5-19-29/18 · Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

MÄÄRUS

Kohtuasja number

51929

Otsuse kuupäev

24. oktoober 2019

Kohtukoosseis

Eesistuja Villu Kõve, liikmed Viive Ligi, Nele Parrest, Peeter

Roosma ja Tambet Tampuu

Kohtuasi

Vabariigi Valitsuse 22. jaanuari 2013. a määruse nr 12

„Vanglateenistuse ametniku tervisenõuded ja tervisekontrolli

kord ning tervisetõendi sisu ja vormi nõuded“ lisa 1

põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus

Tartu Ringkonnakohtu 11. aprilli 2019. a otsus haldusasjas

nr 3171569

Menetlusosalised

Justiitsminister

Tervise- ja tööminister

Õiguskantsler

Tartu Vangla

XX

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Taotleda Euroopa Kohtult eelotsust järgmises küsimuses: „Kas Euroopa Liidu

Nõukogu 20. novembri 2000. a direktiivi 2000/78/EÜ, millega kehtestatakse üldine

raamistik võrdseks kohtlemiseks töö saamisel ja kutsealale pääsemisel, artikli 2 lõiget 2

koostoimes sama direktiivi artikli 4 lõikega 1 tuleb tõlgendada nii, et sellega on

vastuolus niisugused riigisisesed õigusnormid, mis sätestavad, et kuulmise nõrgenemine

alla nõutud normi on absoluutne vastunäidustus vanglateenistuse ametnikuna

teenistuses olemisele, ja mis ei võimalda kasutada kuulmisnõuete täidetuse hindamisel

korrigeerivaid abivahendeid?“

2. Peatada kohtuasja nr 51929 menetlus kuni Euroopa Kohtu lahendi jõustumiseni

punktis 1 nimetatud küsimuses.

3. Asendada avaldatavas määruses XX nimi tähemärkidega XX.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. XX (edaspidi kaebaja) töötas alates 2. detsembrist 2002 Tartu Vanglas vangistusosakonna

valvurina ja alates 1. juunist 2008 järelevalveosakonna valvurina.

2. Vangistusseaduse (VangS) § 146 lõike 4 alusel võttis Vabariigi Valitsus 22. jaanuaril 2013 vastu

määruse nr 12 „Vanglateenistuse ametniku tervisenõuded ja tervisekontrolli kord ning tervisetõendi

sisu ja vormi nõuded“ (määrus nr 12). Määrus jõustus 26. jaanuaril 2013 ning selle §ga 4 kehtestati

vanglateenistuse ametniku tervisenõudena kuulmisnõuded. Nii peab vanglateenistuse ametniku

kuulmise tase olema piisav sidepidamiseks telefoni teel ning võimaldama kuulda ohutoone ja

raadioside teateid (määruse nr 12 § 4 lõige 1). Tervisekontrollil ei tohi vanglateenistuse ametniku

kuulmise nõrgenemine ületada parema kuulmisega kõrvas 30 dB sagedustel 500–2000 Hz ja 40 dB

sagedustel 3000–4000 Hz ning halvema kuulmisega kõrvas 40 dB sagedusel 500–2000 Hz ja 60 dB

sagedustel 3000–4000 Hz (määruse nr 12 § 4 lõige 2). Määruse nr 12 lisaga 1 kehtestati

vanglateenistuse ametniku teenistuskohustuste täitmist takistavate tervisehäirete loetelu (määruse

5-19-29

nr 12 § 5 lõige 1), kusjuures absoluutse meditsiinilise vastunäidustuse esinemine välistab isiku

vanglateenistusse võtmise või vanglaametniku erialale õppima asumise (määruse nr 12 § 5 lõike 2

esimene lause). Lisa 1 järgi on kuulmise nõrgenemine alla nõutud normi absoluutne vastunäidustus.

3. Qualitas Arstikeskus AS tuvastas 4. aprillil 2017 väljastatud tervisetõendiga, et kaebaja parema

kõrva kuulmine oli sagedustel 500–2000 Hz vahemikus 55–75 dB. Kaebaja vasaku kõrva kuulmine

vastas määrusega nr 12 ette nähtud nõuetele.

4. Tartu Vangla direktor vabastas kaebaja 28. juuni 2017. a käskkirjaga teenistusest avaliku

teenistuse seaduse (ATS) § 95 lõike 1, § 15 punkti 5 ja § 104 lõike 1 ning määruse nr 12 § 5 alusel

teenistusse võtmist välistavate asjaolude ilmnemise tõttu – vanglateenistuse ametniku parema kõrva

kuulmine ei vasta määruses nr 12 kehtestatud nõuetele.

5. Kaebaja esitas Tartu Halduskohtule kaebuse, milles taotles Tartu Vangla direktori 28. juuni

2017. a käskkirja õigusvastaseks tunnistamist ning kaebajale hüvitise väljamõistmist. Lisaks taotles

kaebaja ebavõrdsest kohtlemisest tekkinud õiglase hüvitise väljamõistmist kohtu äranägemisel.

Kaebaja hinnangul on määrus nr 12 vastuolus põhiseadusega (PS) ning võrdse kohtlemise seadusega

(VõrdKS), mille rikkumine seisneb diskrimineerimises puude tõttu.

6. Tartu Halduskohus jättis 14. detsembri 2017. a otsusega kaebuse rahuldamata. Halduskohus leidis,

et VangSist ei tulene selge sõnaga, et vastavus määruses nr 12 sätestatud tervisenõuetele oleks

vanglaametnikuna teenistusse võtmise eelduseks või nende nõuete täitmata jätmine ametniku

teenistusest vabastamise aluseks. Siiski järeldub erinevate normide koosmõjust, et seadusandja on

loonud volitusnormi vanglaametniku tervisenõuete kehtestamiseks ning need nõuded tulenevad

määrusest nr 12.

7. Halduskohtu hinnangul on põhimõtteliselt eesmärgipärane selliste tervisenõuete kehtestamine,

mis välistavad vanglateenistuse ametnikuks olemise. Avalik kord ja julgeolek on ühiskonna

põhiväärtused, mille kaitseks on õigustatud muude põhiõiguste piiramine. Kuulmisnõue määruse

nr 12 § 4 lõikes 1 on vajalik ja põhjendatud abinõu, et teenistuses olevad vanglaametnikud

suudaksid täita neile pandud ülesandeid vanglate töökorraldust arvestades. Ebavõrdseks

kohtlemiseks ei saa käesoleva vaidluse kontekstis pidada kaebaja erinevat kohtlemist sellistest

isikutest, kelle kuulmislangus ei küüni määruse nr 12 § 4 lõikes 2 sätestatud tasemeni.

Diskrimineerimisega puude tõttu ei ole tegemist pelgalt põhjusel, et teenistusest vabastamise tingis

kaebaja kuulmislangus.

8. Halduskohtu arvates ei pidanud regulatsioon vanglaametnike kuulmisnõuete täidetuse hindamisel

arvestama korrigeerimist meditsiiniseadmetega. Seni, kuni puudub teaduspõhine teave

kuulmislangust kompenseerivate abivahendite usaldusväärsusest ja kindlus, et need tagavad

ülesannete nõuetekohase täitmise kõikides vanglateenistujate ette kerkivates olukordades, ei ole

inimeste ohutuse ja avaliku korra ning julgeoleku tagamise eesmärgi olulisust arvestades

põhjendatud kergel käel võrdsustada kuulmisnõuete täitmist abivahendiga ja ilma selleta.

9. Ei vaielda selle üle, et kaebaja on seni oma teenistusülesannete täitmisega hakkama saanud, kuid

varem ei ole tal tervisekontrollis tuvastatud absoluutset meditsiinilist vastunäidustust. Määrav ei ole

ka see, et kaebaja põhilised ametijuhendijärgsed ülesanded ei eeldanud igapäevast kokkupuudet

kinnipeetavatega, sest nõuetele mittevastav vanglaametnik võib eriolukorras takistada kiiret

tegutsemist ning seada ohtu ennast ja teisi.

2(12)

5-19-29

10. Kaebaja esitas halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse

tühistada ja kaebuse rahuldada.

TARTU RINGKONNAKOHTU OTSUS

11. Tartu Ringkonnakohus tühistas 11. aprilli 2019. a otsusega halduskohtu otsuse ja tegi asjas uue

otsuse, millega rahuldas kaebuse, tunnistas Tartu Vangla direktori 28. juuni 2017. a käskkirja

õigusvastaseks ja mõistis Tartu Vanglalt kaebaja kasuks välja hüvitise 60 kuu palga ulatuses.

Ringkonnakonnakohus tunnistas põhiseadusega vastuolus olevaks ja jättis kohtuasja lahendamisel

kohaldamata määruse nr 12 lisa 1 osas, milles kuulmise nõrgenemine alla nõutud normi on

absoluutne vastunäidustus vanglateenistuse ametnikuna teenistuses olemisele. Ringkonnakohtu

hinnangul oli eelnimetatud norm vastuolus PS § 12 lõikest 1 tuleneva üldise võrdsuspõhiõigusega ja

PS § 11 teisest lausest tuleneva õiguspärase ootuse põhimõttega.

12. Määruse nr 12 lisa 1 on osas, milles kuulmise nõrgenemine alla nõutud normi on absoluutne

vastunäidustus vanglateenistuse ametnikuna teenistuses olemisele, asjassepuutuv õigusnorm

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 14 lõike 2 mõttes. Kui määruse

nr 12 lisa 1 ei sätestaks vaegkuulmist absoluutse vastunäidustusena, siis oleks puudunud teenistusse

võtmist välistav asjaolu avaliku teenistuse seaduse mõttes. Kuna sellisel juhul ei oleks olnud alust

kaebaja vabastamiseks, oleks tulnud võimaldada talle tööülesannete täitmisel kasutada

kuuldeaparaati. Seevastu määruse nr 12 lisa 1 kehtides tuleks jõuda samale tulemusele, millele

jõudis halduskohus.

13. Asjassepuutuvaks põhiõiguseks on PS § 12 lõikes 1 sätestatud üldine võrdsuspõhiõigus. Selle

põhiõiguse riive tuvastamiseks tuleb tuua välja võrdluse lähtekohad ja moodustada võrreldavad

isikute grupid. Vaegkuuljaid on kõige õigem võrrelda vaegnägijatega, kusjuures ühisnimetajaks on

isikud, kel on audiovisuaalne vaegus. Nägemisnõuded on sätestatud määruse nr 12 §s 3, mille

lõike 1 punkt 1 kehtestab nõuded vanglateenistuse ametniku korrektsiooniga nägemisteravusele.

Peale selle sätestab määruse nr 12 lisa 1, et nägemisteravuse vähenemine alla nõutud normi on

absoluutne vastunäidustus. Määruse nr 12 § 3 lõige 2 sätestab, et vanglateenistuse ametnikul on

lubatud kanda kontaktläätsi ja prille. Kuulmisnõuded on sätestatud määruse nr 12 §s 4, mis ei näe

ette võimalust kasutada kuulmisvaeguse korral kuuldeaparaati. Samas on määruse nr 12 lisa 1 järgi

kuulmise nõrgenemine alla nõutud normi samuti absoluutne vastunäidustus. Regulatsioonid

nägemis- ja kuulmisvaeguse korral on seega mõnevõrra sarnased, kuid neis esineb kaks olulist

erinevust. Esiteks puudub §s 4 erandivõimalus, mis lubaks kasutada vaegkuuljal kuuldeaparaati.

Teiseks ei ole § 4 lõikes 2 erinevalt § 3 lõike 1 punktist 1 juttu korrektsiooniga kuulmise

nõrgenemisest, vaid kuulmise nõrgenemisest. Regulatsioone nende koosmõjus hinnates tuleb asuda

seisukohale, et ebavõrdne kohtlemine on tingitud kokkuvõttes määruse nr 12 lisast nr 1 osas, milles

kuulmise nõrgenemine alla nõutud normi on absoluutne vastunäidustus. Kui korrigeeritud

nägemisteravus langeb alla lubatud piiri, siis tuleb ametnikul muretseda uued prillid või

kontaktläätsed, kuid teda ei vallandata. Vaegkuuljate suhtes kehtestatud normide kohaldamise

tagajärjeks on aga, et ametnikule ei võimaldata kuuldeaparaati, vaid ta vallandatakse. Nimetatud

erinevused tingivad lisas 1 kehtestatud kuulmisvaeguse kui absoluutse vastunäidustuse teistsuguse

mõju. Järelikult on määrusandja kohelnud vaegnägijaid ja vaegkuuljaid erinevalt osas, milles

kuulmise nõrgenemine alla nõutud normi on absoluutne vastunäidustus, ja sellega üldist

võrdsuspõhiõigust riivanud.

14. Vaegkuuljate vanglateenistuse ametnike hulgast välistamise eesmärk on, et ametnik oleks

abivahendita võimeline tegema oma tööd ohutult ja täisväärtuslikult. Lisaks raadio- ja telefoniside

pidamisele peab ametnik kuulma vanglas erinevaid helisid, sh isikute sosinal kõnet mitme meetri

3(12)

5-19-29

kauguselt või läbi füüsiliste takistuste, olema võimeline kuulma oma kolleege ja eelnimetatud

helisid ka olukorras, kus tal nt ründe käigus tuleb kuulmist abistav vahend ära või kui selle patarei

saab ootamatult tühjaks. Vanglaametniku loomulik kuulmine peab seega olema sellisel tasemel, mis

ilma abivahendita tagab vanglas igas olukorras tema enda ja teiste teenistujate ohutuse ning

täisväärtusliku kommunikatsiooni. Lisaks võib vanglaametnikku kaasata VangS § 109 lõike 4 alusel

ametiabi korras avaliku korra tagamisele. Vanglaametnik peab olema vajaduse korral võimeline

andma politseile ametiabi. Seetõttu peavad teenistuses oleva vanglaametniku kuulmise nõuded

olema samad kui teenistuses oleval politseiametnikul. Iga vanglaametnik peab olema terviseseisundi

poolest võimeline täitma kõiki vanglaametniku ülesandeid sõltumata ametikohast ja ülesannetest,

mida ta parajasti täidab. Kuna üldine võrdsuspõhiõigus on lihtsa piiriklausliga põhiõigus, on

tegemist legitiimsete kaalutlustega.

15. Võrreldavate isikute gruppide erineval kohtlemisel peab olema mõistlik ja asjakohane põhjus

(nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 29. jaanuari 2014. a otsus kohtuasjas

nr 3415213, punkt 47). Praegu ei ole see kriteerium täidetud. Seda, et lisaks raadio- ja telefoniside

pidamisele peab ametnik kuulma vanglas erinevaid helisid, sh isikute sosinal kõnet mitme meetri

kauguselt või läbi füüsiliste takistuste, on võimalik tagada ka kaasaegse kuuldeaparaadiga. Ei ole

arusaadav, miks nõutakse vaegkuuljalt võimet kuulda oma kolleege ja helisid ka olukorras, kus tal

ründe käigus või muul põhjusel tuleb kuulmist abistav vahend ära või kui selle patarei saab

ootamatult tühjaks, ent vaegnägijalt ei nõuta, et prillide purunemise või eemaldamise korral peab

vaegnägija nägema endiselt kõike. Prillid, mis võivad koosneda metallist ja klaasist, võivad kujutada

endast suuremat ohtu kui kuuldeaparaat, mis on üldjuhul miniatuurne ja valdavalt plastikust.

Metallist või klaasist saab valmistada torke- või lõikerelva. Vaegkuulja saab kuuldeaparaadiga teha

oma tööd ohutult ja täisväärtuslikult samamoodi, nagu vaegnägija saab teha oma tööd ohutult ja

täisväärtuslikult prillide abil. Kuuldeaparaat ei takista vanglaametnikku osalemast ka muude kui

tema tavapäraste ametikohustuste täitmisel. Kaasaegsed kuuldeaparaadid on kas kõrvasisesed või

sedavõrd miniatuursed, et need mahuvad kiivri alla. Ei ole välistatud, et seadusandja või volituse

alusel määrusandja kehtestab loetelu vanglas lubatud kuuldeaparaatidest, keelates ühtlasi kõik

ülejäänud. Ent kõigi kuuldeaparaatide välistamine ilma erisuseta ja vaegkuuljate, erinevalt

vaegnägijatest, vanglateenistusest välistamine ei ole mõõdukas.

16. Rikutud on ka kaebaja õiguspärast ootust. Kaebaja alustas Tartu Vanglas valvurina teenistust

2002. aastal, mil õigusnormid ei seadnud vaegkuuljate vanglateenistuses olemisele piiranguid.

Kaebaja on osutanud sellele, et ta kaotas teenistusest vabastamise tõttu õiguse saada väljateenitud

aastate eest eripensioni väljateenitud aastate pensionide seaduse (VAPS) § 2 punkti 2 alusel.

VAPS § 12 lõike 1 järgi on õigus saada väljateenitud aastate pensioni nendel vanglaametnikel, kes

on töötanud vanglas sellele pensionile õigust andvatel kutsealadel või ametikohtadel vähemalt

25 aastat. VAPS § 12 lõike 2 kohaselt on VAPS § 12 lõikes 1 nimetatud isikutel, kes on teenistusest

vabastatud vanuse, pikaajalise töövõimetuse või koondamise tõttu, õigus saada väljateenitud aastate

pensioni, kui neil teenistusest vabastamise päevaks puudub riikliku pensionikindlustuse seaduse §s 7

sätestatud vanusesse jõudmisest kuni viis aastat ning nende üldine pensionistaaž on vähemalt

25 aastat, millest vähemalt 12 aastat ja kuus kuud on teenitud selle pensioni saamise õigust andvatel

kutsealadel või ametikohtadel. Kaebaja oli halduskohtule kaebuse esitamise ajal 56aastane ning

tema väitel oleks tal olnud 58aastaselt pension välja teenitud. Ei ole välistatud, et riik avalikule

teenistujale kehtestatud reegleid ajas muudab. Samuti ei ole välistatud, et avalik teenistuja võib olla

uutele reeglitele mittevastavuse korral sunnitud avalikust teenistusest lahkuma. Kuid sellist

regulatsiooni kehtestades tuleb kaua aega teenistuses olnud isiku puhul arvesse võtta tema senist

teenistuskäiku ja tema väljavaateid saada teenistusega seotud kõrgemat pensioni. Kui isik pärast

aastatepikkust laitmatut teenistust temast sõltumatutel põhjustel vabastatakse ja tal ei pruugi enam

jääda aega teises kohas pensionipõlveks seatud eesmärkide saavutamiseks, võib tegemist olla riigi

4(12)

5-19-29

sõnamurdliku käitumisega. Kuigi kaebaja ei olnud tema vabastamise hetkeks täitnud kõiki

väljateenitud aastate pensioni saamise tingimusi, oleks ta teenistuse jätkudes selle pensioni saamise

õiguse mõne aasta jooksul siiski omandanud. Tal oli vallandamise hetkeks omandatud kaugelt üle

poole vajaminevast staažist.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Õiguskantsler

17. Õiguskantsler on seisukohal, et määruse nr 12 § 4 ning määruse lisa 1 on vastuolus PS §st 29

tuleneva kutsevabaduse ja § 12 lõikega 1, mis sätestab üldise võrdsuspõhiõiguse ja keelab

diskrimineerimise. Normid on põhiseadusega vastuolus, sest määruse § 4 ega lisa 1 ei võimalda

hinnata, kas kuulmise langus takistab vanglaametnikul tööülesannete täitmist ning kas

kuulmislangust on võimalik korrigeerida kuuldeaparaadi kasutamisega.

18. Määrusega kehtestatud piirangul on legitiimne eesmärk kaitsta avalikku korda ja julgeolekut

ning inimeste õigusi ja vabadusi. Riik peab kohaldama mõistlikke abinõusid, mis võimaldavad

puudega inimesel töötada. Kuulmisvaegusega inimene võib kuuldeaparaati kasutades kuulmise

langust korrigeerida samamoodi, nagu parandab oma nägemist inimene, kes kannab prille või

kontaktläätsi. Kui inimese üks kõrv kuuleb hästi, saab ta tööülesannetega hakkama ka sel juhul, kui

kuuldeaparaat peaks ära tulema või kui aparaat mingil põhjusel ei tööta.

19. Vaidlusalused normid ei ole vastuolus õiguspärase ootuse põhimõttega. Teenistuses jätkamise

võimalust tuleb hinnata konkreetsetest asjaoludest lähtudes ning seejuures peab arvestama mõistlike

abinõude rakendamise kohustust.

20. Samas ei ole ringkonnakohus põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust alustades analüüsinud

määruse nr 12 võimalikku vastuolu Euroopa Liidu (EL) õigusega. Kõnealust küsimust reguleerib

ELi nõukogu 20. novembri 2000. a direktiivi 2000/78/EÜ, millega kehtestatakse üldine raamistik

võrdseks kohtlemiseks töö saamisel ja kutsealale pääsemisel. Selle direktiivi kohaselt on keelatud

diskrimineerimine puude tõttu. Direktiiv kehtib ka vanglateenistuse ametnike kohta. Direktiiv on

Eesti õigusesse üle võetud VõrdKSiga. Direktiivi nõuded laienevad ka avalikule teenistusele ja selle

eriliikidele (VõrdKS § 4 ja ATS § 13). Seetõttu oleks kohus pidanud direktiivi alusel hindama, kas

puue takistab konkreetsel juhul vanglaametniku teenistusülesannete täitmist. ELi õiguse esimuse

põhimõttest tulenevalt oleks kohus pidanud jätma kohaldamata määruse nr 12 sätted, mis on

direktiiviga 2000/78/EÜ vastuolus.

Justiitsminister

21. Justiitsminister on seisukohal, et määruse nr 12 lisa 1 ei ole osas, milles kuulmise nõrgenemine

alla nõutud normi on absoluutne vastunäidustus vanglateenistuse ametnikuna teenistuses olemisele,

põhiseadusega vastuolus.

22. Praeguses asjas ei ole võrdsuspõhiõiguse riive kontrollimisel võrreldavateks gruppideks

vanglaametnikud, kelle kuulmine ilma abivahendita vastab nõuetele, ja vanglaametnikud, kelle

kuulmine nõuetele ei vasta. Võrreldavateks gruppideks saaksid olla vanglaametnikud ja

politseiametnikud, kelle loomulik kuulmine ei vasta kehtestatud nõuetele.

23. Kaebaja ametijuhendi kohaselt hõlmasid teenistusülesanded muu hulgas jälgimissüsteemi

vahendusel vastavalt juhenditele elektroonilise järelevalve all olevate isikute järelevalvet, samuti

5(12)

5-19-29

neid isikuid puudutava info vahendamist, valve- ja signalisatsiooniseadmete jälgimist, häirete korral

reageerimist ja info edastamist, samuti korrarikkumiste tuvastamist. Kõik nimetatud ülesanded

eeldavad, et isiku kuulmine oleks normi piires. Vanglaametnike tervisenõuete kehtestamise eesmärk

on tagada maksimaalselt kinnipidamisasutuses viibivate isikute julgeolekut ning vältida ohtu

avalikule korrale. Kui vanglateenistuses töötaksid isikud, kes tervisenõuetele ei vastaks, ei pruugi

neid eesmärkide olla võimalik saavutada. Kõik vanglaametnikud peavad oma terviseseisundi poolest

vastama sellistele nõudmistele, mis võimaldavad neid vanglas suunata tööle ükskõik millisele

vanglaametniku ametikohale, milleks ametnikul on olemas piisav väljaõpe. Vanglas võib ette tulla

olukordi, kus ametnikul tuleb asuda täitma tavapärasest teistsuguseid ülesandeid. Seetõttu ei saa

vanglaametniku tervisenõuetele läheneda kitsalt vaid konkreetse ametikoha- või

ametijuhendipõhiselt, vaid lähtuda tuleb vanglaametniku üldistest ülesannetest ja vangla

ülesannetest. Vanglaametnikele ja politseiametnikele kehtivad teenistuses olemise ajal ühesugused

kuulmisnõuded. See tagab ühtlasi selle, et vanglaametnik oleks terviseseisundi poolest võimeline

täitma ametiabi olukorras ülesandeid, mida muidu täidaks politseiametnik. Kohustus anda politseile

ametiabi võidakse panna VangS § 109 lõike 4 alusel igale vanglateenistuse ametnikule.

24. Vanglaametnik peab kuulma vanglas erinevaid helisid ja suutma pidada sidet ka olukorras, kus

tal ründe käigus tuleb kuulmist abistav vahend ära või kui selle patarei saab ootamatult tühjaks.

Vanglaametniku loomulik kuulmine peab seega olema sellisel tasemel, mis ka ilma abivahendita

tagab vanglas igas olukorras tema enda ja teiste teenistujate ohutuse ning täisväärtusliku

kommunikatsiooni. Kuulmisnõuete kehtestamisel on juba arvestatud, et isikul võib olla kerge

kuulmislangus, kuid mingist piirist alates ei saa tööülesannete iseloomu, töökeskkonna eripärade

ning töös kasutatavate või töökohal olevate tehnikavahendite tõttu pidada kuulmislangust enam

aktsepteeritavaks.

25. Ametnikul ei ole teenistuses olles keelatud kasutada kuulmist abistavaid vahendeid, kuid

kuulmise kontrollimisel kontrollitakse inimese loomulikku kuulmist. Vaegkuuljate puhul esineb ka

abivahendi kasutamisel olulisi vajakajäämisi, mistõttu ei saa kuulmisfunktsiooni igas olukorras

lugeda võrdseks normaalkuuljaga. Puuduvad igasugused tõendid selle kohta, et kuulmislangust

kompenseerivate vahendite kasutusmugavus, efektiivsus ja töökindlus on samaväärsed

nägemisteravust kompenseerivate vahendite (prillid, kontaktläätsed) samade näitajatega, sh

vanglaametniku töös ette tulevates võimalikes füüsilise konflikti või füüsilist pingutust nõudvates

olukordades. Ei ole välistatud, et kuuldeaparaadi ja erinevate seadmete koostoimes kuuldeaparaat

kaotab oma optimaalse funktsionaalsuse. Lisaks võimendavad kuuldeaparaadid ka mürasid, mitte ei

selekteeri kasutajale välja vaid talle vajalikku heli, mistõttu ei paranda kuuldeaparaat mürafoonis

kasutaja võimet saada aru kõnest või teha kindlaks heli asukohta.

26. Kokkuvõttes ei saa konkreetsel juhul pidada riivet selliseks, mis oleks taotletava eesmärgi suhtes

ebaproportsionaalne. Vanglateenistuses koheldakse ühetaoliselt kõiki ametnikke, kellel esineb mõni

teenistuses olemist takistav tervisehäire. Kui vanglaametnik ei vasta kehtivatele tervisenõuetele, siis

ei saa ta jätkata teenistust vanglaametniku ametikohal. See ei pruugi siiski tuua kaasa

vanglaametniku teenistusest vabastamist, kui vanglal on isikule pakkuda tema oskustele sobivat

muud tööd. Kuigi isik tuleb vabastada vanglaametniku ametikohalt, võib ta sobivuse ja vaba

teenistuskoha korral asuda vanglas tööle muule ameti- või töökohale.

27. Vanglateenistujal ei saa tekkida õiguspärast ootust, et kogu tema teenistuses oleku ajal kehtivad

tema terviseseisundile samad nõuded. Õiguspärase ootuse põhimõte ei tähenda, et isikute õiguste

piiramine või soodustuste lõpetamine on lubamatu, ega kaitse isikut iga pettumuse eest, mis on

seotud talle soodsa regulatsiooni muutmisega. Tervisesesundi ajas muutumise eest ei ole keegi

kaitstud. Kaebaja kuulumisele nõuete kehtestamist ei saa käsitada õiguspärase ootuse põhimõttega

6(12)

5-19-29

vastuolus olevana pelgalt seetõttu, et olukord muutus kaebaja jaoks tema teenistuses oleku ajal

ebasoodsamaks.

Tervise- ja tööminister

28. Tervise- ja tööminister peab võimalikuks, et määruses nr 12 ja selle lisas 1 võidakse nägemis- ja

kuulmispuudega isikuid kohelda põhjendamatult ebavõrdselt. Vanglaametniku vähenenud

nägemisteravust on määruse nr 12 järgi lubatud kompenseerida ja tervisenõuetele vastab

korrektsiooniga nägemisteravus. Samas vanglaametniku nõrgenenud kuulmise kompenseerimist ei

ole ette nähtud ja tervisenõuetele vastab väärtuste vahemik, mis on seatud üksnes loomulikule

kuulmisele. Regulatsiooniga seotud dokumentidest ei nähtu, millega on säärane eristamine

põhjendatav. Teistsugune oleks olukord juhul, kui vanglaametnike tervisenõuete regulatsioon annaks

võimaluse iga kuulmise langusega seotud üksikjuhu asjaolusid eraldi kaaluda.

Tartu Vangla

29. Tartu Vangla nõustus justiitsministri arvamuses esitatud põhjenduste ja seisukohtadega ning

midagi lisada ei soovinud.

Kaebaja

30. Kaebaja leiab, et määruse nr 12 § 4 ning määruse lisa 1 on osas, milles kuulmise nõrgenemine

alla nõutud normi on absoluutne meditsiiniline vastunäidustus vanglateenistuses teenimisele,

vastuolus PS §st 29 tuleneva kutsevabadusega ja PS § 12 lõikega 1, mis sätestab üldise

võrdsuspõhiõiguse ja keelab diskrimineerimise. Määruse nr 12 lisa 1 võimaldab puuduliku nägemise

korral kasutada nägemist korrigeerivaid abivahendeid, kuulmislanguse korral kuulmist

korrigeerivaid abivahendeid kasutada ei või ning tegemist on absoluutse vastunäidustusega, mis

toob kaasa ametist vabastamise. Määruses nr 12 ning selle seletuskirjas puuduvad selged

põhjendused, miks selline piirang on vajalik ning mis eesmärki see teenib. Määruse nr 12 § 4 lõike 1

kohaselt peab vanglateenistuse ametniku kuulmise tase olema piisav sidepidamiseks telefoni teel

ning võimaldama kuulda ohutoone ja raadioside teateid. Neid nõudeid on võimalik täita ka ühe

kõrva piiratud kuulmise korral, kui teise kõrva kuulmine vastab nõuetele. Sama määruse § 4 lõige 2

seab range piirangu ning on vastuolus sama paragrahvi lõikega 1.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED EELOTSUSETAOTLUSE ESITAMISE KOHTA

31. Riigikohus andis 18. septembri 2019. a kirjaga menetlusosalistele võimaluse esitada oma

arvamused ja ettepanekud praeguse asja lahendamisega seotud probleemide ja Euroopa Kohtult

eelotsusetaotluse küsimise kohta.

32. Õiguskantsler leidis, et Euroopa Kohtult eelotsuse küsimine ei ole põhjendatud. Kõnealuses

asjas tuleb hinnata vaidlustatud normiga kehtestatud piirangu proportsionaalsust. Riigikohtul on

võimalik lahendada see küsimus põhiseadusele ja muudele riigisisestele õigusaktidele ning eelnevas

kohtumenetluses välja selgitatud asjaoludele toetudes.

33. Justiitsminister leidis, et Euroopa Kohtult eelotsuse küsimine võib olla põhjendatud.

Vaidlusaluses kohtuasjas on tegemist isikute erineva kohtlemise olukorraga, mida reguleerib

direktiiv 2000/78/EÜ. Samas ei ole direktiivi tekstist üheselt selge, kuidas tõlgendada selle artikli 2

lõikes 5 ja artiklis 4 seatud tingimusi. Ühtlasi ei ole asjakohast Euroopa Kohtu praktikat, millest

saaks asja lahendamisel juhinduda.

7(12)

5-19-29

34. Sotsiaalministri arvates võib Euroopa Kohtult eelotsuse küsimine olla põhjendatud, kuid ta juhib

tähelepanu sellele, et eelotsuse küsimise menetluse läbimine ei pruugi olla kaebaja huvides, sest

pikendab oluliselt juba enam kui kaks aastat kestnud kohtumenetlust.

35. Tartu Vangla nõustub justiitsministri arvamuses esitatud põhjenduste ja seisukohtadega ning

midagi lisada ei soovi.

36. Kaebaja on seisukohal, et määruse nr 12 lisast 1 tulenev vaidlusalune norm on põhiseadusega

vastuolus ning ei ole arusaadav, mis põhjusel võib Euroopa Kohtult eelotsuse küsimine asja

lahendamiseks vajalik olla.

ASJASSEPUUTUVAD SÄTTED

37. EL-i põhiõiguste harta

Artikli 21 lõige 1:

„1. Keelatud on igasugune diskrimineerimine, sealhulgas diskrimineerimine soo, rassi, nahavärvuse,

etnilise või sotsiaalse päritolu, geneetiliste omaduste, keele, usutunnistuse või veendumuste,

poliitiliste või muude arvamuste, rahvusvähemusse kuulumise, varalise seisundi, sünnipära, puuete,

vanuse või seksuaalse sättumuse tõttu.”

38. Direktiiv 2000/78/EÜ, millega kehtestatakse üldine raamistik võrdseks kohtlemiseks töö

saamisel ja kutsealale pääsemisel

Artikli 2 lõike 2 punkt a:

„2. Lõike 1 kohaldamisel:

a) peetakse otseseks diskrimineerimiseks seda, kui ükskõik millisel artiklis 1 nimetatud

põhjusel koheldakse ühte inimest halvemini, kui on koheldud, koheldakse või võidakse

kohelda teist inimest samalaadses olukorras;“

Artikli 2 lõige 5:

„5. Käesolev direktiiv ei piira siseriikliku õigusega sätestatud meetmeid, mis

demokraatlikus ühiskonnas on vajalikud avaliku julgeoleku ja korra tagamiseks, kuritegude

ennetamiseks, tervise ning teiste inimeste õiguste ja vabaduste kaitseks.“

Artikli 4 lõige 1:

“1. Olenemata artikli 2 lõigetest 1 ja 2, võivad liikmesriigid ette näha, et erinevat kohtlemist ükskõik

millise artiklis 1 nimetatud põhjusega seotud omaduse alusel ei peeta diskrimineerimiseks, kui see

omadus on teatud kutsetegevuse laadi või sellega liituvate tingimuste tõttu oluline ja määrav

kutsenõue, tingimusel, et eesmärk on õigustatud ja nõue sellega proportsionaalne.”

39. Eesti Vabariigi põhiseadus

§ 12 lõige 1:

8(12)

5-19-29

„Kõik on seaduse ees võrdsed. Kedagi ei tohi diskrimineerida rahvuse, rassi, nahavärvuse, soo,

keele, päritolu, usutunnistuse, poliitiliste või muude veendumuste, samuti varalise ja sotsiaalse

seisundi või muude asjaolude tõttu.“

40. Vangistusseadus

§ 146 lõiked 1 ja 4:

㤠146. Vanglateenistuse ametniku tervisekontroll

(1) Vanglateenistuse ametniku tervisekontrolli eesmärk on tema teenistusest põhjustatud

tervisehäirete avastamine, terviseriskide vähendamine ja vältimine ning vanglateenistuse ametnikule

pandud kohustuste täitmist takistavate tervisehäirete puudumise tuvastamine.

[---]

(4) Vanglateenistuse ametniku tervisenõuded ja tervisekontrolli korra ning tervisetõendi sisu ja

vormi nõuded kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega.“

41. Vabariigi Valitsuse 22. jaanuari 2013. a määrus nr 12 „Vanglateenistuse ametniku

tervisenõuded ja tervisekontrolli kord ning tervisetõendi sisu ja vormi nõuded

§d 3–5:

„§ 3. Nägemisnõuded

(1) Vanglateenistuse ametniku nägemine peab vastama järgmistele nõuetele:

(2) 1) korrektsiooniga nägemisteravus mitte alla 0,6 ühes ja samal ajal mitte alla 0,4 teises

silmas;

(3) 2) normaalne vaateväli, normaalne värvusnägemine ja hämaras nägemine.

(2) Vanglateenistuse ametnikul on lubatud kanda kontaktläätsi ja prille.

§ 4. Kuulmisnõuded

(1) Vanglateenistuse ametniku kuulmise tase peab olema piisav sidepidamiseks telefoni teel ning

võimaldama kuulda ohutoone ja raadioside teateid.

(2) Tervisekontrollil ei tohi vanglateenistuse ametniku kuulmise nõrgenemine ületada parema

kuulmisega kõrvas 30 dB sagedustel 500–2000 Hz ja 40 dB sagedustel 3000–4000 Hz ning halvema

kuulmisega kõrvas 40 dB sagedusel 500–2000 Hz ja 60 dB sagedustel 3000–4000 Hz.

§ 5. Vanglateenistuse ametniku teenistuskohustuste täitmist takistavad tervisehäired

(1) Vanglateenistuse ametniku teenistuskohustuste täitmist takistavate tervisehäirete loetelu, mida

tuleb vanglateenistuse ametniku terviseseisundit hinnates järgida, sätestatakse lisas 1.

(2) Absoluutse meditsiinilise vastunäidustuse esinemine välistab isiku vanglateenistusse võtmise või

vanglaametniku erialale õppima asumise. [---]“

Vabariigi Valitsuse 22. jaanuar 2013. a määruse nr 12 „Vanglateenistuse ametniku tervisenõuded ja

tervisekontrolli kord ning tervisetõendi sisu ja vormi nõuded“ Lisa 1

Vanglateenistuse ametniku teenistuskohustuste täitmist takistavate tervisehäirete loetelu

9(12)

5-19-29

Meditsiinilised vastunäidustused:

A – absoluutne vastunäidustus;

[---]

Kuulmise nõrgenemine alla nõutud normi

A

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

42. Kohtuasjas ei vaielda selle üle, et kaebaja on olnud vanglateenistuse ametnikuna teenistuses

enam kui 14 aastat ja 6 kuud. Kaebaja viimase ametikoha ametijuhendi kohaselt hõlmasid tema

teenistusülesanded muu hulgas jälgimissüsteemi vahendusel juhendi kohaselt elektroonilise

järelevalve all olevate isikute järelevalvet, samuti neid isikuid puudutava info vahendamist, valve- ja

signalisatsiooniseadmete jälgimist, häirete korral reageerimist ja info edastamist, samuti

korrarikkumiste tuvastamist. Senise teenistuse jooksul ei ole kaebajale kordagi tehtud etteheiteid

teenistuskohustuste täitmise asjus. Nõuded kuulmisele, sh keeld kasutada kuulmise kontrollimisel

kuuldeaparaati või muid abivahendeid, jõustusid pärast kaebaja enam kui kümme aastat kestnud

teenistust. 2017 tuvastati tervisekontrolli käigus, et kaebaja ühe kõrval kuulmine ei vasta kehtestatud

nõuetele. Kaebaja väidab, et kuulmislangus selles kõrvas on tal olnud lapseeast alates.

Justiitsministeerium kinnitab, et kuuldeaparaadi kasutamine ei ole vangla territooriumil iseenesest

keelatud. Justiitsministeerium ja Tartu Vangla põhjendavad määrusega nr 12 kuulmisele kehtestatud

nõudeid ja piirangut, et kuulmisnõuete täitmisel ei või kasutada abivahendeid, julgeoleku ja avaliku

korra tagamise vajadusega: tulenevalt piiratud ressursist peab kaebaja olema võimeline täitma kõiki

vanglateenistuse ametniku ülesandeid, milleks tal on väljaõpe, ja vajaduse korral osutama ka

ametiabi politseile. Vanglateenistuse ametniku loomulik kuulmine peab seetõttu olema tasemel, mis

ka ilma abivahendita (nt kui kuuldeaparaadi patarei on tühi või aparaat tuleb ründe korral ära) tagab

igas olukorras tema enda ja teiste teenistujate ohutuse ning täisväärtusliku kommunikatsiooni.

43. Ringkonnakohus algatas põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse määruse nr 12 normide

põhiseaduspärasuse kontrollimiseks. Samas ei nähtu otsusest, et kohus oleks kontrollinud

vaidlusaluse regulatsiooni vastavust ELi õigusele või seda rakendavale riigisisesele normile.

Tagamaks ELi õiguse täiemahuline toime, tuleb vajaduse korral jätta kohaldamata sellega vastuolus

olevad riigisisesed sätted ning puudub vajadus oodata sätete kõrvaldamist põhiseaduslikkuse

järelevalve menetluse kaudu (nt Euroopa Kohtu otsus nr C378/17, An Garda Síochána, punkt 50;

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 26. juuni 2008. a otsus kohtuasjas nr 341508,

punkt 31).

44. Põhiseaduse kõrval tuleneb avaliku võimu kohustus kohelda puudega isikuid muude sarnases

olukorras olevate isikutega võrdselt ja neid mitte diskrimineerida ka ELi õigusest. ELi lepingu

artikli 2 kohaselt rajaneb EL võrdsuse põhimõttel. ELi põhiõiguste harta artikli 21 punkti 1 kohaselt

on muu hulgas keelatud igasugune diskrimineerimine puude tõttu. Direktiivi 2000/78/EÜ, millega

kehtestatakse üldine raamistik võrdseks kohtlemiseks töö saamisel ja kutsealale pääsemisel, eesmärk

on artiklist 1 tulenevalt kehtestada raamistik muu hulgas puude alusel diskrimineerimise vastu

võitlemiseks töö saamisel ja kutsealale pääsemisel. Sama direktiivi artikli 3 lõike 1 kohaselt

kohaldatakse direktiivi kõikide isikute suhtes nii avalikus kui ka erasektoris, sealhulgas avalik-

õiguslike isikute suhtes, kui kõne all on muu hulgas töö tingimused, kaasa arvatud töölt vabastamine

(punkt c). Direktiivi artikli 2 lõike 2 punkti a kohaselt loetakse otseseks diskrimineerimiseks seda,

kui puudest tuleneval põhjusel koheldakse ühte inimest halvemini, kui on koheldud, koheldakse või

võidakse kohelda teist inimest samalaadses olukorras. Ehkki direktiivi artikli 4 lõike 1 kohaselt

10(12)

5-19-29

võivad liikmesriigid olenemata direktiivi artikli 2 lõigetest 1 ja 2 ette näha, et erinevat kohtlemist

ükskõik millise artiklis 1 nimetatud põhjusega seotud omaduse alusel ei peeta diskrimineerimiseks,

kui see omadus on kutsetegevuse laadi või sellega liituvate tingimuste tõttu oluline ja määrav

kutsenõue, on sellise erandi tegemine lubatav üksnes tingimusel, et sellel on õigustatud eesmärk

ning nõue on eesmärgiga proportsionaalne. Ka direktiivi artikli 2 lõike 5 kohaselt ei piira direktiiv

riigisisese õigusega sätestatud meetmeid, mis on demokraatlikus ühiskonnas vajalikud avaliku

julgeoleku ja korra tagamiseks, kuritegude ennetamiseks, tervise ning teiste inimeste õiguste ja

vabaduste kaitseks. Direktiivi põhjendus 18 selgitab, et direktiiviga ei nõuta, et relvajõud, politsei,

vangla- või päästetalitused võtaksid tööle või hoiaksid tööl isikuid, kellel ei ole nõuetekohaseid

võimeid, et täita ülesandeid, mida neilt võidakse nõuda õigustatud eesmärgiga säilitada nende

talituste toimevõime. Ka Euroopa Kohus on järeldanud, et soov tagada nimetatud teenistuste

toimevõime ja nõuetekohane toimimine on direktiivi 2000/78/EÜ artikli 4 lõike 1 mõttes isikute

erineva kohtlemise õigustatud eesmärk. Siiski on oluline välja selgitada, kas põhikohtuasjas kõne all

olevas riigisiseses õigusnormis sellise piirangu kehtestamisega seati proportsionaalne nõue ehk kas

see piirang on sobiv, et saavutada taotletud eesmärk, ning kas see ei lähe kaugemale, kui on selle

eesmärgi saavutamiseks vaja (nt Euroopa Kohtu otsus nr C416/13, Vital Perez, punktid 43–45).

45. Kolleegiumi arvates on käesoleva põhiseaduslikkuse järelevalve asja lahendamiseks vajalik

Euroopa Kohtu seisukoht küsimuses, kas direktiivi 2000/78/EÜ artikli 2 lõiget 2 koostoimes sama

direktiivi artikli 4 lõikega 1 tuleb tõlgendada nii, et direktiiviga on vastuolus niisugused riigisisesed

õigusnormid, mis sätestavad, et kuulmise nõrgenemine alla nõutud normi on absoluutne

vastunäidustus teenimisele vanglateenistuses, ja mis ei võimalda kasutada kuulmisnõuete täidetuse

hindamisel korrigeerivaid abivahendeid. Direktiivi tekstist ega Euroopa Kohtu senisest praktikast

direktiivi 2000/78/EÜ artikli 4 lõike 1 sisustamisel ei saa kolleegiumi hinnangul teha üheseid

järeldusi käesoleva kohtuasja jaoks. Samuti ei ole Euroopa Kohtu menetluses nimetatud küsimust

puudutavaid eelotsusetaotlusi. Seega ei ole tegemist acte clair või acte éclairé olukorraga.

46. Riigikohus ei saa praegusel juhul kontrollida põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses vahetult

riigisisese normi kooskõla ELi õigusega. PSJKS eelotsuse küsimise korda ei reguleeri. Siiski ei ole

eelotsuse küsimine ka põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse raames välistatud. Kui

Euroopa Kohus asub direktiivi tõlgendades seisukohale, et sellega on vastuolus riigisisesed

õigusnormid, mis sätestavad, et kuulmise nõrgenemine alla nõutud normi on absoluutne

vastunäidustus teenimisele vanglateenistuses, ja mis ei võimalda kasutada kuulmisnõuete täidetuse

hindamisel korrigeerivaid abivahendeid, siis on käesolevas põhiseaduslikkuse järelevalve asjas

vaidluse all olevad määruse nr 12 normid EL-i õigusega vastuolus. Sel juhul oleks ringkonnakohus

pidanud jätma need normid ELi õiguse ülimuslikkuse põhimõttest tulenevalt haldusasja

lahendamisel kohaldamata ning põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse algatamata

(Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 26. juuni 2008. a määrus kohtuasjas

nr 341508, punkt 32). Järelikult peaks kolleegium jätma taotluse läbi vaatamata, sest vaidlustatud

normid ei oleks haldusasja lahendamisel asjassepuutuvad PSJKS § 9 lõike 1 ja § 14 lõike 2 esimese

lause tähenduses. Juhul, kui vaidlusalune määrus osutub olema direktiiviga kooskõlas, ei saa sellest

iseenesest järeldada, et samad sätted on kooskõlas põhiseadusega (Riigikohtu üldkogu 15. detsembri

2015. a otsus kohtuasjas nr 3217114, punkt 81), ning kolleegium saab jätkata nende

põhiseaduspärasuse kontrollimist.

47. Arvestades eeltoodut ja Euroopa Kohtu praktika puudumist vaidlusaluses küsimuses, peab

kolleegium vajalikuks ELi toimimise lepingu artikli 267 lõike 1 punktile b ja sama artikli lõikele 3

tuginedes küsida Euroopa Kohtult eelotsust. Kolleegium peatab kohtuasja menetluse kuni Euroopa

Kohtu lahendi jõustumiseni.

11(12)

5-19-29

(allkirjastatud digitaalselt)

Villu Kõve, Viive Ligi, Nele Parrest, Peeter Roosma, Tambet Tampuu

12(12)