3-19-2198/2 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Janek Laidvee

Määruse tegemise aeg ja koht

20. jaanuar 2020. a, Tallinn

Haldusasja number

3-19-2198

Haldusasi

Wooluvabrik OÜ kaebus Keskkonnaameti 23.10.2019

otsuse

nr

6-3/19/9100-11

tühistamiseks

või

õigusvastasuse

tuvastamiseks

ja

Keskkonnaameti

kohustamiseks

otsustada

uuesti

keskkonnamõju

hindamise aruande heakskiitmise

Menetlusosalised

Kaebaja – Wooluvabrik OÜ, volitatud esindaja

vandeadvokaat Janar Urres

Menetlustoiming

Kaebuse tagastamine

RESOLUTSIOON

Tagastada kaebus läbivaatamatult.

EDASIKAEBAMISE KORD

Määruse peale võib esitada määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 15 päeva jooksul alates

määruse kättesaamisest (HKMS § 121 lg 4, § 203 lg 1, § 204 lg 1).

ASJAOLUD JA KAEBUSE PÕHJENDUSED

1. Wooluvabrik OÜ esitas 29.05.2019 Keskkonnaametile keskkonnamõju hindamise (KMH)

aruande heakskiitmiseks.

2. Keskkonnaamet leidis 01.07.2019 otsuses, et KMH aruanne on puudustega ning kohustas

Wooluvabrik OÜ-d puudused kõrvaldama.

3. 02.08.2019 edastas Wooluvabrik OÜ täiendatud KMH aruande Keskkonnaametile

heakskiitmiseks.

4. Keskkonnaamet edastas 19.08.2019 otsuse eelnõu pealkirjaga „Keskkonnamõju hindamise

aruande heakskiitmata jätmine, keskkonnamõju hindamise menetluse lõpetamine ja vee

erikasutusloa andmisest keeldumine“.

5. 02.09.2019 esitas Wooluvabrik OÜ vastuväited Keskkonnaameti 19.08.2019 eelnõule ning

täiendatud KMH aruande.

6. 18.09.2019

toimus

Keskkonnaameti,

KMH

juhteksperdi,

Wooluvabrik

OÜ

ja

Advokaadibüroo Hansalaw vahel nõupidamine.

7. 23.10.2019 esitas Wooluvabrik OÜ Keskkonnaametile ümberstruktureeritud KMH aruande.

8. Keskkonnaamet edastas 23.10.2019 pärast tööpäeva lõppu Wooluvabrik OÜ-le otsuse nr

6-3/19/9100-11, millega jättis KMH aruande heaks kiitmata, kohustas juhteksperti aruannet

parandama ja täiendama, kohustas täiendama ekspertrühma, kaasates ihtüoloogi ja

3-19-2198

2(4)

hüdrobioloogi, vastama küsimustele, mille vastuseid ei pea Keskkonnaamet piisavateks,

esitama aruanne uuesti avalikustamise korraldamiseks ning esitada aruanne Keskkonnaametile

heakskiitmiseks hiljemalt 30.05.2020. Keskkonnaamet lähtus otsuse tegemisel 02.09.2019

KMH aruande versioonist.

9. Wooluvabrik OÜ esitas Tallinna Halduskohtule 25.11.2019 kaebuse Keskkonnaameti

23.10.2019 otsuse nr 6-3/19/9100-11 tühistamiseks või alternatiivselt Keskkonnaameti

23.10.2019 otsuse nr 6-3/19/9100-11 õigusvastasuse tuvastamiseks ja Keskkonnaameti KMH

aruande heakskiitmise uuesti otsustama kohustamiseks.

9.1 Wooluvabrik OÜ hinnangul on tal kaebeõigus, kuna Keskkonnaameti 23.10.2019 otsus on

haldusakt, millega tehti kaebajale negatiivne otsustus ning luuakse kohustusi täiendavate

toimingute ja kulutuste tegemiseks. Juhul, kui halduskohus leiab, et Keskkonnaameti

23.10.2019 otsus ei ole haldusakt, tuleb otsust käsitada menetlustoiminguna, mida saab

vaidlustada. KMH aruande heakskiitmine on nõutav eeltingimus, et vee erikasutusloa taotlust

sisuliselt lahendada, mistõttu ilma KMH aruannet heaks kiitmata ei ole kaebajal võimalik

saavutada vee erikasutusloa andmist. Keskkonnaametile esitatud KMH aruanne vastab

keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduses (KeHJS) sätestatule.

Kui Keskkonnaamet asub mõjutama KMH aruande sisu, ei eelne enam otsustamisele seaduses

ettenähtud korras haldusmenetlust. Keskkonnaamet võib jäädagi nõudma täiendavaid selgitusi

ja uuringuid teemadele, mille osas keskkonnaekspert Keskkonnaametiga ei nõustu. Samas ei

ole sellisel juhul tegemist aruande ebapiisavusega, vaid otsustaja rahulolematusega olukorras,

kus Keskkonnaamet soovib teha otsust, mis ei ole kooskõlas KMH aruande järeldustega.

23.10.2019 otsusega nõutakse uue, KMH programmis mittenõutud eksperdi kaasamist, aga ka

uue avalikustamise korraldamist. Mõlemad on kulukad tegevused, mille finantseerimiskohustus

on pandud Wooluvabrik OÜ-le. Lisaks on vee erikasutusloa menetlus kestnud alates 2013.

aastast ja KMH menetlus alates 2015. aastast, mistõttu on Keskkonnaameti 23.10.2019 otsuse

õiguspärasuse kontrollimine põhjendatud ka protsessiökonoomikast tulenevalt.

9.2 Wooluvabrik OÜ peab Keskkonnaameti 23.10.2019 otsust õigusvastaseks, sest

Keskkonnaamet nõuab Natura erandi hüvitusmeetmete väljatöötamist KMH aruandes, kuid

seda tuleb teha alles siis, kui on otsustatud konkreetse alternatiivi kasuks ning leitud, et muude

meetmetega ei ole võimalik sama tulemust saavutada.

Keskkonnaamet kiitis KMH programmi ja selles sisalduva ekspertide nimekirja 05.05.2017

heaks ega pidanud ka pärast kaebaja menetlusse astumist programmi täiendamisel vajalikuks

täiendavate ekspertide lisamist, seega pole ihtüoloogi ja hüdrobioloogi kaasamise nõudmine

põhjendatud.

KMH juhtekspert on Keskkonnaameti 01.07.2019 kirja p 4 osas 02.08.2019 puuduste

kõrvaldamise raames esitanud ka KMH juhteksperdi SharePointi lingi täiendatud KMH

aruandele. Kaebajal on kahtlus, et Keskkonnaamet ei ole nimetatud selgitustega tutvunud.

KMH aruandes on erinevaid alternatiive hinnatud võrdselt. Kõiki mõjusid ei ole põhjust

erinevate alternatiivide osas sama pikalt käsitleda, kuna kõik alternatiivid ei too samasuguseid

täiendavaid mõjusid kaasa. Leevendusmeetmete loetelu on põhjendatud välja töötada vaid

KMH juhteksperdi poolt eelistatud alternatiivile ja varasemates menetlustes on Keskkonnaamet

sellist lähenemist aktsepteerinud.

Keskkonnaamet on kaebaja 02.09.2019 vastuväited ulatuslikus osas tähelepanuta jätnud, mis

on viinud väära lõppjärelduseni. Ka ei ole põhjendatud Keskkonnaameti nõudmine, et

alternatiivi 2 (elektritootmine lõpetatakse ja pais avatakse) tuleb edasi uurida.

Muinsuskaitseseaduse § 5 kohaselt on paisu hävitamine või rikkumine keelatud, mistõttu ei ole

tegemist KeHJS § 13 lg 2 mõttes realistliku alternatiiviga.

3-19-2198

3(4)

Keskkonnaameti poolt KMH heakskiitmata jätmine ei ole kooskõlas haldusmenetluse seaduse

§ 5 lg-ga 2, kuna vaatamata poolte vahel 18.09.2019 toimunud nõupidamisel KMH aruande

heakskiitmise põhjendamatu venimise vältimise osas kokkulepitule, liigub Keskkonnaamet

menetlusega tagasi avalikustamise korraldamise etappi.

Keskkonnaamet on 23.10.2019 otsuse teinud, lähtudes 02.09.2019 esitatud KMH aruande

versioonist, kuigi 18.09.2019 lepiti kokku, et Wooluvabrik OÜ esitab uue versiooni ning

23.10.2019 seda ka tegi.

KOHTU PÕHJENDUSED

10. Kaebajal puudub kaebeõigus. Kaebus tuleb HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel tagastada.

11. HKMS § 121 lg 2 p-s 1 sätestatud tagastamise alus on diskretsiooniline. Kohus ei saa

kergekäeliselt loobuda oma põhifunktsiooni täitmisest – õiguse mõistmisest. Kaebuse võib

tagastada üksnes juhul, kui kaebeõiguse puudumine on selge ilma kahtlusteta.

12. Esmalt märgib kohus, et Keskkonnaameti 23.10.2019 otsus nr 6-3/19/9100-11 ei ole

haldusakt. Otsus KMH aruande heakskiitmise kohta on menetlustoiming. Tegemist ei ole

otsusega, mis on suunatud kaebaja õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või

lõpetamisele, st sellisel otsusel puudub haldusaktile omane regulatiivsus (vt HMS § 51 lg 1).

KMH aruandes analüüsitakse nii alternatiivi, mille kohaselt jätkub vee paisutamine ja

hüdroenergia tootmine (kaebaja eelistatud alternatiiv), kui ka alternatiivi, kui vee paisutamine

lõpetatakse ja hüdroenergia tootmine lõpetatakse (kaebaja õigusi riivav alternatiiv). KMH

aruanne on lähtealus otsuse vastuvõtmiseks, kas anda kaebajale veeluba või sellest keelduda

ning see otsus on haldusakt. KMH aruande heakskiitmise või heakskiitmata jätmise puhul on

kohtu arvates tegemist menetlustoiminguga. HKMS § 37 lg 2 p 1 sätestab, et kaebusega võib

nõuda haldusakti osalist või täielikku tühistamist. Seega ei ole tühistamiskaebus

Keskkonnaameti 23.10.2019 otsuse nr 6-3/19/9100-11 vaidlustamiseks lubatav, kuivõrd

menetlustoimingut ei ole võimalik tühistada.

13. Ka ei nõustu kohus, et Keskkonnaameti 23.10.2019 otsus oleks selline menetlustoiming,

mida kaebaja saab halduskohtus eraldiseisvalt vaidlustada. HKMS § 45 lg-st 3 tulenevalt võib

menetlustoimingu peale ilma haldusakti või lõpliku toimingu vaidlustamiseta esitada kaebuse,

kui see rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist või lõplikust

toimingust, või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva

haldusakti andmise või lõpliku toimingu tegemise. Seega on menetlustoimingu vaidlustamine

võimalik vaid erandlikel juhtudel ning üldjuhul on isikul võimalik vaidlustada menetluse

tulemusel antud haldusakti või lõplikku toimingut. Riigikohus on küll leidnud, et kui

menetlustoiming puudutab otseselt ja lõplikult isiku õiguspäraseid huve, on ilmselgelt

ebamõistlik oodata lõpptulemuse vaidlustamise võimalust ning seejuures poleks tagatud ka

efektiivne õiguskaitse (Riigikohtu halduskolleegiumi 24.10.2007. a otsus nr 3-3-1-51-07, p 10).

Keskkonnaameti 23.10.2019 otsus ei ole kohtu hinnangul aga selline menetlustoiming.

Keskkonnaamet andis nimetatud otsusega kaebajale võimaluse KMH aruande puuduste

kõrvaldamiseks. Kui kaebaja Keskkonnaameti poolt KMH aruandes tuvastatud puudused

kõrvaldab, saab Keskkonnaamet KMH aruande heaks kiita ning seda kaebajale veeloa

väljastamisel arvestada. Seega ei välista Keskkonnaameti 23.10.2019 otsus kaebajale

lõppastmes veeloa väljastamist.

14. Keskkonnaameti hinnangul ei vasta KMH aruanne KeHJS § 13 p-le 3, § 20 lg 1 p-dele 4,6,

7 ja 71, aruanne ei ole asjakohane ja piisav tegevusloa andmiseks ning aruande kohta esitatud

ettepanekute ja vastuväidete arvestamata jätmist ei ole piisavalt põhjendatud. Vaidlustatud

otsuse p-des 2.1–2.2 on Keskkonnaamet põhjalikult selgitanud, miks esitatud KMH aruanne ei

vasta nõuetele ja mida kaebaja peab selles täiendama. Keskkonnaameti seisukohad on ka

3-19-2198

4(4)

õiguslikult veenvalt põhistatud. Kaebaja on olnud menetluses ka ära kuulatud (vaidlustatud

otsuse p 2.4). Kohus ei pea vajalikuks asuda kaebaja ja Keskkonnaameti seisukohti detailselt

analüüsima, kuna see tähendaks kaebuse sisulist läbivaatamist. Tutvunud esitatud materjaliga,

ei leia kohus Keskkonnaameti nõudmistes kaebaja õiguste rikkumist. Euroopa Kohtu praktika

(C-127/02 ja C-258/16) kohaselt ei tohi loodusdirektiivi (92/43/EMÜ) art 6 lg 3 alusel läbi

viidud hindamises esineda lünki ning see peab sisaldama täielikke, täpseid ja lõplikke tuvastusi

ning järeldusi, mis hajutaksid kõik põhjendatud teaduslikud kahtlused asjaomasel kaitsealal

kavandatavate tööde mõju osas. Põhjendamatu on kaebaja lähenemine, et käesoleval juhul

õigustab Natura ala kaitse-eesmärkide mittesaavutamist asjaolu, et Linnamäe pais oli olemas

enne hoiuala määramist. Loodusdirektiiv ei hõlma üksnes neid mõjusid, mis tekivad peale

hoiuala määramist, vaid ka neid negatiivseid mõjusid, mis on tekkinud enne seda.

15. KeHJS § 8 lg-s 2 väljendatud põhimõte, et arendaja kannab KMH hindamisega seotud

kulud, ei tähenda arendaja õigust kujundada KMH menetlust viisil, mis ühtiks tema äriplaaniga.

KMH protsessina peab arvesse võtma kõiki potentsiaalseid mõjusid ja alternatiive ning neid

tuleb põhjalikult hinnata. Asjaolu, et selle tagajärjel muutub KMH protsess kulukamaks, ei

tähenda, et kaebaja õigusi oleks rikutud HKMS § 45 lg 3 mõttes. Kohus nõustub

Keskkonnaametiga hüvitusmeetmete väljatöötamise ja nende kajastamise vajaduse osas KMH

aruandes, samuti ihtüoloogi ja hüdrobioloogi kaasamise osas. Õigusliku aluse vastava nõude

esitamiseks annab KeHJS § 18 lg 6.

16. KeHJS § 22 lg 9 alusel tuleb arendajal esitada otsustajale otsustaja määratud tähtaja jooksul

täiendatud aruanne nõuetele vastavuse kontrollimiseks, kui otsustaja tuvastab, et

keskkonnamõju hindamise aruanne ei vasta KeHJS § 22 lg 5 kohaselt kontrollitavatele nõuetele.

Seega on Keskkonnaameti juhiste alusel KMH aruande täiendamine tavapärane ning KMH

aruande puuduste kõrvaldamisel tekkivaid kulutusi ei saa iseenesest pidada sellisteks, mis

tingiksid kaebaja mittemenetluslike õiguste rikkumise HKMS § 45 lg 3 mõttes. Juhul, kui

kaebaja siiski leiab, et Keskkonnaamet on 23.10.2019 otsusega talle kahju tekitanud, on tal

võimalik esitada riigivastutuse seaduse § 7 alusel Keskkonnaameti vastu hüvitamisnõue.

17. Ka menetlusökonoomika ei anna HKMS § 45 lg-st 3 lähtudes eraldiseisvalt alust

menetlustoimingu vaidlustamiseks. Õigus haldusmenetluse võimalikult kiirele läbiviimisele on

menetluslik õigus. Lisaks märgib kohus, et menetlustoimingu kohtulik kontroll pikendaks

haldusmenetlust rohkem kui kaebaja poolt Keskkonnaameti nõudmiste täitmine, mistõttu ei

täidaks selline kaebus ka kaebaja eesmärki.

18. Kuivõrd eelnevast tulenevalt ei ole Keskkonnameti 23.10.2019 otsuse vaidlustamine

lubatav HKMS § 45 lg-s 3 sätestatud kaebeõiguse piirangu tõttu, tagastab kohus kaebuse

tervikuna HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel.

19. Kaebuse tagastamine ei võta kaebajalt õigust pöörduda uuesti kohtusse. Kaebuse

tagastamisel loetakse, et kaebus ei ole kohtu menetluses olnud (HKMS § 43 lg 2).

(allkirjastatud digitaalselt)

Janek Laidvee