu ei ole kohtul võimalik rakendada ka HMS § 58 toodut erandit haldusakti

kehtima jätmiseks. Kohus märgib siinkohal ka seda, et asja uus otsustamine ei sea mingilgi

kombel kuni otsuse langetamiseni ohtu lennuohutust, sest endiselt kehtivad kehtestatud

lennuohutusprotseduurid ja kaebaja ei saa kuni detailplaneeringu kehtestamiseni asuda

realiseerima soovitud ehitusõigust.

23. Eeltoodut kokku võttes leiab kohus, et Lennuameti 27.08.2018 otsus nr 4.6-8/18/4490-1

Detailplaneeringu kooskõlastustingimuste muutmine, on õigusvastane, puudub alus HMS § 58

alusel selle kehtetuks tunnistamisest keelduda ja see tuleb tühistada.

24. Vastavalt HKMS § 108 lg 1 lausele 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti.

Käesoleval juhul tehti otsus vastustaja kahjuks.

Kaebaja on kohtule tähtaegselt esitanud taotlused menetluskulude hüvitamiseks (tl 82-84, 121-

123, 145p- 146, 152-156) kokku 30.12.2019 kulude hüvitamise dokumendis välja toodud

täpsustatud summas 5325 eurot.

Vastustaja vaidleb osaliselt kaebaja menetluskuludele vastu (tl 129-130) ja leiab, et neid tuleb

vähendada. Vastustaja leiab, et kaebaja menetluskulud on kohtumenetluse kestust,

keerukusaster ja mahukust arvestades põhjendamatult suured ja mittevajalikud. Kõigepealt

leiab vastustaja, et põhjendatud ei ole kaebuse koostamisele ja kohtu seisukoha analüüsile

kulutatud aeg ning menetlusosaliste seisukohtade analüüsimiseks kulutatud aeg. Lisaks leiab

vastustaja, et põhjendamatu oli täiendavate dokumentide nõudmine, kuivõrd kaebajal puudus

kompetents nende sisu hindamiseks. Samuti juhib vastustaja tähelepanu, et 18.06.2019

dokumendis ei ole kajastatud väljavõttel arved 289m ja 378m ning seetõttu ei saa nendel

kajastatud kulu pidada kantud kuluks käesolevas haldusasjas.

Kohus leiab, et arvestades menetluse pikkust, mahtu ja sisu keerukust, on kaebaja kantud

menetluskulud põhiosas õigustatud. Kohus nõustub vastustajaga vaid selles, et mõneti on

arvestades koostatud vastuste sisu ja selle korduvust üleliigne aeg, mis on kulutatud

menetlusdokumentide analüüsimisele ja vastuste koostamisele ja kohus vähendab seda kokku

4 tunni võrra ehk vähendab kaebajale väljamõistetavaid menetluskulusid 480 euro võrra ja

mõistab kokku kaebajale vastustajalt välja 4845 eurot.

Kaasatud haldusorgani menetluskulud jäävad ta enda kanda.

/Allkirjastatud digitaalselt/

Daimar Liiv

Kohtunik