3-17-2742/34 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Oliver Kask ja Kaire

Pikamäe

Otsuse tegemise aeg ja koht

18. detsember 2019, Tallinn

Haldusasja number

3-17-2742

Haldusasi

Tallinna linna kaebus Konkurentsiameti 13.11.2017

ettekirjutuse nr 5-5/2017-062 ja 14.11.2017 otsuse nr 5

5/2017-063-1 tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – Tallinna linn, volitatud esindajad Priit Lello

ja Kent Märjamaa

Vastustaja – Konkurentsiamet, volitatud esindaja

Kristel Rõõmusaar

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 17. juuni 2019. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Konkurentsiameti apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta Konkurentsiameti apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu

17. juuni 2019. a otsus haldusasjas nr 3-17-2742 muutmata.

2. Jätta menetlusosaliste apellatsiooniastme menetluskulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 17.01.2020, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises

lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks

esitatud

kassatsioonkaebusele

võib

teine

menetlusosaline

esitada

vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse

esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on

pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS

§ 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus

kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist

vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

3-17-2742

2(9)

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Konkurentsiamet tuvastas 13.11.2017 ettekirjutusega nr 5-5/2017-062 Tallinna

Linnavalitsuse poolt konkurentsiseaduse (KonkS) § 16 p 1 rikkumise (turgu valitseva seisundi

kuritarvitamine), mis seisnes Nõmme veopiirkonnas nr 2, Põhja-Tallinna veopiirkondades nr 6

ja 7, Kesklinna veopiirkonnas nr 9 ning Lasnamäe veopiirkondades nr 10‒12 ebaõiglaselt

kõrgete korraldatud jäätmeveo teenuste hindade kehtestamises (p 1). Konkurentsiamet

kohustas Tallinna Linnavalitsust hiljemalt 01.01.2018 vähendama korraldatud jäätmeveo

teenuste hinnakirjades sisalduvaid tühjenduse ja äraveo hindu nimetatud veopiirkondades nii,

et Tallinna Jäätmekeskusele jääv osa tarbijatelt laekuvatest tasudest ei ületaks 15% (p 2).

Tallinna Jäätmekeskuse poolt jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine ja nendega arveldamine

on teenuse pakkumine tarbijatele, s.o majandustegevus. Sisuliselt samasugust teenust osutavad

tarbijatele korraldatud jäätmeveo raames ka eraettevõtjad. Samasisuline teenus ei muutu

avaliku võimu teostamiseks põhjusel, et seda osutab kohaliku omavalitsuse üksus. Kuigi

jäätmeseaduse (JäätS) § 66 lg 11 rakendamisel kujuneb osa korraldatud jäätmeveo teenuse

hinnast konkurentsitingimustes (jäätmeveo- ja käitlusteenus ostetakse sisse hanke korras), on

jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise teenus antud kohaliku

omavalitsuse korraldada, mis võimaldab seda komponenti ilma konkurentsisurveta hinnastada.

Tallinna linna esitatud andmetest nähtub, et perioodil 01.01.‒30.06.2016 moodustas

jäätmevaldajate üle arvestuse pidamiseks ja nendega arveldamiseks ette nähtud osa 35,3%

jäätmeveo teenustasust ja perioodil 01.01‒31.07.2017 keskmiselt 44% jäätmeveo teenustasust.

Kolme põhilise jäätmekäitleja (OÜ EKOVIR, Eesti Keskkonnateenused AS ja RAGN-SELLS

AS) keskmine kliendihalduskulu osakaal kõikidest kuludest oli 2014. ja 2016. a-l ümardatult

8%. Kui kohaliku omavalitsuse üksus otsustab jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja

nendega arveldamise teenust ise osutada, peab ta seda tegema vähemalt sama kuluefektiivselt

kui konkurentsisurvele avatud ettevõtjad. Ülemääraste kulutuste hüvitamise nõudmine

tarbijatelt on ebaõiglane, sest tegemist on ebaefektiivse majandamisega. Turgu valitsevat

seisundit omav ettevõtja peab hinna kehtestamisel lähtuma eelkõige teenuse majanduslikust

väärtusest ega tohi tarbijaid kahjustada. Arvestades kolme põhilise jäätmekäitleja

kliendihalduskulude osakaalu kõikidest kuludest (8%) ja lisades sinna Statistikaameti

andmetel keskmise jäätmekogumisega tegeleva ettevõtja ärikasumi marginaali (7%), võib

Tallinna Jäätmekeskusele lubatud juurdehindlus olla maksimaalselt kuni 15%.

2. Konkurentsiamet parandas 14.11.2017 otsusega nr 5-5/2017-063-1 13.11.2017

ettekirjutuse p-i 2 selliselt, et jättis sellest välja Kesklinna veopiirkonna nr 9.

3. Tallinna linn esitas Tallinna Halduskohtule 13.12.2017 kaebuse (täiendatud 29.08.2018,

28.12.2018) Konkurentsiameti 13.11.2017 ettekirjutuse ja 14.11.2017 otsuse tühistamiseks.

Tallinna Jäätmekeskus ei ole ettevõtja ega tegele majandustegevusega konkurentsiseaduse

(KonkS) mõttes. Jäätmehooldus on kohaliku omavalitsuse ülesanne kohaliku omavalitsuse

korralduse seaduse (KOKS) § 6 lg 1 tähenduses. JäätS § 66 lg 11 lubas kohalikul

omavalitsusel korraldada oma territooriumil jäätmehooldust jäätmekeskuse kaudu. Kuna

viidatud normi alusel on jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine ja nendega arveldamise

kohustus vaid jäätmekeskusel, moodustab vastav tegevus ühe osa jäätmekeskuse avaliku

3-17-2742

3(9)

võimu volitustest. Ettevõtjatel puudub õigus vastava teenuse osutamisega tegeleda. Seega

puudub vastava teenuse osas turg KonkS tähenduses.

Euroopa Kohus on kinnitanud, et majandustegevus on igasugune tegevus, mis seisneb

kaupade või teenuste pakkumises teataval turul. Seega ei ole oluline mitte asjaolu, et tegevust

võivad teoreetiliselt teostada eraettevõtjad majandusliku kasu saamise eesmärgil, vaid asjaolu,

et tegevust teostatakse turutingimustes. Turutingimuste olemasolu eeldab, et ettevõtjal on

õigus vastava teenuse osutamisega tegeleda. Vaidlusalustes piirkondades on kaebaja

otsustanud, et ettevõtjatel vastav õigus puudub ning jäätmekorraldust teostab kaebaja ise

jäätmekeskuse kaudu. Seega ei ole jäätmekeskus käsitatav ettevõtjana turul osalemise

kriteeriumi järgi. Võrdlus Euroopa Kohtu otsusega asjas nr C-475/99 ei ole asjakohane, sest

viidatud asjas pakkusid lisaks meditsiiniorganisatsioonidele samasugust teenust ka

eraettevõtjad, kellele ei olnud turule sisenemiseks loodud sarnaseid õiguslikke takistusi nagu

praeguses asjas.

Vastustaja on oma pädevust ületades asunud hindama kaebaja jäätmehoolduse korraldamise

otstarbekust (korrakaitseseaduse § 1 lg 7). Vastustaja nõutud kulutasemega ei ole

jäätmekeskusel võimalik temale pandud ülesandeid täita ega jätkata teenuse osutamist

kohaliku omavalitsuse valitud jäätmekorralduse mudeli alusel. Kaebaja kvalifitseerimine

ettevõtjaks on vastuolus Euroopa Kohtu praktikaga, mille kohaselt ei kohaldu

konkurentsiõiguse reeglid tegevusele, mis ei kuulu oma olemuse, eesmärgi ja sellele

kohalduvate reeglite poolest majandustegevuse valdkonda, või tegevusele, mis on seotud

avaliku võimu teostamisega. Riigikohus on 06.01.2015 otsuse nr 3-4-1-34-14 p-s 36 ja

30.10.2018 otsuse nr 5-18-2 p-s 38 kinnitanud, et JäätS § 66 lg 11 alusel nõutakse tarbijalt tasu

avalik-õiguslikus suhtes, mille üheks pooleks on avaliku võimu kandjana omavalitsusüksus

või avalikke ülesandeid täitev eraõiguslik isik, kellele on seaduse alusel üle antud avaliku

võimu volitused. Seega ei saa jäätmekeskust jäätmevaldajate üle arvestuse pidamisel ja

nendega arveldamisel ega tasu küsimisel lugeda ettevõtjaks. Jäätmevaldajate üle arvestuse

pidamist ja nendega arveldamist ei ole võimalik käsitada avaliku võimu teostamisest

eraldiseisvana. Tegemist on lahutamatu osaga JäätS § 66 lg 11 alusel pandud ülesandest.

Vastustaja on ebaõigesti sisustanud jäätmekäitlust ja jäätmehooldust. Kuna jäätmekäitlus on

osa jäätmehooldusest, on jäätmekäitlus kohaliku omavalitsuse ülesanne KOKS § 6 lg 1

tähenduses ja nende eristamine ei ole põhjendatud.

Taotlus Euroopa Kohtult eelotsuse küsimiseks tuleb jätta rahuldamata. Vastustaja on ise

sarnases asjas nr 3-16-1267 olnud seisukohal, et vaidlus ei puuduta Euroopa Liidu õigust.

Seega ei ole eelotsuse küsimine lubatav. Riigikohus on 25.04.2019 otsuses nr 3-16-1267

asjakohast Euroopa Kohtu praktikat arvesse võtnud ja tõlgendanud KonkS sätteid kooskõlas

Euroopa Kohtu praktikas väljakujunenud seisukohtadega. Vastustaja etteheited Riigikohtu

seisukohtade ebajärjepidevusele ja vastuoludele on otsitud. Riigikohus ei pidanud eelotsuse

küsimist vajalikuks.

4. Konkurentsiamet palus jätta kaebuse rahuldamata.

Tallinna Jäätmekeskus on ettevõtja, kes osaleb kaubaturul KonkS § 2 lg 2 tähenduses. Kuni

06.01.2015 oli kohaliku omavalitsuse üksusel kaks võimalust, kuidas jäätmekäitluse ülesannet

täita. Esiteks võis ta JäätS § 67 lg 1 ja § 66 lg 1 alusel korraldatud jäätmeveo teenuse osutaja

leidmiseks korraldada teenuste kontsessiooni. Teiseks võis ta JäätS § 66 lg-te 1 ja 11 alusel

korraldada jäätmeveo selliselt, et jäätmeid vedava ettevõtja ainsaks kliendiks ja temale tasu

maksjaks on kohaliku omavalitsuse üksus või viimase volitatud mittetulundusühing. Sellisel

juhul lasus jäätmevedajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise kohustus kohaliku

omavalitsuse üksusel või tema volitatud mittetulundusühingul. Sisuliselt eristab neid kahte

3-17-2742

4(9)

meetodit vaid see, kes tegeleb jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega

arveldamisega. Jäätmehooldus on kohaliku omavalitsuse ülesanne. Samas tuleb eristada

jäätmehoolduse korraldust ja jäätmekäitlust kui teenust. Jäätmehoolduse korraldamine on

avalik-õiguslik ülesanne, kuid jäätmekäitlus kui teenuse osutamine on majandustegevus.

Kohaliku omavalitsuse ülesanne on korraldada jäätmekäitlust, reaalset teenust osutavad

ettevõtjad, kes alluvad konkurentsiõiguse regulatsioonile. Korraldatud jäätmeveo puhul

osutatav jäätmekäitlusteenus, sh jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine ja nendega

arveldamine, on teenus, mida osutavad ka teised jäätmekäitluse valdkonnas tegutsevad

äriühingud ja seetõttu ei ole tegemist kohaliku omavalitsuse tuumikfunktsiooniga. See, et

teised ettevõtjad ei saa kõnealusel kaubaturul jäätmevaldajate üle arvestust pidada ega

nendega arveldada, ei tähenda, et vastava teenuse osas turg KonkS tähenduses puuduks.

Euroopa Kohtu praktika kohaselt ka juhul, kui tegelik konkurents turul puudub, ei tähenda see

automaatselt turu konkurentsiõiguse kohaldamisalast väljajätmist, kui seda teenust võiks

vähemalt põhimõtteliselt osutada eraõiguslik ühing kasumi saamise eesmärgil. Seda, et

kaebaja osaleb jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise kaubaturul,

näitab asjaolu, et Riigikohtu otsuse nr 3-4-1-34-14 p 42 kohaselt riivab JäätS § 66 lg 11 alusel

korraldatud jäätmevedu ettevõtlusvabadust. Tallinna Jäätmekeskuse kvalifitseerimine

ettevõtjaks on kooskõlas Euroopa Kohtu praktikaga (nt Euroopa Kohtu otsused nr C-41/90 ja

C-475/99).

Vastustaja soovib Euroopa Kohtult eelotsuse taotlemist küsimuses, kas jäätmekeskus on

ettevõtja ja kas ta tegeleb majandustegevusega. Riigikohtu otsus nr 3-16-1267 ei ole

kooskõlas Euroopa Kohtu praktikaga. Lisaks on see vastuolus Riigikohtu otsusega nr 5-18-2.

Siseriiklikel kohtutel on kohustus tõlgendada Eesti õigust kooskõlas Euroopa Liidu õigusega.

KonkS §-s 2 sätestatud ettevõtja mõiste aluseks on Euroopa Kohtu praktika. Üksnes Euroopa

Kohus on pädev Euroopa Liidu õigust tõlgendama.

Jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise kulud on jäätmeveo ja selle

ettevalmistamisega seotud kulud. Nii JäätS § 66 lg 1 kui ka lg 11 alusel korraldatud jäätmeveo

korral on nende kulude katmise aluseks sama norm (JäätS § 66 lg 5). Seega on

jäätmevaldajatega arveldamise ja nende üle arvestuse pidamine tegevusena vajalik just

jäätmete veoteenuse jaoks ja on olemuslikult seotud sellega, mitte jäätmeveo korraldamisega

kui avaliku võimu teostamisega. Samuti teostavad jäätmevaldajate üle arvestuse pidamist ja

nendega arveldamist jäätmeveoettevõtjad, kui nad teostavad jäätmevedu jäätmevaldajatele.

Teenust läbi jäätmekeskuse korraldades otsustas kohalik omavalitsus osaleda ettevõtjana

kaubaturul, ilma et tal oleks olnud kohustus seda seaduse järgi teha. Vastavalt Euroopa Kohtu

paktikale ei peeta majandustegevuseks üksnes sellist tegevust, mis on olemuselt, eesmärgilt ja

reeglitelt seotud üksnes avaliku võimu teostamisega (otsus nr C-343/95). Asjas nr C-29/04

leidis Euroopa Kohus, et kohaliku omavalitsuse üksuse poolt jäätmete kogumise süsteemi

loomise ja nõuetekohase toimimise alaste tegevuste üleandmine linna äriühingule allub

riigihankereeglistikule ja tegemist pole avaliku võimu teostamise üleandmise, vaid rahaliste

huvidega seotud teenustega. Kuigi ka avaliku võimu teostamisega seotud abistavaid tegevusi

peetakse hõlmatuks avaliku võimu teostamisega, ei ole Euroopa Kohtu praktikas käsitletud

juhtumid sarnased ega võrreldavad praeguse juhtumi asjaoludega, kus kõnealune abistav

tegevus on tulenevalt selle teostajast ja vaatamata tegevuse sisule määratletud ühel juhul osana

jäätmete veoteenusest ja teisel juhul avaliku võimu teostamisega seotud tegevuseks.

Vastustaja ei väljunud oma pädevuse piiridest ega väljendanud seisukohta, kas otstarbekam

oleks korraldada jäätmevedu JäätS § 66 lg-s 1 või lg-s 11 sätestatud mudeli järgi. Vastustaja

on nõudnud jäätmeveo teenuste hindade vähendamist. See, et ettekirjutuses nõutud

kulutasemega ei ole jäätmekeskusel võimalik temale pandud ülesandeid täita, tõendab, et tema

3-17-2742

5(9)

majandamine on võrreldes teiste sama teenust osutavate ettevõtjatega ebaefektiivne ja see on

vastuolus tarbijate huvidega.

5. Tallinna Halduskohus jättis 17.06.2019 otsusega rahuldamata Konkurentsiameti taotluse

Euroopa Kohtult eelotsuse küsimiseks (resolutsiooni p 1); rahuldas Tallinna linna kaebuse

ning tühistas Konkurentsiameti 13.11.2017 ettekirjutuse nr 5-5/2017-062 ja 14.11.2017 otsuse

nr 5 5/2017-063-1 (resolutsiooni p 2); mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulu

3880 eurot (resolutsiooni p 3).

Kuna tegemist on analoogse vaidlusega ja puuduvad asja lahendust muuta võivad erisused, on

praeguses asjas kohaldatavad Riigikohtu 25.04.2019 otsuses nr 3-16-1267 toodud seisukohad.

Seetõttu ei saa nõustuda vastustajaga, et jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine ja nendega

arveldamine kohaliku omavalitsusüksuse või tema volitatud mittetulundusühingu poolt on

majandustegevus. Tegemist ei ole iseseisva teenusega, mille osas saaks eksisteerida eraldi

turg. Ükski ettevõtja ei paku eraldiseisvalt jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega

arveldamise teenust. Tegemist on üksnes põhiülesande täitmisega seotud abistava ülesandega.

Vaidluse all ei ole, et jäätmete käitlus (jäätmete kogumine, vedamine, taaskasutamine ja

kõrvaldamine – JäätS § 13) on majandustegevus ja neid ülesandeid täidavad eraettevõtjatest

jäätmekäitlejad. Jäätmehooldus on KOKS § 6 lg 1 järgi kohaliku omavalitsuse avalik

ülesanne. Kohaliku omavalitsuse ja jäätmevedaja konkreetsed jäätmehooldusega seonduvad

ülesanded olenevad rakendatud jäätmeveo mudelist. JäätS § 66 lg-s 11 sätestatud mudeli puhul

on jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise ülesanne pandud seadusega

kohalikule omavalitsusele. Selle mudeli puhul on kohalikul omavalitsusel jäätmehoolduse

korraldamisel suurem roll ning jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine ja nendega

arveldamine on üks selle mudeli rakendamist abistav ülesanne. Konkreetse mudeli valik oli

kohaliku omavalitsuse otsustada.

Riigikohtu otsus asjas nr 3-16-1267 ei ole vastuolus Riigikohtu varasema praktikaga.

Riigikohus on nii 06.01.2015 otsuses nr 3-4-1-34-14 kui ka 30.10.2018 otsuses nr 5-18-2

leidnud, et JäätS § 66 lg-s 11 sätestatud mudeli rakendamisel nõuab kohalik omavalitsus

tarbijalt tasu avalik-õiguslikus suhtes ja tegemist on avalik-õigusliku rahalise kohustusega.

Riigikohus on küll asjas nr 3-4-1-34-14 möönnud, et JäätS § 66 lg-s 11 sätestatud mudeli

rakendamisel riivatakse lepinguvabadust ja kohaliku omavalitsuse nõutav teenustasu võib

kujuneda suuremaks kui riigihanke käigus kujunev jäätmevedaja tasu, kuid see ei anna alust

järelduseks, et Riigikohus pidas kohalikku omavalitsust JäätS § 66 lg-s 11 sätestatud mudeli

rakendamisel majandustegevusega tegelejaks.

Euroopa Kohtult eelotsuse küsimiseks puudub vajadus. Riigikohus on viidatud lahendi

tegemisel asjakohast Euroopa Kohtu praktikat piisavalt analüüsinud ja Riigikohtu otsus on

selle praktikaga kooskõlas. Vastustaja viidatud Euroopa Kohtu 10.11.2005 otsus nr C-29/04 ei

ole praeguse vaidluse seisukohalt asjakohane. Selles asjas ei olnud vaidluse esemeks jäätmete

kogumise süsteemi loomine, vaid jäätmete kogumise ja töötlemise teenused ise. Nimetatud

teenuseid osutas kohalikule omavalitsusele kuuluv äriühing. Praeguses asjas ei osuta

jäätmekeskus neid teenuseid ise, vaid ostab neid teenuseid riigihanke korras jäätmekäitlejatelt

sisse. Seega on tegemist oluliselt erineva olukorraga. Viidatud asjas heitis Euroopa Kohus

Austriale ette, et jäätmete kõrvaldamise ülesanne anti linnale kuuluvale äriühingule

sisetehingu raames riigihankereegleid rikkudes. Praeguses asjas on jäätmekäitlejad leitud

riigihankemenetluse käigus.

Kaebus on põhjendatud ja tuleb rahuldada. Vastustajal puudus pädevus teostada

konkurentsialast järelevalvet kaebaja tegevuse ja tema kehtestatud teenustasude üle, mistõttu

on vaidlusalused haldusaktid õigusvastased ja need tuleb tühistada.

3-17-2742

6(9)

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

6. Konkurentsiamet palub 17.07.2019 apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu

17.06.2019 otsus ja jätta menetluskulud kaebaja kanda.

Konkurentsiamet on õigesti piiritlenud kaubaturu ja seal käibiva teenuse. Kaebaja vahendab

riigihanke tulemusel konkurentsi tingimustes kindlaksmääratud hinnaga teenuseid (vedu ja

töötlemine) ning osutab lisaks jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise

teenuseid. Seega pakub kaebaja nii jäätmevaldajale kui veo- ja käitlusettevõtjale teenust,

võttes tarbijalt teenuse osutamise kulude katteks tasu. Kuna korraldatud jäätmeveo puhul

osutatav jäätmekäitlusteenus, sh jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine ja nendega

arveldamine, on teenus, mida osutavad ka teised jäätmekäitluse valdkonnas tegutsevad

äriühingud, siis see tõendab, et selline turg nagu „korraldatud jäätmeveo puhul osutatav

jäätmekäitlusteenus, sh jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine ja jäätmevaldajatega

arveldamine“ eksisteerib. Jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise

teenust võib pakkuda nii põhiteenusega koos kui ka selle teenuse võib põhimõtteliselt sisse

osta, tegemist on ostja valikuga. Oluline on, et kõnealust teenust on võimalik põhiteenusest

eraldada. Lisaks on JäätS § 66 lg 11 alusel korraldatud jäätmeveo puhul kohalik omavalitsus

või tema poolt volitatud mittetulundusühing seaduse alusel kohustatud seda teenust

eraldiseisvalt pakkuma.

Kaebaja on ettevõtja KonkS § 2 tähenduses. Eristada tuleb jäätmeveo korraldamist kohaliku

omavalitsuse territooriumil ja jäätmekäitlust kui teenust, mis hõlmab jäätmete kogumist,

vedamist, taaskasutamist ja kõrvaldamist. Ühel juhul on tegemist avaliku võimu teostamisega,

teisel juhul ülesandega, mida saavad takistusteta täita ettevõtjad. Üks ja sama tegevus ei saa

samaaegselt olla nii majandustegevus kui ka avaliku võimu teostamine, sõltudes üksnes

sellest, kas kliendiga arveldab kohaliku omavalitsuse üksus või veoteenuse osutaja. Selline

Riigikohtu tõlgendus (lahend nr 3-167-1267, p 22) on kunstlik ega ole kooskõlas Euroopa

Kohtu senise praktikaga. See Riigikohtu arvamus erineb ka Riigikohtu varasemast seisukohast

asjas nr 5-18-2 (p 42).

JäätS § 66 lg 11 alusel korraldatud jäätmeveo raames jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine

ja nendega arveldamine on Euroopa Liidu õiguse tähenduses majandustegevus, mis ei ole

seotud avaliku võimu teostamisega, vaid jäätmekäitluse ühe põhiteenuse ehk veoteenuse

osutamisega. Jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise kulud on

jäätmeveo ja selle ettevalmistamisega seotud kulud. Nii JäätS § 66 lg 1 kui ka lg 11 alusel

korraldatud jäätmeveo korral on nende kulude katmise aluseks sama norm (JäätS § 66 lg 5).

Seega on jäätmevaldajatega arveldamise ja nende üle arvestuse pidamine tegevusena vajalik

just jäätmete veoteenuse jaoks ja on olemuslikult seotud sellega, mitte jäätmeveo

korraldamisega kui avaliku võimu teostamisega. Riigikohus ei ole eelviidatud kahe lahendi

seisukohtades olnud järjepidev. Jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine ja nendega

arveldamine avaliku võimu teostamiseks vajaliku abistava tegevusena käsitlemine ei ole

asjakohane, kuna teenus ei ole seotud avaliku võimu teostamise ülesannete täitmisega, vaid

teenus on vajalik osutatud jäätmeveoteenuse eest tasumiseks.

Vastustaja seisukohta, et jäätmekäitlusteenuse vahendamisel, sh jäätmevaldajate üle arvestuse

pidamisel ja nendega arveldamisel tegeleb kaebaja ettevõtlusega, toetab ka käibemaksuseadus.

Kaebaja on käibemaksukohustuslane, mida tõendab Tallinna Jäätmekeskuse hinnakiri.

Halduskohus on põhjendamatult jätnud rahuldamata taotluse Euroopa Kohtult eelotsuse

küsimiseks. Vastustaja soovis Euroopa Kohtult eelotsuse taotlemist küsimuses, kas

jäätmekeskus on ettevõtja ja kas ta tegeleb majandustegevusega. Kuna praeguses asjas on

3-17-2742

7(9)

vaidlus ettevõtja mõiste üle Euroopa Kohtu praktika tõlgenduse osas ja Riigikohtu lahend nr

3-16-1267 ei anna õigusselgust, on eelotsuse küsimine vajalik.

Konkurentsiamet ei nõustu ka menetluskulude jagamisega. OG poolt 09.02.2018 esitatud

ekspertarvamus „Tallinna jäätmekeskuse hindade võrdlus“ kuluga 850 eurot on põhjendamatu

kulu, kuna Tallinna Jäätmekeskuse hindade võrdlust teiste jäätmekäitlejate hindadega on

võimeline Tallinna Linnavalitsus ise teostama. Kuigi Tallinna linn on otsustanud

hinnavõrdluse lasta teostada eksperdil, ei ole tegemist vajaliku menetluskuluga, mida peaks

kandma Konkurentsiamet. Samuti ei ole põhjendatud kogu OG poolt koostatud 30.01.2018

ekspertarvamuse kulu, kuna Konkurentsiamet on oma seisukohtades põhjalikult selgitanud,

miks esitatud ekspertarvamuse (hindade võrdluse) põhjal ei ole võimalik KonkS rikkumist

mitte tuvastada. Seega esitas Konkurentsiamet menetluse käigus ekspertarvamusele sisulised

vastuväited ja kuigi sisulise aruteluni ei jõutud, tuleks Konkurentsiameti mittenõustumist

eksperdi arvamusega arvestada.

7. Tallinna linn palub 02.09.2019 kirjalikus vastuses jätta apellatsioonkaebus ja Euroopa

Kohtult eelotsuse küsimise taotlus rahuldamata ning menetluskulud vastustaja kanda. Kaebaja

jääb oma varasema seisukoha juurde.

Riigikohus on tuvastanud, et kaebaja ei ole ettevõtja, vaid teostab avalikku võimu. Praegusel

juhul ei ole võimalik asuda vastupidisele seisukohale Riigikohtu 25.04.2019 otsuse nr 3-16-

1267 p-s 22 toodust. Apellatsioonkaebuse seisukoht, justkui oleks vastustaja turu õigesti

määratlenud, ei ole veenev. Väide, et klientidega arveldamise teenus on eraldatav

põhiteenusest, ei põhine tõenditel. Kuna tegemist on avaliku võimu teostamisega, siis ei saa

sedastada turu olemasolu nii kaua, kui konkreetses piirkonnas kehtib JäätS § 66 lg 11 alusel

teostatav korraldatud jäätmeveo mudel. See tuleneb Eesti siseriikliku õiguse eripärast, mida

tuleb Euroopa Kohtu praktikat tõlgendades arvesse võtta.

Vastustaja ei ole suutnud esitada veenvaid argumente, mis kinnitaks, et turu määratlemine

oleks toimunud korrektselt. Esineb olemuslik vahe, kas pidada vaadeldavaks turuks

korraldatud jäätmeveo teenuse osutamist või üksnes jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja

nendega arveldamise turgu. Kaebaja hinnangul on vastustaja pidanud ettekirjutuses silmas just

viimast, kuid jätnud tähelepanuta, et Tallinna linnas sellist turgu ei eksisteeri. Vaidlusalustes

veopiirkondades on Tallinna linn otsustanud, et ettevõtjatel õigus vastava teenuse osutamiseks

puudub ning jäätmekorraldust teostab kohalik omavalitsus ise läbi hallatava asutuse. Seega

puudub vaidlusalustes piirkondades seaduse alusel võimalus korraldatud jäätmeveo

kliendihaldusega tegeleda ja puudub vastava teenuse osas turg KonkS tähenduses.

Riigikohus on veenvalt põhjendanud, miks ei ole võimalik jäätmevaldajate üle arvestuse

pidamist ja nendega arveldamist käsitada eraldiseisvana avaliku võimu teostamisest,

arvestades Eesti siseriikliku õiguse eripära. Seda seisukohta ei väära ka asjaolu, et Tallinna

Jäätmekeskus on käibemaksukohustuslane. Juhul, kui Tallinna Jäätmekeskuse tegevust on

valesti maksustatud, on tegu maksuõigusliku küsimusega.

Vastustaja korduv taotlus eelotsuse küsimiseks on põhjendamata. Vastustaja etteheited

Riigikohtu

seisukohtade

ebajärjepidevusele

ja

vastuoludele

on

otsitud

ning

asjassepuutumatud. Eelotsuse küsimise aluseks ei ole vastustaja mittenõustumine Riigikohtu

seisukohtadega. Riigikohus ise ei pidanud eelotsuse küsimist vajalikuks. Riigikohtu

seisukohaga tuleb arvestada ka käesolevas asjas. Riigikohtu lahendist nr 5-18-2 ei tulene, et

kaebaja tegevus tuleks kvalifitseerida ettevõtluse või majandustegevusena, vaid Riigikohus on

otsuse p-s 38 sedastanud, et JäätS § 66 lg 11 alusel korraldatud jäätmeveo teenustasu on

3-17-2742

8(9)

avalik-õiguslik rahaline kohustus, kuna tarbijalt nõutakse tasu avalik-õiguslikus suhtes. Seega

tuleneb viidatud lahendist, et tegu on avaliku võimu teostamisega, mitte ettevõtlusega.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

8. Halduskohtu otsus on põhjendatud ja seaduslik ning selle muutmiseks või tühistamiseks

ei ole alust. Nõustudes halduskohtu otsuse põhjendustega, ei korda ringkonnakohus neid kõiki

HKMS § 201 lg 4 alusel. Vastuseks apellatsioonkaebuse väidetele märgib ringkonnakohus

järgmist.

9. Vastupidiselt apellatsioonkaebuses väidetule on Riigikohus olnud praegu vaidluse all

olevas küsimuses oma seisukohtades järjepidev. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegium on JäätS § 66 lg 11 alusel osutatava teenuse ja selle eest nõutava tasu olemust

käsitlenud kahel korral: kohtuasjas nr 3-4-1-34-14 06.01.2015 tehtud otsuses, millega jäeti

rahuldamata kohalike omavalitsuste volikogude taotlused tunnistada põhiseadusevastaseks ja

kehtetuks JäätS muutmise

seadus,

millega

tunnistati JäätS § 66

lg 11 kehtetuks,

ning

30.10.2018 otsuses nr 5-18-2, millega jäeti rahuldamata õiguskantsleri taotlus tunnistada

kehtetuks Tallinna jäätmehoolduseeskirja sätted, mis käsitlesid teenustasu jäätmevaldajate üle

arvestuse

pidamise

ja

nendega

arveldamise

eest.

Asjas

nr 3-4-1-34-14 selgitas

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, et JäätS § 66 lg 11 alusel nõutakse tarbijalt tasu

avalik-õiguslikus suhtes, milles üheks pooleks on avaliku võimu kandjana omavalitsusüksus

või avalikke ülesandeid täitev eraõiguslik isik, kellele on seaduse alusel üle antud avaliku

võimu volitused, ning tegemist on avalik-õigusliku rahalise kohustusega (p 36). Otsuses nr 5-

18-2 kordas põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium sama (p 38). Otsuse nr 5-18-2 p-s 43

leidis kolleegium, et jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise kulusid

saab pidada jäätmehoolduse kuludeks, sh jäätmete veo ja veo ettevalmistamisega seotud

kuludeks (vt ka sama otsuse p 50).

10. Praeguse vaidlusega täiesti sarnases asjas nr 3-16-1267 viis Riigikohus 25.04.2019 otsuses

oma ülaltoodud mõtet edasi. Riigikohus analüüsis põhjalikult otsuse p-s 21 asjakohast

Euroopa Kohtu praktikat ning osutas, et avaliku võimu teostamisega on hõlmatuks peetud ka

abistavaid tegevusi avaliku võimu teostamisel (vt nt Eurocontrol, C-113/07, p-d 72‒79). Juhul

kui majandustegevust ei saa käsitada avaliku võimu teostamisest eraldiseisvana, loetakse, et

kõik kõnealuse üksuse tegevused kujutavad endast avaliku võimu teostamisega seotud

tegevusi (Compass-Datenbank, p 38). Riigikohus leidis otsuse p-s 22, et jäätmevaldajate üle

arvestuse pidamise ja nendega arveldamise puhul pole tegemist iseseisva teenusega, mille

jaoks eksisteeriks eraldi kaubaturg. Neil tegevustel on üksnes abistav funktsioon. Olukorras,

kus kohalik omavalitsus on jäätmeveo korraldanud JäätS § 66 lg 11 alusel selliselt, et jäätmeid

vedava ettevõtja ainsaks kliendiks ja temale tasu maksjaks on kohaliku omavalitsuse üksus

või viimase volitatud MTÜ, on jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine ja nendega

arveldamine osa jäätmeveo korraldamisest. Kuigi jäätmekeskus kui MTÜ on iseseisev

juriidiline isik, täidavad kohalikud omavalitsused selle kaudu oma jäätmeveo korraldamise

ülesannet. Seega on jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise puhul

tegu

avaliku

võimu

teostamisega

seotud

tegevusega,

mida

ei

saa

pidada

ettevõtluseks KonkS § 2 lg-te 1 ja 2 mõttes. Järelikult ei kohaldu vaidlusalusele

tegevusele KonkS § 16, mis keelab ettevõtja poolt turgu valitseva seisundi kuritarvitamise,

ning Konkurentsiametil ei olnud õiguslikku alust järelevalvet teostada.

11. Ringkonnakohtul ei ole alust hälbida Riigikohtu seisukohtadest pelgalt seetõttu, et

Konkurentsiamet Riigikohtu seisukohtadega ei nõustu. Konkurentsiamet esitas samad

argumendid mis praeguses asjas ka haldusasjas nr 3-16-1267. Riigikohtu lähenemine on

3-17-2742

9(9)

erinev Konkurentsiameti omast, kuna Riigikohtu seisukoht on üles ehitatud jäätmevaldajate

üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise kui avaliku võimu teostamise n-ö

abifunktsiooni või avaliku võimu teostamisega seotud tegevuse kontseptsioonile. Viidatud

abifunktsiooni ei ole võimalik avaliku võimu teostamisest lahutada ning avaliku võimu

teostamisega seotud tegevusel puudub eraldi kaubaturg. Riigikohus on teinud vaheteo osas,

kas tegemist on osaga jäätmeveo teenuse osutamisest või mitte, jäätmeveo korraldamise viisi

alusel. Kui jäätmevedu ei ole korraldatud JäätS § 66 lg-s 11 sätestatud võimalust kasutades, on

jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine ja nendega arveldamine osa jäätmeveo teenuse

osutamisest, kui aga on kasutatud JäätS § 66 lg 11 varianti, on jäätmevaldajate üle arvestuse

pidamine ja nendega arveldamine osa jäätmeveo korraldamisest ehk avaliku võimu

teostamisest. Sellises kontekstis on ainetud Konkurentsiameti väited seonduvalt kaubaturuga,

konkurentsi puudumisega kaubaturul ja Tallinna linna kui ettevõtjaga. Apellatsioonkaebuse p-

s 15.8 viidatud Tallinna Jäätmekeskuse hinnakirjast ei nähtu, et osutataks jäätmevaldajate üle

arvestuse pidamise ja nendega arveldamise teenust, mis on käibemaksuga maksustatud. Ehkki

Riigikohtu otsuse nr 5-18-2 p-st 43 võib jääda ekslik mulje, nagu võiks Riigikohus pidada

jäätmevaldajatega arveldamist ja nende üle arvestuse pidamist ka osaks veoteenusest, ütleb

sama punkti algus ometi selgelt, et tegemist on osaga jäätmehooldusest ehk avaliku võimu

teostamisest ning seda seisukohta kinnitab tervikuna otsus nr 3-16-1267.

12. Kuna Riigikohtu praktika on vaidlusaluses küsimuses selge ning ka Riigikohus ei ole

sarnases asjas nr 3-16-1267 pidanud vajalikuks Euroopa Kohtult eelotsust küsida, jääb

Konkurentsiameti taotlus Euroopa Kohtult eelotsuse küsimiseks rahuldamata.

13. Halduskohus on õigesti jaganud menetluskulud. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu

otsuse p-s 11.2 esitatud põhjendustega neid kordamata. Kaebaja esitas asjatundja arvamused

asjas dokumentaalse tõendina oma väidete tõendamiseks. Asjaolu, et Konkurentsiamet vaidleb

tõendi sisule vastu, ei muuda tõendi saamise kulu põhjendamatuks HKMS § 109 lg 6

tähenduses.

14. Eelnevast tulenevalt jääb Konkurentsiameti apellatsioonkaebus rahuldamata HKMS § 200

p 1 alusel. Konkurentsiameti menetluskulud jäävad Konkurentsiameti kanda HKMS § 108 lg

1 alusel ja Tallinna linna menetluskulud linna kanda HKMS § 109 lg 1 alusel.

(allkirjastatud digitaalselt)