3-17-1976/26 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Monika Laatsit ja

Villem Lapimaa

Otsuse tegemise aeg ja koht

27. veebruar 2019, Tallinn

Haldusasja number

3-17-1976

Haldusasi

XX

kaebus

Tallinna

Linnaplaneerimise

Ameti

26.05.2017 ettekirjutuse nr 1712899/00242 ja Tallinna

Linnavalitsuse

30.08.2017

korralduse

nr

1310-k

tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – XX, volitatud esindaja v.adv Toomas

Pikamäe

Vastustaja – Tallinna linn, volitatud esindaja Eva

Vanamb

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 25. juuni 2018. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

XX apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalikus menetluses

RESOLUTSIOON

1. Jätta XX apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 25. juuni 2018. a

otsus haldusasjas nr 3-17-1976 muutmata.

2. Jätta apellatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 29.03.2019, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises

lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks

esitatud

kassatsioonkaebusele

võib

teine

menetlusosaline

esitada

vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse

esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on

pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS

§ 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus

3-17-1976

2(10)

kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist

vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. XX esitas ehitisregistrile ehitusteatise nr 1711201/04960 Tallinnas Nõmme linnaosas

asuva Põllu tn 21/2 hoones ehitustööde teostamiseks.

2. Ehitusteatis tagastati 05.04.2017 läbi vaatamata põhjusel, et see esitati elamu

ümberehitamiseks, mistõttu tuleb koos ehitusteatisega esitada ehitusprojekt. Vastuseks XX

05.04.2017 e-kirjale ehitusprojekti nõudmise õigusliku aluse kohta selgitas Tallinna

Linnaplaneerimise Amet (TLPA) 11.04.2017 kirjaga, et ehitusseadustiku (EhS) lisa 1 kohaselt

tuleb see esitada üle 5 m kõrge hoone ümberehitamisel. XX vastas 11.04.2017 e-kirjas, et

hoone kõrgus on alla 5 m.

3. TLPA leidis 12.04.2017 kirjas, et ehitusteatisest ei ole arusaadav, milliseid ehitustöid

soovitakse teostada, ning edastas seetõttu EhS § 36 lg 5 alusel täiendavad nõuded (seletuskirja

ja jooniste, sh asendiplaani esitamine, millelt oleks näha projekteeritav elamu). Lisaks paluti

muude Põllu tn 21 asuvate hoonete seaduslikkust tõendavaid dokumente.

4. XX teatas 12.04.2017 kirjas, et linnavalitsuse arhiivis on olemas asendiplaan, millelt on

näha Põllu tn 21/2 asuva rekonstrueeritava hoone paiknemine, ning esitas selgitused

kavandatavate tööde osas. Teiste krundil asuvate hoonete osas selgitas XX, et neid kasutavad

kinnistu teised omanikud.

5. XX alustas oma sõnul 24.04.2017 Põllu tn 21/2 ehitustegevust.

6. TLPA teatas 24.05.2017 e-kirjas, et on tuvastanud Põllu tn 21 aadressil vähemalt 5 hoonet

ning küsis selgitusi abihoonete ehitamise asjaolude kohta, samuti küsis TLPA selgitusi Põllu

tn 21/1 hoone kohta.

7. TLPA teostas 26.05.2017 Põllu tn 21 paikvaatluse.

8. TLPA tegi XX-le korrakaitseseaduse (KorS) § 28 lg 1 alusel 26.05.2017 ettekirjutuse nr

1712899/00242 kõikide ehitustööde koheseks peatamiseks. TLPA märkis ettekirjutuses, et

Põllu tn 21/2 toimuvatel ehitustöödel (ehitise ümberehitamine ja laiendamine) on tulenevalt

EhS lisast 1 nõutav ehitusteatis ehitisealuse pinnaga 20‒60 m2 ja kuni 5 m kõrguse hoone

puhul. Seisuga 26.05.2017 ei ole ehitustööde tegemiseks TLPA-le ehitusteatist esitatud. TLPA

leidis, et võttes arvesse riikliku järelevalvemenetluse käigus kogutud tõendeid ning EhS

regulatsiooni, on ehitustööd tõlgendatavad ümberehitamise ja laiendamisena. TLPA nõudis

koheselt kõigi ehitustööde peatamist. Ettekirjutusele oli lisatud samal kuupäeval allkirjastatud

paikvaatluse akt, milles on kirjeldatud, et Põllu tn 21/2 hoones käivad põhjalikud ehitustööd,

hoone on tõstetud talade peale ja maja alla on kaevatud suur auk, laiendatud on naabri poole.

Ettekirjutuse

kohaselt

rakendatakse

ettekirjutuse

saaja

suhtes

ettekirjutuse

nõude

mittetäitmisel 5 päeva jooksul sunniraha 1000 eurot.

9. XX esitas 30.05.2017 ettekirjutuse kehtetuks tunnistamiseks vaide, mille Tallinna

Linnavalitsus jättis 30.08.2017 korraldusega nr 1310-k rahuldamata.

3-17-1976

3(10)

Kuna TLPA teavitas vaide esitajat vajadusest esitada andmete kontrollimiseks täiendavaid

materjale, siis ei olnud vaide esitajal õigust ehitamisega alustada. Esitatud teatisest ei olnud

võimalik üheselt tuvastada, millise Põllu tn 21 kinnistul paikneva hoone kohta on see esitatud

ning milliseid töid soovitakse teostada. Paikvaatlusel tuvastati, et kinnistul asuva vaide esitaja

kasutuses oleva elamu osas käib ehitustegevus, mida ei saa käsitada pelgalt olemasoleva

ehitise üksikute osade vahetamisena, ja mis eeldab vähemalt ehitusteatise esitamist ning selle

aktsepteerimist pädeva asutuse poolt. Paikvaatlusel tuvastati, et hoonet on oluliselt laiendatud

maa alla. Paikvaatluse aktist on näha, et hoone on tõstetud talade peale, maja alla on kaevatud

suur auk ja vundament on viidud oluliselt kõrgemale. Ehitisregistri andmetel on ehitise maht

126 m2 ja ehitisealune pind 45 m2. Kuivõrd paikvaatluse fotodelt nähtuvalt on hoone

vundamenti süvendatud enam kui 2 m võrra, võib eeldada, et hoonet laiendatakse ca 90 m3

võrra, mis on märksa enam, kui 33% hoone esialgsest mahust. Olukorras, kus tehtavad

vundamenditööd on naaberkinnistu piirile niivõrd lähedal, on vaja lisadokumentidega näidata

tööde täpne maht, mis võimaldaks hinnata naaberkinnistu omaniku õiguste võimalikku riivet

ning vajadusel kaasata nad menetlusse. TLPA ei ole vaide esitaja 05.04.2017 esitatud

ehitusteatist aktsepteerinud. Seetõttu ei tekkinud vaide esitajal õigust ehitamisega alustada.

Vaide esitaja oli teadlik nii võimalike omavoliliste abihoonete osas läbiviidavast

järelevalvemenetlusest kui ka ameti seisukohtadest kavandatava ehitustegevuse osas, samuti

asjaolust, et ehitusteatis nr 1711201/04960 tagastati läbi vaatamata. TLPA ei ole sunniraha

hoiatuse tegemisel tegutsenud vastuolus asendustäitmise ja sunniraha seaduse (ATSS) § 3 lg-

st 3 tuleneva põhimõttega. Ettekirjutuses tehtud hoiatus ei ole isikut ebamõistlikult kahjustav.

Hoiatus sunniraha kohaldamiseks on vajalik tagamaks, et isik ettekirjutust ka täidaks.

Sunniraha ei ole käsitletav trahvi vms karistusena. Ehitustööde peatamise ajal on lubatud

isikul ehitis konserveerida selliselt, et siiani tehtud tööd säiliksid.

10. XX esitas 28.09.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse (täiendatud 13.11.2017) TLPA

26.05.2017 ettekirjutuse nr 1712899/00242 ja Tallinna Linnavalitsuse 30.08.2017 korralduse

nr 1310-k tühistamiseks.

Korralduses põhjendatakse ettekirjutuse õiguspärasust asjaoludega, millele ettekirjutuses ei

viidatud (TLPA ei olnud ehitusteatist aktsepteerinud; TLPA oli teavitanud kaebajat vajadusest

esitada täiendavaid materjale, mistõttu kaebajal ei olnud õigust ehitustöödega alustada; hoone

laiendamine üle 33%, millega kaasneb EhS lisa 1 kohaselt ehitusprojekti esitamise kohustus).

Ettekirjutuses tugineti üksnes ehitusteatise esitamata jätmisele. Korralduses esitatud

põhjendused tuleb jätta tähelepanuta, lähtudes analoogiast kohtumenetluses esitatavate

põhjenduste lubamatusega. Ettekirjutuses ei tuginetud paikvaatlusega seonduvatele

asjaoludele.

Ebaõige on korralduse väide ehitusteatise esitamata jätmisest. Ehkki ehitusteatis oli kaebajale

05.04.2017 tagastatud, esitas TLPA 12.04.2017 EhS § 36 lg 5 alusel täiendavaid nõudeid,

mida ilma ehitusteatise esitamiseta poleks saanud kehtestada. Seetõttu oli põhjendatud

järeldada, et TLPA võttis 03.04.2017 ehitusteatise menetlusse.

Kaebaja alustas Põllu tn 21/2 ehitustöödega 24.04.2017, st pärast seda, kui oli möödunud

rohkem kui 10 päeva alates 12.04.2017 e-kirja saatmisest TLPA-le. Kuna TLPA ei võtnud

kaebajaga pärast kaebaja 12.04.2017 e-kirja ühendust, oli kaebaja seisukohal, et TLPA-l ei ole

ehitusteatise kohta rohkem küsimusi ning ta võib EhS § 36 lg 2 alusel ehitada. Ebaõige on

väide, et TLPA ei olnud ehitusteatist aktsepteerinud või nõudis kaebajalt täiendavate

dokumentide esitamist, mistõttu kaebajal ei olnud õigust ehitustöödega alustada. Kehtivast

õigusest ei tulene nõuet oodata ära pädeva asutuse heakskiit.

3-17-1976

4(10)

Ebaõige on väide hoone mahu laiendamisest üle 33%. Kaebaja teavitas 12.04.2017 e-kirjas, et

ta ei soovi hoone mahtu suurendada. Paikvaatlusel tuvastatud augu kaevamine ning hoone

tõstmine taladele oli tingitud vajadusest tõsta ja kindlustada hoone vundament. Kuna Põllu tn

21/2 hoone vundament ulatus enne ehitustöid 1 m sügavuselt maa alla, pidas kaebaja

tulenevalt majavammist ning 31.01.2014 Antivamm Ehitus OÜ koostatud analüüsiprotokolli

nr 2014/002 soovitustest põhjendatuks kaevata hoone vundament välja vähemalt 2 m

sügavuselt. Tekkinud süvend on plaanis täita majavammiga mitte nakatunud pinnasega,

misläbi saab auk täidetud. Majandus- ja taristuministri 05.06.2016 määruse nr 57 „Ehitise

tehniliste andmete loetelu ja arvestamise alused“ § 34 lg 3 ls 2 järgi arvutatakse hoone puhul

maa-aluse osa maht kuni kõige alumise maa-aluse korruse viimistletud põranda pinnani ja

selle mõttelise pikenduseni keldriseina välispinnal. Augul ei ole põrandat ning seda pole ka

kavandatud ehitada, samuti pole kavatsetud ehitada keldrit. Seega ei saa ka hoone maa-alust

mahtu ajutiselt tekitatud augu alusel suurenenuks lugeda või teha automaatset järeldust, et

33% mahupiirangut kavatsetakse ületada. Ärakuulamisõiguse tagamisel saanuks kaebaja seda

selgitada. Kuna kaebaja esitas TLPA-le ehitusteatise, oli kaebaja täitnud kõik EhS-s sätestatud

hoone omaniku kohustused. TLPA ei ole välja selgitanud, kas Põllu tn 21/2 hoone laieneb

naaberkinnistule või mitte. Seega ei saa üksnes vastavale tõenäosusele tuginemisega

põhjendada ehitustööde peatamist.

TLPA rikkus ärakuulamisõigust. Ettekirjutusest ega korraldusest ei nähtu, et nõue peatada

ehitustööd oli tingitud ülekaalukast avalikust huvist, sh vajadusest vältida kahju inimeste

elule, tervisele, varale või keskkonnale. Ärakuulamisõiguse tagamata jätmine on käsitatav

sedavõrd olulise rikkumisena, mis toob endaga kaasa haldusakti õigusvastasuse (vt Riigikohtu

20.04.2011 otsus nr 3-3-1-94-10, p 20). Väide ärakuulamisõiguse tagamiste piiratud

võimalustest on paljasõnaline ega selgita selle tagamata jätmist praegusel juhul. Kutses tulla

selgitusi andma ei sisaldunud ainsatki viidet kavatsusele ehitustegevus peatada. Seega ei saa

kutse saatmist pidada ärakuulamisõiguse võimaldamiseks. Kaebaja teavitas, et tal ei ole

võimalik 25.05.2017 vastustaja ametiruumidesse tulla, ning vastas 30.05.2017 vastustaja poolt

24.05.2017 saadetud küsimustele. Ka 24.05.2017 e-kirjas ei viidanud TLPA kavatsusele

ehitustegevus peatada või ehitusteatise puudustele.

Pärast ettekirjutuse tegemist koostatud teises paikvaatluse aktis sisalduvad asjaolud ei oma

tähtsust ettekirjutuse õiguspärasuse hindamisel.

11. TLPA palus 01.11.2017 vastuses (täiendatud 07.05.2018) jätta kaebus rahuldamata.

Nii ettekirjutuses kui korralduses tugineti asjaolule, et kaebaja ei olnud esitanud nõuetele

vastavat ehitusteatist ning TLPA ei olnud seda heaks kiitnud. Mõlemas viidati ka ulatuslike

ehitustööde tuvastamisele, mida ei saa pidada ehitise vanade osade vahetamiseks

samaväärsete uute vastu. Vaideotsuses võib vaideorgan esitada kaalutlusi vaide rahuldamata

jätmiseks.

Ehitusteatis tagastati põhjusel, et ümberehitamiseks on vaja esitada ehitusprojekt.

Haldusmenetlust läbiviival haldusorganil on õigus nõuda täiendavaid andmeid ja

dokumentatsiooni (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 38 lg 1). 26.05.2017 paikvaatlusel

tuvastati, et Põllu tn 21/2 hoones toimuvad põhjalikud ehitustööd. Kuna ehitusteatis oli

05.04.2017 läbivaatamatult tagastatud ning uut ei olnud esitatud, oli ettekirjutuse lause

ehitusteatise esitamata jätmise kohta õige. Seda ei muuda asjaolu, et vastustaja oli kaebajalt

küsinud täiendavat infot. Igal juhul ei ole õige kaebaja käsitlus, et vastustaja oli ehitusteatist

aktsepteerinud. Ehitamisega võib alustada pärast ehitusteatise heaks kiitmist. Heakskiitmisel

ilmub ehitisregistrisse kanne „Teavitatud“, mida praegusel juhul kaebaja ehitusteatise kohta ei

ilmunud. Lisaks tekib 10 päeva jooksul ehitamise õigus juhul, kui pädev asutus 10 päeva

3-17-1976

5(10)

jooksul andmete täiendava kontrollimise vajadusest ei teavita. Praegusel juhul teavitas

vastustaja kaebajat sellisest vajadusest. Pärast kaebaja esitatud ehitusteatise läbivaatamatult

tagastamist ei esitanud kaebaja uut ehitusteatist ega ehitusprojekti. Vastustaja ei ole üheski

kirjavahetuse dokumendis väljendanud, et tagastatud ehitusteatis võetakse uuesti menetlusse.

Ehitisregistri 05.04.2017 tagastamisteate tekstist ega vastustaja 12.04.2017 e-kirja tekstist ei

nähtu, et ehitusprojekt või selgitavad dokumendid tulnuks lisada läbivaatamatult tagastatud

ehitusteatisele, vaid silmas peeti uue ja korrektse ehitusteatise esitamist.

Ehitise alla oli kaevatud suur auk ja ehitist laiendatud naabri poole. Tallinna Linnavalitsus

eeldas ehituse laiendamist rohkem kui 33% oma 30.08.2017 korralduses, võrreldes

ehitisregistri andmeid ehitise kohta ja paikvaatluse fotodelt nähtuvat ehitustööde mahtu.

Ettekirjutusega nõuti ehitamise peatamist ning selgitati, et edasised juhised tegevuseks annab

TLPA peale täiendavate asjaolude selgitamist. Laiendamise ulatus tehakse kindlaks edasise

menetluse käigus.

Ehitamise peatamise ettekirjutuse tegemisel on ärakuulamisõiguse tagamise võimalused

piiratud, et vältida viivitust. Kaebajale saadeti siiski 18.05.2017 kutse tulla seoses

ehitustegevusega selgitusi andma. Kaebaja ei soovinud selgitusi andma tulla. Seega loobus ta

ärakuulamisõiguse kasutamisest. Samuti oli kaebaja saanud põhjalikult oma seisukohti esitada

e-kirjavahetuses. Kaebaja esitas ka 30.05.2017 täiendavaid seisukohti, kuid need ei muutnud

fakti, et õiguspärast ja teavitatuks loetud ehitusteatist ei olnud esitatud.

08.06.2017 paikvaatluse aktist nähtub, et ettekirjutust ei ole täidetud, sest ehitustegevust on

jätkatud. 08.06.2017 viidi paikvaatlus läbi mitte ettekirjutuse õiguspärasuse tuvastamiseks,

vaid tuvastamaks, kas ettekirjutust täidetakse või ei.

Käimasoleva ebaseadusliku ehitamise tuvastamisel on tavapärane halduspraktika, et

viivitamatult koostatakse ettekirjutus ebaseaduslike ehitustööde koheseks lõpetamiseks.

Ebaseadusliku ehitustegevuse puhul tuleb eeldada, et see võib olla ohtlik. Ehitustööde

ohtlikkusele viidatakse ka Põllu tn 21/2 kinnistu osas 16.05.2017 esitatud taotluses

ehitusjärelevalve algatamiseks.

12. Tallinna

Halduskohus

jättis

25.06.2018

otsusega

kaebuse

rahuldamata

ja

menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

Vastustaja leiab, et 12.04.2017 seisuga ei olnud ehitusteatist esitatud ning seetõttu ei saanud ei

sel ajal ega ka ettekirjutuse tegemise ajal toimuda ehitusteatise menetlust. Kui aga lugeda

ehitusteatis 05.04.2017 läbivaatamatult tagastatuks, jääb arusaamatuks, mis menetlus sellele

järgnes ning millise menetluse raames toimus vahepealne suhtlus kaebajaga, sh täiendavate

dokumentide küsimine, vastustaja viidatud ärakuulamisõiguse võimaldamine, vaideotsuses

viidatud võimalik vajadus kaasata menetlusse naaberkinnistu omanikud. Järgnevad

menetlustoimingud ei saanud aset leida riikliku järelevalvemenetluse raames, sest ettekirjutuse

sõnastusest saab järeldada, et riikliku järelevalvemenetluse alguseks oli 26.05.2017 toimunud

paikvaatlus ning seda kinnitas vastustaja ka kohtuistungil.

Vastustaja selgituste kohaselt tulenes täiendavate tõendite kogumise õigus HMS § 38 lg-st 1,

ent seegi säte eeldab mingi haldusmenetluse toimumist. Arvestada tuleb sedagi, et ehkki

vastustaja hinnangul oli 12.04.2017 e-kirja sisuks üksnes kaebajale selgituste ja juhiste

andmine järgmiste menetluste tarbeks, on selles e-kirjas selgesõnu tuginetud EhS § 36 lg-le 5,

mis võimaldas mõistlikult järeldada, et hoolimata ehitisregistri kannetest oli vastustaja asunud

ehitusteatist sisuliselt menetlema. Hea halduspraktikaga kooskõlas olevaks ei saa pidada

olukorda, kus ehitusteatise läbivaatamatult tagastamisele järgnevas e-kirjavahetus ehitusteatise

3-17-1976

6(10)

esitajaga nõutakse täiendavate andmete esitamist EhS § 36 lg 5 alusel, st seoses sama

ehitusteatisega.

Vaideotsuses on leitud, et kuivõrd kaebajat teavitati vajadusest esitada andmete

kontrollimiseks täiendavaid materjale, siis 10-päevane tähtaeg ei kehtinud. Samuti märgitakse,

et täiendavate andmete nõudmine oli vajalik, kuna teatisest ei olnud võimalik aru saada,

millise hoone kohta on see esitatud ning milliseid töid soovitakse teostada. Eeltoodust

tulenevalt jätkas vastustaja sisuliselt ehitusteatise menetlemist vastavalt EhS § 36 lg-le 6.

Ettekirjutuses on õigesti viidatud, et EhS § 19 lg 1 p-i 2 kohaselt on ehitise omanik kohustatud

tagama ehitamiseks ja ehitise kasutamiseks vajalike lubade olemasolu ning nõutavate

teavituste ja teadete esitamise. Sama on selgitatud ka vaideotsuses, kus on rõhutatud, et kuna

TLPA oli teavitanud XX vajadusest esitada andmete kontrollimiseks täiendavaid materjale, ei

olnud tal õigust ehitamisega alustada. EhS § 130 lg 2 p-dest 2 ja 3 tuleneb, et korrakaitseorgan

kontrollib ehitamise nõuetele vastavust ning ehitamise teatise või ehitusloa olemasolu. Seega

ei saa praegusel juhul pidada ettekirjutuse faktiliseks aluseks mitte kitsalt ehitusteatise

esitamata jätmist, vaid ehitamist ilma ehitamise õiguseta. Seejuures ei oma määravat tähtsust,

kas ehitamiseks oli nõutav üksnes ehitusteatise või ehitusteatise ja –projekti esitamine.

Kaebaja leiab, et kuna TLPA-l ei olnud peale 12.04.2017 kaebaja saadetud e-kirja

ehitusteatise kohta rohkem küsimusi, võis ta EhS § 36 lg 2 alusel ehitada. Selline kaebaja

käsitus ehitusteatise aktsepteerimisest ning 10 päeva möödumisel ehitamise õiguse

tekkimisest on ebaõige. EhS § 36 lg 2 käsitleb üksnes olukorda, kus pädev asutus ei teavita

ehitusteatise esitajat 10 päeva jooksul pärast ehitusteatise esitamist vajadusest ehitusteatises

esitatud andmete täiendavaks kontrollimiseks. Praegusel juhul teavitati kaebajat täiendavate

nõuete esitamisest 12.04.2017. Kaebaja sai kujunenud olukorras mõistlikult järeldada seda, et

tema ehitusteatis on tagastatud või on talle ehitusteatise menetluses esitatud täiendavaid

nõudeid EhS § 36 lg-te 5 ja 6 alusel. Ka kaebaja ise selgitab, et ta järeldas toimunust, et

ehitusteatis võeti menetlusse. Kummalgi juhul ei näe seadus ette ehitamise õiguse tekkimist

10-päevase ooteaja möödumisel, mis ühtlasi tähendab, et ehitamine oli igal juhul formaalselt

õigusvastane.

Kaebajale on õigesti ette heidetud ilma ehitamise õiguseta ehitamist kui korrarikkumist (KorS

§ 5 lg-d 1 ja 2). Ehitusõiguse kontekstis on tegu korrarikkumisega, kui rikutakse EhS-st

tulenevaid nõudeid või eiratakse EhS-s sätestatud keelde (vt EhS seletuskiri, § 152). Kuna

ettekirjutuse tegemisega samal päeval tuvastati paikvaatlusega ehitustegevuse toimumine, oli

tuvastatud jätkuv korrarikkumine.

Vastustaja on selgitanud, et ebaseadusliku ehitamise korral on ehitustööde viivitamata

peatamise ettekirjutuse tegemine tavapärane halduspraktika. Arvestades, et ehitamise

seaduslikkuse vastu esineb tungiv avalik huvi, ei saa sellist seisukohta pidada meelevaldseks

või valitud meedet ülemääraseks. Sellest tulenevalt ei oleks ka järelevalvemenetluse raames

kaebaja ärakuulamine saanud kaasa tuua kaebaja jaoks soodsamat tulemust. Praegusel juhul

on ärakuulamata jätmise näol tegemist menetlusliku rikkumisega, mis ei mõjutanud asjas

tehtud otsustust (HMS § 58).

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

13. XX palub 24.07.2018 apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha asjas uus

otsus, millega rahuldada kaebus ning mõista vastustajalt kaebaja kasuks välja viimase poolt

kantud menetluskulud.

3-17-1976

7(10)

Kaebaja nõustub halduskohtuga, et ehitusteatis ei olnud läbivaatamatult tagastatud ning TLPA

jätkas ehitusteatise menetlemist. Seega on tegelikkusele mittevastav ettekirjutuses toodud

ehitustööde peatamise alus – ehitusteatise esitamata jätmine seisuga 26.05.2017. Järelikult on

ettekirjutus õigusvastane ja kaebus oleks tulnud rahuldada.

Ebaõige ja põhjendamata on kohtu väide, et ettekirjutuse sisu väljaselgitamisel on võimalik

arvesse võtta muu hulgas ettekirjutust käsitleva vaideotsuse selgitusi. Halduskohtu viidatud

Riigikohtu 20.04.2018 otsusest nr 3-15-443 ei selgu, millised on need juhtumid, mille puhul

on võimalik ettekirjutuse sisu väljaselgitamisel arvestada ka ettekirjutust käsitleva vaideotsuse

selgitusi.

Kaebaja ei nõustu halduskohtuga, et ettekirjutuse faktiliseks aluseks ei saa pidada mitte kitsalt

ehitusteatise esitamata jätmist, vaid ehitamist ilma õigusliku aluseta, kusjuures ei oma

määravat tähtsust, kas ehitamiseks oli nõutav üksnes ehitusteatise või ehitusteatise ja –projekti

esitamine. Ettekirjutuse järgi on ehitustegevuse peatamise põhjuseks ehitusteatise esitamata

jätmine. Ettekirjutuses ega korralduses ei mainita kordagi, et ettekirjutuse tegemise põhjuseks

on ehitamine ilma õigusliku aluseta üldiselt. Ka 25.06.2018 kohtuistungil ei esitanud

vastustaja sellekohast väidet. Seega on halduskohtu eelnev seisukoht üllatuslik.

Ettekirjutus peatada ehitustööd on kaalutlusotsus HMS § 4 lg 1 mõttes. Sisustades

vaidlustatud haldusakte põhjendustega, mida need ei sisalda, rikkus halduskohus HKMS §

158 lg 3 lauseid 1 ja 3. Lisaks peab ettekirjutus olema selge ja üheselt mõistetav ning

ettekirjutuse esemeks olevat korrarikkumist peab tõendama järelevalveasutus (Riigikohtu

20.04.2018 otsus nr 3-15-443, p-d 12 ja 20). Olukorras, kus kohus põhjendab vaidlustatud

haldusakte põhjendustega, mida need ei sisalda, ei ole kumbki osundatud nõue täidetud.

Halduskohus ei kontrollinud, kas ettekirjutuse tegemise ajal oli olemas õigusrikkumine. Kui

lähtuda sellest, et TLPA esitas 12.04.2017 e-kirjaga EhS § 36 lg 5 alusel kaebajale täiendavad

nõuded, võis kaebaja alustada ehitamisega 30 päeva möödumisel alates nõuete esitamisest, st

alates 12.05.2017 (EhS § 36 lg-d 5 ja 6, § 42 lg 5). Kuna ettekirjutus anti 26.05.2017, siis oli

kaebaja ehitustegevus ettekirjutuse tegemise ajal igal juhul õiguspärane (vt HMS § 54, HKMS

§ 158 lg 2 ls 2). Ühtlasi puudus alates 12.05.2017 jätkuv õigusrikkumine, mistõttu on

ettekirjutus vastuolus KorS § 28 lg-ga 1. Kui TLPA pidas 12.04.2017 e-kirjaga alustatud

kontrollimenetluse tulemusena vajalikuks keelata kaebajal ehitustegevus, oleks amet pidanud

hiljemalt 12.05.2017 tegema kaebajale vastava haldusakti (EhS § 36 lg 6), mida aga ei tehtud.

Seega, alates 12.05.2017 ei olnud kaebaja ehitustegevus õigusvastane. Halduskohus on jätnud

tähelepanuta ka EhS eelnõu teise lugemise jätkamise teksti seletuskirja muudatusettepaneku nr

8 (kaebaja 13.11.2017 täiendava seisukoha lisa).

Kohus hindas ebaõigesti ärakuulamisõigusega seonduvat. Vaidlustatud ettekirjutus kahjustas

vaieldamatult kaebaja õigusi. Järelikult pidi TLPA enne ettekirjutuse tegemist andma

kaebajale võimaluse oma seisukohti selgitada (HMS § 40 lg-d 1 ja 2). Ettekirjutusest ega

korraldusest ei nähtu, et nõue peatada hoone ehitustööd oli tingitud ülekaalukast avalikust

huvist. Seega ei ole HMS § 40 lg-s 3 loetletud alused asjakohased.

Korralduses põhjendatakse ettekirjutust täiendavalt sellega, et paikvaatlusel tuvastatud

asjaoludel (hoone ulatuslik laiendamine maa alla) võib eeldada, et ehitist laiendatakse üle

33%, millega kaasneb EhS lisa 1 kohaselt ehitusprojekti esitamise kohustus. Halduskohus ei

võtnud selle väite osas seisukohta. Kaebaja on Põllu 21/2 hoone väidetava maa alla

laiendamisega seonduvat selgitanud halduskohtule esitatud kaebuses ja jääb nende

põhjenduste juurde.

3-17-1976

8(10)

14. Tallinna linn palub 06.09.2018 kirjalikus vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata

ja menetluskulud kaebaja kanda.

HMS § 58 kohaselt ei saa nõuda haldusakti kehtetuks tunnistamist üksnes põhjusel, et

haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui

eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist. Antud juhul on kohus sisuliselt

lähtunud vaid ettekirjutuses toodud põhjendustest, mida korraldusega on pikemalt lahti

seletatud – vaideotsus eraldiseisva haldusaktina eeldabki vaideotsuse enda põhjendamist.

Ettekirjutuses on selle tegemise põhjusi piisava põhjalikkusega selgitatud. Ehitustegevust

lubavat ehitusteatist ettekirjutuse tegemise ajaks kaebaja esitanud ei olnud. Ehitusteatis

tagastati kaebajale ja talle esitati täiendavaid nõudeid. Ehitisregistris ei olnud ettekirjutuse

tegemise seisuga ühtki märget nõuetekohase ehitusteatise esitamise kohta ega selle kohaliku

omavalitsuse poolt teavitatuks lugemise kohta. EhS § 61 lg 2 kohaselt on taotlustel,

projekteerimistingimustel, teatistel, ehitus- ja kasutusloal ning ettekirjutusel õiguslik tähendus.

Seega niikaua, kui ehitisregistris puudub nõuetekohane ehitusteatis, puudub isikul õigus

ehitama asuda.

Ettekirjutus on tehtud KorS § 28 lg 1 alusel ja sellest ilmneb selgelt, et see on tehtud

ebaseaduslike ehitustööde peatamiseks. Halduskohus on õigesti leidnud, et antud juhul ei saa

ettekirjutuse faktiliseks aluseks pidada mitte kitsalt ehitusteatise kui sellise esitamata jätmist,

vaid ehitamist ilma ehitamise õiguseta.

EhS 36 lg 6 kohaselt juhul, kui esinevad sama paragrahvi lg-s 5 sätestatud alused, siis

lähtutakse ehitusloa menetluse, sealhulgas ehitusloa andmise menetluse tähtajast, ja ehitusloa

andmisest keeldumise alustest. See tähendab, et lihtne teavitamiskohustus asendub EhS § 36

lg-s 5 sätestatud aluste esinemisel loamenetlusega ehk isik ei saa asuda ehitama enne, kui

kohalik omavalitsus on selleks loa andnud. Automaatset ehitusõiguse tekkimist mingi aja

möödumisel ei saa tekkida, kuna lihtne teavitusmenetlus oli muutunud lisanõuete esitamise

tõttu loamenetluseks. Kaebaja esitatud konstruktsioon, nagu oleks vastustaja pidanud andma

ettekirjutust ennetava ehitustegevust keelava haldusakti, jääb arusamatuks.

Kaebajale võimaldati ärakuulamist – vastustaja saatis kaebajale 18.05.2017 kutse, et kaebaja

tuleks seoses Põllu tn 21 kinnistul toimuva ehitustegevusega selgitusi andma. Kaebaja kutsele

ei reageerinud. Täiendavate kutsete saatmine kaebaja ärakuulamiseks ei oleks muutnud fakti,

et kaebaja ehitas õigusliku aluseta. Ebaseadusliku ehitamise korral on ehitustööde kohene

peatamine tavapärane halduspraktika, arvestades ebaseadusliku ehitamisega kaasneda võivaid

ohte. Ehitamise seaduslikkuse vastu esineb tungiv avalik huvi.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

15. Halduskohtu otsus on lõppjäreldustes õige ning selle tühistamiseks ei ole alust.

Ringkonnakohus vastab apellatsioonkaebuse väidetele järgmist.

16. Selleks, et XX oleks saanud õiguspäraselt ehitama asuda, pidi (sõltuvalt sellest, kas ehitist

asuti laiendama üle 33% või mitte) olema täidetud vähemalt järgmine õiguslik eeldus –

esitatud ehitusteatis ning see ehitusteatis pidi olema kohaliku omavalitsuse poolt loetud

teavitatuks ehk aktsepteeritud (EhS §-d 35 ja 36). Niisiis ei piisanud ehitama hakkamiseks

kehtiva õiguse kohaselt lihtsalt ehitusteatise esitamise faktist kui sellisest, vaid ehitamine

ehitusteatises esitatud teabe alusel pidi olema kohaliku omavalitsuse poolt lubatud. EhS § 36

lg 2 sätestab, et kui pädev asutus ei teavita ehitusteatise esitajat kümne päeva jooksul pärast

ehitusteatise esitamist vajadusest ehitusteatises esitatud andmete täiendavaks kontrollimiseks,

3-17-1976

9(10)

siis võib alustada ehitamist. Kui kohalik omavalitsus kiidab ehitusteatise heaks (loeb

teavitatuks), ilmub ehitusteatise kohta ehitisregistrisse märge „teavitatud“. Praeguses asjas

nähtub esitatud tõenditest, et XX esitas ehitusteatise 05.04.2017. Puudub vaidlus, et selle

ehitusteatise kohta ei ole kunagi ehitisregistrisse kantud märget „teavitatud“. Vastupidi, läbi

ehitisregistri saadeti samal päeval kaebajale teade, et ehitusteatis tagastati kaebajale läbi

vaatamata ning viidati, et elamu ümberehitamiseks on vajalik ehitusprojekt. XX ei ole sama

objekti kohta esitanud ehitisregistrile ka uut ehitusteatist koos nõutud dokumentatsiooniga,

mis oleks kohaliku omavalitsuse poolt loetud teavitatuks. Seega puudus XX-l igasugune alus

arvata, et ta võib ehitamisega alustada, sõltumata sellest, kas ta arvas, et ehitusteatise menetlus

kestab edasi või ehitama asumiseks tuleks tal alustada uut menetlust, st esitada uus

ehitusteatis. Asja materjalidest nähtub, et TLPA poolt nõutud dokumentatsiooni ei olnud XX

esitanud ka 26.05.2017 ettekirjutuse tegemise aja seisuga, mistõttu oli ka sel hetkel tegemist

ebaseadusliku ehitustegevusega. Asjaolu, et isik ei ole nõus TLPA ametnike seisukohtadega,

ei anna talle õiguslikku alust ehitustegevusega algust teha. Niisiis anti ettekirjutus

ehitustegevuse koheseks peatamiseks seetõttu, et XX ehitas õiguslikku alust omamata, mis

väljendubki selles, et esitamata oli aktsepteeritud ehk teavitatuks loetud ehitusteatis. Seega on

ettekirjutus antud õigel faktilisel alusel.

17. Ettekirjutus on tehtud ka õigel õiguslikul alusel. KorS § 28 lg 1 alusel on TLPA-l ohu või

korrarikkumise korral õigus panna avaliku korra eest vastutavale isikule ettekirjutusega ohu

tõrjumise või korrarikkumise kõrvaldamise kohustus ning hoiatada teda § 28 lg-tes 2 või 3

nimetatud haldussunnivahendite kohaldamise eest, kui isik ei täida kohustust hoiatuses

määratud tähtaja jooksul. 26.05.2017 läbiviidud paikvaatluse fotodelt (tl 30‒31) ja kaebaja

naabrite tehtud fotodelt (tl 81‒90) ei jää kahtlust, et tegemist võis olla potentsiaalselt ohtliku

ehitustegevusega, arvestades, et: tegemist oli ebaseadusliku ehitamisega; XX oli varasemas

menetluses keeldunud ehitamise kohta esitamast mistahes dokumentatsiooni (ehitusprojekt,

seletuskiri, joonised, asendiplaan); naabrid olid 16.05.2017 esitanud taotluse ehitusjärelevalve

algatamiseks. Muu hulgas on naabrite taotluses (tl 80) märgitud, et XX on omaalgatuslikult

alustanud kinnistul ulatuslikku ehitustegevust, mitte remonti. Korteri alla on kaevatud korteri

välispiiride ulatuses üle 2-meetrine korrus. Nihutatud on kande- ja jäigastatavaid

konstruktsioone; maja seisab õhus, toetudes vaiadele. Ehitusplats on avatud ja ohtlik.

Taotlusele on lisatud naaberkinnistu omaniku toetuskiri, millest nähtub, et ehitustegevus on

toimunud aprilli algusest 2017. Ehitis on tõstetud ajutistele tugedele, selle käigus on tagakülg

deformeerunud. Hoone alla on kaevatud 2-meetrine õõnsus, millesse on rajatud

betoonplokkidest seinad. Lisatud fotod ja TLPA poolt 26.05.2017 täiendavalt tehtud fotod

kinnitavad taotlejate väiteid. Lisaks on naaberkinnisasja omanikul tekkinud kahtlus, et maja

sein on osaliselt ehitatud tema maale.

18. Eelnevast tulenevalt on ringkonnakohus seisukohal, et sõltumata sellest, kas ettekirjutuse

tegemise ajaks oli veenvalt tuvastatud ehitusprojekti (ehitise laiendamine üle 33%) esitamise

kohustus või mitte, oli ettekirjutus õiguspärane, sest oli antud õigel faktilisel ja õiguslikul

alusel. Ringkonnakohtule jäävad arusaamatuks kaebaja etteheited TLPA poolt täiendavate

dokumentide nõudmise kohta, sest kui ehitusteatisest nähtuvalt võib olla vajalik kontrollida

täiendavalt ehitamisega seonduvat, tuleneb TLPA-le EhS § 36 lg-st 5 vastav õigus ja lai

diskretsioon otsustamaks, kuidas täpselt oma kontrollipädevust teostada. Praegusel juhul ei

nähtu kohtule, et TLPA oleks kaebajat koormanud menetluses ebamõistlikult. Vastupidi,

esitatud materjalidest nähtub, et asjas võib esineda üks või mitu EhS § 36 lg-s 5 sätestatud

asjaolu, mis toob EhS § 36 lg 6 kohaselt kaasa ehitusteatise menetluse asendamise ehitusloa

menetlusega. Viimane ei tähenda, et kaebaja oleks võinud ehitamist alustada 30 päeva jooksul

pärast TLPA 12.04.2017 kirja saamist EhS § 42 lg 5 alusel, vaid pärast seda, kui kohalik

omavalitsus on pidanud ehitamist lubatavaks (olenevalt asjaoludest, kas ehitusteatis on loetud

3-17-1976

10(10)

teavitatuks või välja on antud ehitusluba). Neid seisukohti ei muuda ka apellatsioonkaebuses

tsiteeritud EhS eelnõu seletuskirja katked. Tuleb tähele panna, et kaevatud ettekirjutus on

riikliku järelevalve akt, mitte ehitusteatise või ehitusloa menetluses tehtud lõplik otsus.

19. Ringkonnakohtule jäävad arusaamatuks kaebaja seisukohad seoses vaideotsuse ja

kohtuotsuse põhjendamisega. Vaideotsuse eesmärk ongi vastata vaide esitaja poolt vaides

esitatud seisukohtadele, mistõttu ei saa ettekirjutuse ja vaideotsuse põhjendused olla täiesti

kattuvad. Oluline on ka, et ettekirjutus on riikliku järelevalve menetluse akt, mis sageli

tehakse suurema ohu ennetamiseks ja olukorras, mis nõuab viivitamatut sekkumist (ka

praegusel juhul tehti paikvaatlus ja anti ettekirjutus samal kuupäeval). Seepärast on mõistetav

ka sellise akti põhjenduste lakoonilisus võrrelduna vaideotsuse põhjendustega. Ettekirjutus oli

õiguspärane, sõltumata vaideotsuses esitatud täiendavatest põhjendustest. Arusaamatu on ka

etteheide halduskohtu põhjendamiskohustuse rikkumisele. Halduskohus ei ole sisustanud

ettekirjutust TLPA asemel, vaid vastanud otsuses kaebuse väidetele, lähtudes ettekirjutuse ja

vaideotsuse põhjendustest.

20. TLPA ei ole riikliku järelevalve menetluse raames rikkunud ärakuulamisõigust määral,

mis tooks kaasa ettekirjutuse tühistamise. Kaebajal oli eelneva haldusmenetluse käigus

võimalus korduvalt oma seisukohti ja tõendeid esitada ning TLPA poolt pakutud

kokkusaamisele ta tulla ei soovinud. Nagu ringkonnakohus eelnevalt selgitas, nähtus riikliku

järelevalve menetluse materjalidest potentsiaalselt ohtlik ehitustegevus, millest tuleneva ohu

ennetamiseks ja vähendamiseks ettekirjutus anti. See nähtub nii ettekirjutuse õiguslikust kui

ka faktilisest alusest. Nii võis TLPA jätta kaebaja riikliku järelevalve menetluses ära

kuulamata, tuginedes HMS § 40 lg 3 p-le 1.

21. Kõike eelnevat arvesse võttes on ringkonnakohus seisukohal, et XX apellatsioonkaebus

on alusetu ja jääb rahuldamata HKMS § 200 p 1 alusel.

22. Kaebaja apellatsiooniastme menetluskulud jäävad kaebaja kanda HKMS § 108 lg 1 alusel

ning vastustaja võimalikud menetluskulud vastustaja kanda HKMS § 109 lg 1 alusel.

(allkirjastatud digitaalselt)