3-17-2132/17 · Riigikohtu halduskolleegium

R I I G I K O H U S

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3172132

Määruse kuupäev

11. oktoober 2018

Kohtukoosseis

Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Viive Ligi ja Nele Parrest

Kohtuasi

MTÜ Emajõe Kaitseks kaebus Vabariigi Valitsuse korralduse

õigusvastasuse tuvastamiseks ja riigi eriplaneeringu menetluses

edasiste toimingute tegemise keelamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja MTÜ Emajõe Kaitseks

Vastustaja Vabariigi Valitsus Rahandusministeeriumi kaudu,

esindaja Heili Jaamu

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 5. juuni 2018. a määrus

Menetluse alus Riigikohtus

MTÜ Emajõe Kaitseks määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta määruskaebus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. 31. jaanuaril 2017 esitas Est-For Invest OÜ taotluse riigi eriplaneeringu algatamiseks

puidurafineerimise tehase rajamiseks.

Vabariigi Valitsus algatas 12. mai 2017. a korraldusega nr 141 Viljandi ja Tartu maakonnas riigi

eriplaneeringu puidurafineerimise tehase ja selle toimimiseks vajaliku taristu kavandamiseks.

Korralduse kohaselt on eriplaneeringu koostamise eesmärk leida tehasele sobivaim asukoht Emajõe

vahetus läheduses.

2. MTÜ Emajõe Kaitseks esitas 18. oktoobril 2017 kaebuse, milles palus tuvastada korralduse

nr 141 õigusvastasuse ning keelata riigi eriplaneeringu menetluses edasiste toimingute tegemine.

Kaebaja selgitas, et on keskkonnaorganisatsioon keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 31

lg 1 p 1 tähenduses. Kaebaja eesmärgiks on Emajõe valgala kaitsmine. Kavandatava tehase

käitamine mõjutaks Emajõge ning jõega seotud loomastikku ja taimestikku.

Eriplaneeringu algatamisel on tehtud selliseid vigu, et menetluse tulemusena ei ole võimalik jõuda

õiguspärase lõpplahenduseni. Valitud on vale planeeringuliik, mistõttu viib menetlust läbi

haldusorgan, kellel ei ole selleks pädevust. Riigi eriplaneeringu asemel oleks tulnud algatada

detailplaneering. Tehase asukoha või toimimise vastu pole suurt riiklikku huvi. Eriplaneeringu

kasuks otsustamine riivab kohalike omavalitsuste enesekorraldusõigust. Tehase asukoht on

õigusvastaselt valitud juba enne eriplaneeringu algatamist. Korralduse nr 141 seletuskirjast nähtub,

et enne eriplaneeringu algatamist kaaluti tehase võimalike asukohtadena nii Emajõe, Pärnu jõe kui

ka Narva jõe ümbrust, mis kõik vastasid taotleja kriteeriumitele. Seletuskirja kohaselt leidis

3-17-2132

Keskkonnaministeerium, et Pärnu jõgi on oluline Natura 2000 jõgi, millele ei oleks mõistlik rajada

uut survetegurit. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium ei pidanud vajalikuks algatada riigi

eriplaneeringut asukohtadesse, kuhu investor ei soovi tehast rajada. Seega tehti asukohavalik enne

planeeringu algatamist, võimaldamata avalikkusel kaasa rääkida. Investori soov ei saa olla

asukohavalikul ainumäärav. Seda viga ei ole võimalik edasises planeerimismenetluses parandada,

kuna tehase Emajõe äärde planeerimine ei saa lõppeda Pärnu või Narva jõe äärse planeeringuga.

3. Tallinna Halduskohus tagastas 19. oktoobri 2017. a määrusega kaebuse kaebeõiguse ilmselge

puudumise tõttu (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 2 p 1). Kohus leidis, et on

ilmne, et riigi eriplaneeringu algatamine ja menetlemine ei riku kaebaja õigusi ega kahjusta

keskkonda. Isegi kui menetluse käigus on tehtud olulisi vigu, ei too see vältimatult kaasa kaebaja

huve rikkuva planeeringu kehtestamist. Kaebaja saab oma huve vajaduse korral kaitsta lõppotsuse

vaidlustamisega.

4. Kaebaja esitas määruskaebuse, milles palus halduskohtu määruse tühistada.

5. Tallinna Ringkonnakohus jättis 5. juuni 2018. a määrusega määruskaebuse rahuldamata ja

halduskohtu määruse muutmata. Ringkonnakohus viitas oma 24. novembri 2017. a määrusele

haldusasjas nr 3171897, kus ta selgitas korralduse nr 141 vaidlustamise võimalikkust. Määrus

jõustus, kui Riigikohus ei võtnud MTÜ Eesti Metsa Abiks määruskaebust menetlusse. MTÜ Emajõe

Kaitseks puhul ei esine erisusi, mis annaksid alust praeguses asjas kaebeõigust tunnustada.

Menetlustoimingu vaidlustamise eeldused pole täidetud. Isegi kui lugeda eriplaneeringu algatamine

õigusvastaseks, ei too see vältimatult kaasa kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmist. Tehase

asukoha valimisel riigi eriplaneeringu menetluses on keskkonnakaalutluste arvestamine tagatud

samamoodi kui madalama tasandi planeerimismenetluses. Kaebajal on võimalik menetluses osaleda.

Vastuseis tehase rajamisele ei muuda planeeringu algatamist õigusvastaseks.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

6. Kaebaja esitas määruskaebuse, milles palus haldus- ja ringkonnakohtu määrused tühistada. Nii

haldus- kui ka ringkonnakohtu lahend on vastuolus Riigikohtu praktikaga, milles on planeeringute

algatamise vaidlustamist võimalikuks peetud. Menetlusosalistel peab olema õigus nõuda, et

menetlustoimingud teeks pädev haldusorgan. Kaebajal ja MTÜ-l Eesti Metsa Abiks on erinevad

eesmärgid ning ka kaebuste põhjendused lahknevad. Asukohavaliku tegemine juba planeeringu

algatamisel tingib planeeringu kehtestamise just Emajõe äärde. Seetõttu toob planeeringu

algatamisel tehtud viga vältimatult kaasa kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise.

7. Vastustaja esitas määruskaebusele vastuse, milles palus jätta määruskaebuse rahuldamata.

Planeeringu algatamine ei mõjuta vahetult kaebaja õiguseid ega too kaasa keskkonnahäiringuid.

Riigi eriplaneering on tehase asukoha valimiseks sobivaim planeeringuliik. See on maakondade

ülene ja võimaldab kaaluda alternatiivseid asukohti suuremal maa-alal. Suure riikliku või

rahvusvahelise huvi sisustamisel on Vabariigi Valitsusel avar otsustusruum.

Planeeringu algatamise otsuses määratakse planeeringuala algatamise ajal teadaoleva info põhjal.

Planeeringu menetluse ajal võib ilmneda uusi asjaolusid, mis tingivad planeeringuala muutmise.

Muutmisel tuleb tagada avalikkuse teavitamine ja kaasamine, vajaduse korral muuta algatamise

otsust või korrata tehtud menetlustoiminguid. Planeerimisseaduse (PlanS) § 27 lg 2 kohaselt võib

riigi eriplaneeringu koostada ka riigi territooriumi osa kohta. Järelikult ei pea kaaluma ehitisele

sobivaimat asukohta kogu riigi territooriumil. Otstarbekas pole menetleda planeeringut

2(4)

3-17-2132

piirkondades, kuhu ehitise rajamine tegelikult võimalik pole. Planeeringu algatamisel peeti

otstarbekaks algatada planeering Emajõe, mitte Pärnu jõe lähedusse või Kirde-Eestisse.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

8. Vaidlustatud korraldus – Vabariigi Valitsuse otsus riigi eriplaneeringu algatamiseks – on

menetlustoiming, mille vaidlustamise õigus on määratletud HKMS § 45 lgs 3. Haldusakti

andmisega päädivas menetluses tehtava menetlustoimingu peale võib esitada kaebuse kahel juhul.

Esmalt olukorras, kus menetlustoiming rikub iseseisvalt ja tulevasest haldusaktist sõltumatult

kaebaja materiaalseid õiguseid. Teiseks olukorras, kus menetlustoimingu õigusvastasus tingib

vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise tulevikus.

9. Kaebaja on kohtusse pöördunud, tuginedes keskkonnaorganisatsiooni kaebeõigusele, mis tuleneb

KeÜS § 30 lgst 2. Kui keskkonnaorganisatsioonil on kaebeõigus haldusakti vaidlustamiseks, siis

tuleb tunnustada ka tema kaebeõigust akti andmise menetluses tehtavate toimingute

vaidlustamiseks. Seda juhul, kui on täidetud menetlustoimingu vaidlustamise eeldused.

10. Kolleegium nõustub haldus- ja ringkonnakohtuga, et kaebajal puudub vaidlusaluse

menetlustoimingu vaidlustamiseks ilmselgelt kaebeõigus. Kolleegium märgib, et Vabariigi Valitsus

on PlanS § 28 lg 1 kohaselt pädev riigi eriplaneeringut algatama. See, kas praegusel juhul on valitud

tehase rajamiseks õige planeeringu liik, on planeeringu materiaalse õiguspärasuse küsimus, mille

saab vajaduse korral tõstatada planeeringu kehtestamise otsuse vaidlustamisel. Kaebaja õigusi ei

riku ka asjaolu, et tal tuleb oma huvide kaitseks osaleda riigi eriplaneeringu menetluses. Olulise

keskkonnamõjuga otsuste tegemise menetluses osalemine on keskkonnaorganisatsioonide

tavapärane ja oluline funktsioon.

11. Kolleegium selgitab lisaks, et suur riiklik huvi PlanS § 27 lg 1 tähenduses võib esineda ka siis,

kui ehitis teenib eeskätt ettevõtja huve. Ehitise asukoha või toimimise vastu võib esineda suur riiklik

huvi ka seetõttu, et ehitisel või selle kasutamisel võib olla oluline negatiivne kõrvalmõju üleriigilise

tähtsusega avalikele huvidele. Kohaliku omavalitsuse üksused asuvad Eesti riigi territooriumil ning

põhiseadusega pole vastuolus suure riikliku huvi esinemise korral planeerimispädevuse teostamine

riigi poolt.

12. Kaebaja tugineb kaebeõiguse põhjendamisel ka asjaolule, et planeeringu algatamisel on

planeeringuala õigusvastaselt piiratud Emajõe ümbrusega. PlanS § 27 lg 2 järgi on riigi

eriplaneering võimalik koostada kas riigi territooriumi või selle osa kohta. Seega on põhimõtteliselt

lubatav riigi eriplaneeringu raames ka kogu riigi territooriumist väiksema planeeringuala

käsitlemine. Seda, milliste kriteeriumite alusel planeeringuala kindlaks määratakse,

planeerimisseaduses lähemalt ei selgitata. Märgitud on üksnes niipalju, et kui eriplaneeringu

algatamiseks on esitanud taotluse mitu isikut, tuleb kaaluda ka nende taotlustes märgitud asukohti

(§ 30 lg 2 teine lause).

Riigi eriplaneeringu menetlus koosneb kahest osast – ehitise asukoha eelvaliku tegemine ja pärast

ehitisele asukoha leidmist detailse lahenduse koostamine (PlanS § 27 lg 9).

13. Riigi eriplaneeringu algatab Vabariigi Valitsus. Algatamise otsuses tuleb muuhulgas märkida

„algatamisel teadaolev planeeringuala asukoht ja selle suurus, sealhulgas planeeringuala piir“

(PlanS § 28 lg 5 p 1). Ühes planeeringu algatamisega algatab Vabariigi Valitsus ka keskkonnamõju

strateegilise hindamise (KSH) (PlanS § 28 lg 1). Pärast planeeringu ja KSH algatamist tehakse

3(4)

3-17-2132

kavandatavale ehitisele sobivaima asukoha leidmiseks asukoha eelvalik (PlanS § 30 lg 1). Seejuures

tuleb kaaluda mitut võimalikku asukohta (PlanS § 30 lg 2 esimene lause).

13.1. Asukoha eelvaliku tegemiseks koostatakse esmalt eelvaliku lähteseisukohad ja KSH

väljatöötamise kavatsus, mis pannakse avalikule väljapanekule, mille kestel nii menetlusse kaasatud

isikutel kui ka kõigil teistel on võimalus avaldada arvamust (PlanS § 32). Seejärel korraldatakse

lähteseisukohtade ja KSH väljatöötamise kavatsuse avalik arutelu (PlanS § 33). Lisaks avalikkusega

konsulteerimisele küsib planeeringu koostamise korraldaja asjaga seotud asutustelt ja menetlusse

kaasatud isikutelt eraldi ettepanekuid lähteseisukohtade ja KSH väljatöötamise kavatsuse kohta

(PlanS § 35). Ettepanekus tuleb nimetada lähteseisukohtades väljapakutud asukohaalternatiividest

sobivaim, seejuures võib välja pakkuda ka uue alternatiivse asukoha ehitise püstitamiseks (§ 35

lg 2). Samal ajal eelkirjeldatud toimingutega toimub ka KSH esimene etapp, mis peaks tagama

asukohavaliku tegemisel asjakohaste keskkonnakaalutlustega arvestamise võimalikkuse (vt ka

Riigikohtu halduskolleegiumi 8. augusti 2018. a otsus nr 3161472/92, p 23).

13.2. Asukoha eelvalik lõppeb asukoha eelvaliku otsuse vastuvõtmisega, millega planeeringu

koostamise korraldaja kinnitab, et valitud asukoht on kõige sobivam riigi eriplaneeringuga

kavandatava ehitise püstitamiseks (PlanS § 41 lg 2).

14. Eeltoodust nähtub, et planeeringu algatamise korralduses märgitud esialgne teadaolev

planeeringuala ei piira ehitise asukoha valikut üksnes selle alaga. See oleks vastuolus asukohavaliku

menetluse eesmärkidega, milleks on muuhulgas avalikkuse ja huvitatud isikute tõhus kaasamine

otsustusprotsessi ning käitisele ka keskkonnakaalutluste seisukohast sobivaima asukoha leidmine.

Ettepanekud kavandatava ehitise asukoha kohta ei ole piiratud planeeringu algatamise otsuses

kindlaks määratud esialgse planeeringualaga.

15. Kolleegium märgib, et käitise asukohavalikul tuleb arvestada KeÜS § 18 lgga 1, mis sätestab

käitajale kohustuse lähtuda käitise asukoha valikul eesmärgist vähendada võimalikult suures

ulatuses keskkonnahäiringuid. Norm on suunatud küll käitajale, kuid sellest kinnipidamist peavad

planeeringute kehtestamise ja lubade andmise käigus jälgima haldusorganid. Seejuures tuleb silmas

pidada mõistlikkuse põhimõtet (KeÜS § 22). Sellegipoolest annab KeÜS § 18 lg 1

keskkonnakaalutlustele käitise asukoha valikul olulise kaalu. Seetõttu ei tohiks asukohta, kus käitise

rajamise või hilisema käitamisega võiksid kaasneda väiksemad keskkonnahäiringud, juba ette

valikust välistada üksnes põhjusel, et sinna käitise rajamine oleks käitajale mõnevõrra kulukam või

selle käitamisel saadav tulu väiksem.

16. Eeltoodu põhjal võis halduskohus kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel tagastada.

(allkirjastatud digitaalselt)

4(4)