3-17-2033/32 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tartu Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Madis Ernits, Tiina Pappel ja Tanel Saar

Otsuse tegemise aeg ja koht

5. juuli 2018, Tartu

Haldusasja number

3-17-2033

Haldusasi

Terve

Pere

Apteek

OÜ

kaebus

Ravimiameti

5. oktoobri 2017. a otsuse nr IN-3/17/103 osaliseks

tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Halduskohtu 17. novembri 2017. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Ravimiameti apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalikus menetluses

Menetlusosalised

Kaebaja Terve Pere Apteek OÜ

esindaja v.adv Toomas Pikamäe

Vastustaja Ravimiamet

esindaja Andrus Varki

RESOLUTSIOON

1. Jätta Ravimiameti apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu

17. novembri 2017. a otsus muutmata.

2. Jätta Tartu Halduskohtu 11. oktoobri 2017. a määrusega kohaldatud esialgne

õiguskaitse muutmata.

3. Mõista Ravimiametilt Terve Pere Apteek OÜ kasuks õigusabikulude katteks välja üks

tuhat kakssada kaheksakümmend viis (1285) eurot 20 senti.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest. Kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on 6. august 2018.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Ravimiameti (RA) 5. oktoobri 2017. a otsusega nr IN-1-3/17/103 peatati Terve Pere Apteek OÜ-

le Tallinnas J. Sütiste tee 19 asuvas hoones apteegiteenuse osutamiseks antud (TPA) tegevusloa

nr 287 kehtivus osaliselt (resolutsiooni p 1).

Otsuse põhjenduste kohaselt kehtiv üürileping on tegevusloa väljastamise eeldus, ilma milleta

tegevusluba ei väljastata. Kuna TPA-l puudub kehtiv üürileping Tallinnas J. Sütiste tee 19 ruumide

kasutamiseks alates 1. oktoobrist 2017, ei vasta tegevusluba nr 287 seadusest tulenevale esemelisele

majandustegevuse nõudele. TPA tegevusloa seadusele mittevastavus ja TPA jätkuv tegevus kahjustab

nii PERH-i kui ka uut üürnikku. PERH-l tuleb alates 2. oktoobrist 2017 uuele isikule ruumid üle anda.

Alates 2. oktoobrist 2017 realiseerus oht kolmandate isikute õigustele ja kohustustele. Sellega

kaasneb nendele isikutele kahju ja ajas see suureneb. Seetõttu on põhjendatud TPA tegevusloa nr 287

osaline peatamine MsüS § 43 lg 1 p 1 alusel. Tegevusloa peatamine ei too kaasa seda, et ravimeid ei

saadaks kätte. Haiglaapteek varustab haigla külastajaid ravimitega. Teine lähim apteek asub 200 m

kaugusel

2. TPA esitas Tartu Halduskohtule 9. oktoobril 2017 kaebuse RA 5. oktoobri 2017. a otsuse

nr IN-3/17/103 resolutsiooni p 1 tühistamiseks.

Kaebuse kohaselt esitas TPA PERH-le 27. septembril 2017 nõude üürilepingu pikendamiseks kuni

1. oktoobrini 2020, seetõttu ei lõppenud 30. novembril 2007 sõlmitud ja korduvalt pikendatud

üürileping 1. oktoobril 2017. RA ei andnud kaebajale võimalust esitada enda seisukohti tegevusloa

peatamise kohta.

RA kohaldas ravimiseadust (RavS) ja majandustegevuse seaduse üldosa seadust (MsüS) vääralt.

Apteegiteenuse tegevusloa kehtetuks tunnistamisel või peatamisel on oluline ravimite ohutu

käitlemine, mitte niivõrd ruumide omand või kasutusõigus. Kui vaieldakse kasutusõiguse üle, on

pädev seda vaidlust lahendama maakohus. Ravimiseaduse kohaselt on oluline apteegiteenuse

osutamiseks kasutatavate ruumide faktiline, mitte õiguslik kasutusõigus. Tegevusloa kontrolliese on

ruumide faktiline kasutusõigus (s.o valdus), mitte kehtiv üürileping.

Asjakohane on eeskätt MsüS § 43 lg 1 p 1, mille kohaselt võib tegevusloa peatada, kui oluliselt

rikutakse majandustegevuse nõuet või kõrvaltingimust ning sellega kaasneb kõrgendatud või oluline

oht. Majandustegevuse nõude rikkumisena tuleb mõista üksnes ravimiseaduse või selle alusel

kehtestatud nõude rikkumist. Üürilepingu väidetav kehtivuse lõppemine ei ole tegevusnõude

rikkumine. Ohtu tuleb sisustada läbi ravimiseaduse regulatsiooni ja eesmärgi, s.t, et peab esinema

oht, et ravimite väära käitlemisega kahjustatakse ühiskonda või üksikisiku tervist.

3. Vastuses kaebusele vaidles RA kaebusele vastu ja palus jätta selle rahuldamata.

RA selgitas, et TPA tegevusluba ei vasta kontrolliesemele. RavS § 46 lg 1 kohaselt on ruumide

kasutusõigust tõendava dokumendi nõue tegevusloa kontrolliesemesse kuuluv majandustegevuse

nõue. TPA ei ole esitanud dokumenti, mis tõendaks ruumide kasutusõigust alates 2. oktoobrist 2017.

Seetõttu ei vasta alates 2. oktoobrist 2017 TPA tegevusluba kontrollieseme nõudele. Tegemist on

faktilise asjaoluga, et kaebajal puudub ruumide kasutusõigust tõendav dokument. Ruumide

kasutusõiguse puudumine ei võimalda apteegiteenust õiguspäraselt osutada. Kui TPA jätkab ruumide

valdamist, kahjustab see PERH-i ja Benu õigusi.

TPA teadis, millistel asjaoludel RA 5. septembril 2017. a päringuga tema poole pöördub. Kaebaja

pidi aru saama, mis on pöördumise eesmärk ja võimalik tagajärg. TPA vastas RA-le. RA tegevus ei

olnud üllatuslik. Täiendav ärakuulamine ei oleks asja otsustamist mõjutanud, kuna TPA-l ei olnud

uut infot lisada.

HALDUSKOHTU PÕHJENDUSED

4. Tartu Halduskohtu 17. novembri 2017. a otsusega kaebus rahuldati ja tühistati Ravimiameti

5. oktoobri 2017. a otsuse nr IN-3/17/103 resolutsiooni p 1.

5. Otsuse põhjenduste kohaselt apteegiteenuse osutamiseks peab olema tegevusluba (RavS § 38 lg 1

p 3). Tegevusluba antakse, kui taotleja vastab ravimiseaduses ja selle alusel kehtestatud õigusaktides

ning teistes ravimite käitlemist reguleerivates õigusaktides sätestatud nõuetele (RavS § 47). Taotleja

esitab tegevusloa taotluses mh ruumide kasutusõigust tõendava dokumendi (RavS § 46 lg 2 p 1).

6. MsüS § 6 lg 1 kohaselt võib eriseaduses kehtestada nõudeid, millele ettevõtja ja tema

majandustegevus peavad vastama (nn majandustegevuse nõuded). Seejuures eristab seadus isikulisi,

informatsioonilisi ja esemelisi nõudeid (MsüS § 6 lg-d 3, 4 ja 5). Tegevusloa kontrolliesemesse

kuuluvad üksnes sellised majandustegevuse nõuded, mis on tegevusloa andmise eelduseks

(MsüS § 18 lg 1). Majandustegevuse nõude eesmärgiks peab olema tagada eeskätt teenuse ja asjade

ohutu pakkumine. Viimati nimetatud üldisest eesmärgist on lähtunud seadusandja, kui ta võttis vastu

ravimiseaduse, mille § 1 kohaselt on selle seaduse eesmärgiks tagada Eestis kasutusel olevate

ravimite ohutus, kvaliteet ja efektiivsus ning edendada nende sihipärast kasutamist.

7. Üldnõuded apteekide tegevusele on sätestatud RavS §-s 31. Apteegiteenuse osutamise ruumidele

esitatud nõuded on sätestatud sotsiaalministri 17. veebruaril 2005 vastu võetud määruse nr 24

„Apteegiteenuse osutamise tingimused ja kord“ (kord) §-des 2–8 (RavS § 31 lg 6 p 3).

RavS § 46 lg 2 p-st 1 tuleb taotlejale kohustus lisada tegevusloa taotlusele ruumide kasutusõigust

tõendav dokument. Halduskohtu hinnangul on tegemist õigusnormiga, mis paneb taotlejale kohustuse

dokumentaalselt tõendada ruumide kasutusõiguse olemasolu, s.o reguleerib tõendamiskoormist, s.t,

et tegevusloa taotlejal on kohustus tõendada tegevuskoha olemasolu või võimalust see enne

tegevusloa väljastamist saada. Kasutusõigus on õigusliku hinnangu küsimus. Ruumide kasutusõigus,

sh seda kinnitav dokument saab olla isikul elik taotlejal. Kuna RavS § 46 lg 2 p 1 ei sea tegevuskohale

endale nõuet, ei saa RavS § 46 lg 2 p 1 käsitada esemelise majandustegevuse nõudena MsüS § 6 lg 5

mõttes. Esemelise majandustegevuse nõudega on hõlmatud see, et isiku kasutuses olev tegevuskoht

vastaks korra §-dele 2–8. RA pole kahtluse alla seadnud seda, et kaebaja kasutuses on ruum

(tegevuskoht), mis vastab RavS §-s 31 ja korra §-des 2–8 sätestatud nõuetele.

8. Ruumide kasutusõiguse olemasolu tõendavast dokumendist ainuüksi ei sõltu tegevusloa peatamine

või kehtetuks tunnistamine, kuna nõutava dokumendi puudumine ei välista isiku kasutuses oleva

tegevuskoha olemasolu, mis vastab RavS §-s 31 ja korra §-des 2–8 sätestatud nõuetele. Kui isik

kaotab tegevuskoha, ei vasta tema tegevus enam RavS §-st 31 ja korra §-dest 2–8 tulenevatele

nõuetele ja esineb alus tegevusloa kehtetuks tunnistamise kaalumiseks.

9. Majandushaldusasutus võib ettevõtja tegevusloa mh osaliselt peatada majandustegevuse nõude

olulise rikkumisega kaasneva kõrgendatud ohu või olulise ohu korral kuni rikkumise kõrvaldamiseni

või tegevusloa kehtetuks tunnistamise otsustamiseni (MsüS § 43 lg 1 p 1). Nõude olulise rikkumise

avab MsüS § 38 lg 2, mille kohaselt käsitatakse rikkumist olulisena eelkõige juhul, kui rikkumise

laadist tulenevalt võib arvata, et ettevõtja või temaga seotud isik ei suuda ka edaspidi tagada selle

nõude või tingimuse täitmist, ning on vaja vältida rikkumisest ettevõtja töötajatele, klientidele,

kolmandate isikute huvidele või avalikule huvile põhjustatud ohtu või kahju ning tekkida võivat ohtu

või kahju. Kaebajale heidetakse ette selle nõude rikkumist, mis kohustas teda esitama ruumide

kasutusõigust kinnitavat dokumenti. Tegemist on informatsioonilise majandustegevuse nõudega,

millel on määrav tähendus tegevusloa taotlemisel ja selle läbivaatamisel. Rikutava nõude eesmärgiks

ei ole kaitsta üürileandja ega võimaliku tulevase üürniku majanduslikke huve ega õigusi.

Eraõigussuhtest võrsunud vaidluste lahendamine kuulub maakohtu pädevusse (tsiviilkohtumenetluse

seadustiku § 1). Praegusel juhul ei esine ka üldreeglist tulenevat erandit, mis tingiks RA

eraõigussuhtesse sekkumise vajaduse (vrd nt KorS § 4 lg 2). Üürileandja ja võimaliku tulevase

üürniku õiguste kaitse on võimalik tagada maakohtumenetluses ka ilma RA sekkumiseta.

10. Isegi kui käsitada RavS § 46 lg 2 p-s 1 sätestatud nõude rikkumist olulisena MsüS § 43 lg 1 p 1

ja § 38 lg 2 tähenduses, ei ole tuvastatav, et see rikkumine tooks kaasa kaitstavale hüvele kõrgendatud

ohu või olulise ohu. RavS 46 lg 2 p-ga 1 kaitstavaks hüveks ei ole PERH-i ega Benu apteegi

eraõigused ja majanduslikud huvid, vaid RavS §-s 1 märgitud hüved, milleks on tagada Eestis

kasutusel olevate ravimite ohutus, kvaliteet ja efektiivsus ning edendada nende sihipärast kasutamist.

Viimati mainitud õigushüvedele RA vaidlustatud otsuses ohtu ei jaatanud. Isegi kui

RavS § 46 lg 2 p 1 peaks kaitsma ka üürileandja ja võimaliku tulevase üürniku eraõigusest võrsunud

õigushüvesid, ei tõrjuks kaebaja tegevusloa peatamine väidetavat ohtu nende isikute õigushüvedele.

11. Seetõttu ei ole kaebaja tegevusloa osalise kehtivuse peatamise õiguslikud alused

MsüS § 43 lg 1 p 1 mõttes täidetud, kuna kaebaja ei ole majandusetegevuse nõuet oluliselt rikkunud

ega põhjustanud oma tegevusega kõrgendatud või olulist ohtu kaitstavale õigushüvele. Vaidlustatud

otsusest ei nähtu, et RA oleks kaalunud, kas RavS § 46 lg 2 p-s 1 sätestatud dokumendi esitamata

jätmise tõttu tuleb kaebaja tegevusluba peatada või mitte. Praegusel juhul ei ole RA kaalutlusõigus

viidud nulli, sest kaebajale heideti ette üksnes tõendi esitamata jätmist. Samas on

maakohtumenetluses pooleli kaebaja ja PERH-i vaidlus õigusliku küsimuse üle, kas kaebajal on

ruumide kasutamiseks õiguslik alus või mitte.

12. Enne vaidlustatud otsuse tegemist andis RA kaebajale võimaluse esitada arvamus üksnes faktilise

asjaolu kohta, s.t, kas kaebajal on ruumide kasutusõigust kinnitav dokument või mitte. Samas ei

andnud RA kaebajale võimalust esitada arvamust õigusliku tagajärje kohta. Kuigi selles osas on RA

tegutsenud õigusvastaselt, ei ole RA rikkunud kaebaja menetlusõigusi. Kaebaja esitas enda arvamuse

võimaliku õigusliku tagajärje kohta.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RINGKONNAKOHTUS

13. Ravimiamet esitas apellatsioonkaebuse, milles taotleb tühistada halduskohtu otsus ja teha uus

otsus, millega jätta kaebus rahuldamata.

Apellatsioonkaebuses on RA jätkuvalt seisukohal, et alates 2. oktoobrist 2017 ei vasta TPA

tegevusloa nr 287 kontrollieseme nõudele. Kaebajal puudub ruumide kasutusõigus ja peatamise

otsuse tegemise ajaks kogutud tõendite kohaselt ei oleks tal võimalik ruumide kasutusõigust ka saada.

Kaebaja on kinnitanud halduskohtu istungil, et kasutusõigust kinnitavat dokumenti tal ei ole.

Tegevusloa kontrolliesemesse kuuluvad nõuded peavad olema täidetud ka tegevusloa kehtivuse ajal.

RavS § 46 lg 2 p-s 1 kontrolliesemesse kuuluvat majandustegevuse nõuet ei saa liigitada

informatsioonilise nõudena, kuna nõue ei ole esemelisest nõudest eraldiseisev. Kuna apteegiteenus

on loareservatsiooniga seaduslik keeld, siis ei saa RavS § 46 lg 2 p 1 nõuet käsitleda informatsiooni

kogumise eesmärgil kehtestatud nõudena. Valduse olemasolu või valduse puudumine ei kinnita

ruumide kasutusõiguse olemasolu või puudumist, vaid saab olla üksnes eelduseks kasutusõiguse

olemasolule.

RavS § 46 lg 2 p 1 materiaalõigusnormina on imperatiivse iseloomuga ning RA-l puudub nõude

valikuliseks kohaldamiseks diskretsioon. Halduskohus ei ole põhjendanud, miks kontrolliesemesse

kuuluvat nõuet ei ole vajalik enam tegevusloa kehtivuse ajal tagada ja millisest sättest tulenevalt

tekkib apellandil õigus RavS § 46 lg 2 p 1 kontrollieseme nõude erinevale käsitlusele tegevusloa

andmisel ja tegevusloa hilisema kehtivuse ajal.

14. MsüS seletuskirja kohaselt on tegevusloa väljastamisel kontrollitavad nõuded sellised, mille

puhul eeldatakse, et nende mittetäitmisel pole majandustegevus üldse lubatud. Võõra isiku ruumides

omavoliliselt apteegiteenuse osutamine on a priori lubamatu tegevus. Tegemist ei ole mitte lihtsalt

majandustegevuse nõudega, vaid olulise majandustegevuse nõudega ainuüksi seetõttu, et nõude

täitmist kontrollitakse tegevusloa väljastamisel ehk enne majandustegevuse lubamist. Omavoliliselt

võõraid ruume kasutav apteegipidaja riskib sellega, et apteegis müüdavad ja säilitatavad ravimid, mh

narkootilised ja psühhotroopsed ained, satuvad täiesti legaalselt isiku valdusesse, kellel pole õigust

neid ravimeid käidelda. Seega apteegiruume omavoliliselt kasutav apteegipidaja kujutab

märkimisväärset ohtu inimeste tervisele ja teistele RavS kaitsealas olevatele avalikele huvidele.

Kaebaja tegevus rikub lisaks avalikele huvidele ka haldusvälise kolmanda isiku huve osutada

apteegiteenust J. Sütiste tee 19 ning põhjustab ka kahju nii BENU Apteek Eesti OÜ-le, kui ka

PERH-le. Eeltoodust tulenevalt on täidetud ka MsüS § 38 lg 2 sätestatud olulise rikkumise eeldus.

15. RavS § 46 lg 2 p 1 on kehtestatud avalikes huvides rahva tervise kaitseks. Samas ei saa nõustuda,

et kontrolliesemesse kuuluvate nõuete eesmärgiks ei oleks kaitsta teisi õigushüvesid. MsüS

seletuskirjas (lk 16 ja 17) on selgitatud, et majandustegevuse nõuete ülesanne EL ning Eesti õiguses

on kaitsta lisaks kollektiivsetele õigushüvedele (eelkõige avalik kord ja avalik julgeolek, kõlblus,

keskkond, põhiseaduslik kord, kunstilise, ajaloolise või arheoloogilise väärtusega rahvuslik rikkus)

ka individuaalseid avalikust õigusest tulenevaid õigushüvesid.

16. Peatamise otsuse tegemisel on RA kaalunud järgnevaid asjaolusid:

a) esineb tegevusloa kontrolliesemesse kuuluva majandustegevuse oluline rikkumine, mis võimaldab

tegevusloa kehtetuks tunnistada;

b) tegevusloa kontrolliesemesse kuuluva nõude mittevastavust saab TPA kõrvaldada;

c) eesmärgipärane ei oleks ka ettekirjutuse tegemine vastustajale tegutsemiskohas J. Sütiste tee 19

tegevusloa kontrollieseme vastavusse viimiseks (MsüS § 42), kuna sellise kohustuse seadmine eeldab

haldusvälise muu isiku nõusolekut;

d) tegevusloa osaline peatamine on ajutise iseloomuga (kuni otsuse tegemiseni);

d) tegevusloa osaline peatamine on ajutise iseloomuga (kuni otsuse tegemiseni), võimaldamaks

vastustajal soovi korral esitada tegutsemiskoha muutmiseks taotlus või lõpetada oma

majandustegevus;

e) kuna kontrollieseme nõue on oluline nõue, siis esineb MsüS § 43 lg 1 p 1 kooseisulise tunnusena

ka olulise rikkumisega kaasnev oluline oht;

Tegevusloa peatamine on oluliselt leebem meede võrreldes tegevusloa kehtetuks tunnistamisega,

mille eeldused vastavalt MsÜS § 37 lg 2 p 2 on samuti täidetud.

17. RA on kaalunud tegevusloa kehtivuse peatamise vajadust osaliselt ja seda põhjendanud. Osalise

peatamise vajadus oli tingitud asjaolust, et RavS § 31 lg 3 kohaselt võib apteeki ravimeid hankida

ainult ravimite tootmise või ravimite hulgimüügi tegevusloa omajale kuuluvast ettevõttest või teisest

apteegist. Kui tegevusluba täielikult peatada, siis ei oleks vajadusel võimalik teistel apteekidel

vastustaja apteegist ravimeid hankida. Teiseks võimaldab MsüS § 43 lg 1 p 1 tegevusloa osalist

peatamist. Seega ei saa osaline peatamine olla õigusvastane, kui seda võimaldab regulatsioon ise.

Kolmandaks on osaline tegevusloa peatamine leebem meede, kui täielikult tegevusloa peatamine.

18. Vastuses apellatsioonkaebusele vaidleb Terve Pere Apteek OÜ apellatsioonkaebusele vastu ja

palub jätta selle rahuldamata.

19. Kaebaja hinnangul on põhjendatud halduskohtu seisukoht, et RavS §-s 31 ja korras sätestatud

nõuded on üldapteegi tegevusloa esemelised majandustegevuse nõuded ning kuuluvad seetõttu

üldapteegi tegevusloa kontrolliesemesse. RavS § 46 lg 2 p-s 1 sätestatud kohustus esitada ruumide

kasutusõigust tõendav dokument on olemuselt informatiivne majandustegevuse nõue. Seda põhjusel,

et RavS § 31 ega ükski teine RavS norm ei sätesta apteegiruumide kasutusõigusega seotud kohustust.

RavS § 46 lg 2 p 1 iseenesest ei taga RavS § 1 lg-s 1 sätestatud eesmärkide täitmist, vaid vahendab

teavet nende eesmärkide täitmise võimalikkuse kohta. See kinnitab järeldust, et RavS § 46 lg 2 p 1

on informatiivne majandustegevuse nõue. Seetõttu on ebaõige RA väide, et RavS § 46 lg 2 p 1 järgi

on ruumide kasutusõigust tõendava dokumendi nõue tegevusloa kontrolliesemesse kuuluv majandus-

tegevuse nõue ning et alates 2. oktoobrist 2017 ei vasta TPA-le väljastatud üldapteegi tegevusluba

enam kontrollieseme nõudele. RA jätab tähelepanuta, et mõisted „ruumide kasutusõigus“ ja „ruumide

kasutusõigust tõendav dokument“ on erineva tähendusega. RavS § 46 lg 2 p 1 nõue esitada ruumide

kasutusõigust tõendav dokument eesmärgiks on tõendada ruumide kasutusõigust.

RavS § 46 lg 2 p 1 ei ole esemeline majandustegevuse nõue, kuna selles normis sätestatu ei vasta

MsÜS § 6 lg 5 määratlusele: sisulised majandustegevuse nõuded, eelkõige nõuded tegevuskohale,

ehitisele või selle osale, masinale, tootele, teenusele, tegevusele, finantsseisundile või ettevõtja

majandustegevusest tingitud keskkonnamõjule. Nõuded apteegiteenuse osutamisele on nähtud ette

RavS §-des 29-33, korras ja sotsiaalministri 17. veebruari 2005. a määruses nr 21 „Tervisekaitse-

nõuded apteekidele ja nende struktuuriüksustele“ (Tervisekaitsenõuded). Ükski viidatud õigusakt ega

norm ei kehtesta üldapteegile ruumide kasutusõigusega seotud nõuet. Järelikult saab

RavS § 46 lg 2 p 1 olla vaid informatiivne majandustegevuse nõue.

20. Ebaõige on RA seisukoht, et kaebaja valdus on õigusliku aluseta, pahatahtlik ning et kaebaja on

sellest teadlik. Kaebaja ja SA Põhja-Eesti Regionaalhaigla vaidlevad Harju Maakohtus ruumide

kasutusõiguse olemasolu või selle puudumise üle (tsiviilasjad nr 2-17-15127 ja nr 2-17-14786).

21. RA ei ole vastanud halduskohtu seisukohale, et ruumide kasutusõigust tõendavale dokumendile

ei saa omistada määravat tähtsust tegevusloa kehtivuse peatamise otsustamisel ning et tegevusloa

peatamise otsustamisel on määrav tähendus asjaolul, kas isikul on materiaalsetele nõuetele vastav

tegevuskoht, kus teenust pakkuda või mitte.

22. Vaidlustatud otsuses ei põhjendatud tegevusloa kehtivuse osalist peatamist avalike huvidega, vaid

vajadusega kaitsta kolmandate isikute, PERH-i ja uue apteegiteenuse osutaja õigusi. Ka halduskohtu

istungil ei väitnud RA kordagi, et RavS § 46 lg 2 p 1 eesmärgiks on avalike huvide kaitse. Seega on

RA esitanud apellatsioonkaebuses uue õigusliku väite.

23. RavS § 46 lg 2 p 1 ei ole üldapteegi tegevusloa kontrolliesemesse kuuluv nõue ja ühtlasi ei ole

RavS § 46 lg 2 p 1 ka tegevusloa kõrvaltingimus. Järelikult ei õigustanud RavS § 46 lg 2 p 1

dokumendi esitamata jätmine a priori tegevusloa kehtivuse osalist peatamist. RavS § 46 lg 2 p 1 on

avalikõiguslik nõue, mis on seotud põhiseaduse § 28 lõikes 1 sätestatud igaühe õigusega tervise

kaitsele. Järelikult ei ole RavS § 46 lg 2 p 1 eesmärgiks kaitsta üürileandja ja uue üürilepingu

sõlminud isiku õigusi. Seetõttu ei saanud RA üürileandja ja uue üürilepingu sõlminud isiku õigustele

viidates tegevusloa kehtivust osaliselt peatada. Otsitud on RA väide, et kui apteegipidaja kasutab

võõra isiku ruume ilma vastavasisulise õigusliku aluseta, siis satub ohtu ravimite nõuetekohane

käitlemine. Kaevatavast RA otsusest ei nähtu, kas RavS § 46 lg 2 p 1 dokumendi esitamata jätmine

on käsitatav kõrgendatud ohu või olulise ohuna.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

24. Ringkonnakohus on seisukohal, et apellatsioonkaebuse väited ei anna alust halduskohtu otsuse

tühistamiseks. Halduskohus on põhjalikult analüüsinud apteegiteenuse tegevusloa kontrollieset, loa

taotlemisel esitatavate majandustegevuse nõuete olemust, ruumide kasutusõigust tõendava

dokumendi esitamise nõudega kaitstavaid õigushüvesid, selle nõude rikkumise olulisust,

apteegiteenuse osutaja tegevusloa peatamise aluseid ning nende tuvastamist tegevusloa peatamisel ja

kaalutlusõiguse kasutamist RA poolt. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega

ning HKMS § 201 lg 4 alusel ei korda neid.

25. Erinevalt kaebajast ja halduskohtust leiab vastustaja apellatsioonkaebuses, et TPA-le Tallinnas

J. Sütiste tee 19 apteegiteenuse osutamiseks väljastatud tegevusloa osaline peatamine ruumide

kasutusõigust tõendava dokumendi esitamata jätmise tõttu oli õiguspärane. RA hinnangul sätestab

RavS § 46 lg 2 p 1 ruumide kasutusõigust tõendava dokumendi esitamise kohustusena

majandustegevuse esemelise nõude MsüS § 6 lg 5 tähenduses, mis kuulub tegevusloa

kontrolliesemesse. Selle nõude rikkumine on automaatselt kvalifitseeritav majandustegevuse nõude

olulise rikkumisena, millega kaasneb oluline oht MsüS § 43 lg 1 p 1 mõistes.

Ringkonnakohus RA seisukohta ei jaga.

26. Kaevatava otsuse õigusliku alusena on RA nimetanud MsüS § 43 lg 1 p 1, mis näeb ette, et

majandushaldusasutus võib ettevõtja majandustegevuse või tegevusloa osaliselt või täielikult peatada

majandustegevuse nõude või tegevusloa kõrvaltingimuse olulise rikkumisega kaasneva kõrgendatud

ohu või olulise ohu korral kuni rikkumise kõrvaldamiseni või majandustegevuse keelamise või

tegevusloa kehtetuks tunnistamise otsustamiseni.

Tegevusloa peatamise ja kehtetuks tunnistamise regulatsiooni on selgitanud Riigikohus

11. oktoobri 2017. a otsuses asjas nr 3-15-467/30 (p 11): „MsüS § 37 g 2 p 2 kohaselt võib tegevusloa

tunnistada kehtetuks loa andmisel kontrollitava nõude või loa kõrvaltingimuse olulisel rikkumisel.

Tegevusloaga mitteseotud majandustegevuse nõuete oluline rikkumine võib kaasa tuua ettevõtja

tegevuse keelamise (MsüS § 36 lg 3). Vastavalt HMS § 64 lg 1 teisele lausele kohaldatakse haldusakti

kehtivuse peatamisel ka haldusakti kehtetuks tunnistamise kohta sätestatut. Seega võib

majandushaldusasutus tegevusloa peatada vaid siis, kui ettevõtja rikub oluliselt tegevusloa

kontrolliesemega hõlmatud nõuet või kõrvaltingimust.“

Riigikohtu seisukohast tulenevalt oli TPA tegevusloa osaline peatamine õiguspärane juhul, kui

kaebajale on etteheidetav sellise nõude rikkumine, mis kuulub peatatud tegevusloa kontrolliesemesse.

27. Asjas ei ole vaidlust, et MsüS § 6 lg-d 3, 4 ja 5 sätestavad majandustegevuse nõuete jaotuse

isikulisteks, informatsioonilisteks ja esemelisteks majandustegevuse nõueteks. Tegevusloa

kontrolliese on aga majandustegevuse nõuete kogum, mille täitmise tuvastamine on tegevusloa

andmise eelduseks (MsüS § 18 lg 1). Apteegiteenuse osutamise tegevusloa kontrollieset täpsustab

RavS § 47, mille kohaselt tegevusluba antakse, kui taotleja vastab RavS-s ja selle alusel kehtestatud

õigusaktides ning teistes ravimite käitlemist reguleerivates õigusaktides sätestatud nõuetele.

Ringkonnakohtu hinnangul tuleneb nii MsüS § 18 lg-st 1 kui ka RavS §-st 47, et tegevusloa

kontrolliesemesse kuuluvad üldjuhul üksnes isikulised ja esemelised majandustegevuse nõuded, kuna

nende nõuete täitmise hindamine võimaldab otsustada, kas taotleja vastab loakohustusega tegevusalal

tegutsemise tingimustele. Informatsioonilised majandustegevuse nõuded kohustavad ettevõtjat

esitama teda või tema tegevust puudutavat informatsiooni ja peavad seega tagama

majandushaldusasutusele loataotluse lahendamiseks vajaliku teabe saamise. Sarnasest arusaamast

näib olevalt lähtunud ka seadusandja, kuna MsüS seletuskirjas märgitakse: „Põhjuseks, miks

informatsioonilised nõuded ei peaks kuuluma tegevusloa kontrolliesemesse, on informatsiooniliste

nõuete eesmärgi erinevus teistest majandustegevuse nõuetest: isikuline või esemeline nõue peab

vahetult tagama ohutuse, samas informatsiooniline nõue peab lihtsalt vahendama teavet selleks, et

oleks võimalik nõuetele vastavust kontrollida. Seepärast välistab informatsioonilise nõude eesmärk

selle kuulumise tegevusloa kontrolliesemesse.“

28. Ringkonnakohus jagab kaebaja ja halduskohtu positsiooni, et apteegiteenuse osutamise ruume

puudutavad esemelised majandustegevuse nõuded, mille täitmine tuleb tegevusloa andmisel

tuvastada ja mis seega kuuluvad tegevusloa kontrolliesemesse, on RavS § 31 lg 6 p-s 3 antud volituse

alusel sätestatud sotsiaalministri 17. veebruari 2005. a määruse nr 24 „Apteegiteenuse osutamise

tingimused ja kord“ (kord) §-des 2-8.

RavS § 46 lg 2 p-dega 1 ja 2 kohustavad isikut apteegiteenuse loa taotlemisel esitama dokumente ja

andmeid, mille alusel saab RA veenduda, et taotleja täidab korraga kehtestatud nõudeid

apteegiteenuse osutamise ruumide osas, s.t et tema kasutuses on ruumid, mis vastavad asjakohastele

esemelistele majandustegevuse nõuetele. Seega ei näe norm ette iseseisvat esemelist

majandustegevuse nõuet, vaid paneb taotlejale teabe esitamise kohustuse. Sellist järeldust kinnitab

asjaolu, et nõue tuleneb normist, millega reguleeritakse loa taotlemisel esitatavate andmete ja

dokumentide koosseisu, mitte apteegiteenuse osutamisel kohustuslikke tingimusi. Nõustuda tuleb ka

sellega, et dokumendi olemasolu või puudumine ei ole omistatav apteegiteenuse osutamise

ruumidele. Dokument saab olla üksnes tõendiks ruumide omaduste ja/või isiku õigusliku seose kohta

ruumidega. Kuna ruumide kasutusõigust tõendava dokumendi esitamine on loa taotleja kohustus, siis

sellega on piiratud RA kohustust tegevusloa väljastamisel oluline asjaolu ise välja selgitada. Tõendi

esitamata jätmise tagajärjeks on, et tegevusloa andmisest võib keelduda, kuna tõendi esitamata

jätmise tõttu ei saa veenduda tegevusloa kontrolliesemesse kuuluva esemelise majandustegevuse

nõude täitmises. Nõue esitada ruumide kasutusõigust tõendav dokument aga informatsioonilise

majandustegevuse nõudena tegevusloa kontrolliesemesse ei kuulu. Selles osas ei ole

ringkonnakohtule äratuntav selliste eriliste asjaolude esinemine, mille tõttu tuleks vaidlusalune nõue

vastuolus nõude olemusega siiski lugeda majandustegevuse iseseisva nõudena tegevusloa

kontrolliesemesse kuuluvaks.

29. Ringkonnakohtu seisukohta ei muuda asjaolu, et 29. mai 2018. a otsustes asjades nr 3-15-1445 ja

nr 3-15-2937 leidis Riigikohus, et tegutsemiskoht kuulub apteegi tegevusloa põhiregulatsiooni ega

ole üksnes informatiivse tähendusega. RavS § 46 lg 2 p-s 1 sätestatud nõude lugemine

informatsiooniliseks

majandustegevuse

nõudeks

ja

seega

tegevusloa

kontrolliesemesse

mittekuuluvaks ei ole vastuolus Riigikohtu seisukohaga. Tegevuskoht ja sellele esitatavad

materiaalsed nõuded, nagu need on sätestatud korra §-des 2-8, kuuluvad tegevusloa

kontrolliesemesse. Selles küsimuses ei ole asjas vaidlust. Nõue esitada ruumide kasutusõigust

tõendav dokument ei sätesta aga iseseisvat tingimust, millele apteegiteenuse osutamiseks kasutatavad

ruumid peavad vastama, vaid peab tagama RA-le võimaluse veenduda, et taotleja saab kasutada

nõuetekohaseid ruume apteegiteenuse osutamiseks taotluses näidatud tegutsemiskohas.

30. Toodud asjaoludel ei saa asjas nr 3-15-467/30 toodud Riigikohtu seisukoha järgi

RavS § 46 lg 2 p-s 1 nimetatud dokumendi esitamata jätmine kaebaja tegevuse üle järelevalve

teostamise menetluses olla aluseks talle väljastatud tegevusloa peatamisele, kuna nõue ei kuulu

apteegiteenuse osutamise tegevusloa kontrolliesemesse ja nõude rikkumine ei anna alust tegevusloa

kehtetuks tunnistamiseks (MsüS § 37 lg 2 p 2).

31. Ringkonnakohus siiski kahtleb, kas HMS § 64 lg 1 ls 2 tingib MsüS § 37 lg 2 p-s 2 sätestatud

tingimustega arvestamise tegevusloa peatamise otsustamisel MsüS § 43 lg 1 p 1 järgi. Nimelt

kohaldatakse MsüS-s ettenähtud haldusmenetlusele HMS-i MsüS-s sätestatud erisustega

(MsüS § 2 lg 6). Olukorras, kus MsüS-s on sätestatud tegevusloa peatamise alusena erinev asjaolude

kogum võrreldes tegevusloa kehtetuks tunnistamise aluseks olevate asjaolude kogumiga, ongi

seadusandja sellega ette näinud erisuse HMS-s sätestatud üldkorrast ning puudub alus HMS

rakendamiseks.

Seetõttu hindab ringkonnakohus täiendavalt TPA rikkumise olulisuse ja sellega kaasneva olulise

ohuga seonduvaid RA väiteid, rikkumise olulisust, sellest tingitud olulise ohu esinemist ja

kaalutlusõiguse kasutamist.

32. Vastavalt MsüS § 43 lg 1 p-le 1 tuleb tegevusloa peatamiseks tuvastada majandustegevuse nõude

või tegevusloa kõrvaltingimuse oluline rikkumine ja sellega kaasnev kõrgendatud oht ning seejärel

kõiki olulisi asjaolusid arvesse võttes otsustada, kas meetme kohaldamine on vajalik ja

proportsionaalne.

MsüS § 38 lg 2 sätestab, et majandustegevuse nõude või tegevusloa kõrvaltingimuse rikkumine on

oluline, kui rikkumise laadist tulenevalt võib arvata, et ettevõtja või temaga seotud isik ei suuda ka

edaspidi tagada selle nõude või tingimuse täitmist, ning on vaja vältida rikkumisest ettevõtja

töötajatele, klientidele, kolmandate isikute huvidele või avalikule huvile põhjustatud ohtu või kahju

ning tekkida võivat ohtu või kahju. Sellisteks rikkumisteks on eelkõige majandustegevuse nõude või

tegevusloa kõrvaltingimuse vältav rikkumine, korduvad samalaadsed rikkumised või avalikule

korrale kõrgendatud või olulist ohtu põhjustanud rikkumine.

33. Erinevalt RA-st leiab ringkonnakohus, et olukorras, kus kaebajale on antud tegevusluba

apteegiteenuse osutamiseks ja ta osutabki apteegiteenust tegevusloas näidtud tegevuskohas, ei saa

RavS § 46 lg 2 p-s 1 nimetatud dokumendi puudumisele omistada määravat tähendust tegevusloa

kehtivuse peatamise otsustamisel. Kuna TPA kasutab tegevusloas nimetatud asukohas ruume

apteegiteenuse osutamiseks, siis ei saa ainuüksi ruumide kasutamise õigust tõendava dokumendi

esitamata jätmisest järeldada nõuetekohase tegevuskoha puudumist. Oluline on siinjuures veel, et

RavS § 46 reguleerib tegevusloa taotlemise menetlust, s.t seadusandja on just tegevusloa taotlemisel

pannud asjaolude tõendamise koormuse taotlejale. Sarnane norm tegutseva apteegi majandustegevuse

nõuetele vastavuse kontrolli läbiviimise menetluse kohta aga puudub. Seetõttu võib RA

tegevuskohaga seotud nõuete kontrollimisel nõuda apteegi pidajalt andmete ja dokumentide

esitamist, kuid tulenevalt HMS §-st 6 peab vajadusel ise täiendavaid tõendeid koguma ega saa

ainuüksi dokumendi puudumisele tugineda esemelise majandustegevuse nõude rikkumise

tuvastamisel.

Nendel asjaoludel, olukorras, kus RavS § 46 lg 2 p-s 1 nimetatud kohustus ei ole kvalifitseeritav

esemelise majandustegevuse nõudena, ei ole alust lugeda ruumide kasutusõigust tõendava dokumendi

esitamata jätmist iseenesest oluliseks rikkumiseks MsüS § 38 lg 2 mõttes.

34. Käesolevaks ajaks võib tõepoolest eeldada, et kaebaja ei suuda lähemas tulevikus esitada

Tallinnas J. Sütiste tee 19 apteegi ruumide kasutusõigust tõendavat dokumenti. Vaidluse all ei ole, et

kaebaja ja ruumide omanik on eri meelt selles, kas kaebaja õigus ruume kasutada on lõppenud. Poolte

vaheline eraõiguslik vaidlus on antud Harju Maakohtu lahendada. Samas jätkab kaebaja ruumides

apteegiteenuse osutamist ning RA ei ole tuvastanud, et kaebaja rikuks mõnda korra §-des 2-8

apteegiruumidele kehtestatud nõuet. Seetõttu ei saa ka ainuüksi dokumendi esitamise nõude kestvast

või korduvast täitmata jätmisest jaatada rikkumise olulisust.

Tulenevalt RavS §-st 1 on seadus kehtestatud eesmärgiga tagada Eestis kasutusel olevate ravimite

ohutus, kvaliteet ja efektiivsus ning edendada nende sihipärast kasutamist. Ringkonnakohus nõustub,

et RavS regulatsioon on seega suunatud avaliku huvi kaitsmisele ning seda tuleb silmas pidada ka

MsüS normide rakendamisel apteegiteenuse tegevusloa peatamise otsustamisel. Vastavalt tuleb

MsüS § 38 lg-s 2 nimetatud ohu või kahjuna RavS § 46 lg 1 p 1 rikkumisel mõista eelkõige kaebaja

tegevusest tulenevat kahju või ohtu ravimite ohutuse, kvaliteedi, efektiivsuse või sihipärase

kasutamise eesmärgile. Kõne alla ei tule aga võimalik kahju tekitamine kolmandatele isikutele kitsalt

kaebaja ja kolmanda isiku vahelises eraõigussuhtes, sest kolmandate isikute huvid ja õigused ei tulene

normiga kaitstavatest avalikõiguslikest subjektiivsetest õigustest. Tegevusloa regulatsioon, vähemalt

apteegiteenuse ruumidele esitatavate nõuete osas, ei ole suunatud kolmandate isikute

ettevõtlusvabaduse ega omandiõiguse kaitsele. Nii vaidlusaluste ruumide üürileandja kui samades

ruumide apteegiteenust osutada sooviv kolmas isik saavad kaitsta oma õigusi kaebaja vastu

eraõiguslike nõuete esitamise kaudu. Seejuures võimaldab tsiviilkohtumenetluse seadustik saavutada

õiguste kaitseks vajaliku meetme kohaldamise juba vaidluse ajal hagi tagamise korras.

Kaebaja ja ruumide omaniku vahel vaieldava eraõigussuhte asjaolude suhtes ennetava seisukoha

kujundamisel ja selle alusel kaebaja tegevusloa kohta otsustuste tegemisel võtaks RA vastuolus RavS

eesmärgiga endale tsiviilõigusliku vaidluse lahendaja rolli ja riski, et eksimuse korral takistab ta

õigusvastaselt kaebaja majandustegevust ning vastutab sellega põhjustatud kahju eest.

35. MsüS ega RavS ei sätesta olulise ohu mõistet. Tulenevalt MsüS § 2 lg-st 7 MsüS-s ettenähtud

riikliku järelevalve teostamisele kohaldatakse korrakaitseseadust MsüS-s sätestatud erisustega.

Korrakaitseseaduse § 5 lg 2 kohaselt tuleb olulise ohuna mõista ohtu isiku tervisele, olulise väärtusega

varalisele hüvele, keskkonnale või sama paragrahvi lõikes 4 nimetamata kuriteo toimepanemise ohtu.

Kaevatavast otsusest nähtuvalt RA hinnangul esineb MsüS § 43 lg 1 p 1 kohaldamiseks nõutav oluline

oht ruumide omaniku ja samades ruumides apteegiteenust osutada sooviva kolmanda isiku huvide

kahjustamise tõttu, õieti on see oht juba realiseerunud alates 2. oktoobrist 2017. Seega peab RA

oluliseks ohuks käesoleval juhul ohtu kolmandate isikute varalisele hüvele.

Ringkonnakohus selle seisukohaga ei nõustu.

36. Olukorras, kus RavS, millega kaebajale pandud nõude rikkumist talle ette heidetakse, on suunatud

avaliku huvi, mitte erahuvi, kaitsele, ei ole oht või juba saabunud kahjulik tagajärg kolmandate isikute

varalisele hüvele kvalifitseeritav olulise ohuna MsüS § 43 lg 1 p 1 mõttes. Kuna loakohustus

apteegiteenuse tegevusalal tegutsemiseks on kehtestatud ravimite ohutuse eesmärgil, siis ei saa

tegevusloa peatamine või kehtetuks tunnistamine üldjuhul toimuda erahuvi kaitseks.

HKMS § 198 lg 3 alusel jätab Ringkonnakohus siinkohal tähelepanuta RA apellatsioonkaebuse

väited, et kaebaja rikkumisest tekkis oht, et ruumide omanik seaduslikku pandiõigust kasutades saab

enda valdusse ravimid, mille käitlemiseks tal õigust ei ole. RA ei ole selgitanud, miks ta ei saanud

sellekohaseid väiteid varem esitada. Sellele asjaolule ei ole RA tuginenud ka kaevatavas otsuses.

Kohtupraktikas omaks võetud seisukoha järgi saaks väitel seega olla tähendus asja lahendamisel

üksnes juhul, kui RA ühtlasi väidaks ja põhjendaks asjaoluga arvestamist juba otsuse tegemisel. Kuid

ka seda RA apellatsioonimenetluses ei väida. Seega isegi juhul, kui apellatsioonimenetluses oleks

väite esitamine lubatav, ei saaks see mõjutada asja lahendamist.

37. Nendel põhjustel jagab ringkonnakohus halduskohtu seisukohta, et RA ei ole tuvastanud TPA

tegevusloa osalise peatamise aluste esinemist MsüS § 43 lg 1 p 1 tähenduses. Samuti on RA jätnud

teostamata kaalutlusõiguse kaebaja tegevusloa osalise peatamise otsustamisel. Isegi juhul, kui

apteegiteenuse tegevusloa peatamine oleks lubatav kolmandate isikute erahuvide kaitseks, ei ole RA

hinnanud, kas kohaldatav meede aitab kaasa ruumide omaniku ja konkureeriva ettevõtja õiguste

kaitsele ja kas meetme rakendamine on kaebaja õiguste riivet arvestades proportsionaalne. Kaalutluse

teostamata jätmisele viitab otseselt asjaolu, et kaebaja tegevusluba peatati üksnes osaliselt, jättes

kaebajale õiguse ravimite käitlemiseks vaidlusalustes ruumides ja võõrandamiseks teistele

apteegiteenuse osutajatele, mis on otseses vastuolus tegevusloa peatamise kohta otsuses esitatud

põhjendustega.

38. Eeltoodu alusel on ringkonnakohus seisukohal, et Tartu Halduskohtu 17. novembri 2017. a otsus

on õiguspärane ja selle tühistamiseks puudub alus.

Nendel asjaoludel ei pea ringkonnakohus põhjendatuks kaebaja kaitseks kohaldatud esialgse

õiguskaitse abinõu tühistamist. RA otsuse kehtivuse peatamine vaidlustatud osas ei täida kaebaja ja

kolmanda isiku vahelises vaidluses hagi tagamise eesmärki, vaid on otseselt suunatud vastustaja

kohaldatud avalikõigusliku meetme toime ärahoidmisele. Kaebaja ei saavuta esialgse õiguskaitse

abinõu kohaldamise kaudu enam, kuid kaebuse rahuldamise kaudu, kuna kaebuse rahuldamisel

kõrvaldatakse vaidlustatud otsuse õiguslik toime. RA vastupidine seisukoht viitab, et RA ise soovib

kaebaja ja kolmanda isiku vahelise eraõigusliku vaidluse lahendamist mõjutada, väljudes sellega talle

seadusega antud pädevuse raamidest. Praeguses menetlusetapis, kus kaks kohtuastet on pidanud RA

otsust õigusvastaseks ja menetluslik olukord ei ole muus osas oluliselt muutunud, ei ole põhjendatud

esilagse õiguskaitse kohaldamisel vastandlikele huvidele antud kaalude ümberhindamine.

RA apellatsioonkaebus jääb rahuldamata.

39. Menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti (HKMS § 108 lg 1). TPA taotleb

menetluskuluna RA-lt välja mõista õigusabikulu 1285,20 eurot. Menetluskulude nimekirjast ja

kuludokumentidest nähtub, et kaebaja on kasutanud õigusabi halduskohtu otsuse ja RA

apellatsioonkaebuse analüüsiks (3h) ja apellatsioonkaebusele vastuse koostamiseks (6h).

Ringkonnakohtu hinnangul on õigusabikulud tervikuna vajalikud ja põhjendatud, eelkõige pidades

silmas kohaldatava õiguse ebaselgust ja RA apellatsioonkaebuse mahtu.

/allkirjastatud digitaalselt/