3-17-898/21 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tartu Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Madis Ernits, Maili Lokk ja Tanel Saar

Otsuse tegemise aeg ja koht

13. september 2018, Tartu

Haldusasja number

3-17-898

Haldusasi

Kärt Mõtsari kaebus Tartu Vangla 26. jaanuari 2017. a

käskkirja nr 1- 1/17 „Kärt Mõtsar – kõrvaltegevusena

ööklubis

Comeback

klienditeenindajana

töötamise

keelamine“ õigusvastasuse tuvastamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Halduskohtu 8. veebruari 2018. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Kärt Mõtsari apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

kirjalikus menetluses

Menetlusosalised

Kaebaja – Kärt Mõtsar

Vastustaja – Tartu Vangla

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Kärt Mõtsari apellatsioonkaebus ja tühistada Tartu Halduskohtu

8. veebruari 2018. a otsus.

2. Teha uus otsus, millega rahuldada Kärt Mõtsari kaebus ja tuvastada Tartu Vangla

26. jaanuari 2017. a käskkirja nr 1- 1/17 „Kärt Mõtsar – kõrvaltegevusena ööklubis

Comeback klienditeenindajana töötamise keelamine“ õigusvastasus.

3. Mõista Tartu Vanglalt Kärt Mõtsari kasuks välja kolmkümmend eurot

menetluskulu katteks.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest. Kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on 15. oktoober 2018.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kärt Mõtsar on ametnikuna Tartu Vanglas teenistuses. 4. juunist 2015 kuni 3. juulini 2017 oli

tema avaliku võimu teostamise õigus peatunud lapsehoolduspuhkuse tõttu.

2. 13. jaanuaril 2017 saatis K. Mõtsar Tartu Vanglale teatise, et 12. jaanuaril 2017 sõlmis ta Ugandi

Toitlustus OÜ-ga käsunduspingu kehtivusega 31. märtsini 2017 klientide teenindamiseks ööklubi

Comeback piletikassas neli korda kuus.

3. 26. jaanuari 2017 käskkirjaga nr 1-1/17 keelas Tartu Vangla direktor K. Mõtsaril

kõrvaltegevusena ööklubis Comeback klienditeenindajana töötamise avaliku teenistuse seaduse

(ATS) § 60 lg-st 2 tulenevalt ning kohustas teda lõpetama töösuhte Ugandi Toitlustus OÜ-ga ühe

kuu jooksul arvates käskkirja kättesaamisest.

4. 23. märtsi 2017. a vaideotsusega nr 11-8/1649-4 jättis Justiitsministeerium K. Mõtsari vaide

rahuldamata.

5. 27. aprillil 2017 esitas K. Mõtsar Tartu Halduskohtule hiljem korduvalt täiendatud ja muudetud

kaebuse, mille lõplikuks nõudeks jäi tuvastada Tartu Vangla 26. jaanuari 2017 käskkirja nr 1-1/17

õigusvastasus.

Kaebuses leiab kaebaja, et õigusvastane käskkiri moonutab muuhulgas edaspidi kaebaja suhtes

kujundatavat teenistuskäigu kirjeldust, kuna jätab tõele mittevastava mulje, et kaebaja on teadlikult

asunud rikkuma vanglateenistuja eetikakoodeksi nõudeid.

6. Vastuses kaebusele vaidles Tartu Vangla kaebusele vastu ja palus jätta kaebus rahuldamata.

Vastustaja leidis, et kuigi justiitsministri 13.11.2008. a käskkirjaga nr 176 kinnitatud

„Vanglateenistuja eetikakoodeksi“ (eetikakoodeks) p 5.6 ei sätesta ammendavat loetelu

nn keelatud ametinimetustest, tuleks ametnikul hoiduda kõrvaltegevusena töötamisest

klienditeenindajana ööklubis, baaris või muus meelelahutuskohas. Eetikakoodeksi eesmärk on

ühtsete käitumisstandardite kujundamine ning nõustamine eetiliste dilemmade puhul.

Eetikakoodeks kui teenistust reguleeriv dokument omab olulist tähendust nii ühtse praktika

loomise vahendina kui ka sisuliste juhtnööride kogumikuna, mis aitab ametnikul paremini täita

oma teenistuskohustusi.

Lõbustusasutuses (sh ööklubis) klientide teenindamine toimub öisel ajal ning ööklubi külastavad

erineva taustaga inimesed. Tihtipeale külastatakse ööklubi juba alkoholijoobes olles. Võib pidada

üldteada asjaoluks, et alkoholijoobes inimese käitumine erineb kaine inimese omast. Sageli

kaasneb sellega ka vähene enesekontroll, valjuhäälne kõne, liigne bravuur. Sellistel tingimustel on

oht konfliktide tekkimiseks suurem. Seega ei saa välistada, et ka piletikassas kliente teenindades

võib ametnik sattuda olukorda, kus võivad tekkida verbaalsed konfliktid, eetilised või moraalsed

dilemmad. Piletikassas võib kaebaja kokku puutuda kriminaalkorras karistatud isikutega (sh äsja

vanglast vabanenud isikud), kes tunnevad temas ära ametniku. Sellisel äratundmisel võivad olla

väga erinevad tagajärjed, millele on viidatud ka vaidlustatud haldusaktis. On ilmne, et

lõbustusasutusse tulles on isiku suhtlus klienditeenindajaga oluliselt vabam võrreldes

vormiriietuses ametnikuga, mistõttu saab pidada ametnikule ebasoodsa olukorra tekkimise

võimalust suuremaks kui tavapärases teenistuses olles.

Vastustaja ei saa võtta endale riski ja lubada tegevust, millel võib olla ettearvamatu mõju nii

asutusele pandud ülesannete täitmisele kui ka mainele. Seetõttu ei saagi vastustaja lähtuda üksnes

kõrvaltegevuse kirjeldusest, vaid peab hindama ka selle võimalikku mõju. Selliselt on vastustaja

ka käitunud ning leidnud, et kõrvaltegevusega kaasnev oht maine kahjustamiseks on piisavalt suur

ning selline tegevus on vastuolus vanglateenistuja eetikakoodeksi p-ga 5.6.

HALDUSKOHTU PÕHJENDUSED

7. 8. veebruari 2018. a otsusega jättis Tartu Halduskohus kaebuse rahuldamata.

8. Otsuse põhjenduste kohaselt eetikakoodeks on kehtestatud vangistusseaduse (VangS) 1351

alusel, mis asub VangS vanglaametniku teenistuskohustusi sätestavas osas. Seega on

eetikakoodeksis täpsustatud ATS § 51 lg-st 4 tulenevat üldist kohustust. Vanglateenistuja

eetikakoodeksi p 5.6 kohaselt hoidub vanglateenistuja töötamast teise tööandja juures, kus ta võib

kahjustada vanglateenistuse mainet (nt hasartmängukohas, inkassofirmas, klienditeenindajana

ööklubis, baaris ja muudes taolistes meelelahutuskohtades, turvatöötajana). Eeltoodust tuleneb

vanglaametniku jaoks selgesõnaline teenistuskohustus hoiduda töötamast klienditeenindajana

ööklubis, vaatamata asjaolule, et kaebaja viibis lapsehoolduspuhkusel.

9. ATS § 82 lg 1 kohaselt tähendab ametniku avaliku võimu teostamise õiguse peatumine

ametniku ajutist vabanemist teenistusülesannete täitmise kohustusest ning õigusest teostada temale

usaldatud avalikku võimu. Sama paragrahvi lg 2 kohaselt ei vabasta avaliku võimu teostamise

õiguse peatumine ametnikku teenistuskohustuste täitmisest. ATS § 82 lg 2 mõiste

„teenistuskohustused“ all tuleks käsitleda kõiki neid ametnike kohustusi, mis ei seostu otseselt

teenistusülesannete täitmisega, kuid ametniku staatusest tulenevalt peab ametnik neid ka avaliku

võimu teostamise peatumise ajal järgima. Vormiriietuse kandmise kohustus, millele kaebaja

kaebuses viitab, on otseselt seotud avaliku võimu teostamise ja teenistusülesannete täitmisega,

mistõttu on kohtu arvates ekslik järeldus, et kui vormiriietuse kandmise kohustus on peatunud, siis

ei pea isik täitma ka muid üldisi teenistuskohustusi.

10. Kohus ei nõustunud kaebaja väitega, et vastustaja ei ole välja selgitanud asja lahendamiseks

olulisi asjaolusid lähtuvalt uurimisprintsiibist. Kaebusest ei nähtu, millised olid need tegelikkusele

ja tõele mittevastavad asjaolud, millega kaebaja hinnangul on vastustaja vaidlustatud otsust

motiveerinud. Faktilised asjaolud, millele vastustaja on otsuse tegemisel tuginenud, on saadud

kaebaja enda teavitusest.

11. Nii teatest kui ka käsunduslepingust nähtuvalt olid kaebaja peamisteks tööülesanneteks

klientide teenindamine piletikassas ning sellega kaasuvalt piletikassa töö korraldamine,

klientidega arveldamine ning piletikassa ruumi korrashoidmine. Kuivõrd vastustaja pidas sellist

klienditeenindamist ööklubis vanglateenistuja eetikakoodeksiga vastuolus olevaks, siis ei saanud

vangla kaaluda kõrvaltegevuse osalist piiramist.

12. ATS § 60 lg 3 kohustab ametnikku viivitamata teatama ametisse nimetamise õigust omavat

isikut kirjalikult, kui ta tegeleb või kavatseb tegeleda ATS § 60 lg 1 p-des 1-4 nimetatud

kõrvaltegevusega. Seega on teenistuses olev ametnik kohustatud teavitama oma soovist tegeleda

kõrvaltegevusega enne sellega alustamist. Vastustaja ei ole piiranud kaebaja PS-st tulenevat õigust

ning tal on jätkuvalt õigus valida endale vabalt tegevusala, elukutset ja töökohta. Töö- või

teenistuskoha valikul tuleb aga arvestada sellega kaasnevaga. Valides töö avalikus teenistuses,

tuleb isikul paratamatult arvestada, et ametnikuna on tema riigiga usaldussuhtes ning temale on

seatud kõrgemad nõudmised, millega võivad kaasneda ka teatud piirangud.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RINGKONNAKOHTUS

13. K. Mõtsar esitas Tartu Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles taotleb Tartu

Halduskohtu 8. veebruari 2018. a otsuse tühistamist ja uue otsuse tegemist, millega kaebus

rahuldada.

14. Apellatsioonkaebuse kohaselt peab kaebaja jätkuvalt õigusvastaseks eetikakoodeksi punkti 5.6

sisuliselt piiramatu laiendamise (teoreetiliste olukordade konstrueerimise kaudu) haldusorgani

poolt, ilma, et haldusorgan veenduks kõrvaltegevuse tegeliku sisulise tegevuse ja maine

kahjustumise võimaluse vahel oleva põhjusliku seose olemasolus. Kaebaja hinnangul viitavad

tegelikud asjaolud sellise seose puudumisele. Nimelt:

-

töötaja töötab eraldi ruumis, kuhu ükski ööklubi külastaja juurdepääsu ei oma;

-

töötaja nimi ega vanglateenistuse taust ei ole ööklubi külastajatele teatavaks tehtud;

-

käsundijärgsed ülesanded ei sisalda ühtki tegevust, mis oleks seotud alkoholi käitlemisega

-

käsundiandja ja käsundisaaja vahel puudub alluvussuhe;

-

ei ole mitte mingeid andmeid, millest nähtuks, et konkreetne ööklubi oleks seotud

kuritegevusega või seda külastaks tavapärasest enam kurjategijaid.

Eetikakoodeksi p 5.6 ei sea kohustuseks tuvastada, kas tegemist on klienditeenindajaga, vaid, kas

kõrvaltegevus (s.t käsunduslepinguga kokku lepitud teenus) võib kaasa tuua maine kahjustumise.

Käsundiks ehk osutatavaks teenuseks oli piletimüügi korraldamine, mitte klienditeenindajaks

(alkoholi tellimuste võtt ja – serveerimine) olemine. Seejuures ei ole vastustaja esitanud ühtki

tõendit, mis viitaks, et tema poolt konstrueeritud teoreetiliste olukordade realiseerumise võimalus

oleks suurem kui mitterealiseerumise võimalus. Asjakohane ei ole Tartu Vangla seisukoht, et

teoreetiline oht vanglateenistuse maine kahjustamiseks seisneb hüpoteetilises võimaluses saada

kõrvaltegevuse käsundiandjalt käsunduslepingu loetelus mitte välja toodud täiendava korralduse

täitmine võib kaasa tuua vanglateenistuse maine rikkumise olukorras, kus kõrvaltegevust teostav

isik saab ise kõikide selliste olukordade realiseerumise ära hoida. Eetikakoodeksi p-s 5.6

sedastatud „võib kahjustada vanglateenistuse mainet” tuleb käsitleda tänapäevases ohu (võimalik

soovimatu sündmus-tagajärg) ning riski (tõenäosus, et oht realiseerub) käsitluses, kus ohuhinnang

põhineb riskianalüüsil.

15. 2013. aastal jõustunud avaliku teenistuse seaduse redaktsiooniga muudeti senist praktikast, kus

igasugune kõrvaltegevus oli avalikus teenistuses olevale ametnikule keelatud ja sellega

tegelemiseks pidi esmalt saama tööandja loa. Kehtiva ATS alusel on seadusandja kõrvaltegevuse

sisuliselt lubanud ja võimaldanud selle piiramist vaid väga põhjendatud erandjuhtudel.

Halduskohtul tulnuks teha kindlaks, kas eetikakoodeks ei ole vastuolus kehtiva ATS-ga.

Kõrvaltegevusega alustamiseks ei sätesta kehtiv õigus kohustust oodata ametisse nimetamise

õigust omava isiku luba pärast ATS § 60 lg 3 alusel esitatud teavitust.

16. Halduskohus pole pööranud tähelepanu haldusmenetlusseaduse nõuete rikkumistele ega

andnud neile hinnangut. Kaebajal on mulje, et sellega on halduskohus sedastanud, et isegi kui

positiivne õigus võimaldab haldusorganil keelata kõrvaltegevuse, siis ei ole oluline, kas seda

tehakse HMS nõudeid järgides või mitte. Nii näiteks ei ole Tartu Halduskohus võtnud seisukohta

HMS § 40 lg 2 rikkumise osas, mis seisnes selles, et kaebaja õigusi kahjustav toiming sooritati

enne kui kaebajale anti võimalus esitada vastuväited.

17. Nii vastustaja kui halduskohus heidavad kaebajale ette, et viimane ei uurinud osalise tööajaga

töötamise võimalust Tartu Vanglas. Samasuguse etteheite võib teha ka vanglale, kuna pärast

kaebaja esmast pöördumist vahetu juhi poole, ei pakutud samuti välja võimalust asuda tööle Tartu

Vanglas osalise tööajaga. Olukorras, kus vastustaja väitel oli kaebajal lisaks kõrvaltegevusega

alustamisele alternatiivselt võimalus asuda teenistusse Tartu Vanglasse osalise tööajaga, on

tegemist kahe võimalusega, millede vahel vabalt valimise õiguse garanteeris apellandile Eesti

Vabariigi Põhiseaduse § 29.

18. Vastuses apellatsioonkaebusele vaidleb Tartu Vangla apellatsioonkaebusele vastu ja palub

jätta selle rahuldamata.

19. Vastustaja leiab jätkuvalt, et tuvastamiskaebuse esitamine ja rahuldamine ei ole lubatav

kaebeõiguse puudumise tõttu. Kaebaja sõlmitud käsunduslepingu tähtaeg on möödunud ning

kaebaja on naasnud täiskoormusega ametnikuna Tartu Vangla teenistusse, mistõttu ei ole selge,

millise õigusliku kasu võiks kaebaja asja lahendamisest saada. Lisaks on kaebajal sarnases

olukorras tulevikus tõhusad õiguskaitsevahendid, kuna ta saab võimalikku keelduva otsuse kohtus

vaidlustada.

20. Asjakohatu on kaebaja etteheide, et halduskohus ei ole selgitanud põhjusliku seose kaebaja

tööülesannete ja Tartu Vangla maine kahjustamise vahel. Põhjusliku seose saab tuvastada alles

pärast kahju tekkimist. Käesoleval juhul on vastustaja andnud hinnangu tulevikus tekkida võivale

olukorrale. Sellise hinnangu andmisel ei saagi vastustajal olla tõsikindalaid tõendeid, et üks või

teine olukord tulevikus kindlasti aset leiab. Ei saa välistada, et ööklubis ka piletikassas kliente

teenindades võivad tekkida verbaalsed konfliktid ning moraalsed konfliktid. Maine

kahjustamiseks ei pea selliseid sündmusi esinema kindla sagedusega, vaid võib piisata juba ühest

sündmusest. Käsunduslepingu kohaselt pidi kaebaja lepingulisi kohustusi, s.h erakorralisi

ülesandeid, täitma isiklikult. Seega ei ole alust arvata, et kaebajal mingil tingimusel ei tuleks täita

kohustusi baarileti taga kliente teenindades.

21. Enne vaidlusaluse otsuse tegemist sai kaebaja esitada oma seisukohad telefonivestluses

vastustaja ametnikuga. Lisaks oli enne otsuse andmist kaebajal piisavalt aega seisukohtade

kirjalikuks esitamiseks. Isegi, kui kohus leiab, et kaebajale ei olnud tagatud ärakuulamisõigus, siis

ei saanud see mõjutada asja otsustamist.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

22. Ringkonnakohtu

hinnangul

tuleb

K. Mõtsari

apellatsioonkaebus

rahuldada.

Apellatsioonimenetluses on pooled jätkuvalt eri meelt selles, kas vastustaja on vaidlustatud otsuse

tegemisel õigesti tõlgendanud asjakohaseid norme ning arvestanud kõigi oluliste asjaoludega.

Lisaks leiab vastustaja endiselt, et tuvastamiskaebus on lubamatu HKMS § 45 lg-s 2 sätestatud

kaebeõiguse piirangu tõttu. Ringkonnakohus hindab esmalt K. Mõtsari kaebeõigust (I), seejärel

hindab kaebajale ametnikuna kohalduva tegevuspiirangu olemust ja piire (II) ning lahendab

seejärel apellatsioonkaebuse (III)

I

23. Tartu Vangla keelas kaebajal klienditeenindajana ööklubis Comeback töötamise 26. jaanuari

2017. a käskkirjaga. 31. jaanuaril 2017 esitas K. Mõtsar Tartu Vanglale vastuskirja, mida palus

muu hulgas käsitada ka vaidena käskkirja kehtetuks tunnistamiseks ning 13. veebruaril 2017

täiendatud ja täpsustatud iseseisva vaide. 23. märtsi 2017. a vaideotsusega jättis

Justiitsministeerium vaide rahuldamata. Kaebaja ja Ugandi Toitlustus OÜ vahel sõlmitud

käsunduslepingu järgi pidi kaebaja täitma lepingulisi kohustusi 31. märtsini 2017.

Halduskohus leidis, et kuna lepingu tähtpäev on möödunud, puudub vaidlusalusel käskkirjal mõju

kaebaja õigustele ja kohustustele ning käskkirja tühistamine ei ole enam võimalik. Samas pidas

halduskohus kujunenud olukorras lubatavaks tuvastamiskaebuse esitamist preventiivsel eesmärgil,

põhjendades seda asjaoluga, et vaatamata kaebaja teenistusse naasmisele oli tal jätkuvalt õigus

lapsehoolduspuhkuse saamiseks kuni 18. märtsini 2018 ning arvestades kaebaja huvi, ei saa

välistada vaidlusaluse olukorra kordumist.

24. Ringkonnakohus jagab halduskohtu seisukohta ning tuvastamiskaebuse lubatavusest

halduskohtus kaebuse läbivaatamise ajal. Käesoleval ajal aga ei ole kaebajal enam õigust

lapsehoolduspuhkuse saamiseks, mistõttu ei ole vaidlusalusega võrreldava olukorra kordumise

võimalus ringkonnakohtule ettenähtav. Siiski peab ringkonnakohus kujunenud olukorras

põhjendatuks vaadata K. Mõtsari apellatsioonkaebus läbi sisuliselt. Apellatsioonkaebusest saab

järeldada, et kaebajal on jätkuvalt huvi võimaluse vastu põhitöö kõrval teise tööandja juures lisatöö

tegemiseks ning potentsiaalseks töökohaks võib olla ka ööklubi Comeback. Arvestades

vaidlustatud käskkirjas ja halduskohtumenetluses esitatud põhjendusi, saab järeldada, et vastustaja

on kujundanud seisukoha, et vastustaja ametniku ööklubis töötamine kahjustaks vastustaja mainet

ning tuleb seetõttu keelata. Vastustaja seisukoht tugineb üldisel hinnangul lõbustusasutuste kohta.

Seetõttu peab ringkonnakohus piisavalt tõenäoliseks, et sellekohase teate saamisel keelataks

kaebajal ööklubis töötamine ka edaspidi. Pidades siinkohal silmas lisatöö võimalikku hooajalisust,

on piisavalt tõenäoline ka see, et vastustaja keeldumise vaidlustamisest võrsuv kohtumenetlus ei

jõuaks lõpplahendini lisatöö kavandatava kestuse ajal, mistõttu langeks tühistamisnõue

õiguskaitsevahendina ära sarnaselt käesolevale asjale. Olukorras, kus kaebaja eesmärgiks on teha

lisatööd, võib ka hüvitamisnõue osutuda kaebaja õiguste kaitsel ebatõhusaks, kuna sekundaarse

õiguskaitsevahendina ei taga see kaebaja esmase eesmärgi saavutamist ning võimaliku kahju

ulatuse tõendamine on keerukas. Kuigi sarnase olukorra esinemist tulevikus ei saa käesoleval ajal

tõsikindlalt jaatada, on see võimalus piisavalt tõenäoline, et kaebuse asjaoludel pidada lubatavaks

tuvastamisnõude esitamist preventiivsel eesmärgil. See on kooskõlas menetlusökonoomia

eesmärgiga, hoides ära tulevikus samasisulise kaebusega kohtusse pöördumise ning aitab vältida

olukorda, kus kaebajal puuduks üldse tõhus õiguskaitse abinõu.

II

25. Vaidlustatud käskkirjas on selle andmise õigusliku alusena viidatud ATS § 60 lg-tele 1-3,

§ 51 lg-le 4 ja eetikakoodeksi p-le 5.6. Teise tööandja juures töötamise keelamise sisulise alusena

on esile toodud, et töötamine ööklubis toob kaasa ametniku eetikakoodeksi rikkumise, kuivõrd see

on vastuolus eetikakoodeksi p-ga 5.6, takistab seeläbi laiemalt avaliku võimu ülesannete täitmist

ja kahjustab asutuse mainet.

26. Halduskohus on põhjendatult leidnud, et kohustuse olemuse tõttu kehtivad ATS § 60 lg-st 3 ja

§ 51 lg-st 4 tulenevad nõuded ka nende ametnike suhtes, kelle avaliku võimu teostamise volitus

on ajutiselt peatunud. Et kaebaja ei ole halduskohtu otsust selles osas kahtluse alla seadnud, siis

ringkonnakohus seda küsimust täiendavalt ei analüüsi.

27. Ringkonnakohus nõustub, et kaevatava käskkirjaga kaebajal ööklubis Comeback töötamise

keelamine riivab põhiseaduse § 29 lg-s 1 sätestatud õigust vabalt valida tegevusala, elukutset ja

töökohta. Sama lõike teise lause kohaselt võib seaduses sätestada selle õiguse kasutamise

tingimused ja korra. Sarnaselt Riigikohtu 27. märtsi 2012. a otsuses asjas nr 3-4-1-1-12 (p 35)

sedastatule on põhiseaduse normi kaitsealas ka õigus valida töökohta olukorras, kus isik on juba

võetud ametnikuna haldusorgani teenistusse.

Seega on kaebaja riivatud õiguse piiramine lubatud üksnes seadusena kehtestatud õigusaktiga,

kusjuures PS §-st 11 tulenevalt võib õiguse piiramine toimuda ainult kooskõlas põhiseadusega.

28. Õigust vabalt valida töökohta ka avalikus teenistuses olles rõhutab ATS § 60 lg 1 p 1,

sätestades, et kui see ei ole seadusega keelatud, võib ametnik kõrvaltegevusena tegutseda ka

töölepingu või teenuse osutamise lepingu alusel. Sama paragrahvi teine lõige näeb ette, et ametisse

nimetamise õigust omav isik keelab haldusaktiga täielikult või osaliselt ametnikul kõrvaltegevuse,

kui kõrvaltegevusele kuluva tööjõu maht või laad takistab korrapärast teenistusülesannete täitmist

või kõrvaltegevus toob kaasa teenistuskohustuse rikkumise.

Sellega on seadusandja piiranud ametnikuna avalikus teenistuses oleva isiku õigust valida vabalt

töökohta lisaks teenistusele ametnikuna kahel tingimusel – esiteks juhul, kui kõrvaltegevus segab

põhitegevust, ja teiseks juhul, kui kõrvaltegevus on vastuolus ametniku teenistuskohustustega.

Ametniku üldisi teenistuskohustusi reguleerib ATS § 51, mille neljanda lõike järgi peab ametnik

käituma väärikalt nii teenistuses olles kui ka väljaspool teenistust, sealhulgas hoiduma tegevusest,

mis diskrediteeriks teda ametnikuna või kahjustaks ametiasutuse mainet.

Vastustaja

hinnangul

rikub

kaebaja

töötamine

ööklubis

klienditeenindajana

tema

teenistuskohustusi, täpsemalt kahjustab asutuse mainet. Põhimõtteliselt võib kaebuse asjaoludel

tulla kõne alla ka see, et käsunduslepingu täitmine toob kaasa isiku diskrediteerimise ametnikuna,

kuid vastustaja ei ole sellele võimalusele kaevatavas käskkirjas toetunud ega vastavaid põhjendusi

esitanud.

29. Tartu Vangla maine kahjustamise on vastustaja sisustanud eelkõige eetikakoodeksi p-le 5.6

tuginedes. Selle kohaselt hoidub vanglateenistuja töötamast teise tööandja juures, kus ta võib

kahjustada vanglateenistuse mainet (nt hasartmängukohas, inkassofirmas, klienditeenindajana

ööklubis, baaris ja muudes taolistes meelelahutuskohtades, turvatöötajana).

Ringkonnakohus leiab, et olukorras, kus õigus vabalt valida kõrvaltegevust on PS § 29 lg 1

kaitsealas, ei saa selle õiguse kasutamist kitsendavad tingimused tuleneda seadusest madalamal

seisvast õiguse üld- ega üksikaktist, kui sel puudub piisavalt määratletud seaduslik alus. Seega ei

saa eetikakoodeksiga laiendada kõrvaltegevusena teise tööandja juures töötamise keelamise

aluseid ega seada teise tööandja juures töötamise võimaldamiseks lisatingimusi. Ka

eetikakoodeksi preambula järgi on eetikakoodeksi eesmärgiks anda raamistik käitumisotsuste

tegemiseks nii teenistuses kui ka väljaspool seda, mitte kehtestada kohustuslikku regulatsiooni

seaduse täpsustamiseks või seaduses käsitlemata küsimuse reguleerimiseks.

Seetõttu tuleb ka eetikakoodeksi p 5.6 mõista üksnes suunava käitumisjuhisena ametnikule teise

tööandja juures töötamise õiguse kasutamise otsuste tegemisel. Selles punktis toodud näidetel ei

ole keeldu kehtestavat ega ka maine kahjustamise eeldust loovat toimet, s.t ööklubi

klienditeenindaja nimetamine eetikakoodeksi p-s 5.6 ei anna vastustajale alust ametnikul sellel

ametikohal töötamise keelamise otsustamisel tugineda üksnes eetikakoodeksile. Keeldu tuleb

põhjendada konkreetse juhtumi asjaoludega, arvestades seaduses sätestatud tingimusi.

Ringkonnakohus peab põhimõtteliselt võimalikuks olukorda, kus eetikakoodeksi järgi tuleks

kõrvaltegevusest hoiduda, kuid samas puudub haldusorganil alus keelata ametnikul sellist

kõrvaltegevust.

30. Ringkonnakohus nõustub kaebajaga selles, et ATS § 60 lg 2 ja § 51 lg-st 4 tulenevalt ei ole

ametniku kõrvaltegevuse keelamiseks piisav, kui kõrvaltegevus üksnes võib kaasa tuua

teenistuskohustuste rikkumise. Viidatud sätetes ei ole seadusandja kasutanud mõistet „võib“, vaid

on sidunud kõrvaltegevuse keelamise sellega, et kõrvaltegevus toob kaasa teenistuskohustuste

rikkumise; ATS § 51 lg-ga 4 on aga ametnikule pandud kohustus hoiduda tegevusest juhul, kui

see kahjustaks asutuse mainet.

Eespool esitatud põhjustel ei saa siinkohal lähtuda eetikakoodeksi p 5.6 sõnastusest, mis nõuab

tegevusest hoidumist juba siis, kui see võib asutuse mainet kahjustada.

Seetõttu on ringkonnakohus seisukohal, et kaebajal ööklubis Comeback töötamise õiguspäraseks

keelamiseks pidi vastustaja veenduma, et tema maine kahjustamine on piisavalt tõenäoline. Kuna

keelamine otsustatakse tuleviku suhtes, siis ei saa ATS § 60 lg-st 2 koostoimes § 51 lg-ga 4

tõlgendada selliselt, et maine rikkumine töötamisel peab olema tõsikindlalt tuvastatud.

Ringkonnakohtu hinnangul saab piisavaks lugeda seda, kui maine kahjustamine kõrvaltegevuse

tõttu on tõenäolisem kui see, et asutuse mainet ei kahjustata.

31. Käskkirjas on esile toodud, et kuigi käsunduslepingu järgi oli kaebaja ülesandeks ööklubi

sissepääsu piletite müümine, siis ei saa välistada, et tal tulnuks tegeleda ka klientidele alkoholi

müümisega; ööklubi klientideks võivad olla kriminaalkorras karistatud isikud, kellega kaebajal on

olnud ametialaseid kokkupuuteid, mis ühelt poolt võib anda alust konfliktiks ja teisalt seada

kaebaja moraalse dilemma ette oma kaksikrolli tõttu (näiteks suheldes isikutega, kes ööklubis

alkoholi tarvitades rikuvad kohtu seatud käitumiskontrolli nõudeid).

Ringkonnakohus jagab siinkohal kaebaja seisukohta, et käskkirjas toodud põhjendused on jäänud

hüpoteetiliseks. Vastustaja ei ole hinnanud probleemsetena esile toodud olukorra tekkimise

tõenäosust, arvestades kaebaja tööülesandeid, töötamise kavandatud perioodi, kaebaja varasemat

teenistuskäiku (s.h teenistusest eemal viibitud perioodi mõju), ööklubi varasemat tegevust ega

selle klientuuri. Samuti ei nähtu käskkirjast, kuidas selles kirjeldatud olukordade esinemine

kahjustaks Tartu Vangla mainet. Näiteks võib kaebaja käitumine probleemses situatsioonis saada

ka positiivse hinnangu ja seeläbi kaebaja mainele hoopis hästi mõjuda. Vastustaja käskkirja

põhjendustest ilmneb, et ametniku töötamine ööklubis ei oleks ühelgi juhul lubatav, kui esineb

võimalus, et ametnik puutub kokku ööklubi klientidega. Selline üldisel tunnusel põhinev seisukoht

ei ole aga kooskõlas ATS § 60 lg 1 p-ga 1, lg-ga 2 ja § 51 lg-ga 4 nende koostoimes. Seetõttu leiab

ringkonnakohus, et Tartu Vangla 26. jaanuari 2017. a käskkiri nr 1- 1/17 „Kärt Mõtsar –

kõrvaltegevusena ööklubis Comeback klienditeenindajana töötamise keelamine“ on õigusvastane.

III

32. Eeltoodu alusel tuleb rahuldada K. Mõtsari apellatsioonkaebus. Ringkonnakohus tühistab

Tartu Halduskohtu 8. veebruari 2018. a otsuse ja teeb uue otsuse, millega rahuldab kaebuse.

33. Kuna ringkonnakohtu hinnangul on kaevatav käskkiri sisuliselt õigusvastane, siis ei ole asja

lahendamisel määrava tähendusega küsimus sellest, kas käskkirja andmisel on kaebajale olnud

tagatud menetluslikud õigused, eelkõige õigus olla ärakuulatud. Ärakuulamisõiguse tuumaks on

isiku teadmine, millist küsimust haldusorgan lahendab ning millistele asjaoludele ja reeglitele ta

kavatseb tugineda ning võimalus esitada oma seisukoht nendes küsimustes. Poolte e-kirjad ja

20. jaanuaril 2017. a kaebaja ja vastustaja ametniku vahel toimunud telefonikõne lubavad

käesoleval juhul järeldada, et kaebaja oli teadlik nii käskkirjaga kavandatud otsusest kui ka

olulisematest põhjendustest, millele vastustaja kavatses tugineda. Isegi, kui selles olukorras ei

antud kaebajale tähtaega oma seisukoha esitamiseks, pidi talle juba asja olemusest selguma, et tal

ei ole piiramatult aega oma võimalike täiendavate põhjenduste esitamiseks. Seetõttu ei pea

ringkonnakohus võimalikke menetluslikke minetusi käskkirja andmisel sedavõrd olulisteks, et

need võinuks mõjutada asja lahendamist ja seega iseseisvalt tingida käskkirja õigusvastasuse.

34. Vastavalt HKMS § 108 lg-le 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kui

kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks arutamiseks

saatmata, muudab ta menetluskulude jaotust. Kaebaja ei ole esimese astme ega

apellatsioonimenetluses esitanud kuludokumente ega menetluskulude nimekirja. Vaatamata

HKMS § 109 lg 1 ls-le 3 peab ringkonnakohus siiski põhjendatuks mõista vastustajalt kaebaja

kasuks välja kaebuse ja apellatsioonkaebuse esitamisel tasutud riigilõivu, kuna tegemist on

vahetult seadusest tuleneva kuluga, mille kandmine oli vastustajale ettenähtav.

/allkirjastatud digitaalselt/