3-18-29/36 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Oliver Kask ja Kaire

Pikamäe

Otsuse tegemise aeg ja koht

28. märts 2019, Tallinn

Haldusasja number

3-18-29

Haldusasi

XX kaebus Jõelähtme Vallavalitsuse 30.11.2017

korralduse nr 1039 tühistamiseks ja detailplaneeringu

algatamise

taotluse

uuesti

läbivaatamiseks

kohustamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – XX, volitatud esindaja v.adv Aarne Akerberg

Vastustaja – Jõelähtme vald, volitatud esindaja Elvis

Tõnnison

Kolmandad isikud – RR, OO, EE, II ja KK

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 19. detsembri 2018. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

XX apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta XX apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 19. detsembri

2018. a otsus haldusasjas nr 3-18-29 muutmata.

2. Jätta apellatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 29.04.2019, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises

lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks

esitatud

kassatsioonkaebusele

võib

teine

menetlusosaline

esitada

vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse

esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on

pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS

§ 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus

3-18-29

2(11)

kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist

vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Jõelähtme vallas Parasmäe külas asuva Niidu maaüksuse (katastritunnus 24504:008:0673)

üks kaasomanikest, XX, esitas 11.09.2017 Jõelähtme Vallavalitsusele taotluse Niidu

maaüksusele detailplaneeringu algatamiseks. Detailplaneeringu eesmärgiks vastavalt

taotlusele on Niidu maaüksuse jagamine kaheks krundiks, maakasutuse sihtotstarbe muutmine

elamumaaks ning mõlemale krundile ühe elamu rajamine koos abihoonetega.

2. Jõelähtme Vallavalitsus jättis 30.11.2017 korraldusega nr 1039 Parasmäe küla Niidu

maaüksuse detailplaneeringu algatamata. Niidu maaüksus paikneb kehtiva Jõelähtme

üldplaneeringu (kehtestatud Jõelähtme Vallavolikogu 29.04.2003 otsusega nr 40) kohaselt

Parasmäe küla hajaasustusalal ja Maardu-Raasiku riigimaantee ääres, millelt mahasõit

puudub. Vastavalt üldplaneeringule ei ole antud asukohas ehitustegevust ette nähtud.

Tegemist on üldplaneeringu kohaselt põllumaaga. Käesoleval ajal on maaüksus kasutusel

sihipäraselt põllumaana. Jõelähtme Vallavolikogu 30.05.2012 otsusega nr 294 on algatatud

Jõelähtme valla planeeringu koostamine. Kuna planeerimismenetluse eesmärk on tagada

võimalikult paljude ühiskonnaliikmete vajadusi ja huvisid arvestavad tingimused säästva ja

tasakaalustatud ruumilise arengu kujundamiseks, ruumiliseks planeerimiseks, maakasutuseks

ning ehitamiseks, ei ole mõistlik samaaegselt uue üldplaneeringu koostamisega algatada ja

menetleda detailplaneeringu koostamist, mis ei ole kooskõlas ruumilise arengu põhimõtetega.

Koostamisel olevas uues üldplaneeringus on Niidu maaüksuse alal märgitud väärtuslik

põllumajandusmaa, mis seletuskirja kohaselt on määratud väärtuslikuks põllumaaks vastavalt

Maaeluministeeriumi tellimisel koostatud kaardikihile. Väärtusliku põllumajandusmaa

määratlemise ja maade kasutustingimuste seadmise üldine eesmärk on tagada nende säilimine

võimalikult suures ulatuses ja kasutada neid sihipäraselt põllumajanduslikuks tegevuseks.

Koostatavas üldplaneeringus on asustuse suunamisel üheks põhimõtteks olemasolevate

tiheasustusalade tihendamine, mitte väärtusliku põllumaa ja põllumajandusliku kasutusega

maade kasutuselevõtmine uue elamumaana. Koostatavas üldplaneeringus on sätestatud

hajaasustuse maa-ala üldised kasutus- ja ehitustingimused, mille kohaselt võib hajaasustuses

väljaspool rohelise võrgustiku tuumalasid ja koridore rajada üldilmelt piirkonda sobivat

elamut

koos

abihoonetega

väljakujunenud

asustusstruktuuri

toetamise

eesmärgil

olemasolevast majapidamisest (hoonestatud õuealast, mis koosneb põhihoonest ja mille juurde

võivad kuuluda ka abihooned) üldjuhul kuni 200 m kaugusele tingimusel, et tagatud on

juurdepääs olemasoleva teedevõrgu kaudu. Niidu maaüksusele lähimad elamud abihoonetega

paiknevad rohkem kui 500 m kaugusel, seega kaugemal, kui koostatav üldplaneering lubab.

Piirkonnas puuduvad vajalikud tehnovõrgud. Detailplaneeringu algatamine oleks vastuolus

kehtiva üldplaneeringuga ja ülekaaluka avaliku huviga säilitada väärtuslikke põllumaid.

3. XX esitas 04.01.2018 Tallinna Halduskohtule kaebuse (täiendatud 02.04.2018) Jõelähtme

Vallavalitsuse 30.11.2017 korralduse nr 1039 tühistamiseks ning detailplaneeringu algatamise

taotluse uuesti läbivaatamiseks kohustamiseks.

3-18-29

3(11)

Vastustaja on kaebajale 24.01.2011 kirjaga nr 7-3/132-1 kinnitanud, et Niidu kinnistu suhtes

on maa sihtotstarbe muutmine maatulundusmaast elamumaaks võimalik ning kinnistule saab

planeerida kaks elamumaa krunti. Asudes vaidlustatud korralduses vastupidisele seisukohale,

on vastustaja käitunud vastuoluliselt ning rikkunud kaebaja õiguspärast ootust ja samuti hea

halduse põhimõtet.

Vastustaja on seni reeglina võimaldanud kaebaja kinnistuga samas piirkonnas asuvate ja

samas staatuses olevate kinnistute jagamist vähemalt kaheks krundiks ja sihtotstarbe muutmist

elamumaaks. Keeldudes kaebaja kinnistu suhtes samadel tingimustel detailplaneeringut

algatamast, on vastustaja rikkunud võrdse kohtlemise põhimõtet.

Vaidlustatud korraldus on antud kaalutlusõigust rikkudes. Selles on peamiselt tuginetud

väidetavale avalikule huvile säilitada väärtuslikke põllumaid. Samas ei nähtu, et oleks

kaalutud kaebaja kui kinnistu omaniku õigusi ja huve, sh põhiseaduse §-st 32 tulenevat õigust

oma omandit vabalt vallata, kasutada ja käsutada. Vastustaja on kompromissina pakkunud

kaebajale ühe üksikelamu rajamist. Seega ei põhine vastustaja keeldumine detailplaneeringu

algatamisest avalikul huvil ega kehtivatel õigusaktidel, vaid muudel kaebajale teadmata

alustel.

Detailplaneeringuga taotletu ei ole vastuolus kehtiva Jõelähtme valla üldplaneeringuga.

Jõelähtme Vallavalitsuse 24.01.2011 kirjast nähtuvalt ei ole ka vastustaja ise varem vastuolu

kehtiva üldplaneeringuga näinud ning korraldusest ei nähtu, miks on vastustaja oma seisukohti

selles osas muutnud. Kinnistu asub kehtiva üldplaneeringu kohaselt hajaasustusalal, mille

kohta on sätestatud, et sellele hoonete ehitamine peab toimuma valla ehitusmääruses

kehtestatud nõuete kohaselt. Jõelähtme valla ehitusmääruses ei ole kaebaja kinnistu osas

piiranguid ette nähtud. Kehtiva üldplaneeringu seletuskirja p-i 9.1. kohaselt ei tohi uute

elamugruppide rajamisel hajaasustusse elamukruntide suurus olla alla 3000 m² ja elamute

minimaalne vahekaugus 25 m, hoonestuse paiknemine peab sobima siin ajalooliselt

väljakujunenud hoonestusviisile. Seega vastab detailplaneeringuga taotletu (2 elamumaa

krunti suurusega ca 10 500 m2) kehtivale üldplaneeringule. Asjaolu, et üldplaneeringu

kohaselt ei ole antud asukohas ehitustegevust ette nähtud, ei välista üldplaneeringu kohaselt

detailplaneeringuga taotletu elluviimist.

Kinnistule mahasõidu puudumine ning tehnovõrkude puudumine ei saa olla aluseks

detailplaneeringu

algatamata

jätmisele.

Kuna

kinnistu

piirneb

Maardu-Raasiku

riigimaanteega, ei esine mahasõidu rajamiseks sisulisi takistusi ning seda ei takista ükski

kehtiv õigusakt. Ka tehnovõrkude rajamist ei takista ükski kehtiv õigusakt.

Kaebaja ega ükski teine kinnistu kaasomanik ei ole kinnistut alates selle omandamisest (s.o

14.05.2007) kuni käesoleva ajani kasutanud ei põllumaana või muul otstarbel ega ole seda

lubanud teha ka kolmandatel isikutel. Seega on ekslik korralduses märgitu, nagu oleks

kinnistu sihipäraselt kasutusel põllumaana. 2005. a-l koostatud projekti „Muinsuskaitseliste

eritingimuste koostamine Rebala muinsuskaitseala teemaplaneeringule ja põhimäärusele“

kohaselt on kinnistu näol tegemist vähesäilinud põllumajandusmaastikuga. Vastustaja ei ole

sellega arvestanud. Jõelähtme Vallavolikogu 31.03.2014 otsuse nr 59 seletuskirja kokkuvõttes

on märgitud, et uue üldplaneeringu koostamise lähtematerjalina saab kasutada Rebala

muinsuskaitsealale koostatud ja vastu võetud teemaplaneeringu materjale ning et

teemaplaneeringute eesmärgid tuleb täita ühes terviklikus valla üldplaneeringus. Seega on

vastustaja ise kinnitanud, et varasemat teemaplaneeringut tuleb arvestada ka uue

üldplaneeringu puhul. See, et ligi 10 aasta jooksul oli vastustaja seisukohal, et kinnistu aluse

maa

näol

on

tegemist

vähesäilinud

põllumajandusmaastikuga

ja

perspektiivse

3-18-29

4(11)

uuselamurajooniga, annab samuti aluse kaebajal õiguspärase ootuse tekkimiseks ning väiteks,

et vastustaja on rikkunud õiguskindluse põhimõtet.

Lähtuvalt haldusmenetluse seaduse (HMS) §-st 54 ei saa vastustaja detailplaneeringu

algatamata jätmist põhjendada koostamisel oleva Jõelähtme valla üldplaneeringuga. On ilmne,

et sellise üldplaneeringu kehtestamise otsus, millega vald soovib keelata eraomanduses

olevale maatulundusmaale ehitiste rajamise, vaidlustatakse kohtus. Seega on koostamisel

olevale üldplaneeringule tuginemine ka ennatlik. Jääb arusaamatuks, mil viisil on avalikes

huvides eraomanduses oleva põllumaa säilitamine, mida ilma kinnistu omanike nõusolekuta

ükski teine isik põllumajanduslikul eesmärgil kasutada ei saaks. Asjaolu, et kinnistu ala on

koostamisel oleva üldplaneeringu kohaselt ette nähtud väärtusliku põllumaana, ei välista

detailplaneeringuga taotletu elluviimist ega kinnistu alale kahe elamumaa krundi loomist.

Korraldusest ei nähtu, miks soovitakse uue üldplaneeringuga varasemat vähesäilinud

põllumajandusmaastikku tunnistada väärtuslikuks põllumaaks. Vastustaja ei ole tõendanud, et

kinnistu aluse maa näol on tegemist väärtusliku põllumajandusmaaga, mille tootlikkuse

hindepunkt on võrdne või suurem Harju maakonna põllumajandusmaa kaalutud keskmisest

reaalboniteedist. Korraldus ei sisalda viidet õigusaktile, mis keelaks sellisele väärtuslikule

põllumajandusmaale elamute ehitamise. Maaelu ja põllumajandusturu korraldamise seaduse

ning sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu ei ole seni vastu võetud ning

selle kohaselt ei ole väärtuslikule põllumajandusmaale ehitise (sh elamu) rajamine ega maa

sihtotstarbe muutmine keelatud. Planeerimisseaduse (PlanS) § 126 lg 5 ei keela krundile ka

mitme erineva kasutamise sihtotstarbe määramist. Korraldusest ei nähtu, miks ei peeta

võimalikuks algatada detailplaneeringu menetlust tingimustel, kus osa krundist jääks

maatulundusmaaks ja osa elamumaaks.

4. Jõelähtme vald palus jätta kaebuse rahuldamata. Kaebaja on põhjendamatult asunud

vallavalitsuse 24.01.2011 kirjale nr 7-3/132-1 tuginedes seisukohale, et rikutud on õiguspärase

ootuse põhimõtet. Nimetatud kirjaga vastati 12.01.2011 esitatud detailplaneeringu algatamise

taotlusele ning selgitati, mis on eelduseks nimetatud taotluse alusel detailplaneeringu

algatamiseks. Detailplaneeringu koostamist algatatud ei ole. Tänaseks enam kui 7 aastat tagasi

väljendatud seisukoht ei saa olla siduv. Kaebajale ei ole antud lubadust maa sihtotstarbe

muutmiseks ja kahe elamumaa krundi moodustamiseks. Isegi kui 12.01.2011 taotluse alusel

oleks algatatud detailplaneeringu koostamise menetlus, ei saa pelgalt algatamise faktist

tekkida õiguspärane ootus ega õiguskindlus, et detailplaneering tulevikus sellisel kujul ka

kehtestatakse. Pärast kaebaja poolt viidatud valla 24.01.2011 seisukoha esitamist on

Jõelähtme Vallavolikogu pidanud vajalikuks uue üldplaneeringu koostamise algatamist, mis

arvestaks ja suunaks valla territooriumi ruumilise arengu vajadusi, lähtudes kogu valla

arengust ja avalikest huvidest.

Rikutud ei ole õigust heale haldusele, sest kaebaja oli kaasatud menetlusse ning tal oli

võimalik esitada oma arvamus ja vastuväited. Samuti selgitati talle korduvalt, millele tugineb

haldusorgani edasine tegevus kaebaja taotluse lahendamisel. Seega oli kaebaja teadlik antava

haldusakti sisust. Vallavalitsus on 28.08.2017 kirjas nr 7-2/3251-1 ja 04.10.2017 kirjas nr 7-

233808-1 selgitanud kaebajale asjaolusid, millest lähtuvalt ei ole kaebaja taotlus Niidu

kinnistu osas kooskõlas ruumilise arengu põhimõtete ja üldplaneeringuga. Vallavalitsuse

17.10.2017 kirjaga nr 7-3/3808-3 anti kaebajale võimalus esitada kirjalik seisukoht

detailplaneeringu algatamata jätmise kohta. Kaebaja oma arvamust ega vastuväited

vastustajale ei esitanud.

Väide ebavõrdsest kohtlemisest on põhjendamatu. Planeerimisprotsess ja planeeringud on

individuaalsed ega saa olla samaväärsed tulenevalt iga planeeringuala unikaalsest asukohast.

Erinevad

on

ka

planeeritava

ala

asukoha

tingimused

ja

kitsendused

ning

3-18-29

5(11)

planeeringumenetlusse kaasatud puudutatud isikute ring. Sõltuvalt asukoha eripärast erinevad

planeeringualadel põrkuvad puudutatud isikute ja avalikud huvid.

Nõustuda ei saa kaebajaga, et kaalutud ei ole avalikku huvi ja kaebaja huve. Korraldusest

nähtuvad kaalutlused, mis tulenevad ülekaalukatest avalikest huvidest, üldplaneeringust ning

üldistest valla territooriumi ruumilise arengu põhimõtetest. Ilmselge avaliku huvi olemasolu

sedastamine korralduses tingib antud juhul detailplaneeringu algatamata jätmise.

Kehtiv üldplaneering ei näe ette ehitustegevust detailplaneeringu algatamise ettepaneku

asukohas. Üldplaneeringu kohaselt on tegemist põllumaaga ning antud piirkonnas ei ole ette

nähtud elamumaa funktsiooni ja elamuarendust. Sellest tulenevalt ei täida detailplaneeringu

algatamise ettepanek üldplaneeringu elluviimise eesmärki ega ole kooskõlas üldplaneeringuga

kehtestatud käsitletava piirkonna maakasutusega.

Uue üldplaneeringu algatamise tingis asjaolu, et seni kehtinud üldplaneeringus kajastatud

põhimõtted ja suundumused ei vasta enam ruumilise arengu vajadustele. Seega on mõistlik ja

vajalik detailplaneeringute menetlemisel lähtuda koostamisel oleva uue ning kohaliku

omavalitsuse ruumilise arengu vajadusi arvestava ja kajastava üldplaneeringu põhimõtetest ja

suundumustest. Arvestades, et kõik planeeringud koostatakse eesmärgiga need tulevikus

realiseerida, on mõistlik otsuste tegemisel arvestada koostatavas üldplaneeringus kajastatud

põhimõtete ja maakasutustingimustega. Vastupidiselt toimimine ei oleks kooskõlas hea

halduse printsiibiga.

Viited Jõelähtme valla üldplaneeringu osa teemaplaneeringu dokumentidele ei ole

asjakohased. Jõelähtme Vallavolikogu 31.03.2014 otsuse nr 59 p-i 4.2 kohaselt lõpetati

Jõelähtme Vallavolikogu 22.02.2006 otsusega nr 35 algatatud Jõelähtme valla üldplaneeringu

osa teemaplaneeringu „Rebala muinsuskaitseala miljööväärtusega hoonestusalade, väärtuslike

põllumaade, maastike ja loodukoosluste määramine ning nende kaitse- ja kasutustingimuste

määramine“

menetlus

teemaplaneeringut

kehtestamata.

Kehtestamata

jäänud

teemaplaneeringus väljendatud seisukohad ei saa olla detailplaneeringumenetluse algatamise

otsuse langetamisel vastava otsuse tegijale kohustuslikuks aluseks.

5. II, EE ja OO toetasid kaebust ning palusid selle rahuldada. RR ja KK vastust kaebusele ei

esitanud.

6. Tallinna

Halduskohus

jättis

19.12.2018

otsusega

kaebuse

rahuldamata

ja

menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

Kaebajal ei ole tekkinud õiguspärast ootust kinnistu kruntideks jagamiseks ja hoonestamiseks

(sh maakasutuse sihtotstarbe muutmiseks). Õiguspärane ootus saab tugineda vaid

haldusorgani selgele lubadusele, mille puhul on alust arvata, et seda ei muudeta (Riigikohtu

27.01.2010 otsus nr 3-3-1-79-09, p 15). Praegusel juhul sellise olukorraga tegemist ei ole.

Kaebaja oli juba kinnistut omandades teadlik, et selle sihtotstarve on 100% maatulundusmaa

ning tal ei olnud alust eeldada, et ta saab kinnistu sihtotstarvet muuta elamumaaks ja selle

hoonestada. Sellist alust ei saanud kaebajale tuleneda kehtivast üldplaneeringust ega

Jõelähtme Vallavalitsuse 24.01.2011 kirjast nr 7-3/132-1.

Vastustaja on õigesti märkinud, et territooriumi ruumilise arengu põhimõtted on pidevas

muutumises ning juba seetõttu ei ole tuginemine enam kui 7 aastat tagasi väljendatud

seisukohale asjakohane. Vastustaja ei pidanud vaidlustatud korralduses enda 24.01.2011

kirjale tuginema ega seejuures põhjendama, miks praegusel juhul asutakse teistsugusele

seisukohale.

3-18-29

6(11)

Vastustaja ei ole rikkunud õigust heale haldusele, sest kaebaja oli kaasatud menetlusse ja talle

oli nõuetekohaselt tagatud ärakuulamisõigus.

Vastustaja ei ole rikkunud võrdse kohtlemise põhimõtet. Asjaolu, et mõnedel samas

piirkonnas asuvatel kinnistutel on senine sihtotstarve muudetud elamumaaks ja võimaldatud

elamuarendust, ei tähenda, et seda peaks tingimata võimaldama ka kaebaja kinnistul, kuna iga

olukord on unikaalne. Detailplaneeringu algatamine ja kehtestamine otsustatakse igal juhtumil

eraldi kaalutlusõiguse alusel, arvestades konkreetse planeeringualaga seonduvaid olulisi

asjaolusid. Territooriumi ruumilise arengu põhimõtted võivad aja jooksul muutuda ning

võrdse kohtlemise põhimõte ei keela halduspraktika muutmist.

Õige on vastustaja seisukoht, et kaebajale ei tulene kehtivast Jõelähtme valla üldplaneeringust

ehitusõigust detailplaneeringu algatamise ettepaneku asukohas. Kehtiva üldplaneeringu

kohaselt ei ole antud asukohas ette nähtud elamuarendust, vaid vastav ala on määratletud

põllumaana. Kinnistu omandamisel oli kaebaja enda risk, et maa-ala ei saa kasutada muul

otstarbel kui üldplaneeringus ette nähtud juhtfunktsioonil. Detailplaneeringu algatama jätmine

ei jäta kaebajat ilma õigusest kasutada kinnistut vastavalt olemasolevale sihtotstarbele.

Tähtsust ei oma, kas kaebaja või teised kaasomanikud kasutavad kinnistut ka tegelikult

põllumaana. Kohalik omavalitsus ei vaata planeeringu algatamise otsustamisel üksnes seda,

kuidas on kinnistu käesoleval hetkel kasutatav, vaid hindab kinnistu kasutamise võimalusi

perspektiivselt. Üksnes asjaolu, et kinnistut oleks põhimõtteliselt võimalik hoonestada, ei

välista haldusorgani kaalutlusõigust. Detailplaneeringu algatamise üle otsustamisel tuleb

arvestada ka muid põhimõtteid ning kaaluda erinevaid huve.

Vastustaja on vaidlusaluse otsuse andmisel arvestanud kaalutlusõigust teostades kõiki olulisi

asjaolusid ja huve ning kaalumine on olnud mõistlik. Kaebajal on kinnistu omanikuna

õiguslikult kaitstud huvi oma omandit vabalt vallata, kasutada ja käsutada. Samas tuleb

kohalikul

omavalitsusel

diskretsiooni

teostamisel

lähtuda

mitte

üksnes

kinnistu

omaniku/omanike erahuvist, vaid ka avalikest huvidest ning võtta arvesse konkreetse

piirkonna üldisi planeerimiseesmärke ning -põhimõtteid. Kaebajal puudub subjektiivne õigus

nõuda kinnistu kruntideks jagamist ja hoonestamist. Tal on üksnes õigus nõuda, et vald

kaaluks tema huvi jagada kinnistu kruntideks ning püstitada sellele elamud koos

abihoonetega.

Kuigi vaidlustatud korralduses ei ole eraldi välja toodud kaebaja erahuvi, ei tähenda see, et

vallavalitsus oleks jätnud arvesse võtmata kaebaja soovi kinnistu kruntideks jagamiseks ja

selle hoonestamiseks ega kaalunud seda avaliku huviga. Lisaks vastuolule kehtiva valla

üldplaneeringuga oli vastustaja peamiseks argumendiks detailplaneeringu koostamise

algatamisest keeldumiseks viide vastuolule ülekaaluka avaliku huviga säilitada väärtuslikke

põllumaid ja eesmärgiga tõkestada piiratud loodusressursi (s.o ajaloolise põllumajandusmaa)

hävinemist. Selles osas on vastustaja muu hulgas tuginenud vastuolule koostamisel oleva

Jõelähtme valla üldplaneeringuga. Kuigi uues üldplaneeringus on sedastatud võimalust teatud

tingimustel ka hajaasustuses elamu ja abihoonete rajamiseks, ei vasta kaebaja taotletud

detailplaneering nendele tingimustele. Vastustaja on vaidlustatud korralduses märkinud, et

Niidu maaüksusele lähimad elamud abihoonetega asuvad rohkem kui 500 m kaugusel ning

kaebaja kinnistule puudub mahasõit. Koostamisel olevas üldplaneeringus on aga ette nähtud,

et hajaasustuses võib elamut koos abihoonetega rajada olemasolevast majapidamisest kuni

200 m kaugusele tingimusel, et tagatud on juurdepääs olemasoleva teedevõrgu kaudu

(seletuskirja p 4.1., lk 28).

Praegusel juhul ei nähtu, et vastustaja oleks detailplaneeringu koostamise algatamisest

keeldumisel võtnud aluseks kehtestamata üldplaneeringu. Vastustaja on võrrelnud algatada

3-18-29

7(11)

soovitud detailplaneeringu eesmärki koostamisel oleva üldplaneeringu põhimõtetega ja

leidnud need vastuolus olevat. Kohalikul omavalitsusel ei ole keelatud planeeringu kaalumisel

võtta arvesse asjakohaseid mittesiduvaid dokumente, sh koostamisel oleva kõrgema astme

planeeringu eesmärke. Kaalutlusõiguse teostamisel ei tule arvestada üksnes õigusaktidega,

vaid kõigi oluliste asjaoludega (HMS § 4 lg 2). Koostamisel olevale üldplaneeringule

tuginemist ei välista kaebaja poolt väljatoodud asjaolu, et seda on võimalik vaidlustada.

Kaebaja taotluse lahendamisel ei pidanud arvestama Jõelähtme valla üldplaneeringu osa

teemaplaneeringu „Rebala muinsuskaitseala miljööväärtusega hoonestusalade, väärtuslike

põllumaade, maastike ja loodukoosluste määramine ning nende kaitse- ja kasutustingimuste

määramine“ dokumentidega, kuna kaebaja taotluse esitamise hetkeks oli teemaplaneeringu

menetlus lõpetatud seda kehtestamata. Kehtestamata teemaplaneeringule tuginedes ei ole alust

väita ka õiguspärase ootuse ega õiguskindluse põhimõtte rikkumist.

Koostamisel olevas üldplaneeringus on Niidu maaüksus kvalifitseeritud väärtusliku

põllumaana ja on peetud oluliseks selle säilitamist võimalikult suures ulatuses. Vastustaja

tugines muu hulgas vastuolule kehtiva üldplaneeringuga ning arvestas ka eesmärgiga

tõkestada piiratud loodusressursi hävinemist, milleks ajalooline ja traditsiooniline

põllumajandusmaa kahtlemata on, seega avaliku huviga. Eeltoodust lähtuvalt ei oma tähtsust

kaebaja väide, et vastustaja ei ole tõendanud, et Niidu maaüksus on väärtuslik

põllumajandusmaa. Praegu ei ole vaidluse all koostamisel olev üldplaneering.

Kaebaja väited, et korralduses on põhjendamatult tuginetud kaebaja kinnistule mahasõidu ja

kinnistul tehnovõrkude puudumisele, ei viita korralduse õigusvastasusele. Eeltoodud asjaolud

ei olnud kaebaja taotluse rahuldamata jätmisel määrava tähtsusega, vaid üksnes toetasid

täiendavalt valla seisukohta. Kompromissi pakkumine kohtumenetluses ei saa mõjutada

vaidlustatud korralduse õiguspärasust ning sellest ei saa teha järeldust, et vald tegelikult

korralduses väljatoodud avalikule huvile ei tuginenud.

Asja materjalidest ei nähtu, et vallavalitsus oleks otsuse vastuvõtmisel teinud

diskretsioonivigu või jätnud tähelepanuta õiguse üldpõhimõtted. Kaebaja ei ole

haldusmenetluses ega ka kohtumenetluse käigus toonud välja selliseid tema erandlikku

erahuvi iseloomustavaid asjaolusid, mida vastustaja oleks pidanud otsuse tegemisel arvesse

võtma, kuid ei ole arvestanud.

Asjasse puutumatu on kaebaja viide PlanS § 126 lg-le 5 ja väide, et korraldusest ei nähtu,

miks ei peeta võimalikuks algatada detailplaneeringu menetlust tingimustel, kus osa krundist

jääks maatulundusmaaks ja osa elamumaaks. Kohtupraktikas on rõhutatud, et planeeringu

koostamise algatamise või sellest keeldumise otsustamisel ei pea kohalik omavalitsus

omaalgatuslikult kaaluma võimalike alternatiivlahenduste sobivust või põhimõttelist

aktsepteeritavust, vaid saab lähtuda üksnes taotluses sisalduvast eskiislahendusest (vt Tallinna

Ringkonnakohtu 04.11.2008 otsus nr 3-07-477, p 15). Kaebajal on alati võimalus esitada

kohalikule omavalitsusele uus ettepanek teistsuguse lahendusega planeeringu koostamise

algatamiseks võrreldes sellega, mille algatamisest vastustaja vaidlustatud korraldusega

keeldus.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

7. XX palub 14.01.2019 apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja teha asjas uus

otsus, millega rahuldada kaebus ning jätta menetluskulud vastustaja kanda.

Kaebajal tekkis õiguspärane ootus, et tal on võimalik muuta maakasutuse sihtotstarve

elamumaaks järgnevate lubaduste, toimingute ja dokumentide alusel, milliseid tõendeid kohus

3-18-29

8(11)

õiguspärase ootuse hindamisel hinnanud ei ole: 1) 2005. a-l koostatud projekt

„Muinsuskaitseliste eritingimuste koostamine Rebala muinsuskaitseala teemaplaneeringule ja

põhimäärusele“; 2) teemaplaneering „Rebala muinsuskaitse asustust ja maakasutust suunavad

tingimused“; 3) Jõelähtme Vallavalitsuse 24.01.2011 kiri; 3) asjaolu, et perioodil 2005‒2014

vastustaja poolt menetletud erinevate projektide ja planeeringute kohaselt kuulus kaebaja

kinnistu piirkonda, mis oli ette nähtud uuselamurajoonina; 4) Jõelähtme Vallavolikogu

31.03.2014 otsuse nr 59 seletuskirja p IV.

Vastustaja on varem reeglina võimaldanud kaebaja kinnistuga samas piirkonnas asuvate ja

samas staatuses olevate kinnistute jagamist vähemalt kaheks krundiks ja maa sihtotstarbe

muutmist elamumaaks. Keeldudes vaidlustatud korraldusega kaebaja kinnistu suhtes samadel

tingimustel detailplaneeringut algatamast, on vastustaja rikkunud võrdse kohtlemise

põhimõtet.

Detailplaneeringuga taotletu (2 elamumaa krunti suurusega ca 10 500 m2) vastab kehtivale

üldplaneeringule. Vastustaja 24.01.2011 kirjast nähtuvalt ei ole vastustaja varem ise kaebaja

taotletud detailplaneeringu vastuolu kehtiva üldplaneeringuga näinud.

Detailplaneeringu algatamata jätmisel ei saa tugineda koostamisel olevale üldplaneeringule.

Haldusakt tuleb anda andmise hetkel kehtiva õiguse alusel (HMS § 54). Korraldusest ei nähtu

põhjendusi, miks soovitakse koostamisel oleva üldplaneeringuga varasemat vähesäilinud

põllumajandusmaastikku tunnistada väärtuslikuks põllumaaks. Korraldus ei sisalda viidet

kehtivale õigusaktile, mis keelaks sellisele väärtuslikule põllumajandusmaale elamute

ehitamise. Maaelu ja põllumajandusturu korraldamise seaduse ning sellega seonduvalt teiste

seaduste muutmise seaduse eelnõu kohaselt ei ole väärtuslikule põllumajandusmaale ehitise

(sh elamu) rajamine ega maa sihtotstarbe muutmine keelatud. PlanS § 126 lg 5 ei keela ka

mitme erineva kasutamise sihtotstarbe määramist. Ka koostamisel olevas üldplaneeringus on

rõhutatud, et üldplaneering toetab ja võimaldab hajaasustusalal uute majapidamiste rajamist.

Vastustaja ei ole esitanud tõendeid selle kohta, et kaebaja kinnistu aluse maa näol oleks

tegemist väärtusliku põllumajandusmaaga. Vaidlustatud korralduse p-st 2.5 võib järeldada, et

vastustaja tugineb maaelu ja põllumajandusturu korraldamise seaduse ning sellega seonduvalt

teiste seaduste muutmise seaduse eelnõule. Nimetatud eelnõu osas on õiguskantsler

kinnitanud, et kui seaduseelnõu toodud kujul vastu võetakse, pöördub ta Riigikohtusse, kuna

seadus on selles toodud omandiõiguse piirangute tõttu vastuolus põhiseadusega. Kaebaja

nõustub, et viidatud seaduseelnõu on vastuolus põhiseaduse §-ga 32.

Kohus on asunud vastustaja asemel kaalutlusõigust teostama olukorras, kus korraldusest

endast kaalutlusi ei nähtu. Korralduses on peamiselt tuginetud väidetavale avalikule huvile

säilitada väärtuslikke põllumaid. Samas ei ole kaalutud kaebaja õigusi ja huve, sh õigust oma

omandit vabalt vallata, kasutada ja käsutada. Detailplaneeringut ei ole alust jätta algatamata

põhjendustega, et kaebaja kinnistule puudub hetkel mahasõit ja puuduvad tehnovõrgud.

8. Jõelähtme vald palub 15.02.2019 kirjalikus vastuses jätta apellatsioonkaebus

rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata ning menetluskulud kaebaja kanda. Vastustaja

jääb varem esitatud seisukoha juurde, märkides täiendavalt järgmist. Kaebaja oli juba

kinnistut omandades teadlik, et selle sihtotstarve on maatulundusmaa ning tal ei ole alust

eeldada, et ta saab kinnistu sihtotstarvet muuta elamumaaks ja selle hoonestada. Sellist alust ei

saanud kaebajal tuleneda ei kehtivast üldplaneeringust ega vastustaja 24.01.2011 kirjast.

Arusaamatuks

jääb

viitamine

lõpetatud

teemaplaneeringu

menetlusele.

Jõelähtme

Vallavolikogu 31.03.2014 otsuse nr 59 seletuskirjas ei märgita, et teemaplaneeringu materjale

saab kasutada üldplaneeringu lähtematerjalidena, nagu väidab kaebaja, vaid teemaplaneeringu

materjale saab kasutada uue üldplaneeringu muinsuskaitse eritingimuste koostamisel.

3-18-29

9(11)

Üldplaneeringu muinsuskaitsealased eritingimused ja üldplaneering on eraldi dokumendid,

nende reguleerimisala ja ulatus ei kattu.

Vastustaja ei ole tuginenud korralduse tegemisel üksnes uuele koostamisel olevale

üldplaneeringule. Viidatud on vastuolule kehtiva üldplaneeringuga ning arvestatud on

eesmärgiga tõkestada piiratud loodusressursi hävinemist.

Kohus ei ole asunud vastustaja asemel kaalutlusõigust teostama. Asjaolu, et korralduse

põhjendused kaebajat ei rahulda, ei tähenda, et korralduse andja oleks jätnud kaalutlusõiguse

teostamata ja otsuse motiveerimata.

Põllumajandusministeeriumi tellimusel Põllumajandusuuringute Keskuse Mullaseire büroo

koostatud töö „Väärtusliku põllumajandusmaa kihi loomine“ kinnitab, et Niidu kinnistu asub

väärtuslikul põllumajanduslikul maal.

Vaidlustatud korraldus ei tugine ühelegi seaduseelnõule. Korralduse p-s 2.5 on viidatud

üksnes Maaeluministeeriumi tellimusel koostatud kaardikihile, mis valmis uuringu

„Väärtusliku põllumaa kihi loomine“ käigus.

9. Kolmandad isikud RR, OO, EE, II ja KK apellatsioonkaebusele vastust ei esitanud.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

10. Halduskohtu otsus on seaduslik ja põhjendatud ning selle muutmiseks või tühistamiseks

ei ole alust. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega ega pea vajalikuks

neid kõiki üle korrata (HKMS § 201 lg 4). Vastuseks apellatsioonkaebuse väidetele märgib

ringkonnakohus järgmist.

11. Halduskohus on kaebaja õiguspärasele ootusele hinnangut andes lähtunud õigesti sarnases

vaidluses tehtud Riigikohtu otsusest nr 3-3-1-79-09, mille p-s 15 kohus rõhutas, et kaebaja

õiguspärane ootus saanuks tugineda üksnes haldusorgani selgele lubadusele, mille puhul oli

alust arvata, et seda ei muudeta. Ringkonnakohtu hinnangul ei nähtu praeguse haldusasja

materjalidest vastustaja selget lubadust detailplaneeringu algatamiseks ning veelgi vähem sai

kaebaja olla kindel, et Jõelähtme valla seisukohad ei või olla ajas muutuvad sõltuvalt näiteks

uutest suundadest valla ruumilise arengu planeerimise põhimõtetes ja tingimustes.

Halduskohus on otsuse p-s 11 õigesti osutanud, et kaebaja oli kinnistut omandades teadlik, et

selle sihtotstarve on 100% maatulundusmaa ning tal ei olnud alust eeldada, et ta saab kinnistu

sihtotstarvet muuta elamumaaks ja selle hoonestada. Kaebaja õiguspärane ootus ei saanud

tuleneda 2005. a-l koostatud projektist „Muinsuskaitseliste eritingimuste koostamine Rebala

muinsuskaitseala teemaplaneeringule ja põhimäärusele“ (I kd tl 8‒32), sest selles hinnati maid

muinsuskaitselistest eesmärkidest lähtuvalt (traditsioonilise põllumajandusmaastiku avatud

maastikuilme kui muinsuskaitseväärtus), mitte ei hinnatud põllumaa väärtust selle

potentsiaalsest tootlikkusest tulenevalt. Niisiis ei saa sellest, et kaebaja kinnistu hinnati

viidatud projektis „vähesäilinud traditsiooniliseks põllumajandusmaastikuks“ (vt lk 43, skeem

3.4.1), teha järeldust, et tegemist oleks väheväärtusliku (vähetootliku) põllumaaga. Järelikult

on asjakohatu kaebaja etteheide valla meelemuutuse osas põllumaa väärtuse hindamisel.

Jõelähtme Vallavolikogu 22.02.2006 otsusega nr 35 algatatud Rebala muinsuskaitseala

teemaplaneeringu koostamine lõpetati volikogu 31.03.2014 otsusega nr 59. Kuna uue

üldplaneeringu (vastu võetud Jõelähtme Vallavolikogu 12.04.2018 otsusega nr 62, II kd tl

33‒39) õiguspärasus ei ole praeguse vaidluse ese, on asjakohatu kaebaja arutlus teemal, kas

vastustaja oleks või poleks pidanud üldplaneeringu menetluses arvestama viidatud

teemaplaneeringu materjalidega.

3-18-29

10(11)

12. On tõsi, et vald ei ole varasematel aastatel (nt kirjavahetus kaebajaga 2008. a-l ja 2011. a-

l, I kd tl 110‒117) välistanud detailplaneeringu algatamist, kuid viidatud kirjavahetusest

nähtuvalt oli detailplaneeringu algatamine tingimuslik ja sõltus mh ka Muinsuskaitseameti

kooskõlastusest tulenevalt Rebala muinsuskaitseala teemaplaneeringu kehtestamisest, mida

aga ei kehtestatudki (vt Jõelähtme Vallavolikogu 31.03.2014 otsuse nr 59 p 4.2, I kd tl 141).

Lisaks nähtub Jõelähtme Vallavolikogu 31.03.2014 otsusest nr 59 (vt seletuskiri lk 3), et

Jõelähtme valla 2003. a-l kehtestatud üldplaneering oli koostatud ca 10-aastase

arenguperspektiiviga; 2012. a-l algatati Jõelähtme valla (Jõelähtme Vallavolikogu 26.01.2012

otsus nr 271) uue arengukava koostamine eesmärgiga määratleda Jõelähtme valla

arenguvisioon, arengusuunad ja strateegilised eesmärgid, vajalikud tegevused ning ressursid

eesmärkide saavutamiseks ning Jõelähtme Vallavolikogu otsustas 30.05.2012 otsusega nr 294

algatada uue üldplaneeringu koostamise kogu Jõelähtme valla territooriumi osas. Niisiis oli

planeerimissituatsioon ajal, mil kaebaja esitas vallale esimese detailplaneeringu algatamise

taotluse 2011. a-l, muutumas, ning kaebaja ei saanud loota (võttes arvesse ka kohaliku

omavalitsuse laia planeerimisdiskretsiooni), et valla poolt 2011. a-l esitatud seisukoht jääb

muutumatuks määratlemata ajaks.

13. Ringkonnakohus nõustub vastustaja ja halduskohtu hinnanguga, et kaebaja taotletud

detailplaneeringu algatamine oli vastuolus kehtiva üldplaneeringuga (ala määratletud kui

põllumaa). Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse p-des 14‒15 esitatud seisukohtadega

ega korda neid. Õiged on ka halduskohtu tehtud viited Riigikohtu praktikale, mille kohaselt

ongi detailplaneeringu esmaseks ülesandeks üldplaneeringus kavandatu elluviimine ja vaid

ülekaaluka ja õiguspärase erahuvi korral on võimalik detailplaneeringuga üldplaneeringut

muuta ning ka sellisel juhul säilib kohaliku omavalitsuse planeerimismenetluse ulatuslik

kaalutlusruum. Kaebaja kinnistu asumine hajaasustusalal, kus põhimõtteliselt on ehitamine

võimalik, ei välista, et kaebaja kinnistu on samas määratletud kui põllumaa. Vald on

28.08.2017 kirjas kaebajale (I kd tl 156) selgitanud, et ei kehtiv ega uus koostatav

üldplaneering ei toeta nn põlluarenduste rajamist. Valla 24.01.2011 kirja õiguslikule

siduvusele andis ringkonnakohus hinnangu otsuse p-s 12.

14. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et vald sai detailplaneeringu algatamata jätmisel

võtta arvesse ka koostamisel oleva üldplaneeringu põhimõtteid. Ringkonnakohus nõustub

halduskohtu otsuse p-des 16.1‒16.2 esitatud seisukohtadega neid kordamata. Jõelähtme vald

ei ole koostamisel olevast üldplaneeringust lähtunud kui kehtivast haldusaktist, vaid võtnud

arvesse koostatava üldplaneeringu eesmärke. Selline juhindumine on kooskõlas Riigikohtu

otsuses nr 3-3-1-87-13 esitatud seisukohtadega.

15. Vald on õigesti leidnud, et kaebaja poolt taotletud detailplaneering on vastuolus ka

koostatava üldplaneeringu eesmärkidega. Nagu ringkonnakohus juba otsuse p-s 11 viitas, ei

oma mõisted „vähesäilinud põllumajandusmaastik“ ja „väärtuslik põllumaa“ teineteist

välistavat (vastanduvat), vaid sisult erinevat tähendust. Asjaolu, et väärtuslikule põllumaale

võiks ehitamine olla põhimõtteliselt võimalik, ei tähenda, et kaebajal on subjektiivne õigus

seda nõuda või vallal kohustus seda lubada. Jõelähtme vald ei ole 30.11.2017 korralduses

tuginenud maaelu ja põllumajandusturu korraldamise seaduse ning sellega seotud teiste

seaduste muutmise seaduse eelnõule, mistõttu on kaebaja vastavad viited asjakohatud ja

ringkonnakohus jätab need tähelepanuta. Seonduvalt kaebaja väidetega, mis puudutavad

PlanS § 126 lg 5 alusel krundile mitme erineva kasutamise sihtotstarbe määramist, märgib

ringkonnakohus, et nõustub halduskohtu otsuse p-s 19 esitatud seisukohtadega ega korda neid.

16. Kohalikul omavalitsusel on ulatuslik planeerimisdiskretsioon, mille otstarbekust kohus ei

hinda. Ringkonnakohtule ei nähtu, et Jõelähtme vald oleks planeerimisdiskretsiooni

teostamisel lähtunud ebakohastest kaalutlustest või jätnud kohase kaalutluse arvesse võtmata.

3-18-29

11(11)

Vald on 30.11.2017 korralduse p-des 2.1‒2.8 esitanud adekvaatsed põhjendused, miks kaalub

avalik huvi väärtusliku põllumaa säilitamiseks üles kaebaja erahuvi elamuarenduseks.

Seejuures on vastustaja tuginenud „väärtusliku põllumaa“ määratlemisel põllumaa tootlikkuse

näitajatele vastavalt kehtiva üldplaneeringu seletuskirjale ning Maaeluministeeriumi tellimisel

koostatud kaardikihile. Seega ei ole vastustaja kaebaja kinnistu määratlemisel väärtusliku

põllumaana käitunud meelevaldselt (vt ka selgitust väärtusliku põllumaa kaardikihi loomise

kohta, II kd tl 44‒50). Et kaebajal puudus õiguspärane ootus detailplaneeringu algatamiseks

soovitud kujul, ei pidanud kaebaja õiguspärase ootusega arvestamata jätmist korralduses

eraldi põhjendama.

17. Väidetava võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumise osas nõustub ringkonnakohus

halduskohtu otsuse p-s 13 esitatud seisukohtadega ega korda neid.

18. Kõike eelnevat kokku võttes jääb XX apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu

otsus muutmata (HKMS § 200 p 1).

Kaebaja apellatsiooniastme menetluskulud jäävad kaebaja enda kanda HKMS § 108 lg 1

alusel ning vastustaja ja kolmandate isikute võimalikud menetluskulud vastustaja ja

kolmandate isikute kanda HKMS § 109 lg 1 alusel.

(allkirjastatud digitaalselt)