3-17-1780/12 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Maret Altnurme ja

Virgo Saarmets

Otsuse tegemise aeg ja koht

28.06.2018, Tallinn

Haldusasja number

3-17-1780

Haldusasi

Apteekide Arenduse OÜ kaebus SA Põhja-Eesti

Regionaalhaigla kohustamiseks vastata 20.07.2017,

17.08.2017 ja 21.08.2017 teabenõuetele

Menetlusosalised

Kaebaja – Apteekide Arenduse OÜ, esindajad

vandeadvokaat Ants Nõmper ja advokaat Maret

Kruus

Vastustaja – SA Põhja-Eesti Regionaalhaigla, esindaja

Kaija Klaasen

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 14.12.2017 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Apteekide Arenduse OÜ apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta Apteekide Arenduse OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna

Halduskohtu 14.12.2017 otsus haldusasjas nr 3-17-1780 muutmata.

2. Jätta apellatsioonimenetluse kulud poolte endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 30.07.2018, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises

lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks

esitatud

kassatsioonkaebusele

võib

teine

menetlusosaline

esitada

vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse

esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem

kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses

(HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus

kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist

vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

3-17-1780

2(10)

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. SA Põhja-Eesti Regionaalhaigla (PERH) korraldas 2017. a juulis avaliku konkursi, mille

eesmärk oli anda J. Sütiste tee 19 asuvad äriruumid ajavahemikus 02.10.2017–01.10.2022

üldapteegiteenuse osutamiseks üürile. Konkursil osales teiste seas Apteekide Arenduse OÜ.

PERH teavitas Apteekide Arenduse OÜ-d 19.07.2017 e-kirjaga, et ta ei osutunud valituks.

Muud teavet konkursi tulemuste kohta kiri ei sisaldanud.

2. Apteekide Arenduse OÜ esitas PERH-le 20.07.2017 teabenõude ja märgukirja, paludes

edastada talle kõik konkursile laekunud pakkumused.

3. PERH keeldus 02.08.2017 vastusega nr 2017/9-2/42-2 teabenõude täitmisest avaliku teabe

seaduse (AvTS) § 23 lg 2 p 2 alusel.

Kuna kõnealustes ruumides üldapteegiteenuse osutamine ei ole PERH-le ühegi seaduse,

haldusakti ega lepinguga pandud ülesanne, ei puuduta konkursile laekunud pakkumuste sisu

avaldamine tervishoiuteenuse osutamist kui avaliku ülesande täitmist.

4. Apteekide Arenduse OÜ esitas PERH-le 17.08.2017 täiendava teabenõude, milles palus

väljastada konkursile esitatud pakkumuste avamise protokoll(id) ning kvalifitseerimise ja

edukaks tunnistamise otsus(ed) või muud dokumendid, kus vastav teave kajastub.

5. PERH keeldus 23.08.2017 vastusega nr 2017/9-2/42-4 Apteekide Arenduse OÜ

17.08.2017 teabenõude täitmisest, viidates AvTS § 23 lg 2 p-le 2.

Konkursi korraldamine ja konkursile laekunud pakkumuste sisu avaldamine ei puuduta

tervishoiuteenuse osutamist kui avaliku ülesande täitmist. Kõnealuse konkursi puhul ei ole

tegemist riigihankega riigihangete seaduse (RHS) tähenduses, mistõttu ei kohaldu konkursile

RHS, kuid PERH lähtub ka riigihankeväliste konkursside läbi viimisel avatuse ja võrdse

kohtlemise printsiipidest. Tervishoiuteenuste korraldamise seaduse (TTKS) § 22 lg 3 annab

PERH-le õiguse (kuid ei pane kohustust) anda kinnisasi kasutusse mistahes teenuse

osutamiseks. Kohustust osutada üldapteegiteenust ei tulene ühelegi haigla liigile ka

sotsiaalministri 19.08.2004 määrusest nr 203 „Haigla liikide nõuded“ (määrus nr 203).

Konkursi võitja nimel üldapteegiteenust osutama hakkavad proviisorid ja farmatseudid ei ole

PERH-i, vaid eraõigusliku juriidilise isiku töötajad ning nad tegutsevad oma kutsetegevuses

PERH-st sõltumatult. Üldapteegiteenuse osutamine antud ruumides on eraõigusliku isiku

vabatahtlikult pakutav teenus. Ruumide üürimine selleks otstarbeks ei ole PERH-i seadusest

tulenev kohustus ega avalik ülesanne, vaid õigus võimaldada külastajatele eraõigusliku isiku

poolt pakutavat üldapteegiteenust külastajale mugavamal viisil ning rahuldada turul valitsevat

nõudlust. Konkurssi puudutavate ruumidega seonduvad (haldus)kulud katab PERH

mitteriigieelarvelistest rahalistest vahenditest.

6. Apteekide Arenduse OÜ palus 21.08.2017 teabenõudes PERH-l täiendavalt väljastada teave

selle kohta, kas konkursi võitjaga on üürileping sõlmitud, ja lepingu olemasolul selle koopia.

7. PERH keeldus 28.08.2017 vastusega nr 2017/9-2/42-6 Apteekide Arenduse OÜ

21.08.2017 teabenõude täitmisest AvTS § 23 lg 2 p 2 alusel.

3-17-1780

3(10)

Konkursi võitja nime avaldamine ei ole võimalik enne, kui konkursi võitja saab Ravimiametilt

tegevusloa. Samuti ei puuduta konkursi võitja nimi ja konkursi võitjaga sõlmitud üürileping

tervishoiuteenuse kui avaliku ülesande osutamist.

8. PERH-i majandusteenistuse juhataja teavitas Apteekide Arenduse OÜ-d 04.09.2017 e-

kirjaga, et konkursi võitja on BENU Apteek Eesti OÜ.

9. Apteekide Arenduse OÜ esitas 28.08.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse (täiendatud

28.11.2017) PERH-i kohustamiseks väljastada 20.07.2017, 17.08.2017 ja 21.08.2017

teabenõuetes küsitud teave.

1) Küsitud teave on PERH-i valduses ja teabe väljastamise eeldused on täidetud. PERH-le

laienevad küsitud teabe osas teabevaldaja kohustused, kuna teave puudutab avaliku ülesande

täitmist (AvTS § 5 lg 2, § 5 lg 1 p 3) ja riigi eelarvest avalike ülesannete täitmiseks antud

vahendite kasutamist (AvTS § 5 lg 3 p 2). Taotletud teabele ei ole kehtestatud

juurdepääsupiiranguid.

2) PERH on asutatud avalike ülesannete täitmise (tervishoiuteenuste tagamise) eesmärgil ning

kaebaja küsitud teave puudutab tervishoiuteenuse tagamist. Tervishoiuteenuste all tuleb mõista

kõiki teenuseid, mis on vajalikud nende valdkondade eesmärkide täitmise tagamiseks. Suurt

haiglat omava sihtasutuse puhul on selliseks teenuseks ka haiglas üldapteegiteenuse osutamise

korraldamine, s.o üldapteegiteenuse osutaja leidmiseks konkursi korraldamine. PERH on riigi

asutatud sihtasutus, mille ülesandeks on patsiendikeskne tervishoiuteenuste osutamine ja

tervishoiu tagamine. Patsiendikeskse tervishoiuteenuse osutamise hulka kuuluvad tavapäraselt

teenused, mis seonduvad tervishoiuteenuse saamisega, sh üldapteegiteenuse osutamine

haiglates, kus patsientidel on reeglina vajalik seda teenust saada. Avalik-õiguslikud kohustused

võivad olla õigusnormidest tuletatavad. Avalik ülesanne ei tähenda tingimata seda, et tegemist

peab olema täidesaatva riigivõimu volituse kasutamisega (Riigikohtu 16.02.2010 määrus nr 3-

3-4-1-10, p 5). Analoogselt on PERH-le õigusnormidega pandud kohustus kasutada tema vara

üksnes avalike ülesannete täitmiseks. Arvestades, et patsiendikeskseks tervishoiuteenuse

osutamiseks on haiglat pidaval sihtasutusel vältimatult vajalik osutada ka üldapteegiteenust,

näeb TTKS § 22 lg 3 ette, et haiglat pidav sihtasutus võib tegeleda ka kinnisasja kasutusse

andmisega. Sätte eesmärgiks on suurendada patsiendi heaolu ning koondada tervishoiuteenuste

osutajad ühte infrastruktuuri. Kuigi õigusaktid ei pane haiglale kohustust osutada enda

ruumides üldapteegiteenust, tuleb haiglas selle teenuse osutamise korral pidada seda avaliku

ülesande täitmiseks. PERH valib üldapteegiteenuse osutaja välja avaliku konkursi korras ning

apteek tegutseb apteegi ja PERH-i vahelise lepingu alusel PERH-i kontrolli all. PERH-i

põhikirja p-i 10 kohaselt teeb sihtasutus oma eesmärgi saavutamiseks koostööd teiste

tervishoiuteenuste osutajatega, erialaühendustega ning muude tervishoiuga tegelevate

institutsioonidega. Seega on ka apteegi kaudu tervishoiualaste teenuste osutamine avaliku

ülesande täitmine. PERH-i korraldatud avalikust konkursist ja selle võitja otsustamisest

tulenevad suhted on avalik-õiguslikud, olenemata sellest, millise iseloomuga on PERH-i ja

apteegi vahelisest üürilepingust tulenevad suhted (Riigikohtu 11.12.2007 määrus

nr 3-3-1-79-07, p 10). Seda, et apteegiteenuse osutamiseks konkursi korraldamine on avaliku

ülesande täitmine, kinnitab ka PERH-i põhikirja p 63, mille kohaselt sihtasutuse vara, sh

apteekideks ette nähtud ruume, kasutatakse ainult sihtasutuse eesmärgi saavutamiseks.

3) PERH-l on teabe avaldamise kohustus ka AvTS § 5 lg 3 p 2 alusel, sest küsitud teave

puudutab riigi poolt avalike ülesannete täitmiseks antud vahendite kasutamist. PERH asutati

25.07.2001 Vabariigi Valitsuse korraldusega nr 556 „Sihtasutuse Põhja-Eesti Regionaalhaigla

asutamine“ (korraldus nr 556) ja korralduse alusel andis Sotsiaalministeerium PERH-le üle

kinnistud, sh Tallinnas Sütiste tee 19 asuva kinnistu. Sama kinnistu ühe osa välja üürimiseks

korraldaski PERH avaliku konkursi üldapteegiteenuse osutaja leidmiseks. Seega on PERH

3-17-1780

4(10)

korraldanud konkursi selliste ruumide üürimiseks, mille ta on saanud enda valdusesse avalikest

vahenditest, täpsemalt riigi käest. Seda ei muuda asjaolu, et vastustaja väidete kohaselt katab ta

konkursi ruumidega seonduvad (haldus)kulud mitteriigieelarvelistest vahenditest. Üürilepingu

puhul on kõige olulisem ressurss üüripind ise ning selle on andnud PERH-le riik. Ruumidega

seonduvad halduskulud on teisejärgulised, arvestades, et konkursi lisaks olnud üürilepingu

projekti kohaselt tasub üürnik kõik halduskulud ise. PERH-i asutamisotsuse kohaselt kohustub

PERH kasutama talle riigi poolt üle antud ressursse ainult avalikes huvides ja avalike ülesannete

täitmiseks. Seetõttu ei saa ka üldapteegiteenuse osutamiseks ette nähtud ruume pidada ühegi

muu kui avaliku ülesande täitmise eesmärgil üle antud ruumideks. Analoogselt haldusasjas nr

3-3-1-29-12 vaidluse all olnud olukorraga on ka PERH-i apteegiruumid piiratud avalik ressurss

ning

apteegiteenuse

osutamiseks

lepingu

sõlmimine

mõjutab

konkurentsiolukorda

apteegiteenuse osutamise turul.

4) PERH on kohustatud oma tegevuses järgima läbipaistvuse ja võrdse kohtlemise põhimõtteid.

Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 7 lg 1 kohaselt on haldusmenetlus avalik. See põhimõte

hõlmab avaliku teenuse osutamiseks riigilt saadud ruumide väljaüürimiseks avaliku konkursi

korraldamist läbipaistvalt ja selle kohta teabe andmist. Tegemist on avalik-õigusliku

iseloomuga konkursiga, millele kohalduvad haldusmenetluse sätted.

5) PERH ei saa tagantjärele tugineda teabenõude täitmisest keeldumise õigustamiseks väitele,

et kaebaja palutud teave sisaldas kolmanda isiku ärisaladust. Pole ka usutav, et nõutud teave on

kolmanda isiku ärisaladus konkurentsiseaduse (KonkS) § 63 lg 1 tähenduses. Samuti ei saa

asutus ja tema lepingupartner leppida kokku piirangute rakendamises suuremas mahus, kui on

sätestatud AvTS-s. Kui teave sisaldaski ärisaladust, pidanuks PERH avaldama teabe osaliselt

(AvTS § 38 lg 2). Teabenõude täitmisest ei saa keelduda ainuüksi põhjusel, et küsitud dokument

või teave sisaldab mh piiranguga teavet (Riigikohtu 23.10.2003 otsus nr 3-3-1-57-03, p 20).

10. SA Põhja-Eesti Regionaalhaigla palus 29.09.2017 vastuses (täiendatud 06.12.2017) jätta

kaebus rahuldamata.

1) PERH-l oli õigus keelduda konkursiga seonduva teabe väljastamisest. Üldapteegiteenuse

osutamine ei ole PERH-le ühegi seaduse, haldusakti ega lepinguga pandud kohustus;

konkursiga seotud teave ei puuduta PERH-i poolt tervishoiuteenuse osutamist kui avaliku

ülesande täitmist ning tervishoiuteenuse osutamise kohustus ei tähenda kohustust osutada kõiki

tervishoiuteenusega seonduvaid teenuseid. Õigusaktidest ega tegevuslubadest ei tulene PERH-

le õigust ega kohustust osutada üldapteegiteenust. PERH-le kohustuslikud ülesanded tulenevad

PERH-i põhikirjast ning tervishoiuteenustest peab PERH osutama eelkõige kõrgekvaliteedilist

eriarstiabi- ja kiirabiteenust. Täpsem loetelu sellest, milliseid tervishoiuteenuseid võib PERH

osutada, on toodud Terviseameti tegevuslubade registris, mille kohaselt on PERH-l tegevusload

õendusabi, eriarstiabi ja kiirabi osutamiseks. TTKS § 22 lg-ga 3 on tervishoiuteenuse osutajal

lubatud anda kinnisasi kasutusse ehk välja üürida oma ruume eelkõige patsiendi heaolu

suurendamise eesmärgil. Haigla poolt avaliku teenusena tervishoiuteenuse osutamist ei saa

võrdsustada üldapteegiteenuse osutamisega selleks eraldiseisvalt asutatud ettevõtte poolt.

Haldusasjas nr 3-3-1-79-07 oli avaliku konkursi korraldamine seadusest tulenev kohustus.

Praegusel juhul viis PERH avaliku konkursi läbi võlaõigusseaduse (VÕS) 49. ptk 2. jao

„Konkurss“ regulatsiooni alusel. Kuna konkursi läbiviimisel ei täideta avalikke ülesandeid, ei

ole tegemist avalik-õigusliku iseloomuga konkursiga. Konkursi võitja nimel üldapteegiteenust

osutama hakkavad proviisorid ja farmatseudid tegutsevad tervishoiuteenuse osutamisel oma

kutsetegevuses PERH-st sõltumatult. Kuigi üldapteegiteenuse kättesaadavus on haigla

külastajate huvides, ei ole selle osutamine või võimaldamine haigla ruumides PERH-le pandud

avalik ülesanne (nagu ka nt karastusjookide, ajalehtede või lillede müük haigla ruumides).

Avalik huvi iseenesest ei muuda teenuse osutamist avaliku ülesande täitmiseks (Riigikohtu

19.06.2014 otsus nr 3-3-1-19-14, p 12). Patsiendikeskne lähenemine on PERH-i põhiväärtus,

3-17-1780

5(10)

mitte talle õigusaktiga pandud või põhikirjast tulenev kohustus. Haigla tegevus avalike

ülesannete täitmisel ja avalike ressursside kasutamisel on kitsalt seotud ravi rahastamise

lepingute, haigla liigi ja tegevusloaga.

2) AvTS § 5 lg 3 p 2 ei kohaldu teabe suhtes, millel on puutumus riigi poolt asutatud

eraõigusliku juriidilise isiku omandisse üle antud kinnisvara kasutamisega. Kuigi PERH-i

ainuasutaja on riik ja PERH on riigi sihtasutus riigivaraseaduse (RVS) § 3 lg 1 p 8 mõttes, ei

ole tegemist riigivara valitsemisega. PERH-i kinnistu on alates 2001. a-st PERH-i kui

eraõigusliku juriidilise isiku omandis ega kuulu enam riigile (RVS § 1 lg 3). Riigil puuduvad

sihtasutuses varalised õigused (v.a sihtasutuse lõpetamisel). Konkurssi puudutavate ruumidega

seonduvad kulud katab PERH mitteriigieelarvelistest vahenditest. Ka konkursi võitja üüritulu

ei pärine riigi ega kohaliku omavalitsuse eelarvest.

3) PERH järgis konkursi läbiviimisel läbipaistvuse ja avatuse põhimõtteid viisil, mis arvestas

ka konkursi võitja huve ja õigusi. PERH-le oli selgelt äratuntav konkursil pakkumuse teinud

isikute, sh konkursi võitja huvi mitte avaldada tema konkurentidele pakkumuse maksumust.

Seetõttu esines AvTS § 35 lg 1 p-s 17 sätestatud teabe asutusesiseseks tunnistamise alus (teave,

mille avalikustamine võib kahjustada ärisaladust). Küll aga ei saanud konkursi võitja nimi olla

käsitatav tema ärisaladusena, mistõttu on konkursi võitja nimi pärast Ravimiametilt tegevusloa

saamist kõigile pakkujatele avaldatud.

11. Tallinna Halduskohus jättis 14.12.2017 otsusega kaebuse rahuldamata.

1) PERH-l oli õigus keelduda kaebaja teabenõuete täitmisest AvTS § 23 lg 2 p 2 alusel, sest

taotletav teave ei puudutanud avalike ülesannete täitmist. PERH on eraõiguslik juriidiline isik,

kellel saavad olla teabevaldaja kohustused üksnes AvTS § 5 lg-tes 2 ja 3 sätestatud juhtudel.

Asja lahendamisel ei oma tähtsust see, millise menetlusena tuli avalik konkurss läbi viia.

2) AvTS § 5 lg 2 kohaselt omandab eraõiguslik juriidiline isik teabevaldaja staatuse teabe osas,

mida ta valdab avaliku ülesande täitmise tulemusena. Avaliku ülesande mõistet ei ole seaduses

defineeritud, kuid kohtupraktika kohaselt on need vahetult seadusega või seaduse alusel riigile,

kohalikule omavalitsusele või muule avalik-õiguslikule juriidilisele isikule pandud ülesanded

(Riigikohtu 19.06.2014 otsus nr 3-3-1-19-14). Avalikud ülesanded võivad olla ka

õigusnormidest tõlgendamise teel tuletatavad (Riigikohtu 14.12.2011 otsus nr 3-3-1-72-11, p 8;

16.02.2010 määrus nr 3-3-4-1-10, p 5). PERH-i avalikuks ülesandeks on tervishoiuteenuse

osutamine – selle teenuse toimimise eest vastutab lõppkokkuvõttes riik. PERH-i osutatava

tervishoiuteenuse täpsem sisu tuleneb PERH-i põhikirja p-st 10 ja Terviseameti tegevuslubade

registrist, mille kohaselt on PERH-l tegevusload õendusabi-, eriarstiabi- ja kiirabiteenuse

osutamiseks. Põhikirjas ega üheski muus õigusaktis või lepingus ei sätestata PERH-i ülesandena

üldapteegiteenuse osutamist. Seega ei tulene PERH-le vahetult ühestki õigusaktist kohustust

osutada üldapteegiteenust. PERH-i kohustus üldapteegiteenuse osutamiseks ei ole ka

õigusnormidest tuletatav. Patsiendikesksus ja teenuste terviklikkus, sh nende koondamine

ühtsesse

infrastruktuuri,

on

väärtused

ja

printsiibid,

mis

muudavad

patsiendile

tervishoiuteenuse saamise mugavamaks, kuid neid printsiipe ei ole sätestatud PERH-i

kohustusena PERH-i põhikirjas, üheski õigusaktis ega lepingus. TTKS § 22 lg-st 3 tulenev

võimalus anda kinnisasi kasutusse ei tähenda, et selle peaks andma kasutusse üldapteegiteenuse

osutajale. Seaduse muudatust sisaldanud eelnõu seletuskirjas märgitakse, et ruume võib rentida

nt füsioterapeudile, logopeedile, apteegile, proteeside või muude abivahendite müügiks-

rendiks, kuid samuti lillepoele, kohvikule või ajalehekioskile. Muudatuse eesmärgiks oli

suurendada patsiendi heaolu, lubades osutada sihtasutuse ruumides nn mugavusteenuseid.

Üldapteegiteenust tuleb ravimiseseaduse (RavS) §-de 29 ja 30 kohaselt käsitada eraldiseisva

teenusena, mitte samastada üldise tervishoiuteenusega. RavS kohaselt on apteegiteenuse

osutamiseks vaja tegevusluba ja seda võivad osutada üksnes selleks ette nähtud isikud. Nõue,

3-17-1780

6(10)

et teenuse osutamise kohustuslikkus oleks õigusnormist (ka tõlgendamise teel) üheselt tuletatav,

teenib õigusselguse ja -kindluse põhimõtet. Seega tuleks avaliku ülesande täitmist sisustada

kitsalt. Üldapteegiteenuse osutamist haiglas ei saa pidada avaliku ülesande täitmiseks ainuüksi

seetõttu, et selle vastu võib olla avalik huvi (Riigikohtu 19.06.2014 otsus nr 3-3-1-19-14, p 12).

Ruumide kasutusse andmine ei ole selline teenus, mille toimimise eest riik vastutab või mille

täitmise peaks riik igal juhul tagama. Seega ei saa ruumide kasutusse andmist pidada PERH-i

avalikuks ülesandeks. Vastavalt ei ole ka avaliku konkursi korraldamine üheski etapis avaliku

ülesande täitmine.

3) AvTS § 5 lg 3 p-s 2 nimetatud eelarvet tuleb käsitada laiendavalt, hõlmates finantsnäitajate

(rahas väljendatavate tulude ja kulude) kõrval ka võimalusi ja muud vara, mida on võimalik

rahas hinnata ja käibes kasutusele võtta. Laiendava tõlgenduse poolt räägib ka see, et sättes on

kasutatud sõna „vahend“, mitte raha. Kuigi seaduse muudatust sisaldanud eelnõu seletuskirjas

(1027 SE) viidatakse pigem eelarve rahale, tuleb AvTS § 5 lg 3 p 2 tõlgendamisel lähtuda

AvTS-i mõttest tagada demokraatlik riigikorraldus ning luua võimalus avalikkuse kontrolliks

avalike ülesannete täitmise üle. AvTS § 5 lg 3 p 2 puhul on oluline teabe seotus avalike

ülesannete täitmisega. PERH on teabevaldajaks osas, mis puudutab kinnistu kasutamist avaliku

ülesande täitmise eesmärgil. Kuna PERH-i avalike ülesannete hulka ei kuulu üldapteegiteenuse

osutamine või sama teenuse võimaldamine endale kuuluvates ruumides, ei saa PERH-i ka AvTS

§ 5 lg 3 p 2 alusel saadud andmete näol pidada teabevaldajaks. PERH-i asutamisotsuses

puuduvad viited, et kinnistu anti PERH-ile üle ainuüksi avaliku ülesande täitmiseks, samuti ei

tulene vara kasutamise kohustus üksnes avaliku ülesande täitmise eesmärgil PERH-ile põhikirja

p-st 63. Asjakohased ei ole kaebaja viited PERH-i ruumidele kui piiratud avalikule ressursile.

Üldapteegiteenuse osutamine PERH-i ruumides ei mõjuta konkurentsiolukorda turul määras,

mis oleks võrreldav haldusasjas nr 3-3-1-29-12 vaidluse all olnud ravi rahastamise lepingutega.

4) Vastustaja pole teabenõude täitmata jätmisel tuginenud ärisaladuse kaitsele ning on asunud

ärisaladuse kaitse vajadust põhjendama alles kohtumenetluses. Kuna kaebaja küsitud teabe näol

ei ole tegemist avaliku teabega, ei saa sellele kehtestada ka juurdepääsupiirangut AvTS § 35

mõistes.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

12. Apteekide Arenduse OÜ palub apellatsioonkaebuses Tallinna Halduskohtu 14.12.2017

otsus tühistada ja uue otsusega kaebus rahuldada.

1) Teabenõuetes küsitud teave on saadud avalikke ülesandeid täites. Esiteks on PERH täitnud

avalikke ülesandeid sellega, et on korraldanud avaliku konkursi riigilt saadud kinnisasja

kasutusse andmiseks üldapteegiteenuse osutaja leidmise eesmärgil. PERH on riigi sihtasutus,

kes valdab riigi poolt talle kasutamiseks antud vara, mis on piiratud ressurss. HMS § 7 lg-st 1

tulenev haldusmenetluse avalikkuse ja läbipaistvuse põhimõte eeldab ka üldapteegiteenuse

osutaja leidmiseks avaliku konkursi korraldamist. Teiseks on õigusaktidest tuletatav see, et

olukorras, kus PERH on otsustanud osutada oma ruumides üldapteegiteenust, on see PERH-i

täidetavaks avalikuks ülesandeks. Oluline ei ole see, et konkreetselt üldapteegiteenuse täitmise

tagamine oleks tehtud PERH-le õigusaktide alusel kohustuslikuks. Avalikes huvides

tegutsevate isikute võimalusi keelduda teabe avaldamisest tuleb tõlgendada kitsalt, et mitte

nõrgestada avaliku teabe regulatsiooni eesmärki, milleks on avalikes huvides tegutsevate isikute

tegevuse läbipaistvuse tagamine.

2) PERH korraldab riigilt saadud kinnisasja kasutades tervishoiuteenuse osutamist laiemas

mõttes, võimaldades PERH-i ruumides saada ka apteegiteenust, mis on osaks

tervishoiuteenusest. Ka apteegiteenus on suunatud tervise kaitsele. Seda kinnitab TTKS § 3 lg 4,

mille kohaselt on tervishoiutöötajad ka RavS tähenduses üldapteegis või haiglaapteegis

apteegiteenust osutavad proviisor ja farmatseut, kui nad on vastavalt RavS § 55 lg-le 1

3-17-1780

7(10)

registreeritud Terviseameti proviisorite ja farmatseutide riiklikus registris. Tervishoiuteenuse

osutamise mõistet ei saa kunstlikult piirata üksnes õendusabi-, eriarstiabi- ja kiirabiteenuse

osutamise tegevusluba nõudvate tegevustega. Kuigi riik vastutab tervishoiuteenuse osutamise

eest, ei ole konkreetselt määratletud, milliseid tervishoiuteenuseid on PERH kohustatud

täpsemalt osutama. Nagu apteegiteenuse pakkumine haigla ruumides, on ka PERH-i erinevate

osakondade, nt diagnostikakliiniku, järelravikliiniku ja psühhiaatriakliiniku tegevus PERH-i

enda valik. Seega ei saa otsustada teabenõude täitmise kohustuse olemasolu üle selle järgi,

millised konkreetsed kohustused on PERH-le pandud ja millised mitte. Jääb arusaamatuks, miks

tuleb ühel juhul PERH-i tegevuse kohta teavet avaliku teabenõude korras avaldada ja teisel

juhul mitte. Tegevuse läbipaistvus tuleb tagada tervikuna.

3) Teabenõude täitmiseks esineb ka AvTS § 5 lg 3 p-s 2 sätestatud alus. PERH-i asutamise

otsuse kohaselt andis riik PERH-le üle riigile kuulunud vara, mida PERH üürib nüüd avaliku

konkursi korras välja apteegiteenuse osutamise eesmärgil. AvTS § 5 lg 3 p-s 2 nimetatud

vahendeid tuleb tõlgendada laiendavalt ning nendega tuleb lugeda hõlmatuks ka riigi poolt üle

antud kinnisasi. AvTS § 5 lg 3 p-s 2 kirjeldatud olukorrad ei eelda igal juhul teabe seotust

avalike ülesannete täitmisega. AvTS § 5 lg 3 p-s 2 toodud teisest alternatiivist („toetusena antud

vahendite kasutamist“) ei nähtu ka grammatiliselt, et vahendid peavad olema antud avalike

ülesannete täitmiseks. Juba asjaolu, et vahendid on antud riigi poolt üle riigi sihtasutusele, teeb

nende kasutamisega seonduva teabe avalikuks teabeks. Riigi sihtasutus ei saa vabaneda

teabevaldaja kohustusest üksnes põhjendusega, et ta kasutab talle riigi poolt üle antud vara

muudel eesmärkidel kui avalike ülesannete täitmiseks. Üldteadaolevalt on haiglate

üldapteekides tagatud suuremad ja stabiilsemad käibemahud, kui on võimalik saavutada

enamikus mujal asuvates üldapteekides. Seetõttu on PERH-i ruumid ka selliseks piiratud

avalikuks ressursiks, mis mõjutavad oluliselt konkurentsiolukorda. Avaliku ressursi kasutusse

andmine peab toimuma kohases menetluses, mis tagab ühetaolise kohtlemise, avalikkuse,

läbipaistvuse ja proportsionaalsuse ning võimaldab võrdsetel alustel osaleda kõigil põhjendatud

nõuetele vastavatel isikutel (Riigikohtu 29.12.2012 otsus nr 3-3-1-29-12, p 14).

4) PERH tegutses riigiabi andjana KonkS § 301 tähenduses, kui kasutas riigi poolt antud vara

BENU Apteek Eesti OÜ-le välja üürimiseks, mis omakorda võimaldab BENU Apteek Eesti

OÜ-l saada tavapärasest suuremat ja stabiilsemat käivet. KonkS § 301 lg 3 kohaselt on riigiabi

andja kohustatud tagama riigiabi andmise läbipaistvuse ja efektiivsuse. See hõlmab konkursi

avalikkust ja kaebaja palutud teabe avaldamist.

13. SA Põhja-Eesti Regionaalhaigla palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata.

1) PERH-i ruumides üldapteegiteenuse osutamine ei ole PERH-le ühestki seadusest,

haldusaktist ega lepingust tulenev kohustus. Üldapteegiteenuse osutamist PERH-i ruumides ei

saa käsitada tervishoiuteenuse osutamisena PERH-i poolt. Juriidilisele isikule seadusest

tulenevad avalikud ülesanded peavad olema seaduses selgelt määratletud. Äriruumid on

PERH-i kui eraõigusliku juriidilise isiku omandis olev vara ning PERH-l ei ole kohustust

kasutada kinnistut ainult avalike ülesannete täitmiseks. PERH ei ole avalikku konkurssi

puudutava teabe osas teabevaldaja.

2) Halduskohus on õigesti tõlgendanud avaliku teabe mõistet. Kuna informatsiooni või andmed

teeb avalikuks teabeks selle tekkimine või kogumine avalikke ülesandeid täites, saaks kaebaja

küsitud teave olla avalik ainult juhul, kui PERH täidaks küsitud teabe osas avalikke ülesandeid.

Kaebaja esitatud lai tõlgendus avalike ülesannete mõistest on meelevaldne, praktikas

mõeldamatu ning seda ei toeta ükski õigusakt, seletuskiri ega kohtupraktika. Kaebaja

tõlgenduse kohaselt peaks PERH vastutama lisaks õendusabi-, eriarstiabi-, kiirabi- ning

üldapteegiteenuse osutamisele ka kõikvõimalike muude tervishoiuteenuste (nt üldarstiabi- ja

ämmaemandusabiteenuste) osutamise eest. Halduskohus on PERH-i põhikirja ja tegevuslubade

3-17-1780

8(10)

registri alusel õigesti tuvastanud PERH-le kohustuslikud tervishoiuteenused. PERH-i

osakondade pakutav tervishoiuteenus on eriarstiabi PERH-i põhikirja p 9 tähenduses.

Tervishoiuteenuse osutaja poolt kohustuslike tervishoiuteenuste loetelu konkretiseerivad

TTKS, PERH-i põhikiri ja ravi rahastamise lepingud nende koosmõjus. Sellest, et PERH-l on

ise õigus otsustada, kas mingit teenust oma ruumides osutada või mitte, ei saa järeldada, et selle

teenuse osutamine on PERH-le kohustuslik. Üldapteegiteenuse osutamise rahastamine tugineb

eraõigusliku isiku majandustegevuses saadud käibel ja kasumil ning PERH-i kontroll

üldapteegiteenuse osutaja üle seondub vaid üürilepingust tulenevate õiguste ja kohustustega.

3) Ebaõige on kaebaja tõlgendus AvTS § 5 lg 3 p-st 2. Mõeldamatu on olukord, kus eraõiguslik

juriidiline isik, kes täidab oma tegevusest vaid teatud osas avalikke ülesandeid, on avalikkuse

täieliku kontrolli all ka eraõigusliku tegevuse osas ning peab avalikustama kogu eraõigusliku

tegevusega seonduva teabe. Riigikohtu lahend nr 3-3-1-29-12 ei ole asjakohane, sest PERH-i

kinnisasi ei ole avalik ressurss ja mõju konkurentsile ei ole oluline. Ainuüksi Tallinnas omab

tegevuslubade registri kohaselt üldapteegi tegevusluba 113 üldapteeki. Eesti Statistikaameti

andmebaasi kohaselt on Harju maakonnas kokku 16 ja Tallinnas 9 (neist erasektoris 5) haiglat.

Seega ei saa üks üldapteek ühes Tallinna haiglas mõjutada oluliselt konkurentsi. Tõene ei ole

kaebaja väide, et just PERH-s asuvates äriruumides tegutseval üldapteegil on suurem ja

stabiilsem käibemaht, mis mõjutab oluliselt üldapteekide konkurentsiolukorda. Kõnealuse

konkursi objektiks olnud äriruumide pindala on väike, mistõttu keskendutakse PERH-s asuvas

üldapteegis pigem ravimite müügile, sest patsiendid saabuvad otse arsti vastuvõtult. Samas on

üldteada asjaolu, et üldapteegid teenivad enamiku oma kasumist mitte ravimite, vaid muude

preparaatide ja vahendite (sh loodustooted, toidulisandid, iluteenustega seonduvad tooted)

müügist, mille osakaal on PERH-s asuvas apteegis äärmiselt väike, võrreldes mujal Tallinnas

asuvate üldapteekidega.

4) Tegemist ei ole riigiabiga KonkrS § 301 lg 1 tähenduses. Kaebaja ei ole riigiabiga seonduvaid

väiteid varem esitanud. KonkrS § 301 lg 1 kohaselt eeldab riigiabi andmine otseselt või kaudselt

riigi või kohaliku omavalitsuse üksuse vahendite kasutamist. Praegusel juhul on riik andnud

kinnisvara üle riigi sihtasutuse eraõiguslikku omandisse, kinnisvara ei kuulu enam riigile ning

riigil ei ole kinnisvara kasutamise üle kontrolli. Seega ei ole täidetud kõige põhilisem riigiabi

andmise eeldus. Lisaks ei ole tegemist riigiabiga seetõttu, et konkursi võitja ei saa olulist

majanduslikku eelist.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

14. Apellatsioonkaebuse rahuldamiseks ja Tallinna Halduskohtu 14.12.2017 otsuse

tühistamiseks ei ole alust. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuses esitatud põhjendustega

ega pea vajalikuks neid täies ulatuses korrata (HKMS § 201 lg 4).

15. Kaebaja on palunud PERH-l väljastada talle teabenõuete korras 2017. a juulis J. Sütiste tee

19 asuvate äriruumide üldapteegiteenuse osutamise eesmärgil üürile andmiseks korraldatud

konkursile laekunud pakkumised, konkursil esitatud pakkumuste avamise protokollid ning

kvalifitseerimise ja edukaks tunnistamise otsused ja konkursi tulemusena sõlmitud üürilepingu

koopia. Halduskohus on õigesti leidnud, et PERH-i kui eraõiguslikku sihtasutust ei saa lugeda

selle teabe osas teabevaldajaks AvTS § 5 lg 2 ja lg 3 p 2 tähenduses, mistõttu on PERH

õiguspäraselt keeldunud teabenõuete täitmisest AvTS § 23 lg 2 p 2 alusel. Haldusülesannet

täitvalt eraõiguslikult juriidiliselt isikult on AvTS alusel võimalik nõuda teavet vaid avaliku

ülesande täitmist puudutavas osas (AvTS § 5 lg 2). Sellise teabe erijuhtumiks on info, mis

puudutab riigi eelarvest avaliku ülesande täitmiseks antud vahendite kasutamist (AvTS § 5 lg 3

p 2; vt ka Riigikohtu 19.06.2014 otsus nr 3-3-1-19-14, p 16).

16. Ringkonnakohus ei nõustu apellandiga, et PERH-le kui regionaalhaiglale pandud avalike

ülesannetena tuleks mõista kõikvõimalike tervishoiuga seotud teenuste osutamist. Halduskohus

3-17-1780

9(10)

on õigesti leidnud, et avalik-õiguslikud kohustused peavad olema seaduse või mõne muu

õigusakti pinnalt selgelt määratletavad. Praegusel juhul ei ole võimalik õigusaktidest järeldada,

et PERH-l oleks avalik-õiguslik kohustus osutada tema ruumides üldapteegiteenust. PERH-i

põhikirja p-i 9 järgi on PERH-i ülesandeks osutada kõrgekvaliteedilist eriarstiabi ja kiirabi, olla

tervishoiutöötajate kvalifikatsiooni omandamisele eelneva ja järgneva koolituse õppebaasiks

ning tegeleda tervishoiualase õppe- ja teadustööga. Põhikirjaga ei ole pandud PERH-le

kohustust osutada talle tema asutamisel riigi poolt üle antud hoonetes üldapteegiteenust. Sellist

kohustust ei tulene PERH-le ka seadusest, määrusest ega lepingust. Samuti puudub PERH-l

Terviseameti tegevuslubade registri kohaselt üldapteegi tegevusluba.

17. Kuigi üldapteegiteenuse osutamine on tervise kaitsele suunatud tegevus ning ravimite

jaemüügi ja sellega seotud teenuste osutamisega tegelevaid proviisoreid ja farmatseute

käsitatakse tervishoiuteenuse osutajatena (TTKS § 3 lg-d 4 ja 5 ning RavS § 29 lg 3 ja § 55

lg 1), ei tähenda see, et PERH oleks kohustatud oma ruumides üldapteegiteenust osutama ning

selle teenuse osutamiseks ruumide üürile andmise näol oleks tegemist avaliku ülesande

delegeerimisega. TTKS 22 lg-st 3 tuleneb PERH-le muu hulgas õigus anda temale kuuluvat

kinnisasja kasutusse, sh üürile. Seadusandja nägi selle sätte eesmärgina patsiendi heaolu

suurendamist selliselt, et erinevaid tervishoiuteenuseid saaks pakkuda patsiendi jaoks

mugavamalt (n-ö ühe katuse all). Patsiendile on võimalik lisaks pakkuda teenuseid, mis ei ole

küll tervishoiuteenused, kuid mille eesmärgiks on kas patsiendi mugavus või paranemise

kiirendamine (seletuskiri tervishoiuteenuste korraldamise seaduse ja teiste seaduste muutmise

seaduse eelnõu juurde, Riigikogu XIII koosseisu 73 SE). Seega on PERH kõnealuse konkursi

väljakuulutamisega kasutanud talle seadusest tulenevat võimalust anda temale kuuluv kinnisasi

üürile selliselt, et see ei seondu tervishoiuteenuse osutamise või muu avaliku ülesande

täitmisega, kuid annab patsientidele võimaluse soetada ravimeid mugavalt haiglaga samas

majas asuvast apteegist. Haiglas üldapteegiteenuse osutamine on seega eraõigusliku isiku poolt

vabatahtlikult pakutav teenus, mitte avaliku ülesande täitmine.

18. AvTS § 5 lg 3 p 2 kohaselt võrdsustatakse sihtasutus teabevaldajaga sellise teabe osas, mis

puudutab riigi või kohaliku omavalitsuse eelarvest avalike ülesannete täitmiseks või toetusena

antud vahendite kasutamist. Olukorras, kus kaebaja väitel on riik andnud PERH-le

kasutamiseks avalikke vahendeid, peab AvTS § 5 lg 3 p 2 alusel väljastatav teave puudutama

nendest vahenditest avalike ülesannete täitmist. Kuna üldapteegiteenuse osutamist ei saa pidada

PERH-i poolt avalike ülesannete täitmiseks, ei saa PERH muutuda teabevaldajaks ka AvTS § 5

lg 3 p 2 alusel, sest kaebaja nõutav teave ei puuduta PERH-i ruumide kasutamist avalike

ülesannete täitmise eesmärgil.

19. Ringkonnakohus ei nõustu apellandiga, et PERH-i ruume saab pidada piiratud avalikuks

ressursiks, mille kasutusse andmiseks peaks PERH viima läbi avalik-õigusliku iseloomuga

konkursi. PERH ei andnud J. Sütiste tee 19 äriruumide üürilepinguga eraõiguslike isikute

käsutusse piiratud avalikku ressurssi, vaid eraõigusliku juriidilise isiku omandis olevat vara

(vrd Riigikohtu 15.12.2005 otsus nr 3-3-1-59-05, p-d 16 ja 17; 29.12.2012 otsus nr 3-3-1-29-

12, p 14).

20. Alusetud on ka kaebaja väited PERH-i poolt konkursi võitjale riigiabi andmisest.

KonkS § 30 lg 1 järgi loetakse riigiabiks Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) art 107

lg-s 1 sätestatud abi. Nimetatud ELTL sätte kohaselt on igasugune liikmesriigi poolt või riigi

ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada

konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, siseturuga

kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikide vahelist kaubandust, kui

aluslepingutes ei ole sätestatud teisiti. KonkS § 301 lg 1 järgi on riigiabi andja riik, kohaliku

omavalitsuse üksus või muu isik, sealhulgas sihtasutus, mittetulundusühing, avalik-õiguslik

juriidiline isik või KonkS § 31 lõikes 31 nimetatud avalik ettevõtja, kes otseselt või kaudselt

3-17-1780

10(10)

kasutab riigi või kohaliku omavalitsuse üksuse vahendeid riigiabi andmiseks. Ringkonnakohus

nõustub vastustajaga, et selle vaidluse asjaoludest ei nähtu, et konkursi võitjale riigiabi andmise

eeldused oleksid täidetud. Kohus selgitas eespool, et PERH-i ruumid on eraõigusliku juriidilise

isiku omandis olev vara, mida PERH võib TTKS 22 lg 3 kohaselt üürile anda. Puudub alus

arvata, et haigla ruumide üürile andmine apteegipidajale kahjustaks oluliselt konkurentsi ning

neid ruume tuleks pidada piiratud avalikuks ressursiks ELTL art 107 lg 1 tähenduses.

21. Eelnevat arvestades on vastustaja õiguspäraselt keeldunud kaebaja 20.07.2017, 17.08.2017

ja 21.08.2017 teabenõuete täitmisest. Kaebaja apellatsioonkaebus jääb HKMS § 200 p 1 alusel

rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 14.12.2017 otsus muutmata.

22. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna

apellatsioonkaebus jääb rahuldamata ning vastustaja pole taotlenud kaebajalt menetluskulude

väljamõistmist (HKMS § 109 lg 1), jäävad menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

(digitaalselt allkirjastatud)